Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00579 006324 13247528 na godz. na dobę w sumie
Administracyjnoprawna regulacja praw i wolności obywatelskich - ebook/pdf
Administracyjnoprawna regulacja praw i wolności obywatelskich - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 416
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-480-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Podstawowym zagadnieniem przedstawionym w opracowaniu jest wpływ norm nadrzędnych nad regulacją ustawową na proces wykładni i stosowania materialnego prawa administracyjnego. W książce podjęto problematykę proporcjonalności i granic ingerencji administracyjnoprawnej w sferę praw i wolności obywatelskich. Do tej pory te zagadnienia sporadycznie stanowiły przedmiot zainteresowania administratywistów, będąc domeną nauki prawa konstytucyjnego. Relacje pomiędzy dwiema sferami ingerencji administracyjnoprawnej, tj. reglamentacją i policją, sposób oddziaływania obu sfer w świetle standardów konstytucyjnych stanowią główny przedmiot rozważań. Istotna część publikacji poświęcona jest przedstawieniu instytucji policji i reglamentacji jako czynników kształtujących prawa i wolności w odniesieniu do konstytucyjnych kryteriów ich ograniczenia.
Ze względu na specyfikę przedmiotu przybliżono prawne konstrukcje dotyczące źródeł norm, które kształtują prawa i wolności, stosowane w prawie polskim, międzynarodowym i w prawie Unii Europejskiej. Na tych podstawach systemowych została oparta analiza rozwiązań regulacji administracyjnoprawnej. W pracy przedstawiono również konstytucyjne gwarancje realizacji praw i wolności, które ustrojodawca przewidział dla ich ochrony.
Publikacja zainteresuje przede wszystkim pracowników administracji, a także przedstawicieli nauki oraz prawników praktyków: sędziów, adwokatów, radców prawnych i prokuratorów.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

administracyjnoprawna regulacja praw i wolności obywatelskich Marek Szubiakowski MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Publikacja dofi nansowana przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego Stan prawny na 20 stycznia 2017 r. Recenzent Dr hab. Marcin Dyl, prof. UW Wydawca Małgorzata Stańczak Redaktor prowadzący Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne Joanna Ośka Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 ISBN 978-83-8107-236-6 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ..................................................................................... 9 Wstęp ..................................................................................................... 13 Rozdział I Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji praw i wolności ..................................................................................... 21 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej ........................ 21 2. Usytuowanie podstaw regulacji w ustawie zasadniczej .......... 45 2.1. Ustawa ................................................................................. 51 2.2. Wybrane akty podustawowe ............................................ 57 3. Wybrane zagadnienia relacji pomiędzy konstrukcjami konstytucyjnymi i administracyjnoprawnymi w obszarze badawczym .................................................................................... 62 3.1. Pojęcie praw i wolności ..................................................... 62 3.2. Publiczne prawo podmiotowe ......................................... 70 3.3. Zasady Konstytucji ............................................................ 77 3.4. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji ............................ 81 4. Uwagi końcowe ............................................................................ 85 Rozdział II Prawnomiędzynarodowe podstawy administracyjnoprawnej regulacji praw i wolności .................................................................... 88 1. Uwagi wprowadzające ................................................................. 88 2. Metody wprowadzania prawa międzynarodowego do porządku prawa krajowego ......................................................... 89 6 Spis treści 3. Miejsce prawa międzynarodowego w porządku prawnym do wejścia w życie obowiązującej Konstytucji ......................... 95 4. Prawo międzynarodowe w Konstytucji z 1997 r. .................... 105 5. Zagadnienie norm samowykonalnych ...................................... 111 6. Horyzontalne stosowanie prawa międzynarodowego ............ 114 7. Uwagi końcowe ............................................................................ 118 Rozdział III Czynniki wpływu prawa Unii Europejskiej .................................... 121 1. Uwagi wprowadzające ................................................................. 121 2. Ochrona praw jednostki w prawie Unii Europejskiej ............. 124 3. Uwagi końcowe ............................................................................ 132 Rozdział IV Charakterystyka administracyjnoprawnych unormowań praw i wolności ............................................................................................... 136 1. Uwagi wprowadzające ................................................................. 136 2. Określenie przedmiotu badań .................................................... 139 3. Cechy podstawowe regulacji ...................................................... 149 4. Charakterystyka oddziaływania norm ...................................... 153 5. Uwagi końcowe ............................................................................ 161 Rozdział V Oddziaływanie reglamentacyjne i policyjne .................................. 163 1. Uwagi wprowadzające ................................................................. 163 2. Reglamentacja administracyjna – charakter instytucji ........... 169 3. Policja administracyjna – charakter instytucji ......................... 175 4. Wartości uzasadniające ingerencję policyjną ........................... 183 4.1. Bezpieczeństwo państwa ................................................... 187 4.2. Porządek publiczny ........................................................... 193 4.3. Ochrona środowiska ......................................................... 198 4.4. Ochrona zdrowia ............................................................... 200 4.5. Moralność publiczna ......................................................... 203 4.6. Wolności i prawa innych osób ......................................... 206 5. Czynniki ograniczające ingerencję policyjną ........................... 210 Spis treści 7 6. Zasada proporcjonalności ........................................................... 212 6.1. Kryterium przydatności .................................................... 212 6.2. Nakaz konieczności ........................................................... 213 6.3. Nakaz proporcjonalności ................................................. 214 7. Zakaz naruszania istoty praw i wolności .................................. 216 8. Uwagi końcowe ............................................................................ 219 Rozdział VI Wybrane czynniki kształtujące regulację praw i wolności .......... 223 1. Problem istoty i zakresu regulacji .............................................. 223 2. Czynniki kształtujące strukturę regulacji prawnej .................. 227 3. Regulacja administracyjnoprawna – konstrukcje ................... 230 3.1. Formy prawne działania w procesie dopuszczenia 3.2. i oddziaływania policyjnego ............................................. 230 Stopień pokrycia normami ustawowymi obszaru przekazanego do unormowania regulacją administracyjnoprawną w relacji do podstaw konstytucyjnych ................................................................. 234 3.3. Niezbędność stosowania regulacji ustawowej ............... 235 4. Współmierność obszaru regulacji dopuszczającej do przewidzianych środków policyjnych ....................................... 243 5. Problem wykładni ........................................................................ 246 5.1. Cechy wykładni prawa międzynarodowego .................. 247 5.2. Cechy wykładni prawa Unii Europejskiej ...................... 250 6. Uwagi końcowe ............................................................................ 255 Rozdział VII Środki ochrony wolności i praw ....................................................... 258 1. Uwagi wprowadzające ................................................................. 258 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone działaniem władz publicznych ................................................................................... 261 3. Gwarancja dostępu do sądu ........................................................ 273 4. Prawo do zaskarżania orzeczeń .................................................. 283 Instytucja skargi konstytucyjnej ................................................ 290 5. 6. Instytucja ombudsmana .............................................................. 303 7. Uwagi końcowe ............................................................................ 314 8 Spis treści Zakończenie .......................................................................................... 317 Literatura ............................................................................................... 327 WYKAZ SKRÓTÓW 1. Akty prawne k.c. Konstytucja Konstytucja z 1952 r. k.p.a. MPPOiP o.p. p.p.s.a. Traktat z Lizbony – – – – – – – – Rzeczypospolitej ustawa z 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.) Konstytucja Polskiej z 2.04.1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludo‐ wej uchwalona przez Sejm Ustawodawczy 22.07.1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232) ustawa z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowa‐ nia administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych ustawa z 29.08.1997 r. – Ordynacja podatko‐ wa (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) Ustawa z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowa‐ niu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej ustanawiający Wspólnotę Euro‐ pejską, sporządzony w Lizbonie dnia 13.12.2007 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) 10 TUE TWE u.p.e.a. u.p.z.p. u.r.t. u.s.g. u.s.p. ustawa o RPD ustawa o RPO u.s.w. – – – – – – – – – – Wykaz skrótów Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonso‐ lidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 7.06.2016, s. 13) – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europej‐ ską (wersja skonsolidowana: Dz.Urz. UE 2006 C 321E) ustawa z 17.06.1966 r. o postępowaniu egze‐ kucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1619). ustawa z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagos‐ podarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) ustawa z 29.12.1992 r. o radiofonii i telewizji (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 639 ze zm.) ustawa z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie powia‐ towym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) ustawa z 6.01.2000 r. o Rzeczniku Praw Dziecka (Dz.U. z 2015 r. poz. 2086 ze zm.) ustawa z 15.07.1987 r. o Rzeczniku Praw Oby‐ watelskich (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1648 ze zm.) ustawa z 5.06.1998 r. o samorządzie woje‐ wództwa (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 486 ze zm.) 2. Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne AUL AUWr CA Dz.U. EPS – – – – – Annales Universitati Lodziensis Acta Uniwersitatis Wratislaviensis Casus Dziennik Ustaw Europejski Przegląd Sądowy Wykaz skrótów GAiPP GAP GSP KKRS KP KPP KSP M. Praw. NP OMT ONSA ONSAiWSA OSA OSNAPiUS OSNCP OSNKW OSPiKA OTK PiP PiŻ POP PP PPP Prz. Sejm. PS RPEiS SP SPE ZNUG 11 Gazeta Administracji i Policji Państwowej Gospodarka – Administracja Państwowa Gdańskie Studia Prawnicze Kwartalnik Krajowej Rady Sądownictwa Kontrola Państwowa Kwartalnik Prawa Prywatnego Krakowskie Studia Prawnicze Monitor Prawniczy Nowe Prawo Organizacja – Metody – Technika Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra‐ cyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra‐ cyjnego i Wojewódzkich Sądów Administra‐ cyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywil‐ na i Pracy Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Karna Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Ar‐ bitrażowych Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Państwo i Prawo Prawo i Życie Przegląd Orzecznictwa Podatkowego Przegląd Podatkowy Przegląd Prawa Publicznego Przwgląd Sejmowy Przegląd Sądowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologicz‐ ny Studia Prawnicze Studia Prawno-Ekonomiczne Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 12 ZNUJ ZNUŁ ZNUWr 3. Inne skróty ETPCz ETS MOP NSA RPO SN ST TK TSUE WSA ZU Wykaz skrótów – – – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagielloń‐ skiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocław‐ skiego Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejski Trybunał Sprawiedliwości Międzynarodowa Organizacja Pracy Naczelny Sąd Administracyjny Rzecznik Praw Obywatelskich Sąd Najwyższy Samorząd Terytorialny Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – – – – – – – – – – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Zbiór Urzędowy WSTĘP 1. Zagadnienia wprowadzające Przedmiot rozważań, którym poświęcona jest niniejsza praca, stanowi administracyjnoprawna regulacja praw i wolności obywatelskich. Choć literatura poświęcona tej tematyce od dawna była bogata, z reguły od‐ nosi się do wybranych sfer regulacji, najczęściej odwołując się do prawa międzynarodowego, zasad konstytucyjnych albo wybranej instytucji prawnej. Ze względu na obszerny zakres i złożony charakter przed‐ miotu analizę konstruuje się poprzez odwołanie się do wybranych ele‐ mentów materii. Rozważania dodatkowo komplikuje okoliczność, że jako przedmiot refleksji materia ta interesuje nie tylko prawników, ale także filozofów, politologów, teologów, zaś w obrębie nauk prawnych pojawia się w obszarze prawa konstytucyjnego, administracyjnego, karnego czy międzynarodowego1. Wszystko to powoduje, że jako przedmiot rozważań naukowych charakteryzuje się ona szczególnymi cechami. Sprecyzowanie zakresu badania napotyka na dwa utrudnienia. Pierw‐ szym jest sprecyzowanie pojęcia regulacji administracyjnoprawnej ja‐ ko kryterium wyznaczenia przedmiotu analizy. Drugim jest dobór czynnika pozwalającego na zaliczenie przedmiotu rozważań do sfery praw i wolności obywatelskich. W pierwszym wypadku kryteria uzna‐ nia określonej regulacji za administracyjnoprawną w literaturze nie są ujmowane jednolicie, co utrudnia precyzyjne określenie charakteru 1 Z. Hołda, [w:] J. Hołda, Z. Hołda, D. Ostrowska, J.A. Rybczyńska, Prawa człowieka. Zarys wykładu, Kraków 2004, s. 13. 14 Wstęp regulacji objętej rozważaniem. W drugim wypadku, choć wydaje się to paradoksem, jednak odwołanie się do kryterium normatywnego – mi‐ mo że najbardziej pożądane – nie rozwiązuje problemu. Podstawowym punktem odniesienia jest Konstytucja, jednak budowa konstytucyjne‐ go katalogu praw i wolności nie pozwala na wyraźne zlokalizowanie regulacji tego rodzaju w zamkniętym wyliczeniu2. Konstytucja w roz‐ dziale II (art. 30–86) zawiera unormowania dotyczące praw, wolności, obowiązków oraz środków ich ochrony, jednak regulacje odnoszące się do tej materii znajdują się także w innych częściach ustawy zasadniczej. Zwłaszcza wskazać tu należy rozdział I, noszący tytuł Rzeczpospolita. Jednak zawarta także i w tym rozdziale regulacja nie wyczerpuje pro‐ blematyki. Co więcej, dorobek Trybunału Konstytucyjnego rozbudo‐ wał katalog praw i wolności wyprowadzanych z różnych unormowań Konstytucji, zwłaszcza z jej art. 2. Z tego względu odwołanie się do ram normatywnych zawartych w Konstytucji nie dostarcza poszukiwanego czynnika pozwalającego na wyraźne określenie pola badawczego. Odwołanie się do kryteriów proponowanych w literaturze także nie pozwala na znalezienie zadawalającego rozwiązania. Dotychczasowe podejście do wielokrotnie podejmowanego tematu polega w głównej mierze na przedstawieniu w formie odrębnych analiz zestawu zasad rządzących – jak przyjmowali to autorzy – wybranymi sferami regulacji prawnej. Najczęściej też prace odnoszą się do różnych dziedzin prawa, przez rozdzielanie materii w oparciu o przyjęte przez poszczególnych autorów katalogi zasad z reguły wyprowadzanych z Konstytucji3. W li‐ teraturze obecne są też inne podejścia. Niektóre prace odwołują się do kryterium systemowego. Przyjmując za punkt wyjścia Konstytucję, au‐ torzy prowadzą analizę wyodrębnionej przedmiotowo regulacji, sięga‐ 2 Przykładem spojrzenia na to zagadnienie mogą być poglądy R. Kropiwnickiego (R. Kropiwnicki, Pojęcie praw i wolności chronionych w Konstytucji RP, [w:] Prawa człowieka w systemie prawa krajowego, red. A. Florczak, B. Bolechów, Toruń 2006, s. 33 i n.), który skupia się na wąsko rozumianym katalogu rozdziału II Konstytucji. 3 W starszej literaturze por. np.: Podstawowe prawa i obowiązki obywateli PRL, red. A. Łopatka, Warszawa 1978; A. Łopatka, Prawa człowieka w Polsce, Warszawa 1980; F. Siemieński, Podstawowe wolności, prawa i obowiązki obywateli PRL, Warszawa 1979; Prawa człowieka. Model prawny, red. R. Wieruszewski, Ossolineum 1991. W nowszej literaturze: B. Banaszak, A. Preisner, Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Warszawa 2002; M. Chmaj, L. Leszczyński, W. Skrzydło, J.Z. Sobczak, A. Wróbel, Konstytucyjne wolności i prawa w Polsce. Zasady ogólne, Kraków 2002. Wstęp 15 jąc do niższych w stosunku do ustawy obszarów regulacji4 lub przyj‐ mując za punkt wyjścia prawo międzynarodowe5. Prowadzona jest też analiza realizacji zobowiązań naszego kraju w odniesieniu do standar‐ dów międzynarodowych6. Należy podkreślić, że takie podejście jest najczęściej stosowanym roz‐ wiązaniem nie tylko w naszej literaturze. Także autorzy francuscy7 i niemieccy8 stosują analogiczne schematy. Założeniem pracy jest odmienne ujęcie podjętej problematyki. Rezyg‐ nujemy ze statycznej analizy wąsko zakreślonego przedmiotu rozwa‐ żań. Celem nie jest analiza treści poszczególnych regulacji, ale uzyska‐ nie obrazu funkcji pełnionej w odniesieniu do struktury podstawowych elementów regulacji. Zasadne jest – jak uważam – podjęcie próby określenia istoty funkcji regulacji administracyjnoprawnej w systemie oraz podstawowych elementów, na których się opiera. 2. Przesłanki wyboru tematu Poza odmiennym od stosowanego do tej pory spojrzeniem na proble‐ matykę o wyborze tematu przesądza jego znaczenie dla całości obrazu prawa administracyjnego i jego roli w realizacji zasad demokratyczne‐ go państwa prawnego. Konstytucyjna zasada związania aparatu pań‐ stwa prawem wysuwa na plan pierwszy problem budowy prawa. Re‐ gulacja prawna określa sposób i granice ingerencji administracji w ob‐ szarach normowanych prawem konstytucyjnym i międzynarodowym. Chodzi przecież o regulację, która jest stosowana przez tę część aparatu 4 L. Wiśniewski Gwarancje podstawowych praw i wolności obywateli PRL, 8 F.-J. Hutter, T. Carsten, Die Grundrechte in Deutschland, München 1997; K.P. Fritzsche, Menschenrechte, Paderborn 2009; M. Koenig, Menschenrechte, Frank‐ furt/Main 2005. Ossolineum 1981. człowieka, Warszawa 1976. karnego, Białystok 1993. publiques, Paris 1989. 5 A. Michalska, Podstawowe prawa człowieka w prawie wewnętrznym a pakty praw 6 P. Hofmański, Europejska Konwencja praw człowieka i jej znaczenie dla prawa 7 G. Bordeaux, Les libertés publiques, Paris 1990; C.-A. Colliard, Les libertés 16 Wstęp państwowego, który pełni funkcję wykonawczą. Choć zatem regulacja praw i wolności obywatelskich pełni swoją funkcję także w sferze ak‐ tywności parlamentu i sądów, to jednak sfera oddziaływania organów wykonawczych ma szczególne znaczenie nie tylko z powodu zakresu oddziaływania, ale też z powodu zjawisk, które są tylko dla niej cha‐ rakterystyczne, np. w wyniku dalej posuniętego niż w wypadku parla‐ mentu i sądów związania podmiotów stosujących prawo jego norma‐ mi. Ponieważ przy tym każdy przypadek sankcjonowania korzystania z praw i wolności może być podstawą stosowania przymusu państwo‐ wego, to znaczenie regulacji staje się wyraźnie widoczne. Kolejnym argumentem za podjęciem tematu jest to, że unormowania administracyjnoprawne odnoszą się do obszarów, w których oddzia‐ ływanie regulacji dotyka najistotniejszych wartości przyjętych nie tylko w Konstytucji, ale też w prawie międzynarodowym i prawie Unii Eu‐ ropejskiej. Obraz regulacji administracyjnoprawnej ukazuje stopień przenikania do porządku krajowego zasad, które legły u podstaw ak‐ sjologii większości państw Europy. Sama okoliczność, że ustrojodawca poświęcił tyle miejsca nie tylko zasadom, na których opierać się po‐ winna budowa poszczególnych regulacji, ale też zawarł w ustawie za‐ sadniczej podstawowe zręby instytucji chroniących realizację takich postanowień, świadczy o niezwykłej wadze, jaką przywiązywał do pra‐ widłowego funkcjonowania regulacji, które – co wymaga szczególnego podkreślenia – określają aksjologię Konstytucji. 3. Zakres analizowanych regulacji prawnych W doktrynie prawa administracyjnego, odmiennie od prawa sądowe‐ go, przyjmuje się podział na normy o charakterze materialnym, ustro‐ jowym i procesowym. Badania zawarte w niniejszej pracy skupiać się będą na prawie administracyjnym w wąskim rozumieniu tego terminu, a zatem na prawie materialnym. Stosunkowo węższe odniesienia do pozostałych części regulacji wynikają z tego, że proceduralny aspekt zagadnienia nie tylko odbiega od przyjętego założenia badawczego, ale też doczekał się szerokiego zainteresowania w literaturze, zwłaszcza Wstęp 17 poprzez analizę zasad ogólnych9. Włączenie do planowanych rozważań problematyki procedury administracyjnej spowodowałoby zarazem konieczność znaczącej zmiany proporcji analizowanego materiału. Problematyka ustrojowa natomiast, choć w istotny sposób związana z wiodącymi zagadnieniami tematu, w najszerszym stopniu wiąże się z konstytucyjną problematyką realizacji politycznej koncepcji państwa. Stąd włączenie do zakresu analizy implikacji ustrojowych zasadniczo przesunęłoby ciężar rozważań do sfery, w której poszukiwanie podstaw działania organów administrujących wymagałaby konfrontacji z pyta‐ niem o koncepcję, która legła u podstaw kreowania danego organu i podziału kompetencji pomiędzy podmioty administrujące. Jeżeli zatem za J. Filipkiem10 przyjmiemy, że podstawą nawiązania sto‐ sunków prawnych jest norma o określonej charakterystyce, to taka właśnie norma jest przedmiotem dalszego zainteresowania. Przedmiotem naszego zainteresowania będzie zatem regulacja speł‐ niająca łącznie kryteria wąskiego rozumienia prawa administracyjne‐ go. W tym ujęciu przedmiotem rozważań będą regulacje prawne speł‐ niające łącznie następujące kryteria: 1) stanowią regulacje rangi ustawowej, przez co należy rozumieć za‐ równo ustawy, jak i akty wykonawcze, o powszechnie obowiązują‐ cym charakterze, 2) są adresowane do podmiotów niezależnych od administracji w sen‐ sie braku związków organizacyjnych pomiędzy takim podmiotem a stosującym dany akt, 3) są źródłem praw lub obowiązków podmiotów o podanej powyżej charakterystyce. Tak rozumiane prawo administracyjne jest zatem podstawą nawiązy‐ wania stosunków prawnych o charakterze materialnym. Chodzi o re‐ gulację dającą podstawę do wiążącego określenia sytuacji prawnej ad‐ 9 S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, nr 12, s. 889; Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyj‐ nego, Warszawa 2000. 10 J. Filipek, Stosunek administracyjnoprawny, Kraków 1968, s. 113. 18 Wstęp resata działania administracji przez podmiot administrujący niezależ‐ nie od tego, przy zastosowaniu jakiej formy prawnej działania admi‐ nistracji taka konkretyzacja następuje. 4. Metoda Ze względu na wskazany przedmiot rozważań, obejmujący rozległy obszar regulacji o nader zróżnicowanym przedmiocie, szczególnego znaczenia nabiera metoda badawcza. Rozumiem przez to nie tyle me‐ tody prawnicze11 w sensie nadanym temu terminowi przez teorię, ile metodologię dociekań oraz sposób ujęcia przedmiotu analizy. Metodologia w części pracy poświęconej zagadnieniom teoretycznym została oparta na analizie dogmatycznej badanych norm. Metoda ta została wzbogacona o dorobek praktyki stosowania materiału norma‐ tywnego poddanego opracowaniu poprzez sięgnięcie do orzecznictwa i zawartego tam rozumienia badanej regulacji. Takie ujęcie przyniosło efekt w postaci łączenia i uwypuklenia zjawisk i problemów, które umykać mogą ujęciu czysto teoretycznemu. Należało przy tym docho‐ wać staranności, aby znaczna liczba kwestii szczegółowych nie przy‐ słoniła zagadnień podstawowych. Kierując się zatem dorobkiem lite‐ ratury w zakresie zasad procesu badawczego12, należało dobrać zarów‐ no zakres ilustracji szczegółowych, jak i ich odniesienia do podstawo‐ wego wywodu. Co się tyczy metodyki ujęcia analizowanej materii, posłużono się mo‐ delem szczegółowym badanego zjawiska w ujęciu proponowanym w li‐ 11 Por. w tej sprawie J. Stelmach, B. Brożek, Metody prawnicze, Kraków 2001. 12 Z. Rybicki, S. Piątek, Zainteresowania badawcze w nauce prawa administracyj‐ nego, OMT 1975, nr 8–9; s. 2; M. Jełowicki, Aktualne kierunki badań nad administracją, OMT 1975, nr 8–9; s. 7; J. Łętowski, Aktualne problemy nauki prawa administracyjnego w Polsce, OMT 1975, nr 8–9, s. 14; E. Bojanowski, W. Dawidowicz, M. Konarski-Mikołajewicz, S. Marcinkiewicz, K. Żukowski, Metodologiczne problemy dogmatyki prawa administracyjnego, [w:] Zagadnienia metodologiczne prawoznaw‐ stwa, red. J. Wróblewski; Łódź 1980, s. 71 i n.; P. Wszołek, O metodach badawczych stosowanych w nauce prawa administracyjnego dla poznania prawa jako wypowiedzi normatywnej, PPP 2011, nr 7–8, s. 9 i n. Wstęp 19 teraturze13. Ponieważ jednak charakter przedmiotu rozważań w wyni‐ ku swojej złożoności i wielopłaszczyznowości nie mieści się w typowym proponowanym ujęciu, konieczna stała się modyfikacja założeń ba‐ dawczych podyktowana szczególnym obrazem przedmiotu wynikają‐ cym z wyjątkowo ścisłej więzi przedmiotu badania z regulacją konsty‐ tucyjną, prawnomiędzynarodową i prawa Unii Europejskiej. Ponieważ przedmiotem badania była regulacja administracyjnopraw‐ na o szczególnym przedmiocie i wynikłym stąd charakterze, wyodręb‐ nienie badanego zjawiska w postaci wskazanej sfery regulacji jest pierw‐ szym krokiem prezentacji. Zarazem jednak nie przyniosłoby to ocze‐ kiwanego efektu bez szczegółowego wyjaśnienia procesów kształtują‐ cych tę regulację. Tak otrzymujemy model prosty przedmiotu analizy. Dopiero na kolejnym etapie możliwe stało się przejście do szczegóło‐ wego przedstawienia problemów powstających w ramach regulacji w świetle czynników kształtujących ją. Na tym etapie procesu badania możliwe jest też przedstawienie istoty zjawisk, do których odnosi się istota modelu złożonego, czyli obejmującego całość elementów zjawis‐ ka uporządkowanego na podstawie zastosowanych kryteriów. Podsumowaniem pracy jest zakończenie, w którym w syntetycznej for‐ mie ujęte zostały podstawowe konkluzje ilustrujące badane zjawisko. Tak zarysowana treść pracy uwzględnia też czynnik rozległości przed‐ miotu badań. Konieczność wyboru problemów podstawowych dla te‐ matu powoduje, że możliwe staje się wprawdzie ujęcie względnie ca‐ łościowe, jednak wymaga zarazem podjęcia jedynie takich zagadnień, których przedstawienie było nieodzowne dla wyjaśnienia problemów rządzących analizowanym zjawiskiem. Temat odnosi się bowiem do zespołu podstawowych problemów leżących u podstaw systemu praw‐ nego, które ze względu na swoje znaczenie, kompleksowość, stopień złożoności i zmienność wymagają uwagi badawczej. 13 J. Borkowski, Metody badawcze w nauce prawa administracyjnego, [w:] Problemy metodologiczne nauki prawa administracyjnego (Przedmiot metody badawcze i kooperacja interdyscyplinarna), red. K. Sobczak, Katowice 1976, s. 40 i n. 20 Wstęp Ujęcie tematu w ramy nauki prawa administracyjnego wymagało po‐ minięcia problemów, które rzutują na analizowane zjawisko, jednak znajdują się poza założonym sposobem badania. Poza szczegółową analizą znalazły się takie zagadnienia jak relacje pomiędzy adresatami działań podmiotów administrujących, które stanowią przedmiot do‐ ciekań prawa konstytucyjnego oraz międzynarodowego, a także kon‐ sensualnych form działania czy ingerencja pośrednia. Poza ramami pracy znalazły się też liczne zagadnienia ważkie z nauko‐ wego punktu widzenia, lecz wtórne wobec istoty tematu i z koniecz‐ ności uznane za zaciemniające analizowane problemy zamiast przy‐ czyniać się do ich wyjaśnienia. Przykładem takiego ujęcia jest podejście do rozumienia pojęcia prawa administracyjnego. Dla potrzeb omawia‐ nego tematu dokonano sprecyzowania tego pojęcia, a zwłaszcza jego granic. Celem zabiegu było jednak jedynie określenie pola badawczego, a nie włączanie się w nurt naukowej dyskusji na ten temat. Dlatego też sięgnięto wyłącznie do koncepcji istniejących w literaturze, nie formu‐ łując własnego ujęcia. Nie rozwijam też zagadnień aparatu pojęciowego. Przyjmuję, choć może to być osobnym problemem naukowym, zastany aparat termi‐ nologiczny. Już bowiem porządkowanie warstwy pojęciowej w sferze objętej rozważaniami mogłoby prowadzić do bardzo interesujących wyników poprzez konfrontację aparatu pojęciowego zaczerpniętego z dorobku polskiej nauki prawa administracyjnego oraz terminologii i pojęć stosowanych w tekstach prawa międzynarodowego i Unii Eu‐ ropejskiej. Pomijam złożony problem języka aktów prawnych w prawie międzynarodowym i unijnym, a także konsekwencji przyjętych roz‐ wiązań w tym zakresie, choć dla wykładni jest to problem podstawowy. Wreszcie poza zakresem rozważań pozostają zagadnienia sfery we‐ wnętrznej administracji. Nie ulega wątpliwości, że mają one wpływ na realizację norm składających się na materię objętą zakresem rozważań. Jednak ze względu na szczególne uwarunkowania tego wpływu uznać należy, że podobnie jak zagadnienie wpływu struktur organizacyjnych, z powodzeniem mogą być przedmiotem osobnego studium. Rozdział I KONSTYTUCYJNE PODSTAWY ADMINISTRACYJNOPRAWNEJ REGULACJI PRAW I WOLNOŚCI 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej Jak podkreśla się zarówno w starszej, jak i najnowszej literaturze14, w sposobie stosowania oraz przedmiocie regulacji prawa administra‐ cyjnego i prawa konstytucyjnego nie ma istotnych różnic. Choć sprawa przedstawia się nieco odmiennie w systemach prawnych różnych kra‐ jów15, w literaturze istnieje w zasadzie zgodność16 co do tego, że regu‐ lacja konstytucyjna oparta jest na tej samej co prawo administracyjne metodzie normowania. Także przedmiot regulacji i sposób wykładni 14 Por. starsza literatura powołana przez F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, Studia Prawnicze 1967, nr 16, s. 6; J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1977, s. 24 i 25; J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. I, Ossolineum, 1977, s. 81 i 82; W. Dawidowicz, Polskie Prawo Administracyjne, Warszawa 1978, s. 34 i n., jak też nowsza: J. Łętowski, Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1990, s. 17 i n.; J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2000, s. 39. 15 Por. w tej sprawie F. Longchamps, Problemy..., s. 6. 16 Odmienny pogląd prezentuje np. A. Burda: „Prawo administracyjne różni się od konstytucyjnego sposobem podejścia, celem, treścią i rangą norm należących do każdej z tych płaszczyzn, a zajmujących różne szczeble w strukturze hierarchicznej norm prawnych. Koncepcja ta zdaje się prowadzić do odrzucenia pojęcia konstytucji w znaczeniu formalnym jako odrębnego źródła prawa z tytułu zajmowania najwyższej rangi w hierarchii norm prawnych” (A. Burda, Prawo konstytucyjne, 1978, s. 17–20). 22 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... jest w istocie wspólny, zaś różnice dotyczą bardziej ujęcia tego przed‐ miotu. Takie poglądy wywodzone z klasycznej doktryny niemieckiej17 znajdują aprobatę w polskiej nauce prawa administracyjnego. „Pod względem teoretycznoprawnym prawo konstytucyjne i admini‐ stracyjne stanowią jedność, bowiem posługują się tymi samymi kon‐ strukcjami, metodami i regulacjami. Prawo administracyjne nie jest wszak izolowane, jest częścią konstytucyjnego porządku prawnego. Konstytucja jest głównym normatywnym źródłem ustroju i działań administracji, a także prawną podstawą nieustannego procesu wywa‐ żania interesów ogólnych i indywidualnych, co jest jurydyczną treścią zadań wykonywanych przez administrację”18. Bardziej stanowczo wy‐ powiada się w tej sprawie E. Ochendowski. Na tle wypowiedzi J. Łę‐ towskiego stwierdza, że prawo administracyjne jest skonkretyzowa‐ nym prawem konstytucyjnym19. Do regulacji konstytucyjnej należy określenie systemowych podstaw praw i obowiązków obywatelskich. Do prawa administracyjnego nale‐ żeć będzie natomiast rozwinięcie zasad w formie szczegółowych unor‐ mowań, które mają stanowić realizację norm konstytucyjnych. Sfera regulacji administracyjnoprawnej, która służy realizacji odnośnych norm konstytucji, będzie przedmiotem dalszych rozważań. Odróżnić od niej należy regulację, która odnosi się do pozostałych unormowań kształtujących położenie jednostki wobec administracji. Ta bowiem sfera kształtuje status prawny obywatela lub cudzoziemca, co może, ale nie musi odnosić się do praw i wolności. Status prawny jednostki nie wyczerpuje się bowiem w regulacji praw i wolności. Związanie administracji regulacją konstytucyjną oznacza opowiedze‐ nie się za jednym z modeli sytuowania przepisów konstytucji stosownie do miejsca przyznanego konstytucji w systemie prawnym danego pań‐ i n. 17 O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. 1, München und Leipzig 1924, s. 71 18 J. Łętowski, Prawo administracyjne..., s. 18. 19 E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 35. 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 23 stwa. Rozróżnia się w tym zakresie trzy systemy lub, jak formułuje to F. Longchamps20, trzy różne tradycje prawnicze. System określany mianem francuskiego oddziela konstytucję od regu‐ lacji prawa administracyjnego21. Ustawa jest wprawdzie formą realiza‐ cji norm konstytucji, jednak ogólny, programowy charakter norm przemawia przeciwko bezpośredniemu stosowaniu konstytucji. Usta‐ wodawca powinien realizować zasady konstytucji. Ze względu na ogól‐ ność norm konstytucji, której postanowienia kierowane są przede wszystkim do ustawodawcy, nie zaś do podmiotów sfery wykonaw‐ czej22, domniemanie konstytucyjności ustaw miało charakter nieob‐ alalny. W myśl doktryny francuskiej opierającej się na spojrzeniu na administrację przez pryzmat sądownictwa administracyjnego relacja pomiędzy ustawą a konstytucją jest określana jako tzw. ekran legisla‐ cyjny (l hypothèse de l écran législatif23). Systemowe prace z dziedziny nauki prawa administracyjnego24 odnoszą się do zagadnień relacji wo‐ bec konstytucji w bardzo ograniczonym zakresie, jednak w niektórych pracach problematyka wpływu konstytucji na prawo administracyjne omawiana jest obszernie25. W literaturze obecne są też poglądy o bli‐ skich związkach regulacji konstytucyjnej i administracyjnej26. Inaczej sprawa przedstawia się w krajach anglosaskich. Pomimo różnic w koncepcji konstytucji – niepisana konstytucja angielska i pisana w Stanach Zjednoczonych – stanowi ona podstawę działania sądów i organów administracji. Dokonuje się to zarówno poprzez stosowanie 20 F. Longchamps, Problemy pogranicza prawa administracyjnego, SP 1967, s. 6 i 7. 21 B. Stirn, Les sources constitutionnelles du droit administratif, Paris 1999, s. 13. 22 J. Rivero, Droit administratif, Paris 1983, s. 95. 23 R. Chapus, Droit administratif général, Paris 1995, s. 27. 24 A. de Laubadére, J.C. Venezia, Y. Gaudement, Traté de droit administratif, t. I–IV, Paris 1994. 25 Por. R. Chapus, Droit..., s. 27–50. 26 G. Vedel, Les bases constitutionnelles du droit administratif, Etudes et Documents 1954, nr 8, s. 21 i n. oraz stanowcza polemika: C. Eisenmann, La théorie «bases constitutionnelles du droit administratif», Revue du droit public et de la science politique 1972, nr 6, s. 1345–1441. Także sama koncepcja écran législatif traktowana jest bardziej jako postulat niż zasada, L. Favoreu, T.S. Renoux, Le contentieux constitutionnel des actes administratifs, Paris 1992, s. 22–29. 24 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... konstytucji jako wzorca w procesie wykładni, jak i poprzez bezpośred‐ nie stosowanie normy konstytucyjnej27. W tradycji niemieckiej unormowania konstytucyjne i administracyj‐ noprawne przez długi czas stanowiły jedność. Termin Staatsrecht obej‐ mował oba działy dzisiejszego podziału na prawo konstytucyjne i ad‐ ministracyjne. Wprawdzie uznawano, że konstytucja zawiera podsta‐ wowe zasady systemu prawa, jednak w przypadku konfliktu norm konstytucji i ustawy zwykłej rozstrzygano go na podstawie dyrektywy lex specialis na korzyść ustawy zwykłej. Początkowo podobnie jak w doktrynie francuskiej konstytucji przypisywano jedynie charakter programowy28. Polska tradycja, choć nie można mówić o tożsamości konstrukcji, w omawianym zakresie, w zasadzie odwołuje się do koncepcji nie‐ mieckiej. Dzisiejsze rozwiązanie ustawy zasadniczej jest wynikiem ewolucji oddziaływania Konstytucji na regulację administracyjno‐ prawną. Przez lata konstytucja uznawana była za deklarację polityczną, miała być bilansem, rejestracją osiągnięć i ich prawnym utrwaleniem29. Jej stosowanie i przestrzeganie było zagadnieniem działania konstytu‐ cyjnych organów państwa w oparciu o mechanizmy raczej polityczne niż prawne. Rola ideologiczna ustawy zasadniczej została wyniesiona ponad jej funkcję jako źródła prawa. W literaturze uznaje się to za od‐ działywanie francuskich koncepcji konstytucyjnych30. W okresie po‐ wojennym pokrywa się ono z wzorcami traktującymi konstytucję jako dokument polityczny, którego stosowanie nie miało formy znanej obecnie. Jeszcze w połowie lat 70. prezentowany był pogląd krytycznie 27 S.A. de Smith, Constitutional and administrative law, London 1971, s. 47–66; por. także H.W.R. Wade, Administrative law, Oxford 1988, s. 29. 28 P. Tuleja, Zasada pierwszeństwa konstytucji w tworzeniu prawa, [w:] Tworzenie prawa w Polsce. Tradycja i współczesność. Studia i materiały, wyd. Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2000, s. 106. 29 Zagadnienia prawne konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, materiały Sesji Naukowej PAN, 4–9.07.1953 r., t. II, Warszawa 1954, s. 143. 30 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 21. 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 25 oceniający samoistne stosowanie konstytucyjnych norm regulujących prawa i wolności ze względu na sposób ich sformułowania31. Konstytucja z 1952 r. kwestię stosowania jej postanowień pozostawiała otwartą dla analizy doktrynalnej. Ocena tego zagadnienia prowadziła do polaryzacji stanowisk w sprawie dopuszczalności i zakresu stoso‐ wania jej norm. To z kolei rodziło problemy w kwestii określenia pod‐ miotów stosujących i zakresu oddziaływania ustawy zasadniczej. Na marginesie warto odnotować, że brak regulacji prawnej o stosowaniu polskiej konstytucji w omawianym zakresie nie był typowy dla regulacji konstytucyjnych byłych krajów socjalistycznych. Konstytucje tych kra‐ jów zawierały bowiem wyraźne regulacje stanowiące o bezpośrednim stosowaniu ustawy zasadniczej32. Badanie oddziaływania regulacji konstytucyjnej na system prawa jako elementu o właściwościach normatywnych przez długi czas nie było przedmiotem zainteresowania. Przyjmowano tu, że konstytucja od‐ grywa rolę źródła zasad ustrojowych33. Bezpośrednie stosowanie kon‐ stytucji uznawano za wyjątek34. W starszej literaturze nauki prawa ad‐ ministracyjnego dominowało pominięcie funkcji ustawy zasadniczej i skupienie się na prymacie ustawy35 lub przyjęcie ustawowej konkre‐ tyzacji postanowień konstytucji36. J. Starościak37 opowiadał się za moż‐ liwością stosowania konstytucji na równi z innymi ustawami, choć co do zasady rolą konstytucji, jego zdaniem, było określenie materii usta‐ wowej. Spojrzenie doktryny prawa administracyjnego na oddziaływa‐ 31 A. Michalska, Podstawowe prawa..., 1976, s. 95. 32 J. Trzciński, Funkcja prawna konstytucji socjalistycznej, Wrocław 1978, s. 94 i n. 33 M. Jaroszyński, [w:] M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1952, s. 131. 34 „Ustawa konstytucyjna wyjątkowo tylko stanowi bezpośrednie źródło prawa; znaczenie jej dla działalności administracji polega na tym, że nadając kierunek ustawodawstwu oraz organizując władze państwowe ustala tym samym ramy dla administracji oraz stanowi najwyższą normę interpretacyjną dla tłumaczenia norm w państwie” (M. Zimmermann, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, red. M. Jaroszyński, cz. I, Warszawa 1952, s. 35). 35 E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1968, s. 55. 36 J. Szreniawski, Źródła prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, red. K. Sand, Warszawa 1979, s. 26. 37 J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, s. 33. 26 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... nie konstytucji w stosunku do regulacji administracyjnoprawnej sta‐ nowiło w pewnym stopniu odbicie ewolucji poglądów nauki prawa konstytucyjnego. Przez lata zagadnienie to, na ogół mało dostrzegane, doczekało się szczegółowego ujęcia przez W. Dawidowicza38. Zna‐ mienne przy tym jest, że autor ten szeroko odwoływał się do poglądów S. Rozmaryna. Możliwość stosowania Konstytucji jako podstawy działania admini‐ stracji pojawiła się wraz z reaktywowaniem sądownictwa administra‐ cyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoczął działalność 1.09.1980 r., już we wczesnych orzeczeniach odwoływał się do przepi‐ sów konstytucji39, co spotkało się z aprobatą piśmiennictwa40. Wejście w życie Konstytucji z 1997 r. przyniosło istotną zmianę. W licz‐ nych pracach z dziedziny nauki prawa administracyjnego przedsta‐ wiane są rozważania dotyczące oddziaływania konstytucji. Są one ukie‐ runkowane przede wszystkim na ustrojowe aspekty oddziaływania ustawy zasadniczej41, oraz jej roli w systemie źródeł prawa42. Liczne są też wypowiedzi rozwijające problem stosowania konstytucji w obszarze prawa administracyjnego43, oraz podnoszące kwestię funkcji art. 8 ust. 2 Konstytucji44. 38 W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 34 i n. 39 Wyrok NSA z 21.05.1984 r., III SA 182/84, LEX nr 1687766; wyrok NSA z 13.01.1984 r., SA/Wr 701/31, z glosą M. Pietrzaka, OSPiKA 1984, nr 7–8, poz. 18; wyrok NSA z 26.10.1984 r., II SA 1161/84, OSPiKA 1986, nr 3, poz. 48, z glosami A. Jaroszyńskiego i J. Borkowskiego. 40 A. Zieliński, Wkład Naczelnego Sądu Administracyjnego w kształtowanie zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy, [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatela 1980–2005, red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński, Warszawa 2005, s. 35. 41 J. Boć (red.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998, s. 29 i n.; J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2004, s. 61 i n., Prawo administracyjne, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 1999, s. 114 i n. 42 E. Ochendowski, Prawo administracyjne..., s. 85–87. 43 W tej sprawie J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz..., s. 32 i 33. 44 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 53 i n.; M. Jaśkowska, Związanie decyzji administracyjnej ustawą, Toruń 1998, s. 56 i 57. 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 27 Pomimo rosnącego zainteresowania oddziaływaniem konstytucji w nauce prawa administracyjnego dla bliższego określenia procesu stosowania ustawy zasadniczej przydatne pozostają koncepcje wypra‐ cowane w nauce prawa konstytucyjnego. Obraz oddziaływania kon‐ stytucji na regulacje prawa administracyjnego należy oprzeć na za‐ czerpniętych stąd rozwiązaniach45. Jest to też uzasadnione sygnalizo‐ wanym już zbliżeniem poglądów obu sfer nauki. W literaturze istnieją różnice co do określenia sposobów, w jakich ustawa zasadnicza jest stosowana. Na tle obowiązującej Konstytucji klasyfikację form jej stosowania przedstawił L. Garlicki. Autor zasad‐ niczo odnosi swoje poglądy do działalności sądów, są one jednak także przydatne dla oceny procesu stosowania norm konstytucji przez orga‐ ny stosujące prawo administracyjne, jak i dla kontroli sądowej admi‐ nistracji. Autor rozróżnia stosowanie samoistne, polegające na zasto‐ sowaniu (normy – wyjątkowo zasady) konstytucji jako wyłącznej pod‐ stawy rozstrzygnięcia. Jest to też tzw. współstosowanie polegające na równoległym stosowaniu przepisu konstytucji i konkretyzującej ten przepis regulacji ustawodawstwa zwykłego. Druga forma to „stosowa‐ nie interpretacyjne”. Polega ono na oparciu orzeczenia zarówno na przepisie ustawowym, jak i na przepisie (zasadzie) konstytucji. Metoda jest użyteczna, zwłaszcza gdy norma ustawowa daje się interpretować na kilka sposobów. Wreszcie trzecią formą jest tzw. stosowanie mody‐ fikujące. Technika ta służy uzyskaniu wykładni normy wyprowadzonej z ustawy pozwalającej na osiągnięcie wykładni zgodnej z konstytucją46. Dla potrzeb dalszych rozważań wykorzystana zostanie jednak klasyfi‐ kacja P. Sarneckiego. Choć powstała na gruncie rozważań nad po‐ przednio obowiązującą konstytucją, w pełni odpowiada potrzebom oceny obowiązującej ustawy zasadniczej. 45 Por. wyniki programu badawczego Podstawowe problemy stosowania konsty‐ tucji Rzeczypospolitej Polskiej. Raport wstępny, Warszawa 2004, i Raport końcowy Warszawa 2006, redakcja naukowa K. Działocha. 46 L. Garlicki, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji, [w:] Konstytucja RP w praktyce, Warszawa 1999, s. 23–27. 28 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... Proponowany przez P. Sarneckiego47 podział przewiduje rozróżnienie czterech form stosowania konstytucji stosownie do stopnia, w jakim jest ona podstawą działania organu państwa. Autor wymienia zatem stosowanie bezpośrednie, stosowanie pośrednie i odpowiednio stoso‐ wanie samoistne i stosowanie niesamoistne. Bezpośrednie stosowanie konstytucji polega na tym, że norma konsty‐ tucyjna daje wprost podstawę do oceny stosunków społecznych bez rozwinięcia jej i konkretyzacji w ustawie zwykłej. W takim wypadku konstytucja służy wyborowi właściwej interpretacji ustawy, w wypadku gdy możliwe jest ustalenie kilku sposobów jej rozumienia. Stosowanie samoistne polega na tym, że stosunki społeczne są poddane ocenie na podstawie bezpośrednio przepisu konstytucji i, jak podkreśla autor, „na podstawie możliwości zastosowania wyłącznie przepisu konstytucyjnego jako jedynej podstawy wydania orzeczenia. Stosowa‐ nie samoistne jest więc zawsze stosowaniem bezpośrednim, ale nie od‐ wrotnie”. Stosowanie niesamoistne oznacza zatem, że należy zastosować zarów‐ no normę konstytucyjną, jak i ustawową. Konstytucja byłaby wówczas stosowana bezpośrednio lub pośrednio. „W konsekwencji mielibyśmy dwie wersje współstosowania a) bezpośrednie stosowanie konstytucji oraz stosowanie ustawy dla oceny rozmaitych aspektów określonej sy‐ tuacji faktycznej, b) pośrednie stosowanie konstytucji, poprzez ustawę transformującą”48. Zmiana, którą przyniosła Konstytucja z 2.04.1997 r., przejawia się w tym, że do tekstu ustawy zasadniczej wprowadzony został przepis stanowiący, że Konstytucja stosowana jest bezpośrednio, chyba że sama ustawa zasadnicza stanowi inaczej. Jak wynika z przedstawionego roz‐ woju poglądów doktryny, norma ta nie jest wprawdzie nowa, jednak zmiana polega na przeniesieniu jej ze sfery wykładni do tekstu konsty‐ tucji. W literaturze stwierdza się, że obowiązek stosowania konstytucji 47 P. Sarnecki, Stosowanie konstytucji PRL w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, SP 1988, nr 3 (97), s. 61 i n. 48 P. Sarnecki, Stosowanie..., s. 62. 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 29 został przeniesiony ze sfery postulatów do sfery obowiązków49. W szczególności zaś – zdaniem W. Skrzydły – zmiana ma dotyczyć regulacji w zakresie praw, wolności i obowiązków człowieka i obywa‐ tela50, bowiem w aktualnym stanie regulacji jednostka może powołać się na przepisy Konstytucji, a organ państwa jest obowiązany takie po‐ wołanie się uwzględnić. Bezpośrednie stosowanie Konstytucji stało się obecnie zasadą konsty‐ tucyjną o szerokim zakresie, odnoszącą się zarówno do praw i wolności, jak i do pozostałych unormowań Konstytucji, których budowa na to pozwala. W zakresie podmiotowym adresatami tej normy są przede wszystkim organy państwa51, co oznacza bezpośrednie stosowanie norm Konstytucji przez organy administracji. Nie chodzi tu przy tym jedynie o sytuację wydawania aktów normatywnych, ale też o akty in‐ dywidualne. Problematyka stosowania praw człowieka w ujęciu konstytucyjnym z reguły odnoszona jest do tzw. stosowania wertykalnego, tj. w relacjach pomiędzy wykonującym swoje zadania organem a adresatem procesu stosowania prawa. Istotnym elementem procesu realizacji praw i wol‐ ności obywatelskich jest jednak także horyzontalne stosowanie Kon‐ stytucji, czyli jej oddziaływanie w relacjach pomiędzy jednostkami w układzie poziomym52. Jest to obszar ścierania się spornych stanowisk. Problematyka tej dyskusji najczęściej odnoszona jest do działania re‐ 49 L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, zarys wykładu, Warszawa 2000, s. 45. 50 W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2000, 51 A. Mączyński, Bezpośrednie stosowanie konstytucji, Studia i Materiały s. 20. Wydawnictwa Trybunału Konstytucyjnego, t. XI, Warszawa 2000, s. 46 i 47. 52 Por. w tej sprawie, A. Łabno-Jabłońska, Zasada bezpośredniego obowiązywania konstytucyjnych praw i wolności jednostki, analiza prawnoporównawcza, [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 76 i n.; Z. Kędzia, Burżuazyjna koncepcja praw człowieka, Ossolineum 1980, s. 282 i n.; Z. Kędzia, Horyzontalne działanie praw obywatelskich, [w:] Państwo. Prawo. Obywatel, Zbiór studiów dla uczczenia 60-lecia urodzin i 40-lecia pracy naukowej profesora Adama Łopatki, Ossolineum 1989, s. 519 i n.; B. Banaszak, Sądownictwo konstytucyjne a ochrona podstawowych praw obywatelskich RFN, Austria, Szwajcaria, Wrocław 1990, s. 146 i n.; M. Florczak-Wątor, Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014. 30 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... gulacji konstytucyjnej w sferze prawa prywatnego53. Nas jednak bar‐ dziej interesować będzie działanie norm regulacji administracyjno‐ prawnej. W literaturze negowana jest możliwość horyzontalnego stosowania ustawy zasadniczej54. Jestem jednak zdania, że na problem ten można spojrzeć także nieco inaczej. Należy bowiem odnotować, że przepisy Konstytucji w większości wypadków nie określają podmiotów zobo‐ wiązanych do ich realizacji (art. 68 ust. 2–5, art. 70 ust. 4, art. 71, art. 72 ust. 1 i 2). Wobec tego ustalenie kręgu podmiotów zobowiązanych do realizacji danego prawa wymaga wykładni systemowej i funkcjonal‐ nej55. Choć zatem wiele praw może znaleźć ochronę jedynie w relacjach z organami władzy publicznej (np. art. 55 czy art. 61 Konstytucji), to można też wskazać szereg praw, które przewidują ochronę nie tylko w relacji z państwem (np. wolność religii, wolność wyrażania poglądów czy prawo do prywatności). Za poglądem takim przemawia treść art. 31 ust. 2 zdanie pierwsze Konstytucji. Stanowi on, że każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych. Taka redakcja przepisu odwołuje się do ochrony ho‐ ryzontalnej. Regulacja nakazuje też uwzględnienie konstytucyjnych praw i wolności w procesie wykładni regulacji prawnej odnoszącej się do stosunków pomiędzy podmiotami prywatnymi. Jeżeli bowiem prze‐ pisy w niektórych wypadkach określają podmioty zobowiązane do rea‐ lizacji normy, wskazując organy administracji, to w pozostałych wy‐ padkach krąg podmiotów obejmuje adresatów także niebędących pod‐ miotami administrującymi. Za taką wykładnią przemawia także art. 30 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, mówiący o przyrodzonej i niezby‐ walnej godności człowieka. Godność wymaga ochrony nie tylko przed podmiotami administrującymi. 53 M. Safjan, O różnych metodach oddziaływania horyzontalnego praw podstawo‐ wych na prawo prywatne, PiP 2014, nr 2, s. 3. 54 J. Boć stwierdza: „W łączących podmioty prywatne stosunkach regulowanych prawem prywatnym żadna ze stron nie może się skutecznie powoływać na postanowienia Konstytucji” [J. Boć, [w:] Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do konstytucji RP z 1997 roku, red. J. Boć, Wrocław 1998, s. 32]. 55 K. Wojtyczek, Horyzontalny wymiar praw człowieka zagwarantowanych w konstytucji RP, KPP 1999, nr 2, s. 229. 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 31 Obok powołanej argumentacji ustrojodawca wskazał w tekście ustawy zasadniczej (art. 31 ust. 3) kryterium stosowania regulacji policyjnej nakazujące ograniczenie praw lub wolności ze względu na wolności i prawa innych osób. Konstytucja odwołuje się tu do konsekwencji realizowania praw i wolności, których podstawą jest często bezpośred‐ nie oddziaływanie jej norm. Proces stosowania Konstytucji w obszarze regulacji administracyjno‐ prawnej wymaga odpowiedzi na pytanie o rolę normy wyprowadzonej z art. 8 ust. 2 Konstytucji mówiącego o bezpośrednim stosowaniu usta‐ wy zasadniczej. Polega ona na czynieniu przez organ państwa użytku z przyznanych mu przez normy prawne kompetencji do dokonania określonej czynności konwencjonalnej aktualizującej obowiązek praw‐ ny adresata prawa56. Takie ujęcie odwołuje się do rozumienia stoso‐ wania prawa określanego jako właściwe lub wąskie, przyjmując jako wzorzec proces stosowania w sprawie o charakterze indywidualnym. Na gruncie regulacji administracyjnej należy uznać takie rozumienie za zbyt wąskie. Trzeba bowiem rozważyć rolę ustawy zasadniczej w pro‐ cesie tworzenia aktów o charakterze powszechnie obowiązującym. Koncepcja stosowania prawa odwołująca się do prawa sądowego sku‐ pia się na akcie indywidualnym, co jest zgodne z prawnym modelem wyrokowania. W wypadku działania administracji stosowanie prawa jest jednak także procesem tworzenia aktów normatywnych. Tu jednak pojawia się możliwość zatarcia granicy pomiędzy stosowaniem a sta‐ nowieniem prawa. Należy uznać, że przeciwstawienie stosowania i sta‐ nowienia prawa jest zasadne w wypadku modelu sądowego. Na gruncie regulacji administracyjnej tworzenie aktów powszechnie obowiązują‐ cych obok aktów indywidualnych jest jedną z form prawnych działania, przyjmowaną przez wszystkie klasyfikacje tych form. Z tego względu zaliczenie jej do sfery stosowania konstytucji staje się zasadne. Ustawa zasadnicza w wielu punktach zastrzega uregulowanie danej kwestii w ustawie. W takiej sytuacji stosowanie Konstytucji, choć bez‐ pośrednie, nie będzie jednak samoistne. Ograniczy się do współstoso‐ wania ustawy zasadniczej z mocy samej Konstytucji. Jeżeli zaś regulacja 56 A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 250. 32 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... prawna zbudowana jest tak, że nadaje się do bezpośredniego stosowa‐ nia, a Konstytucja nie zastrzega wydania ustawy, to norma taka może być stosowania bezpośrednio, przez co należy rozumieć oparcie aktu lub czynności wprost na przepisie Konstytucji. Ze względu na specyfikę norm Konstytucji, które z natury swej są zbudowane w taki sposób, aby uzyskać efekt możliwie szerokiego zakresu zastosowania, sprawy in‐ dywidualne regulowane na podstawie normy konstytucyjnej należą do rzadkości. Najczęściej ma miejsce współstosowanie Konstytucji, gdy orzeczenie oparte jest na przepisie ustawy. Jest ono łącznym stosowa‐ niem normy ustawowej i normy konstytucyjnej, jeżeli norma konsty‐ tucyjna może być zrekonstruowana w sposób pozwalający na współ‐ stosowanie. Sytuacja, w której jedyną podstawą aktu stosowania prawa jest Kon‐ stytucja, jest określana jako czysta postać stosowania Konstytucji. W li‐ teraturze wskazuje się, że współstosowanie Konstytucji i ustawy jest słabszą wersją stosowania ustawy zasadniczej. Orzecznictwo dostarcza jednak najwięcej przykładów stosowania Konstytucji, gdy wprawdzie podstawą orzeczenia jest norma ustawowa, jednak ustalenie treści nor‐ my ustawowej następuje przy pomocy regulacji konstytucyjnej. Przy kilku możliwych sposobach wykładni zastosowanie znajduje wykład‐ nia najbliższa przepisowi Konstytucji. Tą drogą postanowienia Kon‐ stytucji wpływają kształtująco na proces stosowania ustawy. Wska‐ zówka co do interpretacji treści ustawy służy takiemu jej odczytaniu, które odpowiadać będzie najpełniej treści norm Konstytucji. Proces stosowania Konstytucji przebiega odmiennie w zależności od tego, czy regulacja prawna jest wykorzystywana w sferze rozróżnianego w doktrynie „sądowego” i „kierowniczego” stosowania prawa. Pierw‐ szy z nich odwołuje się do niezależności podmiotu stosującego prawo. Przekłada się to na takie elementy procesu stosowania prawa jak pod‐ stawa prawna działania, brak hierarchicznego podporządkowania oraz ograniczenie nadzoru do wyznaczonych pól i oparcie go na aspekcie zgodności z prawem. Drugi zakłada brak niezawisłości i różny stopień związania podmiotu stosującego prawo regulacją proceduralną, zwłaszcza gdy nie chodzi o wydawanie aktów indywidualnych. Z punk‐ tu widzenia niniejszych uwag ważne jest jednak rozróżnienie pomiędzy 1. Systemowe znaczenie regulacji konstytucyjnej 33 tymi dwoma modelami w procesie stosowania prawa przez podmioty administrujące. Jak stwierdza J. Wróblewski, „Stosowanie prawa przez podmioty administracji jest bardziej zróżnicowane niż działanie są‐ dów. W pozasądowym stosowaniu prawa mamy do czynienia z aktyw‐ nością, która nie tylko odpowiada modelowi kierowniczemu, ale rów‐ nież często zbliża się do modelu sądowego; ponadto działalność admi‐ nistracji nie może być ani tworzeniem ani stosowaniem prawa, choć zawsze powinna być zgodna z prawem obowiązującym”57. Trybunał Konstytucyjny i Naczelny Sąd Administracyjny są zgodne, że w wypadku uznania przez sąd aktu podustawowego za niezgodny z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania58. Osobnym zagadnieniem jest kwestia umocowania sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z Konstytucją. Sąd może oceniać zgodność postanowień ustawy z Konstytucją (art. 178 ust. 1 Konsty‐ tucji). Gdy uzna, że pomiędzy nimi istnieje sprzeczność, której nie da się wyeliminować w drodze wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, sąd może zawiesić postępowanie i przedstawić Trybunałowi Konsty‐ tucyjnemu pytanie. Problem pojawił się w wyniku zbiegu wykładni art. 8 ust. 2, art. 178 ust. 1 i art. 193 Konstytucji. Na tej podstawie powstał bowiem pogląd o dopuszczalności odmowy zastosowania ustawy przez każdy sąd59. W takiej sytuacji w miejsce regulacji ustawowej zastoso‐ wanie miałyby regulacje konstytucyjne60. Odmiennie jest w przypadku organu administracji. Jest on związany zarówno ustawą, jak i przepisami podustawowymi, często o znacznym 57 J. Wróblewski, Aksjologiczne problemy sądowej kontroli administracji, PiP 1980, nr 1, s. 15; J. Wróblewski, Sądowe i pozasądowe stosowanie prawa – problemy teorii i ideologii, SPE 1981, t. XXVI, s. 9. 58 W szczególności por. postanowienie TK z 5.12.1997 r., Ts 1/97, OTK ZU 1998, nr 2, poz. 17; wyrok NSA z 21.06.2011 r., I OSK 2102/10, LEX nr 1082693, oraz powołane tu orzecznictwo sądów i TK. 59 Por. S. Wronkowska, W sprawie bezpośredniego stosowania Konstytucji, PiP 2001, nr 9, s. 3 i n. 60 R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytu‐ cyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 29–31; D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 718 i n.; odmiennie w tej sprawie W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 322–323. 34 Rozdział I. Konstytucyjne podstawy administracyjnoprawnej regulacji... stopniu szczegółowości. Nie jest też upoważniony do badania zgod‐ ności wiążących go aktów z Konstytucją. W razie stwierdzenia braku zgodności wiążących go aktów z Konstytucją może jedynie dokonać sygnalizacji na rzecz organu przełożonego, który, jeżeli podzieli jego stanowisko, może zwrócić się do organu uprawnionego o wystąpienie o zmianę stanu prawnego lub skierowanie sprawy do Trybunału Kon‐ stytucyjnego. Wobec takiego usytuowania organów administracji sy‐ gnalizowane w literaturze przypadki bezpośredniego stosowania Kon‐ stytucji przez te organy61 z pominięciem przepisów bezpośrednio skie‐ rowanych do organów administracji stanowią przekroczenie normy art. 8 ust. 2 Konstytucji62. Nie można jednak uznać, że organ admini‐ stracji w żadnym wypadku nie ma możliwości odmowy zastosowania aktu niezgodnego z Konstytucją. Oznaczałoby to zaprzeczenie jedno‐ znacznie sformułowanej normy art. 8 ust. 2 Konstytucji. Przy ocenie tego zagadnienia należy jednak wziąć pod uwagę trzy elementy. Po pierwsze, należy odpowiedzieć na pytanie o istotę stosowania Kon‐ stytucji w obszarze regulacji administracyjnoprawnej. Oddziaływanie Konstytucji ma miejsce w procesie stosowania prawa przez organ ad‐ ministracji, ale też w toku kontroli jej działania. Stosowanie Konstytucji w procesie administrowania, a więc w toku realizacji funkcji wyko‐ nawczej63 cechuje się właściwą mu charakterystyką. Samoistne stoso‐ wanie może mieć miejsce zasadniczo w trzech sytuacjach. Gdy norma prawna przewiduje bezpośrednie stosowanie ustawy zasadniczej (np. art. 61 Konstytucji) oraz gdy w wyniku luki w prawie na szczeblu ustawowym nie ma potrzebnej regulacji. Szczególnym wypadkiem sto‐ 61 Por. A. Mączyński, Bezpośrednie..., s. 43. 62 „W taki sposób ustrojodawca zrealizował postulaty płynące z zasady lex superior derogat legi inferiori. Natomiast z tej zasady nie wynika, ani to, że akty niższe niezgodne z wyższymi są nieważne, ani tym bardziej uzasadnienie do incydentalnego niestosowania tych aktów w poszczególnych sprawach. Gdyby z tej zasady taki skutek miał wynikać, to nie byłoby podstaw, żeby ograniczać go tylko do Sądu Najwyższego, czy nawet w ogóle tylko do sądów. To by musiało oznaczać, że każdy organ może ustalać niezgodność z konstytucją i może odmawiać zastosowania ustawy, którą uznał za niezgodną z konstytucją” (A. Mączyński, Bezpośrednie..., s. 51). 63 W. Dawidowicz, O stosowaniu prawa przez organy administracji państwowej, Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego, nr 9, Prawo 1981, s. 74–78; J. Wróblewski, Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, nr 12, s. 17.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Administracyjnoprawna regulacja praw i wolności obywatelskich
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: