Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00488 006721 13423487 na godz. na dobę w sumie
Administracja rządowa i samorządowa w Polsce - ebook/pdf
Administracja rządowa i samorządowa w Polsce - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 438
Wydawca: Aspra Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7545-441-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja 'Administracja rządowa i samorządowa w Polsce' zawiera skondensowaną wiedzę i rozwiązania służebne dla poznania ustroju polskiej administracji publicznej, jej organizacji i funkcjonowania. Może stać się przydatna do zgłębiania zasobu wiedzy i umiejętności studiujących problemy administracji.

Publikacja powstała we współpracy z Wyższą Szkołą Administracyjno-Społeczną w Warszawie.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

ADMINISTRACJA RZĄDOWA I SAMORZĄDOWA W POLSCE ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wyższa Szkoła Administracyjno-Społeczna Eugeniusz Zieliński ADMINISTRACJA RZĄDOWA I SAMORZĄDOWA W POLSCE Warszawa 2013 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Projekt okładki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska Korekta językowa i redakcja stylistyczna: Studio Poligrafi czne Edytorka www.edytorka.pl Skład i łamanie: Studio OFI © Copyright by Eugeniusz Zieliński © Copyright by Wyższa Szkoła Administracyjno-Społeczna, Warszawa 2013 © Copyright by Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotografi cznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autora i Wydawców. Wydawcy: Wyższa Szkoła Administracyjno-Społeczna 03-838 Warszawa, ul. Grochowska 346/348 tel./fax (0-22) 619 14 80 wydawnictwo.wsas@edu.pl Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR 03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44 tel. 0 602 247 367, fax (0-22) 615 34 21 e-mail: ofi cyna@aspra.pl www.aspra.pl ISBN 978-83-62505-15-9 ISBN 978-83-7545-441-3 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 I. Pojęcie, zasady działania administracji publicznej i podział terytorialny państwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 Rozdział 1. Rozumienie administracji publicznej . . . . . . . . . 15 1. Pojęcie ogólne administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15 2. Różne rodzaje administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 3. Cechy administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 4. Przesłanki sprawnej administracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 Rozdział 2. Zasady organizacji i działania administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 1. Zasada związania administracji prawem . . . . . . . . . . . . . . 49 2. Zasada kierownictwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54 3. Zasada koordynacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 4. Zasada kolegialności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 5. Zasada jednoosobowości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63 6. Zasada zakresu działania i właściwości organu . . . . . . . . . 65 7. Zasada decentralizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 8. Zasada nadzoru . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70 9. Zasada kontroli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72 10. Zasada odpowiedzialności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74 Rozdział 3. Podział terytorialny państwa . . . . . . . . . . . . . . . . 79 1. Pojęcie i rodzaje podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . 79 2. Czynniki kształtujące podział terytorialny . . . . . . . . . . . . . 83 3. Kształtowanie podziału terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . 86 4. Zasadniczy podział terytorialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92 5. Pomocniczy podział terytorialny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97 6. Podziały terytorialne specjalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99 5 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści II. Administracja rządowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Rozdział 4. Administracja centrum rządowego . . . . . . . . . . 105 1. Ustrojowa pozycja Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 2. Zadania i kompetencje Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . 110 3. Skład i tryb powołania Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . 116 4. Organizacja i tryb działania Rady Ministrów . . . . . . . . . 121 5. Organy wewnętrzne Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . 125 6. Prezes Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128 7. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów . . . . . . . . . . . . . . . . 135 Rozdział 5. Administracja ministerialna . . . . . . . . . . . . . . . 141 1. Pozycja ustrojowa ministra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 2. Klasyfi kacja działów administracji rządowej . . . . . . . . . . 144 3. Zadania i kompetencje ministra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 4. Struktura i organizacja ministerstwa . . . . . . . . . . . . . . . . 157 5. Ministerstwa i składniki formalno-prawne funkcjonowania urzędu ministra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160 Rozdział 6. Administracja urzędów centralnych . . . . . . . . . 177 1. Pozycja ustrojowa urzędów centralnych . . . . . . . . . . . . . 177 2. Funkcje urzędów centralnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181 3. Organizacja urzędów centralnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4. Nadzór nad urzędami centralnymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184 5. Agencje rządowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 Rozdział 7. Administracja rządowa w województwie . . . . . 193 1. Podmioty wykonujące zadania administracji rządowej w województwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193 2. Ustrojowa pozycja wojewody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196 3. Zakres działania wojewody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 4. Aparat pomocniczy wojewody . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205 5. Rządowa administracja zespolona w województwie . . . . 210 6. Niezespolona administracja rządowa . . . . . . . . . . . . . . . . 215 6 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Spis treści Rozdział 8. Służba cywilna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 1. Podstawy prawne służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225 2. Pojęcie korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 3. Organizacja służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230 4. Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej . . . . . . . . 237 5. Obsadzanie wyższych stanowisk w służbie cywilnej . . . . 242 6. Zmiana i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej . . . 244 7. Obowiązki członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . 247 8. Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . 250 9. Szkolenie i rozwój służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 10. Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255 III. Administracja samorządowa. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259 Rozdział 9. Samorząd gminny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 1. Ustrojowa pozycja gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 2. Zakres działania i zadania gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267 3. Władze gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270 4. Prawo miejscowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 5. Mienie komunalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 289 6. Gospodarka fi nansowa gminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292 7. Nadzór nad działalnością gminną . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299 Rozdział 10. Samorząd powiatowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 1. Ustrojowa pozycja powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 2. Zakres działania i zadania powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312 3. Władze powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316 4. Powiatowa administracja zespolona . . . . . . . . . . . . . . . . . 332 5. Prawo miejscowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337 6. Mienie powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 7. Gospodarka fi nansowa powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344 8. Nadzór nad działalnością powiatu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 7 7 Spis treści Rozdział 11. Samorząd województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 1. Ustrojowa pozycja województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359 2. Zakres działania i zadania województwa . . . . . . . . . . . . . 364 3. Władze samorządu województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367 4. Urząd marszałkowski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379 5. Prawo miejscowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382 6. Mienie województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384 7. Gospodarka fi nansowa województwa . . . . . . . . . . . . . . . . 387 8. Nadzór nad działalnością samorządu województwa . . . . 395 Rozdział 12. Pracownicy samorządowi . . . . . . . . . . . . . . . . . 401 1. Podstawy prawne statusu pracowników samorządowych . . . 401 2. Pracownik samorządowy i pracodawca . . . . . . . . . . . . . . 402 3. Nawiązanie stosunku pracy i zmiana tego stosunku . . . . 409 4. Obowiązki pracownika samorządowego . . . . . . . . . . . . . . 417 5. Uprawnienia pracownika samorządowego . . . . . . . . . . . . 422 6. Odpowiedzialność pracownika samorządowego . . . . . . . 425 Bibliografi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp Praca przedstawia administrację rządową i administra- cję samorządową w Polsce. Administracje te, wykształcone w okresie dokonującej się transformacji ustrojowej państwa od 1989 r., spełniają, każda oddzielnie, funkcje władzy wykonaw- czej w Rzeczypospolitej Polskiej. Wielką rolę odgrywają w or- ganizacji i funkcjonowaniu życia publicznego kraju. Państwo polskie opiera się na administracji, która służy spełnianiu jego funkcji wewnętrznej i zewnętrznej. Administracji powołanej do wypełniania zadań publicznych nie jest w stanie zastąpić żadna inna instytucja. Problem działania publicznego sprowa- dza się zatem do stałej modernizacji ustroju i organizacji tej administracji. W procesie kształtowania nowoczesnej administracji kluczo- wą kwestią jest budowanie racjonalnych podstaw ustrojowych i działalności tej administracji. Okres przemian ostatnich dekad charakteryzował się tworzeniem modelu demokratycznego ad- ministracji mającej na celu sprawną działalność w służbie spo- łeczeństwu. Podejmowane reformy ustrojowe i administracyjne centrum rządowego i wprowadzanie samorządu w jednostkach podziału terytorialnego służyły przybliżaniu się do tego idea- łu. Na obecnym etapie rozwoju społecznego państwa polskiego sprawą zasadniczą jest podejmowanie doskonalenia struktur i organizacji oraz podziału zadań administracji i ich dostosowa- nie do wymogów cywilizacji współczesnej. Przedmiotem pracy jest przedstawienie administracji rządo- wej powołanej do realizacji polityki państwa i ogólnego zarzą- dzania sprawami publicznymi, a także administracji samorzą- dowej stanowionej do zajmowania się sprawami regionalnymi ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 9 Wstęp i lokalnymi. Administracja rządowa ma rozwinięte struktury na szczeblu centralnym i wojewódzkim. Administracja ta jest zor- ganizowana na zasadzie centralizacji władzy publicznej i hie- rarchicznego podporządkowania poszczególnych jednostek or- ganizacyjnych. Właściwością tej administracji jest zajmowanie się problemami o wymiarze narodowym i regionalnym. Czyn- ności te wykonują organy administracji rządowej i rozbudowa- ny aparat administracyjny skupiony w jednostkach organiza- cyjnych administracji. Administracja samorządowa występuje zaś w poszczególnych jednostkach podziału terytorialnego: gminach, powiatach i woje- wództwach. Administracja ta kształtuje się na zasadzie decentra- lizacji władzy publicznej i samodzielności sprawowania władzy przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Właści- wością tej administracji jest podejmowanie spraw publicznych o wymiarze lokalnym i regionalnym w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnot samorządowych. Sprawami tymi zajmują się władze samorządu gminnego, powiatowego i woje- wództwa oraz rozbudowany aparat administracyjny jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego. Podział zadań i kompetencji władzy publicznej dokonany w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. i ustawach ustrojowych organizacji administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego stanowi podstawę działania admi- nistracji rządowej i administracji samorządowej. Zasadniczy wpływ na administrację rządową wywiera przedstawicielstwo narodowe – parlament, a na administrację samorządową przed- stawicielstwa lokalne i regionalne – rady i sejmiki. Przedstawi- cielstwa te określają zasadnicze kierunki działania administra- cji w drodze stanowienia aktów prawnych i sprawują kontrolę funkcjonowania organów administracji. Przedstawicielstwa społeczeństwa decydują o sprawach natury ogólnej. Admini- stracja zajmuje się zaś sprawami szczegółowymi wykonawstwa zadań publicznych i zaspokajania zbiorowych potrzeb społecz- nych. Sprawność funkcjonalna tych administracji przesądza o rezultatach działania publicznego. 10 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Wstęp Treść pracy jest wyrażona w trzech częściach: pierwsza – to pojęcia, zasady działania administracji publicznej, podział terytorialny państwa; druga – administracja rządowa, w tym administracja centrum rządowego, administracja ministerial- na, administracja urzędów centralnych, administracja rządowa w województwie oraz służba cywilna; trzecia – administracja samorządowa, w tym samorząd gminny, samorząd powiatowy, samorząd województwa oraz pracownicy samorządowi. Każda z części stanowi pewną całość i obejmuje zagadnienia służące poznaniu problematyki administracji rządowej i administracji samorządowej. Pojęcia i zasady działania administracji publicznej oraz po- dział terytorialny państwa objaśniają istotę i przesłanki oraz przestrzeń działania administracji. W istocie rzeczy są wpro- wadzeniem do całości wywodów w pracy. Administracja rządo- wa obejmuje administracje, poczynając od centrum rządowego do administracji wojewódzkiej. Wywody obejmują wszystkie administracje działające na szczeblu centralnym i w terenie. Na końcu tej części przedstawiona została regulacja prawa pracowniczego członków korpusu służby cywilnej. Wreszcie administracja samorządowa obejmuje opis ustroju i organizacji jednostek samorządu terytorialnego gminnego, powiatowego i województwa. Na końcu tej części – podobnie jak w poprzed- niej – omówiono regulację prawną statusu pracowników samo- rządowych. W sumie części te stanowią kompleks zagadnień ustrojowych i organizacyjnych dwóch największych admini- stracji kraju: rządowej i samorządowej. Rozważania ukazują rozwiązania ustrojowe struktur i orga- nizacji administracji, zadania i kompetencje oraz wyposaże- nie w środki prawne działania. W założeniu rozprawy chodzi o przedstawienie wykształconego modelu administracji rządo- wej i modelu administracji samorządowej. Modele te, oparte na ideach demokratycznego państwa prawa, cechuje wielość rozwiązań organizacyjnych i funkcjonalnych. Przedstawiony opis jest syntezą unormowań prawnych i poglądów doktryny prawno-administracyjnej. Zasadniczy akcent został położony ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 11 Wstęp na ujęciu aktualnych rozwiązań prawnych. Dynamika zmian regulacji prawno-administracyjnych dokonywana przez usta- wodawcę (Sejm) i normodawców rządowych (rząd, premiera, ministrów) jest stosunkowo duża. Sprawia to trudności z nadą- żaniem za aktualnym stanem prawnym. Praca oparta jest na aktualnie obowiązujących aktach pra- wa administracyjnego (2012 r.), rozprawach monografi cznych i podręcznikowych oraz artykułach specjalistów w dziedzinach nauki administracji i prawa administracyjnego polskich ośrod- ków akademickich i instytucji badawczych. Opracowań tych jest niezwykle dużo. W miarę możliwości wykorzystane zostały poglądy i stanowiska charakteryzujące omawiane instytucje. Przygotowana praca jest rezultatem realizacji programu ba- dań naukowych prowadzonych nad administracją i samorządem terytorialnym w Wyższej Szkole Administracyjno-Społecznej w Warszawie. Wyniki tych badań służą do wzbogacenia wiedzy i umiejętności dla studiujących na studiach licencjackich i ma- gisterskich. Jednocześnie dowodzą zaangażowania pracowni- ków naukowych i studentów w pomnażanie dorobku naukowego uczelni. W konkluzji należy wyrazić przekonanie, iż zawarte treści mogą być pożyteczne w rozszerzeniu wiedzy i poznaniu szczegó- łowych rozwiązań prawnych dotyczących administracji rządowej i samorządowej Rzeczypospolitej Polskiej. Eugeniusz Zieliński 12 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== I Pojęcie, zasady działania administracji publicznej i podział terytorialny państwa ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozdział 1 Rozumienie administracji publicznej Podjęcie zagadnienia rozumienia administracji wydaje się być zasadne ze względu na wprowadzenie do problematyki ad- ministracji. Wiele kwestii z tego zakresu zasługuje na przed- stawienie. W rozdziale nastawia się na podjęcie kategorii na- tury ogólnej. Dlatego też wywody koncentrują się na ogólnym rozumieniu administracji, rodzajach administracji, cechach administracji, przesłankach administracji publicznej. Wszyst- kie te zagadnienia posłużą do zarysowania wiedzy ogólnej o administracji. 1. Pojęcie ogólne administracji Termin „administracja” narodził się w starożytnym Rzymie, a w żywych językach europejskich znany był od czasów średnio- wiecza1. Od dawna miał znaczenie pomocy, służby, przewodni- ctwa, kierownictwa, prowadzenia, zarządu i zarządzania. W za- leżności od kontekstu termin ten może odnosić się do czynności osób je podejmujących lub też jednocześnie do podmiotów i ich czynności2. W rozważaniach prawniczych termin administracja bywa używany dla określenia osób sprawujących kierownictwo 1 H. Izdebski, Historia administracji, Liber, Warszawa 2001, s. 12. 2 J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] J. Starościak (red.), System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum, Wroc- ław 1977, s. 21. 15 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozumienie administracji publicznej oraz zarząd i organów te funkcje spełniających – zarówno pań- stwowych, jak i innych podmiotów. W bardziej powszechnym rozumieniu termin administracja występuje w trzech znaczeniach, a mianowicie: Po pierwsze, administracja jest pewną organizacją, skła- dającą się z różnorodnych organów i skupionych wokół nich jednostek organizacyjnych, utworzoną w celu wykonywania zadań publicznych w sposób określony przez prawo3. W okre- ślaniu struktur tej organizacji doniosłą kwestią jest wyzna- czenie ustrojowej pozycji organów, zakresu działania i zadań oraz kompetencji, struktury i organizacji wewnętrznej, mate- rialnych podstaw działania oraz odpowiedzialności. Wtedy taki organ ma w zasadzie pełną regulację ustrojową, pozwalającą na działanie i spełnianie określonych funkcji. Wyznaczenie ustrojowej pozycji organu sprowadza się do określenia jego charakteru i prawnego usytuowania wśród innych podmiotów administracji4. Umiejscowienie organu rzutuje na określenie jego zakresu działania i zadań. Każdy organ, by móc działać, musi mieć sprecyzowaną właściwość działania. Występują róż- ne możliwości spełnienia tego wymogu. Może to nastąpić w for- mie określenia ogólnego zakresu i zadań organu albo w dro- dze przyznania szczegółowych kompetencji organowi. Rzecz sprowadza się do tworzenia organów o kompetencjach general- nych i kompetencjach specjalnych. Oba rozwiązania występują w działaniach prawotwórczych określania właściwości orga- nów państwowych. Funkcjonowanie organów jest możliwe po określeniu struk- tury i organizacji wewnętrznej, a także trybu działania. Struk- turę i organizację wewnętrzną organów określa się, przyjmując różne rozwiązania, najczęściej w drodze podziału całości na 3 J. Lang, Zagadnienia wstępne, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo admini- stracyjne, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 16. 4 J. Stelmasiak, J. Szreniawski (red.), Prawo administracyjne ustrojowe. Pod- mioty administracji publicznej, Ofi cyna Wydawnicza BRANTA, Bydgoszcz–Lub- lin 2002, s. 15. 16 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Pojęcie ogólne administracji jednostki sztabowe i jednostki liniowe5. Wreszcie niebagatelną, a wręcz doniosłą sprawą jest wyposażenie organów w środki materialne i fi nansowe oraz techniczne, aby mogły rozwijać efektywne działania. Organy państwowe pozostają w pewnej strukturze organizacyjnej, a więc mogą występować w roli or- ganów zwierzchnich lub podległych. Określenie więzów nad- rzędności i podległości prowadzi do klarowności funkcjonalnej i odpowiedzialności. Organy powinny mieć jednoznaczną sytu- ację ustrojową i organizacyjną. Po drugie, administracja jest pewną działalnością. Działal- ność tę może prowadzić państwo. Wtedy mamy do czynienia z administracją państwową. Administracja państwowa charak- teryzuje się najszerszym zakresem działalności6. W związku z tym tworzy ona struktury na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego państwa i we wszystkich dziedzinach życia pub- licznego. Objęcie różnych dziedzin działalnością państwową staje się pewną koniecznością, wynikającą z niezbędności zaspo- kajania zbiorowych potrzeb i świadczenia usług publicznych7. Administracji państwowej w pewnych dziedzinach nikt nie jest w stanie zastąpić. Rozwój cywilizacji powoduje rozszerzanie sfer objętych działaniami administracji. Na zlecenie państwa i w wyniku potrzeb społecznych działalność taką prowadzą także inne organy i instytucje. Wtedy mamy do czynienia z ad- ministracją publiczną wykonywaną przez podmioty o innym charakterze. Taką administrację sprawują organy jednostek samorządu terytorialnego. Obejmują one pewne dziedziny ży- cia publicznego i stopnie podziału terytorialnego państwa. Pod- mioty tej administracji różnią się istotnie od administracji pań- stwowej. Administrację państwową spełnia zawodowy aparat urzędniczy. Natomiast administrację samorządową spełniają społecznicy z pomocą administracji wyspecjalizowanej. Dzia- 5 Z. Leoński, Nauka administracji, C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 62. 6 R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej. Studium z za- kresu nauki prawa administracyjnego oraz nauki administracji, Ofi cyna Wy- dawnicza BRANTA, Bydgoszcz–Katowice 2009, s. 39. 7 J. Szreniawski, Wstęp do nauki administracji, MORPOL, Lublin 2002, s. 8. 17 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Rozumienie administracji publicznej łania administracji państwowej i administracji samorządowej cechują się też odmiennością metod i środków. W organizacji administracji publicznej występuje pewna ogólna reguła, że sprawy bliżej społeczności ludzkich mogą z powodzeniem rozwiązywać i załatwiać działania administra- cji samorządowej. Problemy o wymiarze szerszym, jak np. kre- owanie polityki państwowej i jej wykonawstwa, wymagają dzia- łań organów państwowych. Działalność administracji państwowej wyróżnia bardziej konkretny charakter działań. To pozwala odróżnić administra- cję od działań ustawodawczych czy sądowniczych. Ustawodaw- stwo odnosi się do spraw i zagadnień bardziej ogólnych. Usta- nowione reguły postępowania są sformułowane za pomocą po- jęć bardziej ogólnych i z zasady w sposób abstrakcyjny. Admi- nistracja ta ma za przedmiot działania niekiedy sprawy natury ogólnej, jak przygotowanie i realizacja planu rozwoju kraju na określony czas, ale bardzo wiele spraw to czynności drobiazgo- we, jak wydawanie różnego rodzaju pozwoleń w formie decyzji administracyjnych8. Wreszcie po trzecie, administracja jest zespołem ludzi za- trudnionych w strukturach organizacyjnych państwa czy jed- nostek samorządu terytorialnego. Zatrudnianie to ma miejsce w wyraźnie określonych prawnie formach, między innymi: wy- boru, powołania, umowy o pracę. Zatrudnia się ludzi w wyniku powołania, nominacji lub zaangażowania. Ludzie zatrudnie- ni stanowią aparat administracji spełniający funkcje admini- stracyjne i zaspokajania potrzeb publicznych9. Nie są to ludzie przypadkowi, lecz poświęcający się zawodowo tylko w struktu- rach administracji. Muszą spełniać określone wymogi formal- ne, merytoryczne oraz moralne. Przede wszystkim muszą być oni przygotowani zawodowo pod względem ogólnym i specjali- stycznym. Regulacje prawne dotyczące służby publicznej sta- 8 E. Knosala, Zarys nauki administracji, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 9 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2006, s. 22. 2010, s. 28. 18 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Pojęcie ogólne administracji wiają wysokie wymogi osobom zatrudnionym w administracji. Ich prawa i obowiązki są precyzowane szczegółowo10. Zespoły ludzkie zatrudniane w strukturach organizacyjnych państwa niepomiernie rosną. Wiek XX przyniósł niebywały wzrost zatrudnienia w administracji centralnej i administracji samorządowej w państwach demokratycznych zarówno Euro- py Zachodniej, jak i Skandynawii oraz Stanów Zjednoczonych Ameryki11. Proces rozrostu administracji publicznej nie ominął także Polski po przemianach ustrojowych. Sprawa dotyczy tak administracji rządowej, jak i administracji samorządowej. Wy- konywanie funkcji administracji publicznej wymaga tworzenia rozwiniętych struktur organizacyjnych i zatrudniania w nich wielkich rzeszy ludzi na wszystkich szczeblach administracji publicznej, aby mogli podejmować działania zaspokajania zbio- rowych i indywidualnych potrzeb obywateli12. W piśmiennictwie prawno-administracyjnym, bazując na osiągnięciach nauki administracji w państwach Europy Zachod- niej, sformułowano w Polsce wiele defi nicji administracji, które weszły do naukowego obiegu i prezentują poglądy różnych szkół naukowych. Określenia te oddają okres tworzenia i pojmowania administracji publicznej. Stają się one pożyteczne dla zrozumie- nia rozwoju administracji i spełnianej przez nią roli. Znamienną defi nicję sformułował w okresie międzywojen- nym polski uczony prawa administracyjnego Stanisław Kasz- nica, wedle którego „administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działal- ności prawodawczej i sądowniczej”13. W podobny sposób admi- nistrację defi niowało w tym okresie wielu innych uczonych. W latach siedemdziesiątych XX wieku znamienne określe- nie administracji sformułował Wacław Dawidowicz – uczony 10 B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 16. 11 H. Izdebski, Historia administracji…, op. cit., s. 187. 12 G. Rydlewski, Polityka i administracja w rządach państw członkowskich Unii Europejskiej, Elipsa, Warszawa 2006, s. 85. 13 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Księgarnia Wł. Wilak, Poznań 1947, s. 55. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 19 Rozumienie administracji publicznej z Uniwersytetu Gdańskiego – wedle którego: „Administracja państwowa to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku we- wnętrznym i zewnętrznym – w stosunku do podporządkowa- nych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu”14. Wedle tego określenia administracja państwowa to nierozłączny splot organizacyjnych i normatywnych elemen- tów, wielka i złożona instytucja realizująca na podstawie ustaw pewne cele za pomocą działań o charakterze kierowniczym i organizacyjnym. Już na początku XXI wieku przedstawiciel wrocławskiej szkoły administracyjno-prawnej, Jan Boć, rozwijając wywody wokół administracji, wskazywał, że każde określenie admini- stracji winno uwzględniać pewne elementy składowe – pod- miot działania, cel działania, przedmiot działania, cechy dzia- łania, a zwłaszcza sposób działania oraz adresat działania. Uwzględniając powyższe wskazówki kreśli pojęcie administra- cji, stwierdzając, iż: „Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a tak- że przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbio- rowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społeczeństwie”15. Określenie to jest nowym spojrzeniem na administrację, odpowiadającym duchowi czasu i potrzeb społecznych. Reasumując, wypada stwierdzić, że administracja publicz- na jest złożoną instytucją życia publicznego, organizacyjną i funkcjonalną częścią aparatu państwowego, powołaną do re- alizacji zadań publicznych przez różne podmioty (państwowe, samorządowe, prywatne). Działania podjęte dla realizacji tych 14 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1974, s. 19. 15 A. Błaś, J. Boć (red.), J. Jeżewski, Administracja publiczna, Kolonia Limi- ted, Wrocław 2003, s. 10. 20 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji zadań określa prawo. Efektywność administracji zależy od po- szczególnych podmiotów i warunków działania administracji oraz sytuacji społecznych. Administracja mimo swych wad i biurokratyzacji ma wielki wpływ na kształtowanie oblicza ży- cia publicznego. Nie jest w stanie zastąpić jej żadna inna insty- tucja społeczna. Dlatego też sprawą zasadniczą jest kształtowa- nie sprawnej i służebnej dla ludzi administracji. 2. Różne rodzaje administracji Po przemianach ustrojowych 1989 r. w Polsce w aktach pra- wych i piśmiennictwie naukowym pojawiają się różne terminy administracji. Najczęściej spotyka się pojęcie „administracja publiczna”. Nie mniej często używa się terminu „administra- cja rządowa”. Nawet Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej do- konała konstytucjonalizacji administracji rządowej w nazwie rozdziału VI „Rada Ministrów i administracja rządowa”16 oraz w artykułach i ustępach treści konstytucji17. W znacznie mniej- szym zakresie wymienia się pojęcie „administracja samorzą- dowa”. Rzadko natomiast operuje się terminem „administra- cja państwowa”. Wszystkie te podmioty występują w systemie ustrojowym Polski i niewątpliwie zasługują na ich omówienie. 2.1. Administracja publiczna Administracja publiczna jest określeniem znacznie szer- szym wśród różnego rodzajów administracji. W tym sensie uży- wa tego terminu prawodawca konstytucyjny w art. 79 i 184, sta- nowiąc gwarancje wolności i praw oraz kontroli administracji publicznej. Tego rodzaju pogląd wyraźnie formułuje też Euge- niusz Ochendowski, stwierdzając, że administrację publiczną należy traktować jako pewną całość z punktu widzenia orga- 16 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wydawni- ctwo Sejmowe, Warszawa 1997. 17 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Liber, Warszawa 2008, s. 287. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 21 Rozumienie administracji publicznej nizacyjnego, funkcjonalnego i prawnego. Doktryna prawno-ad- ministracyjna wyróżnia administrację publiczną w ujęciu or- ganizacyjnym (podmiotowym), materialnym (przedmiotowym) i formalnym. Administracją publiczną w ujęciu organizacyjnym (podmio- towym) stanowi ogół podmiotów administracji, a więc organy administracji i inne podmioty wykonujące określone funkcje z zakresu administracji publicznej. Administracją publiczną w ujęciu materialnym (przedmiotowym) jest taka działalność państwa, której przedmiotem są sprawy administracyjne albo – inaczej – zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonaw- czej. Administracją publiczną w rozumieniu formalnym jest cała działalność wykonywana przez podmioty administracji bez względu na to, czy ma ona charakter administracyjny, czy też nie ma tego charakteru18. Konkludując, należy stwierdzić, że administracja publiczna jest to całokształt struktur organizacyjnych w państwie oraz lu- dzi zatrudnionych w tych strukturach, spełniających zadania publiczne, zbiorowe i indywidualne, reglamentacyjne i świad- czące oraz organizatorskie podmiotów kierowniczych i decy- denckich. Administracja publiczna stanowi zespolenie różnych rodzajów administracji działających w zakresie spraw publicz- nych, przede wszystkim zaś administracji państwowej, admini- stracji rządowej i administracji samorządowej. Administracja publiczna jest desygnatem na określenie struktur, działań oraz ludzi tych wszystkich rodzajów administracji19. Termin ten ma znaczenie spoiwa wielości składników charakteryzujących w ogóle administrację, w tym administrację publiczną. Według poglądu Huberta Izdebskiego, „w określeniu admini- stracji publicznej zachowana powinna być równowaga wszyst- kich trzech elementów konstrukcyjnych. Chodzi o równowagę między podstawowym ujęciem przedmiotowym (działalność 18 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, TNOiK, Toruń 2004, s. 21. 19 M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, DIFIN, Warszawa 2009, s. 14. 22 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji »na rzecz realizacji interesu publicznego«, prowadzona »na pod- stawie ustaw«) i ujęciem funkcjonalnym, czyli czynnościowym (»zespół działań, czynności i przedsięwzięć organizatorskich i wykonawczych« odbywających się »w określonych prawem normach«), a wspomnianym już ujęciem podmiotowym (»różne podmioty, organy, instytucje«). Z punktu widzenia nauki prawa administracyjnego główny ciężar defi nicji administracji pub- licznej spoczywa na składniku przedmiotowym i czynnościo- wym, zaś dla nauki administracji (nauki o administracji pub- licznej) kluczowy jest element podmiotowy tej defi nicji, gdyż odnosi się on do ustroju administracyjnego państwa”20. Administracja publiczna wypełniała zarówno w przeszłości, jak i współcześnie wiele działań publicznych. Działania te wy- konuje obecnie w bardziej złożonych warunkach społecznych procesu globalizacji gospodarczej, politycznej, społeczno-kul- turowej i informacyjnej. Do tradycyjnych działań niezbędnych w państwie, związanych z wykonywaniem zadań publicznych, dochodzą oczekiwania społeczne dobrej administracji, służeb- nej dla społeczeństwa21. Najbardziej złożoną sprawą jest speł- nianie przypisywanych funkcji administracji publicznej z no- wymi oczekiwaniami. W ramach klasyfi kacji działań administracji publicznej przy- jęło się wyróżniać kilka funkcji, czyli poczynań administracji na rzecz interesu publicznego. Funkcje te obrazują zasadnicze sfery działalności administracji. Okazuje się, że administracja działa na wielu istotnych odcinkach życia społecznego, wyko- nując różne czynności. Podejmowanie tych przedsięwzięć jest zamysłem ludzi, którzy skierowują swoje wysiłki na doskonale- nie organizacji życia zbiorowego. • Funkcja porządkowo-reglamentacyjna – związania jest z ochroną porządku, bezpieczeństwa i spokoju publicznego, 20 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Li- ber, Warszawa 1998, s. 96–97. 21 J. Oniszczuk, Prawo jednostki do dobrej administracji publicznej, [w:] J. Osiński (red.), Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2008, s. 72. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 23 Rozumienie administracji publicznej a także życia, zdrowia, mienia, środowiska naturalnego22. Jest to klasyczna funkcja policyjna państwa, którą spełnia administracja każdego państwa. Zasadza się na stosowaniu instrumentów władczych, zwłaszcza nakazów i zakazów poli- cyjnych oraz zezwoleń administracyjnych, a także utrzymy- waniu stosownych służb, straży, inspekcji i innych instytucji stojących na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego. Funkcja ta przez długie wieki występowała i była główną funkcją władzy państwowej. Wiązała się z ograniczeniem wolności i ponoszeniem przez członków wspólnoty państwo- wej ciężarów publicznych na zapewnienie funkcjonowania życia zbiorowego. • Funkcja świadczenia usług publicznych typu społeczne- go – przejawia się w zakresie krzewienia oświaty, ochrony zdrowia, opieki zdrowotnej, rozwijania kultury, jak i usług technicznych w zakresie komunikacji zbiorowej, wodocią- gów i kanalizacji, światła i energetyki cieplnej, oczyszcza- nia miasta i wielu innych, oraz usług socjalnych w zakresie ubezpieczeń społecznych i pomocy społecznej23. Rola admi- nistracji sprowadza się bądź do bezpośredniego organizo- wania świadczeń usług publicznych, bądź ich świadczenia za pośrednictwem instytucji świadczących, należących do sektora publicznego (przedsiębiorstw użyteczności publicz- nej i zakładów administracyjnych). Funkcja ta rozwinęła się wraz z rozwojem cywilizacji przemysłowej. • Funkcja regulatora rozwoju gospodarczego – przejawia się w zastosowaniu klasycznych instrumentów policyjnych i re- glamentacyjnych w postaci zezwoleń, kontyngentów, ceł, a także przez tworzenie sektora publicznego i udział pań- stwa w zarządzaniu gospodarką narodową. Administracja publiczna nie tylko przejawia ingerencję w życie gospodar- 22 R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej…, op. cit., s. 90. 23 G. Uścińska, Świadczenia z zabezpieczenia społecznego w regulacjach międzynarodowych i polskich. Studium porównawcze, Instytut Pracy i Pomocy Społecznej, Warszawa 2005, s. 25. 24 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji cze w formie interwencjonizmu państwowego, lecz także sa- modzielnie prowadzi działalność gospodarczą24. Funkcja ta zrodziła się w XX wieku, w wyniku kryzysu gospodarki i fi nansów, zaznaczając się wyraźnie w interwencji państwa instrumentami władczymi w funkcjonowanie gospodarki i systemów fi nansowych. W literaturze naukowej wskazuje się jeszcze na inne działania administracji, podnosząc je do rangi funkcji. Najczęściej wymie- nia się funkcję organizatorską, wykonawczą, kontrolno-nadzor- czą, planistyczną25. Przejawy tej działalności występują wewnątrz struktur administracji i związane są z wykonywaniem zadań i kompetencji organów administracji. Nie mają one jednak cha- rakteru zasadniczego odniesienia do środowiska zewnętrznego. 2.2. Administracja państwowa W okresie przed 1990 r. w Polsce powszechnie posługiwano się określeniem „administracja państwowa”. Pod tym określe- niem rozumiano „system podmiotów utworzonych i wyposażo- nych przez ustawę w kompetencję do prowadzenia organiza- torskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kie- runku wewnętrznym oraz zewnętrznym, przy czym zarówno przebieg i skutki działalności zewnętrznej przypisywane są zawsze państwu jako takiemu”26. Wynikało to bowiem z przy- jęcia w budowie ustroju państwa – Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej w Konstytucji z 1952 r. – zasady jednolitości władzy państwowej jako naczelnej zasady organizacji i funkcjonowania aparatu państwowego. W pewnym sensie termin „administra- cja państwowa” w przytoczonym okresie był bliski terminowi „administracja publiczna”. 24 J. Osiński, Administracja publiczna na tle zmian instytucji państwa XXI wieku, [w:] J. Osiński (red.), Administracja publiczna na progu XXI wieku…, op. cit., s. 31. 25 T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji, Acta Universitatis Wratislaviensis, Prawo CCXVII, Wrocław 1992, s. 20–23. 26 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych…, op. cit., s. 19. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 25 Rozumienie administracji publicznej Po przywróceniu w 1990 r. w Polsce samorządu terytorialne- go, a ponadto samorządów specjalnych, celowe się stało przy- wrócenie terminu „administracja publiczna”, przy przyjęciu założenia, iż pojęcie administracja publiczna jest szersze od po- jęcia administracja państwowa, i że obejmuje ono nie tylko pań- stwowe podmioty administracji, lecz także pozostałe podmioty spełniające funkcje tejże administracji. Wszystkie podmioty administracji, spełniające funkcje administracji publicznej, swoje powstanie i kompetencje opierają na woli państwowej27. Określenie administracji państwowej ma rację bytu w przy- padku określenia pewnego rodzaju organów państwowych, jak Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Najwyższa Izba Kontroli, Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, Rzecznik Praw Obywa- telskich, Krajowa Rada Sądownicza. Niewątpliwie powyższe organy powołane są do realizacji i ochrony najwyższego stop- nia interesu publicznego, to jest interesu państwowego. Wobec tego nie dadzą się zakwalifi kować do żadnego z występujących rodzajów administracji i innego określenia działań niż działa- nia państwowe. 2.3. Administracja rządowa Administracja rządowa powróciła po przemianach ustrojo- wych 1989 r. w aktach prawnych i piśmiennictwie naukowym. W strukturze administracji publicznej stanowi podstawowy fi - lar. Administracja ta jest otoczona z jednej strony administracją państwową, a z drugiej – administracją samorządową. W dzia- łaniu publicznym nadaje zasadniczy ton. Jest bardzo rozwinięta na szczeblu centralnym i w terenie28. Państwo narodowe, jakim jest Rzeczpospolita Polska, opiera się na tej administracji we- wnątrz kraju i za granicą. Próbując określić administrację rządową, wypada stwier- dzić, że jest to zespół organów, urzędów i instytucji centralnych 27 E. Ochendowski, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 222. 28 J. Szreniawski (red.), Ustrój administracji publicznej, MORPOL, Lublin 1995, s. 26. 26 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji i terenowych, służących do zaspokajania zbiorowych i indywi- dualnych potrzeb ludzi, wynikających z ich współżycia w społe- czeństwie. Struktura i organizacja administracji rządowej jest dość złożona. Na szczeblu centralnym występuje rządowa ad- ministracja centralna. Na szczeblu poszczególnych jednostek podziału terytorialnego funkcjonuje rządowa administracja terenowa29. Strukturę rządowej administracji centralnej tworzy kilka segmentów: centrum rządowe, tj. rząd, premier i kancelaria premiera; ministrowie i ministerstwa; szefowie urzędów cen- tralnych; szefowie państwowych jednostek organizacyjnych. Struktura ta jest rozbudowana i różnorodna. Strukturę rządo- wej administracji terenowej tworzy też kilka segmentów: wo- jewoda i rządowa administracja ogólna; rządowa administracja zespolona; rządowa administracja niezespolona; inne podmioty administracji rządowej. W strukturze tej uderza wielość pod- miotów i ich różne powiązanie organizacyjne30. Administracja terenowa ma podwójnie dualistyczny cha- rakter. Z jednej strony występuje administracja rządowa i ad- ministracja samorządowa, a z drugiej – w ramach rządowej administracji terenowej działa rządowa administracja ogólna i administracja specjalna, stanowiąca przedłużenie administra- cji ministerstw i urzędów centralnych oraz państwowych jed- nostek organizacyjnych. Takie rozczłonkowanie administracji rządowej na szczeblu centralnym i terenowym powoduje kom- plikacje funkcjonalne i koordynacyjne w zakresie działania tej administracji31. Administracja centralna ma właściwość łączenia w swoim działaniu funkcji politycznych i funkcji administracyjno-wyko- nawczych32. Funkcje polityczne sprowadzają się do realizacji 29 J. Sługocki, Prawo administracyjne. Podstawowe zagadnienia ustrojowe, Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2007, s. 60. 30 S. Cieślak, Praktyka organizowania administracji publicznej, DIFIN, War- szawa 2004, s. 74. 31 M. Możdżeń-Marcinkowski, Wstęp do prawa administracyjnego ogólnego, Zakamycze, Kraków 2006, s. 140. 32 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna…, op. cit., s. 117. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 27 Rozumienie administracji publicznej zadań na „rzecz rządzenia”, czyli obsługi ośrodków i osób, kre- owania polityki państwowej i następnie jej prowadzenia. Funk- cje te mają charakter sztabowy i programistyczny. Wymagają dużej aktywności i mobilności. Funkcje administracyjno-wykonawcze opierają się na re- alizacji obowiązującego prawa i wynikających z niego zadań publicznych. Zadania te wykonują różne urzędy które wystę- pują pod nazwą: służby policyjne i inspekcyjne, instytucje nad- zorcze i kontrolne, instytucje odpowiedzialne za prowadzenie ewidencji, organy orzekające, instytucje świadczące, instytucje zarządzające mieniem użyteczności publicznej, agencje zarzą- dzające mieniem Skarbu Państwa. Wszystkie organy centralne, urzędy, inspekcje, agencje, za- rządy itp. funkcjonują jako wyodrębnione z ministerstw władze i instytucje administracji centralnej, podporządkowane Pre- zesowi Rady Ministrów lub ministrom. W istocie są to organy i aparat administracji centralnej. Za działalność tych organów i instytucji ponoszą odpowiedzialność organy nadzorujące. Od- powiedzialność ta jest dość ograniczona, bowiem całość ich za- dań mieści się w ramach obowiązującego prawa i nie mają one innych zadań, jak najlepsze wywiązywanie się ze swoich powin- ności służby publicznej, określonych właściwymi ustawami. W obecnym stanie organizacyjnym administracji rządowej nie ma wyraźniejszej reguły rozdziału, jakie funkcje mają speł- niać ministerstwa, a jakie obszary merytoryczne winny należeć do urzędów centralnych i instytucji administracji centralnej. W rezultacie ministerstwa w większości realizują funkcje wy- konawcze administracji publicznej33. Nie stały się zatem ana- lityczno-koncepcyjnymi instytucjami polityki w określonych dziedzinach. Funkcje polityczne spełnia administracja centrum rządo- wego, działająca na rzecz polityki państwowej, obsługując pre- miera i ministrów. Obsługa ta sprowadza się do wypełniania czynności przy wykonywaniu funkcji politycznej rządu. Chodzi 33 Ibidem, s. 143. 28 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji tu o funkcję rządzenia, a nie administrowania i zarządzania34. Rząd nie powinien zajmować się tego rodzaju działaniami. Ministerstwa są nastawione na obsługę ministrów wystę- pujących w roli naczelnych organów administracji rządowej – konstrukcji prawnej wywodzącej się z systemu jednolitej wła- dzy państwowej w dawnym ustroju i niemającej zastosowania w warunkach podziału władzy wyrażonej w Konstytucji RP. Stan ten wynika z trudności przezwyciężenia dawnych praktyk, niedostosowania się do nowych warunków ustrojowych i roz- wiązań ustrojowo-prawnych. Centrum rządowe stanowią Rada Ministrów, Prezes Rady Mi- nistrów, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Rada Ministrów, składająca się z zespołu osób wyłonionych metodą polityczną w sposób określony w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., de- cyduje pod przewodnictwem Prezesa Rady Ministrów – przy użyciu różnych mechanizmów (z których szczególne znaczenie mają posiedzenia Rady Ministrów) – o zasadniczych kwestiach polityki państwowej, jak również sprawuje – w ramach systemu władzy wykonawczej – polityczne kierownictwo wobec wyspe- cjalizowanych urzędów administracji rządowej35. Ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Preze- sa Rady Ministrów (ministrowie bez teki). Zadanie wyznaczo- ne przez Prezesa Rady Ministrów może polegać na przejęciu kontroli nad określonym urzędem centralnym, znajdującym się w zakresie odpowiedzialności Prezesa Rady Ministrów (np. szef Kolegium do Spraw Służb Specjalnych). W okresie reformy centrum rządowego w latach 1996–1997 uchwalono dwie ustawy dotyczące rządu. Pierwsza z nich – ustawa z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów – określiła orga- 34 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny w Polsce. Studium politologiczne z okresu transformacji, Elipsa, Warszawa 2002, s. 107. 35 P. Sarnecki, Zakres działania i funkcje Rady Ministrów, [w:] A. Bałaban (red.), Rada Ministrów, organizacja i funkcjonowanie, Zakamycze, Kraków 2002, s. 182. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 29 Rozumienie administracji publicznej nizację i tryb działania Rady Ministrów36, a druga – z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej – wyznaczyła działy administracji rządowej37. Ustawy te regulują po raz pierwszy w Polsce w sposób kompleksowy podstawy działania Rady Mi- nistrów i ministrów oraz ich organów pomocniczych. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów spełnia funkcje obsługi w zakresie administracyjnym, merytorycznym i politycznym Prezesa Rady Ministrów oraz wiceprezesów i ministrów bez teki, a także inne organy pomocnicze rządu i premiera. Kance- laria stanowi główny ośrodek poziomej koordynacji pracy ca- łej administracji rządowej na obu przewidzianych poziomach – politycznym i administracyjnym. Służą do tego stały komitet Rady Ministrów, liczne zespoły doradców o składzie politycz- nym i specjalistycznym, powoływane przez premiera (sekreta- rze i podsekretarze stanu Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz doradcy)38. 2.4. Administracja samorządowa Administracja samorządowa pojawiła się w Polsce ponow- nie po 1990 r., po powołaniu samorządu terytorialnego na szczeblu gmin i województw, czyli dwóch stopni podziału te- rytorialnego. Na szczeblu powiatu administracja samorządowa powołana została na początku 1999 r., podczas kolejnego etapu reformy terytorialnej i samorządowej. Obecnie administracja ta funkcjonuje we wszystkich jednostkach podziału terytorial- nego państwa, a więc gminy, powiatu i województwa. W gminie i powiecie jest samodzielnym podmiotem spełniającym funkcje publiczne. W województwie jest podmiotem współdecydującym z administracją rządową w sprawach publicznych. Administracja samorządowa z punktu widzenia organiza- cyjnego jest zespołem instytucji zajmujących się sprawami publicznymi przez społeczności lokalne. Administracja ta ma 36 DzU z 2012 r., poz. 392. 37 DzU z 2007 r., nr 65, poz. 437 ze zm. 38 G. Rydlewski, Rządowy system decyzyjny…, op. cit., s. 111. 30 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji podwójny charakter – społecznikowski (wybierani radni stano- wiący rady i sejmiki)39 i zawodowy – urzędnicy. Wybierany wójt gminy, burmistrz i prezydent miasta uosabiają charakter spo- łecznikowski i zawodowo-urzędniczy40. Administracja samorządowa wykonuje w myśl ustaw ustro- jowych jednostek samorządu terytorialnego – ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym41, ustawy z 5 czerwca 1998 r. o sa- morządzie powiatowym42 i ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorzą- dzie województwa43 – zadania własne, zlecone i powierzone. Za- dania własne są to zadania samodzielne przypisane jednostkom i organom samorządu terytorialnego. Są to zadania obowiązkowe do podejmowania i wykonywania. Zadania zlecone są to zadania z zakresu administracji rządowej zlecone w drodze ustawy jed- nostkom samorządu terytorialnego. Wreszcie zadania powierzo- ne są to zadania powierzone przez administrację rządową orga- nom samorządu terytorialnego. Zadania te niejako w zastępstwie administracji rządowej wykonuje administracja samorządowa. Zadania dla jednostek samorządu terytorialnego, tj. gmin- nego, powiatowego, województwa, określają ustawy o samorzą- dzie gminnym, powiatowym i województwa. Ustawa o samorzą- dzie gminnym przyjmuje, że samorząd gminy zaspokaja zbio- rowe potrzeb wspólnoty samorządowej. Ustawa o samorządzie powiatowym stanowi, że samorząd powiatu wykonuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Ustawa o samorządzie województwa przyjmuje, że samorząd województwa wykonuje zadania o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżone ustawami na rzecz organów administracji rządowej44. 39 Ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (DzU nr 21, poz. 112 ze zm.). Por. K.W. Czaplicki i inni, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Wydaw- nictwo Sejmowe, Warszawa 2006. 40 Ustawa z 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (DzU nr 21, poz. 112 ze zm.). 41 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1591. Por. P. Chmielnicki (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007. 42 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1592. Por. B. Dolnicki (red.), Komentarz do usta- wy o samorządzie powiatowym, Kraków 2005. 43 DzU z 2001 r., nr 142, poz. 1590. Por. K. Bandarzewski (red.), Komentarz do ustawy o samorządzie województwa, Warszawa 2005. 44 B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, Wolters Kluwer Polska, Warszawa ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 31 Rozumienie administracji publicznej Ustawy ustrojowe samorządu gminnego, powiatowego i wo- jewództw określają też zakres działania jednostek samorządu terytorialnego. Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego, do zakresu działania której należą wszystkie sprawy publicz- ne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone na rzecz innych pod- miotów. Powiat jest jednostką samorządu terytorialnego, która swym zakresem obejmuje sprawy ponadgminne dotyczące ob- szaru objętego administracją powiatu, wymienione wyczerpu- jąco w ustawie, a służące zaspokajaniu zbiorowych potrzeb jego mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową. Ustawa nie używa formuły ogólnej, jak w ustawie o samorządzie gminnym, gdyż o zakresie kompetencji organów samorządu powiatowe- go przesądzają przepisy prawa materialnego, sformułowane w przepisach szczegółowych ustaw. Województwo jest jednost- ką samorządu terytorialnego, do zakresu której należy wyzna- czanie strategii rozwoju województwa i prowadzenie polityki rozwoju województwa oraz wykonywanie zadań o charakterze wojewódzkim, określonych ustawami, a wyliczonych w ustawie o samorządzie województwa45. Ustrój jednostek samorządu terytorialnego określają usta- wy ustrojowe, każda dotyczy oddzielnej jednostki samorzą- dowej. Ustrój ten charakteryzuje się uczestnictwem wspólnot samorządowych: podstawowej w gminie, lokalnej w powie- cie i regionalnej w województwie, w zawiadywaniu sprawami publicznymi. Formą tego uczestnictwa jest bezpośredni udział mieszkańców w referendum i wyborach powszechnych. Formą pośrednią władztwa są organy wybierane przez mieszkańców: rady w gminach i rady w powiatach oraz sejmiki w wojewódz- twach. Organy przedstawicielskie spełniają funkcje stanowiące i kontrolne, wyłaniają organy wykonawcze w postaci kilkuoso- bowych zarządów pod przewodnictwem starosty w powiecie i marszałka w województwie, które zajmują się wykonawstwem i bieżącym administrowaniem danej jednostki. W gminie i mie- 2009, s. 277. s. 45. 45 J.P. Tarno, Samorząd terytorialny w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2002, 32 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Różne rodzaje administracji ście – wójt, burmistrz i prezydent, wybierani w wyborach bez- pośrednich przez mieszkańców, spełniają funkcje wykonawcze i administracyjne podstawowej wspólnoty samorządowej46. Każda jednostka samorządu terytorialnego jest władna wykonywać określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, co czyni ją samodziel- ną i niezależną w poczynaniach władczych. Wykonując te zada- nia, dysponuje mieniem: samorząd gminy – mieniem gminnym, samorząd powiatu – mieniem powiatowym, samorząd woje- wództwa – mieniem województwa. Każda jednostka samorzą- du terytorialnego prowadzi samodzielną gospodarkę fi nansową na podstawie budżetu47. Wreszcie każda jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną, a więc może być pod- miotem praw i obowiązków oraz może podejmować czynności o charakterze cywilnoprawnym, w tym zaciągać zobowiązania i ponosić za nie odpowiedzialność. Przepisy konstytucyjne i ustawowe wskazują na przysługują- ce jednostkom samorządu terytorialnego prawo własności i inne prawa majątkowe. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej staje się realne, gdyż poszczególne jednostki sa- morządu terytorialnego dysponują konkretnymi środkami ma- terialnymi służącymi do ich realizacji. Organom jednostek sa- morządu terytorialnego przysługuje prawo dyspozycji w spra- wach majątkowych gminy, powiatu, czy województwa. Samodzielne prowadzenie przez każdą jednostkę samorzą- du terytorialnego gospodarki fi nansowej jest najważniejszym, oprócz wyposażenia w majątek, przejawem samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Wyposażenie gminy, po- wiatu i województwa we własny majątek i przyznanie prawa samodzielnego prowadzenia gospodarki fi nansowej stwarza faktyczne i prawne możliwości w zakresie zaspokajania potrzeb 46 D. Dąbek, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta) w zreformowa- nym samorządzie gminnym, [w:] S. Michałowski, A. Pawłowska (red.), Samo- rząd lokalny w Polsce, Wydawnictwo UMC-S, Lublin 2004, s. 49. 47 A. Miszczuk, M. Miszczuk, K. Żuk, Gospodarka samorządu terytorialnego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, s. 53. ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 33 Rozumienie administracji publicznej każdej wspólnocie samorządowej. Jednostki samorządu tery- torialnego mają do dyspozycji dochód własny i rozporządzają wydatkami na cele danej wspólnoty samorządowej. Podstawą gospodarki fi nansowej jednostki samorządu terytorialnego jest budżet danej jednostki, uchwalany i wykonywany przez organy samorządowe48. Administracja samorządowa jako część administracji pub- licznej działa w ramach organizacji państwowej. Państwo daje przyzwolenie na spełnianie części administracji publicznej przez jednostki samorządu terytorialnego. Jednocześnie za- strzega sobie sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zadań nakreślonych dla danej jednostki samorządu terytorialnego. Nadzór ten sprowadza się do przestrzegania przepisów pra- wa. Konstytucja RP w art. 171 ust. 1 stanowi, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widze- nia legalności. Kontrola działań administracji samorządowej powinna mieć na celu jedynie przestrzeganie prawa i zasad konstytucyjnych. Nadzór nad działalnością jednostek samo- rządu terytorialnego sprawują organy administracji rządowej – wojewodowie i Prezes Rady Ministrów. W zakresie spraw fi - nansowych mają uprawnienia regionalne izby obrachunkowe49. Najwyższa Izba Kontroli ma też uprawnienia do kontrolowa- nia działalności samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności, gospodarności i rzetelności. Przedmiot kontroli jest znacznie szerszy, niż wynika to z ogólnej zasady konstytucyjnej nadzoru z punktu widzenia legalności. Administracja samorządowa zajmuje niewątpliwe znaczące miejsce w całokształcie działań administracji publicznej kraju i zaspokajania potrzeb miejscowej ludności. Dowodzi, że orien- 48 A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawnofi nansowy, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 2006, s. 70. 49 B. Dolnicki, Nadzór nad samorządem terytorialnym, Uniwersytet Śląski, Katowice 1993, s. 77; S. Jędrzejewski, Zakres pojęcia „nadzór” w doktrynie prawa administracyjnego, [w:] Administracja publiczna u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji Jubileu- szu 45-lecia pracy naukowej, Wydawnictwo Wyższej Szkoły Administracji i Za- rządzania, Przemyśl 2000, s. 275. 34 ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== Cechy administracji publicznej tacja na zdecentralizowanie administracji jest wyborem racjo- nalnym i służebnym w realizacji interesu publicznego. Proble- mem stojącym przed tą administracją jest modernizacja struk- tur i mechanizmów funkcjonowania samorządu. Samorząd ten nie może zatrzymać się na etapie przeobrażeń ustrojowych, lecz zdobyć się na nowoczesne działanie i podejmowanie złożonych problemów życia publicznego. 3. Cechy administracji publicznej Administracja publiczna odznacza się pewnymi szczególny- mi cechami, które ją charakteryzują. Cechy te oddają jej istotę i właściwości50. Omówienie tych cech pozwala na bliższe pozna- nie administracji wśród innych instytucji, organizacji i funk- cjonowania aparatu państwa. Cechy te można ująć w kilku wy- artykułowanych stwierdzeniach. 1) Administracja działa w imieniu państwa i na rachunek państwa51. Twierdzenie to ma dwoiste znaczenie. Po pierwsze, że za decyzjami podejmowanymi przez administrację stoi auto- rytet państwa. Gdy zachodzi konieczność, mogą być one zrea- lizowane za sprawą użycia przymusu. Po drugie, że gdy w wy- niku wydania lub wykonania decyzji administracyjnych naru- szających prawo powstaje szkoda, organy państwowe (Skarb Państwa) lub organy samorządowe (gminy, powiaty, wojewódz- twa) mają obowiązek do jej naprawienia. Te dwa powody po- twierdzają znamienną cechę państwa. 2) Administracja ma zawsze charakter polityczny. Nie da się racjonalnie potwierdzić głoszonego poglądu o neutralności ad- ministracji52. Każda administracja działa na rachunek konkret- 50 J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1990, s. 9–10. 51 E. Ochendowski, Prawo administracyjne…, op. cit., s. 210. 52 W rozważaniach o administracji publicznej w literaturze polskiej nie do końca wyraźnie rozróżnia się polityczność administracji i zachowań neutral- nych służb publicznych. Zob. B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzęd- ników…, op. cit., s. 22 i 110; J. Czaputowicz (red.), Administracja publiczna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 373. Wywodom tym sprzyja ##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw== 35 Rozumienie administracji publicznej nego rządu. Działając, realizuje określone cele polityczne. Cele te formułuje rząd. Nie zdarza się, by rząd był organem neutral- nym. Działania administracji wpływają też na zachowania oby- wateli i wyrabiany stosunek do rządu i państwa. Nie da się tego uniknąć. Całe działanie rządu jest prz
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Administracja rządowa i samorządowa w Polsce
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: