Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00635 009013 11014269 na godz. na dobę w sumie
Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej? - ebook/pdf
Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej? - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 260
Wydawca: Difin Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7930-106-5 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Czy udział w wyborach oznacza udanie się do siedziby komisji i wrzucenie karty do urny? Co do zasady tak, ale w wielu państwach świata coraz szerzej stosowane są tzw. alternatywne procedury głosowania, które umożliwiają wyborcom oddawanie głosu w inny sposób niż osobiście w lokalu wyborczym (głosowanie przez Internet, głosowanie korespondencyjne, przez pełnomocnika, mobilną urną wyborczą). W Polsce prace nad ich wprowadzeniem do prawa wyborczego trwały blisko 20 lat, budziły ogromne kontrowersje wśród prawników, socjologów, politologów, czy polityków. Uzasadniano je potrzebą ułatwienia udziału w wyborach osób niepełnosprawnych, starszych, przebywających poza granicami kraju, ale również wskazywano na funkcję zwiększenia frekwencji wyborczej wśród wszystkich wyborców (niskiej w naszym kraju), a także zmniejszenia kosztów wyborów. Z drugiej strony przeciwnicy podkreślali zagrożenie jakie niesie ich stosowanie dla bezpieczeństwa procesu wyborczego (m.in. głosowanie przez Internet). Debata (również w mediach) była tyle długa, co chaotyczna i cechująca się skokowym natężeniem.

W książce autor uporządkował problematykę alternatywnych procedur głosowania, wskazał na etapy ich wprowadzania, przedstawia oraz uzasadnia ich zasadnicze funkcje a także formułuje wnioski z dotychczasowego stosowania (wybory parlamentarne 2011 roku) i zalecenia dla ustawodawcy.

Prof. dr hab. Marek Chmaj:

Bardzo interesująca publikacja, napisana z ogromną znajomością problematyki. Autor niezwykle wnikliwie, ale jednocześnie przystępnie, przedstawił genezę i istotę alternatywnych procedur głosowania, w tym nowych dla polskiego prawa wyborczego instytucji głosowania przez pełnomocnika oraz głosowania korespondencyjnego. Ukazał także zalety, ale jednocześnie i liczne wady stosowania głosowania elektronicznego i mobilnej urny wyborczej.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

cena 50 zł Jarosław Zbieranek – ukończył studia prawnicze i politologiczne. Jest doktorem nauk praw- nych. Specjalizuje się w problematyce prawa konstytucyjnego ze szczególnym uwzględnieniem prawa wyborczego. Od 2004 roku bierze udział w pracach legislacyjnych Sejmu RP i Senatu RP, w tym w latach 2009-2011 zasiadał w sejmowej Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego, przygotowującej Kodeks wyborczy. Autor licznych raportów, analiz, m.in. dla OBWE, Biura Analiz Sejmowych, a także publikacji naukowych. Wieloletni szef Programu Prawa i Instytucji Demokratycznych w Instytucie Spraw Publicznych. Ekspert Centrum Studiów Wyborczych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w To- runiu oraz Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Pracuje w Zespole Prawa Konstytucyjnego i Międzynarodowego w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich w Warszawie. W wielu państwach świata coraz szerzej stosowane są alternatywne procedury głosowania, które umożliwiają wyborcom oddawanie głosu w inny sposób niż w lokalu wyborczym. Do procedur tych zaliczane jest głosowanie korespondencyjne, elektroniczne, przez pełnomoc- nika i za pomocą mobilnej urny wyborczej. W Polsce prace nad ich wprowadzeniem do prawa wyborczego trwały blisko 20 lat i budziły ogromne kontrowersje oraz spory wśród prawników, socjologów, politologów czy polityków. Konieczność ich stosowania uzasadniano umożliwie- niem udziału w wyborach grupom osób, które napotykają techniczne i organizacyjne bariery w dostępie do lokali wyborczych, a więc przede wszystkim wyborcom niepełnosprawnym, starszym, przebywającym poza granicami kraju. Wskazywano również na ważną funkcję al- ternatywnych procedur głosowania, jaką jest zwiększenie frekwencji wyborczej wśród ogółu wyborców. Z drugiej strony przeciwnicy podkreślali zagrożenia, jakie ich stosowanie niesie dla bezpieczeństwa procesu wyborczego. Ostatecznie w Kodeksie wyborczym, który wszedł w życie w 2011 roku, wprowadzony został pakiet trzech alternatywnych procedur głosowania. Szeroka debata, która toczyła się na forum eksperckim, ale również w mediach, była równie długa i wielowątkowa, co chaotyczna oraz cechująca się skokowym natężeniem. W mojej książce dokonuję próby uporządkowania problematyki alternatywnych procedur głosowania w polskim prawie wyborczym, wskazuję na etapy ich wprowadzania, przedstawiam oraz uza- sadniam ich zasadnicze funkcje, a także formułuję wnioski z dotychczasowego stosowania (wybory parlamentarne 2011 roku) i zalecenia dla ustawodawcy. „Bardzo interesująca publikacja, napisana z ogromną znajomością problematyki. Autor nie- zwykle wnikliwie, ale jednocześnie przystępnie, przedstawił genezę i istotę alternatywnych procedur głosowania, w tym nowych dla polskiego prawa wyborczego instytucji głosowania przez pełnomocnika oraz głosowania korespondencyjnego. Ukazał także zalety, ale jednocześnie i liczne wady stosowania głosowania elektronicznego i mobilnej urny wyborczej”. Prof. dr hab. Marek Chmaj ISBN 978-83-7641-983-1 Difin ul. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62 fax 22 841 98 91 www.difin.pl A l t e r n a t y w n e p r o c e d u r y g ł o s o w a n i a w p o l s k i m p r a w i e w y b o r c z y m D i f i n Jarosław Zbieranek AlternAtywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym – gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej? Difin Copyright Difin SA Warszawa 2013 Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragment(cid:243)w niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione. Książka ta jest dziełem tw(cid:243)rcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, r(cid:243)b to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo. Recenzent prof. dr hab. Marek Chmaj Projekt okładki Mikołaj Miodowski Redaktor prowadząca Maria Adamska ISBN 978-83-7930-106-5 Difin SA, Warszawa 2013, wydanie pierwsze ul. F. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa, tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62, fax 22 841 98 91 Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl Skład i łamanie: Poligrafia, tel. 605 105 574 Wydrukowano w Polsce SPIS TREŚCI WSTĘP 1. CHARAKTERYSTYKA ALTERNATYWNYCH PROCEDUR GŁOSOWANIA 1.1. W kręgu definicji alternatywnych procedur głosowania 1.2. Kategoryzacja alternatywnych procedur głosowania 1.3. Potencjalne funkcje alternatywnych procedur głosowania 1.4. Alternatywne procedury głosowania w dokumentach międzynarodowych 1.5. Konkluzje 2. ALTERNATYWNE PROCEDURY GŁOSOWANIA W WYBRANYCH PAŃSTWACH ŚWIATA (cid:150) POMIĘDZY GWARANCJĄ ZASADY POWSZECHNOŚCI WYBOR(cid:211)W A ZWIĘKSZANIEM FREKWENCJI WYBORCZEJ 2.1. Głosowanie korespondencyjne 2.2. Głosowanie elektroniczne 2.3. Głosowanie przez pełnomocnika 2.4. Mobilna urna wyborcza 2.5. Konkluzje 3. PRACE NAD WPROWADZENIEM ALTERNATYWNYCH PROCEDUR GŁOSOWANIA DO POLSKIEGO PRAWA WYBORCZEGO 3.1. Głosowanie przez pełnomocnika 3.2. Głosowanie korespondencyjne 3.3. Głosowanie elektroniczne 7 13 13 17 22 25 36 38 39 53 64 69 71 79 81 108 123 3.4. Mobilna urna wyborcza 3.5. Konkluzje 4. ALTERNATYWNE PROCEDURY GŁOSOWANIA W KODEKSIE WYBORCZYM I ICH PRAKTYCZNE ZASTOSOWANIE W WYBORACH 2011 ROKU 4.1. Alternatywne procedury głosowania w Kodeksie wyborczym 4.2. Wiedza o nowych procedurach przed wyborami parlamentarnymi 2011 roku 4.3. Alternatywne procedury głosowania w praktyce wybor(cid:243)w parlamentarnych 2011 roku 4.4. Konkluzje 5. FUNKCJE ALTERNATYWNYCH PROCEDUR GŁOSOWANIA W POLSKIM PRAWIE WYBORCZYM 5.1. Alternatywne procedury głosowania jako gwarancja zasady powszechności 5.2. Alternatywne procedury głosowania jako mechanizm zwiększania frekwencji wybor(cid:243)w wyborczej z uwzględnieniem ich funkcji w polskim prawie wyborczym 5.3. Kategoryzacja etap(cid:243)w wprowadzania alternatywnych procedur głosowania 5.4. Dylematy i perspektywy rozwoju alternatywnych procedur głosowania 6 Spis treści ZAKOŃCZENIE BIBLIOGRAFIA SUMMARY 135 143 150 151 167 176 181 186 186 210 225 229 237 240 256 WSTĘP Po blisko dwudziestoletnich staraniach, w latach 2009(cid:150)2011 wprowadzono do polskiego prawa wyborczego na szerszą skalę alternatywne procedury głoso- wania. Są to konstrukcje prawne, kt(cid:243)re umożliwiają wyborcom oddawanie głosu w inny spos(cid:243)b niż w lokalu wyborczym. Ważną cezurą stało się w tym kontek- ście wejście w życie 1 sierpnia 2011 roku ustawy Kodeks wyborczy, zgodnie z kt(cid:243)rą wskazane przez ustawodawcę grupy wyborc(cid:243)w uzyskały możliwość korzystania z trzech r(cid:243)żnych alternatywnych procedur. Wspomniane mechanizmy budziły przez wiele lat ogromne kontrowersje w doktrynie prawa, liczne głosy krytyki formułowali r(cid:243)wnież politycy, socjolo- gowie i politolodzy. Alternatywne procedury głosowania miały jednak r(cid:243)wnież swoich zwolennik(cid:243)w, w tym tak ważne instytucje stojące na straży standard(cid:243)w demokratycznych wybor(cid:243)w jak Państwowa Komisja Wyborcza i Rzecznik Praw Obywatelskich, a także organizacje społeczne. O potrzebie ich stosowania prze- konane było, z czasem coraz szersze, grono ekspert(cid:243)w. Problematyka alternatywnych procedur głosowania wydaje się wyjątkowo złożona i wielowątkowa. Pr(cid:243)żno jednak szukać w literaturze prawa wyborczego monografii, w kt(cid:243)rej dokonano by kompleksowej analizy funkcji alternatywnych procedur głosowania i rozstrzygnięto zasadniczy cel lub cele ich wprowadzenia do polskiego systemu prawa wyborczego. Jako badacz konsekwentnie postrze- gałem je jako mechanizmy tworzące ważną gwarancję zasady powszechności wybor(cid:243)w, a przez to eliminujące stan dyskryminacji w dostępie do aktu głoso- wania. W debacie publicznej, pracach koncepcyjnych i licznych przekazach 8 Wstęp podnoszono jednakże inną oczekiwaną funkcję, w polskiej rzeczywistości spo- łeczno-politycznej szczeg(cid:243)lnie doniosłą i bez wątpienia medialnie nośną, jaką jest zwiększenie poziomu frekwencji wyborczej. Taka funkcja określona mianem (cid:132)aktywizowania elektoratu(cid:148) budziła zainteresowanie części doktryny prawnej. Co więcej, w wielu publikacjach, r(cid:243)wnież o charakterze prawnym, obie funkcje były formułowane łącznie i wymiennie. Nasuwają się jednak pytania ‒ czy jest to rozumowanie słuszne i uzasadnione? Czy funkcje te odnoszą się do wszyst- kich procedur głosowania, czy też zależne są może od ich modelu, od kontekstu systemu prawa wyborczego, etapu ich wprowadzania? Czy powinniśmy wska- zywać na funkcję najważniejszą, wiodącą? Na ile istotne były r(cid:243)wnież inne po- tencjalne cele wprowadzenia procedur alternatywnych, np. obniżenie całościo- wych koszt(cid:243)w organizowania wybor(cid:243)w lub umożliwienie znacznie sprawniej- szego obliczania wynik(cid:243)w wybor(cid:243)w, a dzięki temu wcześniejszego ich oficjal- nego ogłaszania. W niniejszej pracy postanowiłem więc podjąć tę ciekawą i nurtującą mnie tematykę, tak by zwieńczyć pewien etap wprowadzania alternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wyborczego. Zależy mi, aby przedstawić ją w uporządkowany, usystematyzowany spos(cid:243)b, co w mojej opinii pozwoli na sformułowanie przydatnych wniosk(cid:243)w na przyszłość, przede wszystkim dla polskiego ustawodawcy. Obszarem mojego szczeg(cid:243)lnego zainteresowania ba- dawczego, na kt(cid:243)rym się skupiam i kt(cid:243)ry jest tu podstawowym dylematem, stała się problematyka zakładanych przez projektodawc(cid:243)w i rzeczywistych funkcji alternatywnych procedur głosowania. Gł(cid:243)wną oś rozważań będzie stanowić analiza procesu wprowadzania al- ternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wyborczego, zwieńczo- nego uchwaleniem w 2011 roku ustawy Kodeks wyborczy i zastosowaniem ich po raz pierwszy na szerszą skalę w praktyce (cid:150) podczas wybor(cid:243)w przeprowadzo- nych w tym samym roku. W niniejszej publikacji zostaną zaprezentowane moje rozbudowane analizy rozwiązań prawnych (w tym projekt(cid:243)w) i prac legislacyj- nych. Istotnym elementem będą r(cid:243)wnież wyniki r(cid:243)żnorodnych badań opinii publicznej bezpośrednio odnoszących się do problematyki alternatywnych pro- cedur głosowania, kt(cid:243)re projektowałem (lub wsp(cid:243)łprojektowałem) i przeprowa- dzałem w latach 2004(cid:150)2012 (wraz z Centrum Badania Opinii Społecznej, a także firmami badawczymi TNS OBOP oraz SMG/KRC). Miałem niebywałą okazję uczestniczenia w pracach koncepcyjnych poświęconych alternatywnym proce- durom głosowania (cid:150) planując, organizując, moderując, a także biorąc udział Wstęp 9 w wielu seminariach eksperckich i licznych konferencjach naukowych poświę- conych tej problematyce. Od 2004 roku praktycznie aż do dziś uczestniczę r(cid:243)w- nież w pracach legislacyjnych w Sejmie RP i w Senacie RP. Natomiast zastoso- wanie alternatywnych procedur głosowania w praktyce miałem okazję szeroko i interdyscyplinarnie badać m.in. jako członek Komisji Ekspert(cid:243)w ds. Os(cid:243)b z Niepełnosprawnościami przy Rzeczniku Praw Obywatelskich. Ogromnym wsparciem były r(cid:243)wnież bieżące kontakty i możliwość konsultowania problema- tyki z ekspertami z innych państw, czy to w efekcie kontakt(cid:243)w z OBWE, IFES, International IDEA, czy też w ramach międzynarodowego projektu ACE Electo- ral Knowledge Network, w kt(cid:243)ry jestem czynnie zaangażowany. Bardzo istotne dla analizy opinii oraz pogląd(cid:243)w polskiej doktryny prawa konstytucyjnego były projekty badawcze, kt(cid:243)re koordynowałem, w szczeg(cid:243)lno- ści finansowany przez Open Society Institute czteroletni (realizowany w latach 2007‒2011) projekt badawczy (cid:132)Obserwatorium demokracji w Polsce(cid:148), a także projekt wdrożeniowy (cid:132)Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy(cid:148) finan- sowany przez Ambasadę Kr(cid:243)lestwa Niderland(cid:243)w. Chciałbym podkreślić r(cid:243)w- nież ważną rolę realizowanego w latach 2010(cid:150)2011 projektu (cid:132)Ankieta konstytu- cyjna(cid:148) kierowanego przez prof. Bogusława Banaszaka, w kt(cid:243)rym jedno z zasad- niczych rozważanych zagadnień dotyczyło problematyki alternatywnych proce- dur głosowania. W niniejszej pracy starałem się wykorzystać wszelkie ważne dostępne mi materiały, r(cid:243)wnież te szerzej nieznane, niepublikowane, o charakterze roboczym. W możliwie wiernym odzwierciedleniu zmieniających się tendencji i r(cid:243)żnych ocen w odniesieniu do alternatywnych procedur głosowania przydatne były r(cid:243)wnież moje własne obserwacje, kt(cid:243)re zostały zarejestrowane tylko w postaci notatek czy korespondencji pozwalających odwzorować rozmowy i ustalenia kuluarowe. Istotną kwestią było szersze zarysowanie cechującej się r(cid:243)żnym natężeniem, ale z pewnością ważnej dla omawianego tematu debaty medialnej, w tym r(cid:243)wnież dyskusji toczącej się w prasie codziennej. Tezy w niej formuło- wane miały bowiem w moim przekonaniu relatywnie duży wpływ i przełożenie na ekspertyzy i analizy stanowiące element prac legislacyjnych, a pośrednio także na rozstrzygnięcia ustawodawcy. Wszystko to ma służyć weryfikacji sformułowanej przeze mnie tezy, zgodnie z kt(cid:243)rą można wskazać na dwa zasadnicze etapy wprowadzania alterna- tywnych procedur głosowania do systemu prawa wyborczego, kt(cid:243)re są bezpo- średnio związane z ich funkcjami. W ramach pierwszego etapu alternatywne 10 Wstęp procedury głosowania kierowane są do ściśle określonych grup (kategorii) wy- borc(cid:243)w. Ich funkcją jest zapewnienie gwarancji zasady powszechności wybor(cid:243)w i usunięcie wszelkich barier i dyskryminacji w dostępie do aktu głosowania. W tym rozumieniu z alternatywnych procedur głosowania korzystają wyborcy, kt(cid:243)rzy nie są w stanie udać się osobiście do lokalu wyborczego i oddać głosu w tradycyjnej procedurze. Problematyka innej funkcji (cid:150) (zwiększenia) frekwen- cji wyborczej, nie powinna być w tym kontekście rozpatrywana, a jeśli już, to stanowić winna zagadnienie zdecydowanie drugorzędne. Natomiast w ramach drugiego etapu (jeśli on następuje (cid:150) zwykle jest wprowadzany pewien czas po pierwszym etapie) wprowadzania alternatywnych procedur głosowania przewiduje się adresowanie tych mechanizm(cid:243)w do wszyst- kich wyborc(cid:243)w, w szczeg(cid:243)lności zaś tych, kt(cid:243)rzy nie napotykają żadnych trud- ności w dotarciu do lokali wyborczych. Zakładaną funkcją tych mechanizm(cid:243)w i takich działań ustawodawcy jest wpłynięcie na zwiększenie frekwencji wybor- czej. Warte podkreślenia jest to, że jest to funkcja oczekiwana, ale wydaje się wysoce problematyczna. Dokonując weryfikacji powyższej tezy, czynię to w szerszym kontekście ewolucji systemu polskiego prawa wyborczego, zmian zachodzących w rozu- mieniu i interpretacji przez doktrynę zasady powszechności wybor(cid:243)w. Kwestią o ogromnym znaczeniu, bo mającą wpływ na polskie prace i toczącą się debatę, stanowi problematyka doświadczeń zagranicznych z wprowadzaniem alterna- tywnych procedur głosowania. Praca składa się ze wstępu, pięciu rozdział(cid:243)w oraz zakończenia. Jako pod- stawę do rozważań w niniejszej pracy przyjąłem układ problemowy. W pierwszym rozdziale została przedstawiona og(cid:243)lna definicja i katego- ryzacja alternatywnych procedur głosowania. Pomocny w tym był przede wszystkim przegląd r(cid:243)żnorodnych dokument(cid:243)w o charakterze międzynarodo- wym, kt(cid:243)re poruszają problematykę tych procedur, a także wskazują standardy ich stosowania. Dążyłem do zarysowania w tym rozdziale problematyki poten- cjalnych funkcji alternatywnych procedur głosowania, a w szczeg(cid:243)lności ozna- czenia zagadnień dla dalszej analizy. W rozdziale drugim om(cid:243)wiona została problematyka alternatywnych pro- cedur głosowania stosowanych w r(cid:243)żnych państwach. Zgodnie z systematyką zaproponowaną w rozdziale pierwszym szczeg(cid:243)łowo om(cid:243)wione zostały kolejno Wstęp 11 poszczeg(cid:243)lne procedury. Na podstawie działań podejmowanych w r(cid:243)żnych państwach został sformułowany wniosek odnośnie do funkcji alternatywnych procedur głosowania. Ustalenia odnoszą się do tezy gł(cid:243)wnej pracy i pozwalają wskazać na jej trafność. W trzecim rozdziale skupiłem się, utrzymując co do zasady podział zasto- sowany w rozdziale drugim, na przedstawieniu problematyki wprowadzania alternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wyborczego. Starałem się wskazać na propozycję wiodącą, a także scharakteryzować prace koncepcyjne i legislacyjne, aż do uchwalenia aktu zwieńczającego ten długi proces ‒ Kodek- su wyborczego ujmując najważniejsze funkcje oraz oczekiwania wobec kolejno omawianych procedur. Dążyłem r(cid:243)wnież do znalezienia odpowiedzi na pytania, czy w odniesieniu do rozwiązań stosowanych poza granicami kraju i przebiegu prac można m(cid:243)wić o analogii, a także czy i w jakim stopniu doświadczenia za- graniczne wpłynęły na debatę i prace toczące się w Polsce. W rozdziale czwartym przedstawiłem regulację alternatywnych procedur głosowania zawartą w ustawie Kodeks wyborczy, kt(cid:243)ra weszła w życie 1 sierp- nia 2011 roku. Opr(cid:243)cz przedstawienia i oceny regulacji prawnej dodatkowo zaprezentowałem por(cid:243)wnawczo r(cid:243)wnież inne funkcjonujące na mocy tego aktu ważne mechanizmy mające na celu stworzenie dodatkowych gwarancji zasady powszechności wybor(cid:243)w. Analizy były szczeg(cid:243)lnie istotne w kontekście rozwa- żań nad ewolucją tej zasady. Przedstawiłem r(cid:243)wnież problematykę stosowania alternatywnych procedur głosowania w praktyce wybor(cid:243)w parlamentarnych, kt(cid:243)re odbyły się 9 października 2011 roku. W rozdziale piątym, z uwzględnieniem wniosk(cid:243)w z niniejszej pracy (w tym doświadczeń z innych państw), starałem się odpowiedzieć na zasadnicze pytanie ninieszej pracy i rozstrzygnąć o najważniejszej funkcji alternatywnych procedur głosowania w polskim prawie wyborczym. Zaproponowałem katego- ryzację etap(cid:243)w wprowadzania alternatywnych procedur głosowania. Dążyłem r(cid:243)wnież do wskazania perspektywy ich rozwoju w bliższej i dalszej przyszłości. Pragnę wyrazić nadzieję, że niniejsza praca przyczyni się do uporządko- wania i lepszego zrozumienia tematyki, kt(cid:243)ra w piśmiennictwie nie została jak dotąd w kompleksowy spos(cid:243)b zbadana. Wierzę, że ustalenia w niej dokonane mogą stać się zaczątkiem dla dalszych badań i dyskusji dotyczących tej ciekawej problematyki. 12 Wstęp Na koniec chciałbym skorzystać z miłego przywileju złożenia podzięko- wań osobom, kt(cid:243)re pomogły w przygotowaniu niniejszej książki. Dziękuję panu profesorowi Andrzejowi Sokali za inspirację, konsultacje i uwagi. Recenzento- wi, panu profesorowi Markowi Chmajowi, a także moim koleżankom i kolegom, uczestnikom seminari(cid:243)w odbywających się w Centrum Studi(cid:243)w Wyborczych Uniwersytetu Mikołaja Kopernika w Toruniu, dziękuję za cenne wskaz(cid:243)wki, kt(cid:243)re z pewnością korzystnie wpłynęły na kształt niniejszego opracowania. Dziękuję moim wsp(cid:243)łpracownikom (cid:150) ekspertom zaangażowanym w projekt ACE Electoral Knowledge Network, za umożliwienie dotarcia do cennych mate- riał(cid:243)w zagranicznych, a także panu ministrowi Kazimierzowi Wojciechowi Cza- plickiemu, szefowi Krajowego Biura Wyborczego, za pomoc w uzyskaniu do- kument(cid:243)w dotyczących prac legislacyjnych w Sejmie i Senacie. Wreszcie dzię- kuję mojej rodzinie: rodzicom za wsparcie, Piotrowi za pomoc i cenne wska- z(cid:243)wki redakcyjne, Annie za edycję tekstu i cierpliwość. Rozdział 1 CHARAKTERYSTYKA ALTERNATYWNYCH PROCEDUR GŁOSOWANIA 1.1. W kręgu definicji alternatywnych procedur głosowania System prawa wyborczego reguluje procedury głosowania, a więc zasady technicznej czynności oddawania głosu. W szczeg(cid:243)lności po upowszechnieniu czynnego prawa wyborczego wśr(cid:243)d szerokich grup społecznych, a także wraz z rozwojem standard(cid:243)w demokratycznych i tajnych1 wybor(cid:243)w2 konieczne stało się prawne zagwarantowanie takiego modelu oddawania głosu, aby zapewnić wyborcom możliwość nieskrępowanego wyrażania swoich preferencji. Podsta- wowa procedura udziału w głosowaniu w czasach nowożytnych polega na uda- niu się osobiście do wskazanego lokalu wyborczego (miejsca głosowania) i od- daniu głosu, początkowo poprzez przekazanie swoich preferencji ustnie, w p(cid:243)ź- niejszym czasie pisemnie3. Wraz z rozwojem standard(cid:243)w tajnego głosowania zaczęto udoskonalać techniczne kwestie związane z tą procedurą, co znalazło 1 Z. Cibochowski, Polskie prawo państwowe na tle uwag z dziedziny nauki o państwie i po- r(cid:243)wnawczego prawa państwowego, t. III, Warszawa 1933, s. 147, za: G. Kryszeń, Tajność gło- sowania w wyborach parlamentarnych, [w:] P. Mikula, J. Czajowski, J. Karp, G. Kuca, A. Kulig, A. Opałek (red.), Ustroje, doktryny, instytucje polityczne, Księga pamiątkowa prof. zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, Krak(cid:243)w 2007. 2 Szerzej G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wybor(cid:243)w parlamentarnych, Białystok 2007, s. 222. 3 D.W. Jones, A Brief Illustrated History of Voting, http://homepage.cs.uiowa.edu/~jones/- voting/pictures/ (dostęp: 14.10.2012). 14 Rozdział 1 odzwierciedlenie w kolejnych regulacjach prawnych, w kt(cid:243)rych szczeg(cid:243)łowo określano wymagane dla ważności głosowania elementy, kt(cid:243)re do czynności głosowania bezpośrednio się odnosiły, w tym spos(cid:243)b zachowania wyborcy w lo- kalu (punkcie) wyborczym, czy właściwe przygotowanie miejsca do głosowania (np. zastosowanie urny wyborczej)4. Początkowo czynne prawo wyborcze było kierowane do ograniczonej grupy uprzywilejowanych os(cid:243)b (obywateli). Wraz z rozwojem demokracji przedstawicielskiej i dynamicznymi procesami społeczno-politycznymi prawo udziału w wyborach stawało się coraz bardziej powszechne, w kolejnych eta- pach uzyskiwały je nierzadko wielomilionowe rzesze obywateli (przykładem jest proces uzyskiwania czynnego prawa wyborczego przez kobiety, co w nie- kt(cid:243)rych państwach europejskich nastąpiło dopiero w drugiej połowie XX wie- ku). W kontekście tak kardynalnych zmian ustawodawca w wielu państwach, r(cid:243)wnież z powodu braku doświadczeń, nie przywiązywał zbyt dużej wagi do kwestii uważanych długo za drugoplanowe (cid:150) jaką było np. zapewnienie gwaran- cji faktycznego korzystania z uzyskanego czynnego prawa wyborczego. Normy prawne wskazywały w(cid:243)wczas zdecydowanie częściej wyłączenia i ograniczenia zasady powszechności (poprzez wprowadzanie m.in. cenzus(cid:243)w wyborczych, zasad domicylu itp.). Z czasem jednak wykształcił się i zyskał na znaczeniu pogląd wskazujący, że w celu zagwarantowania udziału w głosowaniu możliwie szerokiej grupie uprawnionych wyborc(cid:243)w prawo wyborcze powinno stosować wiele konstrukcji dotyczących r(cid:243)żnorodnych kwestii organizacyjnych i technicznych związanych z przeprowadzaniem wybor(cid:243)w. Należy wymienić wśr(cid:243)d nich dogodne dla wy- borc(cid:243)w terminy głosowania (w dzień wolny od pracy), czas jego przeprowadza- nia (np. przez dwa dni), aktualizowane rejestry i spisy wyborc(cid:243)w, możliwość dowozu os(cid:243)b niepełnosprawnych do lokali wyborczych itp.5 Wraz z rozwojem standard(cid:243)w demokratycznych, upowszechnianiem się w obrębie procesu prze- prowadzania wybor(cid:243)w coraz bardziej rozbudowanych i dobrze funkcjonujących modeli organizacyjnych, logistycznych, a także z postępem technologicznym opracowano i wprowadzano je do systemu prawa wyborczego (niekiedy spraw- dzając przedtem w praktyce). 4 A. Żukowski, Systemy wyborcze, Olsztyn 1997, s.72‒74. 5 Szerzej: K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Ł(cid:243)dź 2000. Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 15 Mechanizmy takie uznawane są za gwarancję wypełniania zasady po- wszechności wybor(cid:243)w, znajdującej wyraz w dążeniu do umożliwienia uczestni- czenia w wyborach wszystkim wyborcom. Szerzej kwestie te zostaną om(cid:243)wione w dalszej części niniejszej pracy, natomiast warto podkreślić, że pogląd taki wynikał ze stopniowej zmiany w interpretacji wspomnianej zasady prawa wy- borczego. Obok wspomnianych wyżej konstrukcji w obszarze gwarancji zasady po- wszechności wybor(cid:243)w zaczęto rozważać r(cid:243)wnież inny spos(cid:243)b oddawania głosu przez wyborc(cid:243)w niż w lokalu wyborczym. Uznano bowiem za uzasadnione do- puszczenie głosowania bez potrzeby fizycznego przybycia wyborcy do punktu wyborczego. W literaturze przedmiotu6 techniki takie określane są mianem alternatywnych. Punktem odniesienia dla (cid:132)alternatywy(cid:148) jest tradycyjny, pod- stawowy tryb głosowania w lokalu wyborczym. Istota alternatywnych procedur głosowania polega więc na tym, że w określonych ustawowo przypadkach wy- borcy (zwykle ich ściśle oznaczona część, wyborcy należący do wskazanych grup) mogą skorzystać zamiast z procedury podstawowej z innej, alternatywnej dla niej metody oddawania głosu. W polskiej literaturze i ekspertyzach odnaleźć można r(cid:243)żne określenia: al- ternatywne techniki oddawania głosu, sposoby oddawania głosu, metody głoso- wania, wreszcie procedury oddawania głosu bądź głosowania. Ta pozorna r(cid:243)ż- norodność nie jest absolutnie polską specyfiką, r(cid:243)żna terminologia jest bowiem charakterystyczna dla piśmiennictwa np. anglojęzycznego. Najczęściej w pol- skiej literaturze przedmiotu stosowane jest pojęcie alternatywnych sposob(cid:243)w głosowania. Pojęcie (cid:132)spos(cid:243)b głosowania(cid:148) ma jednak dość szeroki zakres i obej- muje r(cid:243)żnorodne aspekty, np. sam fakt uczestniczenia w głosowaniu. Zgadzić się należyz Krzysztofem Skotnickim, że pojęcie to może być odnoszone do kwe- stii zachowania wyborcy w lokalu wyborczym, a w szczeg(cid:243)lności sposobu wskazywania przez niego swojej preferencji, a więc fizycznego zakreślania zna- ku X w określonym miejscu na karcie do głosowania. Taką interpretację sugeru- je m.in. tytuł rozdziału 19 w ustawie z 12 kwietnia 2001 roku Ordynacja wybor- cza do Sejmu RP i do Senatu RP7, kt(cid:243)ry brzmi: (cid:132)Spos(cid:243)b głosowania i warunki ważności głosu(cid:148). W obowiązującej obecnie i regulującej materię wyborczą 6 B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i system(cid:243)w wyborczych, Warszawa 2010, s. 13. nr 190, poz. 1360 z p(cid:243)źn. zm. 7 Ustawa z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu RP i do Senatu RP, DzU 16 Rozdział 1 ustawie Kodeks wyborczy ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie osobnej jednostki redakcyjnej, kt(cid:243)ra obejmowałaby alternatywne procedury, więc nie można jeszcze przesądzić o ustawowej ich nazwie. Techniki te zostały bowiem ujęte w osobnych rozdziałach. Pewną, jedynie pośrednią, wskaz(cid:243)wkę można odnaleźć w regulacji dotyczącej procedur informowania wyborc(cid:243)w nie- pełnosprawnych przez w(cid:243)jta (burmistrza, prezydenta miasta) o r(cid:243)żnych kwe- stiach związanych z wyborami. Jedną z takich kwestii ma być informacja o (cid:132)wa- runkach i formach głosowania(cid:148) (art. 37a § 1 pkt 6) odnosząca się w oczywisty spos(cid:243)b r(cid:243)wnież do możliwości oddawania głosu przez wyborc(cid:243)w niepełno- sprawnych (korespondencyjnie lub przez pełnomocnika). Warto podkreślić, że nieco odmienne nazewnictwo zaprezentował Trybunał Konstytucyjny. W wyro- ku z 20 lipca 2011 roku wskazał (cid:132)formy oddawania głosu(cid:148)8. W niniejszej pracy, dla porządku, stosuję dla przedstawianych konstrukcji prawnych nazwę (cid:132)alternatywne procedury głosowania(cid:148). Uważam, że jest to ter- minologia najbardziej adekwatna i jednocześnie wystarczająco wąsko i jedno- znacznie wskazująca zakres nazwy. Wydaje się, że podobnego zdania jest Grze- gorz Kryszeń9 r(cid:243)wnież operujący pojęciem procedury głosowania. Słownik Ję- zyka Polskiego określa procedurę jako (cid:132)unormowany przepisami, zwyczajami spos(cid:243)b przeprowadzania, załatwiania jakiejś sprawy, tok, tryb, przebieg cze- goś(cid:148)10. Określenie to stanowić będzie r(cid:243)wnież prostą konsekwencję nazewnic- twa stosowanego we wcześniejszych moich publikacjach. Wprowadziłem je bowiem i stosowałem od 2004 roku w kilkunastu wcześniejszych publikacjach poświęconych tej problematyce. Być może w najbliższych pracach legislacyjnych mających na celu nowe- lizację Kodeksu wyborczego wprowadzony zostanie (postulowany przez doktry- nę i praktyk(cid:243)w) osobny, większy rozdział poświęcony tylko tym procedurom, a przy tej okazji zostanie ujednolicone nazewnictwo. 8 Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2011 r., K9/11. 9 G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wybor(cid:243)w parlamentarnych, Białystok 2007, s. 217. Jak się wydaje, duży wpływ na przyjęcie tej terminologii ma nazewnictwo anglojęzyczne, gdzie po- wszechnie stosowane jest pojęcie voting procedures zar(cid:243)wno w tekstach źr(cid:243)dłowych, jak i w tłumacze- niach akt(cid:243)w prawnych, np. ustawa z dnia 12 czerwca 2002 r., Riigikogu Election Act (tekst ustawy w języku angielskim), http://aceproject.org/ero-en/regions/europe/EE/estonia-riigikogu-parliament- election-act-2002-as/view (dostęp: 14.06.2012). 10 Słownik Języka Polskiego PWN, Warszawa 1996. Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 17 1.2. Kategoryzacja alternatywnych procedur głosowania W ustawodawstwie wyborczym można wyr(cid:243)żnić cztery zasadnicze alter- natywne procedury głosowania: głosowanie przez pełnomocnika, głosowanie korespondencyjne, głosowanie elektroniczne, a także przy wykorzystaniu mo- bilnej urny wyborczej. Wszystkie te konstrukcje przewidują umożliwienie wy- borcy oddania głosu bez konieczności udania się przez niego do lokalu wy- borczego. Poniżej przedstawiono, celem wprowadzenia, kr(cid:243)tkie charakterystyki każ- dej z procedur (dokładniej zostaną zanalizowane w dalszej części pracy). Po- zwolą one na określenie r(cid:243)żnic występujących pomiędzy konstrukcjami i zapre- zentowanie pewnych specyficznych ich cech. Procedura głosowania przez pełnomocnika (to określenie stosowane w polskim prawie wyborczym11, we wcześniejszych pracach koncepcyjnych i naukowych była nazywana r(cid:243)wnież procedurą głosowania przez przedstawicie- la, w języku angielskim: proxy voting, w języku francuskim: procurement) opie- ra się na założeniu, że wyborca, kt(cid:243)ry z r(cid:243)żnych przyczyn nie jest w stanie (bądź nie chce) udać się do lokalu wyborczego i oddać głos osobiście, upoważnia in- nego wyborcę do zagłosowania w jego imieniu. Procedury ustanawiania pełno- mocnika r(cid:243)żnią się nieznacznie w poszczeg(cid:243)lnych państwach, zwykle jednak doniosłość pełnomocnictwa jest poświadczana w spos(cid:243)b urzędowy, a pełnomoc- nik dysponuje specjalnym aktem pełnomocnictwa, kt(cid:243)ry przedstawia właściwej komisji wyborczej. Pełnomocnik na podstawie udzielonego (i potwierdzonego stosownym aktem) pełnomocnictwa udaje się do lokalu wyborczego, pobiera kartę do głosowania, wypełnia ją i wrzuca do urny (na og(cid:243)lnych dla wszystkich wyborc(cid:243)w zasadach). Kolejną alternatywną procedurą głosowania jest głosowanie koresponden- cyjne. Wyborcy, kt(cid:243)rzy wyrażają wolę skorzystania z niej (a najczęściej r(cid:243)wnież spełniają dodatkowe przesłanki), otrzymują na wskazany adres (miejsce za- mieszkania, pobytu) z właściwej komisji wyborczej (lub urzędu) przesyłkę z materiałami wyborczymi (najczęściej pocztą, firmą kurierską bądź doręczoną przez upoważnionego pracownika urzędu, gońca). Z reguły w jej skład wchodzą dwie koperty (duża i mniejsza), karta do głosowania i (w niekt(cid:243)rych systemach 11 W kolejnych ustawach wyborczych, m.in. w Kodeksie wyborczym. 18 Rozdział 1 prawa wyborczego) zaświadczenie o uprawnieniu do głosowania (ewentualnie oświadczenie o tajnym i osobistym oddaniu głosu). Wyborca, kt(cid:243)ry otrzymuje materiały, wypełnia kartę do głosowania, po czym umieszcza ją w mniejszej kopercie (bez żadnych oznaczeń) i (wraz z zaświadczeniem/oświadczeniem) umieszcza w większej kopercie, następnie wysyła pocztą na adres właściwej komisji wyborczej (urzędu). Musi oczywiście zachować określone terminy, aby przesyłka dotarła do celu przed zakończeniem głosowania. Pracownicy organu wyborczego (urzędu) po otwarciu zewnętrznej koperty (sprawdzeniu i odnoto- waniu w spisie wyborc(cid:243)w danych zawartych w zaświadczeniu/oświadczeniu) wrzucają do urny zaklejoną mniejszą kopertę z kartą wyborczą. Warto podkreślić, że stosuje się wiele r(cid:243)żnych nazw tej procedury, wyni- kających gł(cid:243)wnie z jej powiązania z usługami operator(cid:243)w pocztowych. Używa się więc często w polskiej literaturze przedmiotu, a także np. w uzasadnieniach do projekt(cid:243)w ustaw pojęć: głosowanie pocztowe, listowne, przez pocztę. Nie- wątpliwie pewien wpływ na takie nazewnictwo miały nazwy tej procedury uży- wane w ustawodawstwie innych państw, a kt(cid:243)re charakteryzują się r(cid:243)żnorodno- ścią (np. w języku angielskim używa się pojęć: postal voting, voting-by-post, voting by mail itp.). Nie jest to jednak moim zdaniem trafne nazewnictwo, po- nieważ omawiana procedura nie zawsze opiera się na wsp(cid:243)łpracy z operatorem pocztowym lub polega na niej tylko częściowo, pozostawiając wyborcy decyzję co do drogi zwrotu przesyłki (np. kurierem, ale r(cid:243)wnież z pomocą innego wy- borcy). Dlatego też jako najpełniej oddającą charakter procedury uważam nazwę (cid:132)głosowanie korespondencyjne(cid:148)12. Pod taką nazwą funkcjonuje ona w polskim prawie wyborczym. Wyr(cid:243)żnić można r(cid:243)wnież procedurę głosowania wyłącznie koresponden- cyjnego (all-postal voting), kt(cid:243)ra r(cid:243)żni się od opisanej powyżej formuły tym, że z zasady pakiety wyborcze otrzymują na adres miejsca zamieszkania (pobytu) wszyscy wyborcy automatycznie (bez konieczności złożenia uprzednio takiego wniosku ani nawet wyrażenia w jakikolwiek spos(cid:243)b woli udziału w głosowaniu). Ta formuła stosowana jest niezwykle rzadko, ale w skrajnych przypadkach (m.in. w amerykańskim stanie Oregon i Waszyngton) jest to jedyna obowiązują- ca procedura udziału w głosowaniu (możliwość oddawania głosu w lokalach 12 I konsekwentnie stosuję to nazewnictwo m.in. J. Zbieranek, W stronę reformy procedur gło- sowania, (cid:132)Analizy i Opinie(cid:148) 2005, nr 52. Podobnego zdania jest Krzysztof Skotnicki: K. Skotnic- ki, Rejestr wyborc(cid:243)w i głosowanie korespondencyjne w Wielkiej Brytanii, [w:] J. Zbieranek (red.), Prawo wyborcze. Analizy. Interpretacje. Rekomendacje, Warszawa 2009. Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 19 wyborczych została tam zlikwidowana). Powstaje jednak w(cid:243)wczas wątpliwość, czy procedura w takim kształcie może być uznawana za alternatywną (cid:150) skoro nie występuje tak ważna, charakterystyczna cecha jak gwarantowanie wyborcom kilku (co najmniej dw(cid:243)ch) procedur głosowania. Między innymi brak alternaty- wy był powodem odrzucenia procedury po fazie test(cid:243)w na ograniczonym obsza- rze wyborczym przez ustawodawcę brytyjskiego (o czym będzie mowa w dal- szej części pracy)13. Kolejną alternatywną procedurą jest głosowanie elektroniczne (w języku angielskim electronic voting, w skr(cid:243)cie e-voting). Chciałbym uczynić jednak ważne zastrzeżenie. Definicja głosowania elektronicznego jest bardzo szeroka i obejmuje użycie technologii elektronicznych w procedurach związanych z wybo- rami, przy czym muszą one obejmować co najmniej akt oddawania głosu. Zgod- nie z tym szerokim zakresem definicji głosowanie elektroniczne obejmuje: 1) głosowanie za pomocą maszyny elektronicznej (znanej także pod polską nazwą (cid:132)głosomatu(cid:148)) w lokalu wyborczym (lub w punkcie wyborczym, np. kioskach wyborczych), 2) głosowanie z użyciem osobistego komputera podłączonego do sieci inter- netowej, 3) głosowanie za pomocą telefonu kom(cid:243)rkowego (z wykorzystaniem wia- domości tekstowej), 4) głosowanie za pomocą interaktywnej telewizji14. Nie wszystkie wymienione powyżej techniki wchodzące w skład definicji głosowania elektronicznego mogą być rozpatrywane jako alternatywne procedury głosowania. Z pewnością nie jest taką procedurą głosowanie z wykorzystaniem głosomat(cid:243)w, ponieważ wymaga od wyborcy osobistego udania się do lokalu wyborczego (lub innego, wskazanego punktu). Natomiast głosowanie z wyko- rzystaniem internetu, telefonu kom(cid:243)rkowego, czyli technik zdalnych pozwalają- cych oddawać głos w miejscu zamieszkania (lub nawet aktualnego pobytu), w pełni odpowiada charakterystyce alternatywnych procedur głosowania. Po- dobnie zdalne głosowanie z zastosowaniem interaktywnej telewizji (choć jest to 13 Delivering democracy: the future of postal voting, London 2004, s. 2. 14 The implementation of electronic voting in the UK. Research summary, London 2002, K.W. Czaplicki, Głosowanie elektroniczne (e-voting) (cid:150) wybrane zagadnienia, [w:] S. Grabowska, R. Gra- bowski (red.), Alternatywne sposoby głosowania a aktywizacja elektoratu, Rzesz(cid:243)w 2007. 20 Rozdział 1 rozwiązanie używane w marginalnym wymiarze, kt(cid:243)re nie wyszło poza fazę rozważań teoretycznych i nielicznych test(cid:243)w). Warto wyraźnie podkreślić to rozr(cid:243)żnienie, ponieważ ma ono kardynalne znaczenie dla rozważań podejmowanych w niniejszej pracy. W odniesieniu do problematyki alternatywnych procedur głosowania nie będzie bowiem rozpatry- wane wykorzystanie głosomat(cid:243)w (choć jest to najpopularniejsza i najszerzej stosowana na świecie forma e-votingu15), natomiast uwaga zostanie skupiona na elektronicznych technikach zdalnego oddawania głosu i w takim, węższym kon- tekście będzie rozumiane dalej pojęcie (cid:132)głosowanie elektroniczne(cid:148). Kolejną alternatywną procedurą głosowania jest mobilna urna wyborcza (znana r(cid:243)wnież pod potoczną nazwą (cid:132)wędrującej(cid:148), (cid:132)latającej(cid:148) lub (cid:132)przenośnej urny wyborczej(cid:148); w polskim prawie wyborczym stosowane są nazwy (cid:132)urna po- mocnicza(cid:148), (cid:132)druga urna wyborcza(cid:148), w języku angielskim m.in.: mobile polling station). Zgodnie z tą procedurą do miejsca zamieszkania (lub pobytu) wybor- cy16 udaje się kilku członk(cid:243)w komisji wyborczej z niewielką, przenośną urną wyborczą i materiałami wyborczymi (w tym kartami do głosowania). Wyborca po zakreśleniu swoich preferencji, wrzuca kartę do urny. Z reguły do skorzysta- nia z możliwości głosowania we własnym domu uprawnione są tylko wyraźnie określone grupy wyborc(cid:243)w, kt(cid:243)rzy muszą zgłosić wniosek o zastosowanie tego trybu głosowania we właściwej komisji wyborczej (urzędzie) i w ustawowo określonym terminie. Umożliwia to przygotowanie listy os(cid:243)b, do kt(cid:243)rych ma się udać komisja. Dla uporządkowania kategorii alternatywnych procedur głosowania nale- ży podkreślić, że w mojej opinii nie powinna być do nich zaliczana inna kon- strukcja prawa wyborczego, a mianowicie głosowanie przedterminowe. Ten tryb umożliwia oddawanie głos(cid:243)w w lokalach wyborczych lub innych wskazanych 15 Jest to bardzo ciekawa i złożona tematyka, kt(cid:243)ra jednak wykracza poza ramy niniejszej pracy. Polecam: P. Uziębło, Głosowanie elektroniczne w Paragwaju, (cid:132)Przegląd Sejmowy(cid:148) 2003, nr 5(58), r(cid:243)wnież: T. Bittiger, Innovative technology and its impact on electoral process, [w:] Voter turnout in Western Europe since 1945, Stockholm 2004, S. Sheridan, Evaluation of the electronic voting trial for blind and sight inspired electors a the 2007 Federal Election. Final report, Guram 2008, J.R. Filho, C.J. Alexander, L.C. Batista, E-voting in Brazil (cid:150) the risk to democracy, [w:] R. Krim- mer (red.), Electronic Voting 2006, GI Lecture Notes in Informatics. Bonn 2006. 16 W ustawach wyborczych niekt(cid:243)rych państw (np. Estonii) procedura ta nazywana jest w związku z tym głosowaniem w domu (home voting). Szerzej: ustawa z dnia 12 czerwca 2002 r., Riigikogu Election Act (tekst ustawy w języku angielskim), http://aceproject.org/ero-en/regions/europe/EE/- estonia-riigikogu-parliament-election-act-2002-as/view (dostęp: 14.06.2012). Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 21 miejscach w pewnym, zwykle dłuższym okresie (np. kilkunastu dni) przed dniem wybor(cid:243)w. Rozwiązanie umożliwia skuteczne oddanie głosu przez tych wyborc(cid:243)w, kt(cid:243)rzy z r(cid:243)żnych przyczyn nie będą mogli uczynić tego we właści- wym dniu wybor(cid:243)w. W odr(cid:243)żnieniu od alternatywnych procedur głosowania głosowanie przedterminowe w swojej istocie nie umożliwia wyborcy oddawania głosu w miejscu zamieszkania (pobytu), jedynie zapewnia inny (z założenia dogodniejszy) termin udania się do punktu wyborczego. Jest to uznawane za dodatkową gwarancję powszechności wybor(cid:243)w i ułatwienie dla wyborc(cid:243)w. Często jednak (przy skrajnie szerokiej interpretacji) procedura ta jest łą- czona z procedurą głosowania korespondencyjnego. Wpływ na taki pogląd mają w mojej ocenie dwa czynniki. Po pierwsze, szczeg(cid:243)lnie w źr(cid:243)dłach amerykań- skich głosowanie korespondencyjne jest rozpatrywane w wielu analizach nie tyle jako samodzielna instytucja, ale jako mechanizm mieszczący się w szerokim zakresie pojęcia głosowania przedterminowego. Wyborca głosujący korespon- dencyjnie w takim ujęciu i zgodnie z tą interpretacją oddaje bowiem głos (cid:132)przed terminem(cid:148) wybor(cid:243)w. Głosowanie przedterminowe dzieli się więc zgodnie z tym poglądem na głosowanie przedterminowe osobiste w lokalu wyborczym, a także głosowanie zdalne (cid:150) korespondencyjne17. Innym czynnikiem, kt(cid:243)ry wpływa na rozpatrywanie obu procedur łącznie jest organizacyjne i logistyczne ich łączenie. W ramach głosowania przedterminowego w niekt(cid:243)rych systemach prawa wy- borczego przewidywane jest organizowanie działających przed dniem wybor(cid:243)w punkt(cid:243)w wyborczych w urzędach pocztowych. Jest to tryb stosowany w pań- stwach skandynawskich, a także m.in. na Litwie i w Estonii. Warunkiem ko- niecznym właściwego i w pełni bezpiecznego działania instytucji głosowania przedterminowego jest ścisła wsp(cid:243)łpraca pomiędzy organami wyborczymi a urzę- dami pocztowymi, kt(cid:243)re przejmują na pewien okres część kompetencji komisji wyborczej. Przykładowo, na Litwie zgodnie z tamtejszą ordynacją wyborczą z 2000 r. głosowanie przedterminowe odbywa się w urzędzie pocztowym18 w godzinach pracy, a rozpoczyna się piątego dnia przed dniem wybor(cid:243)w. Proce- dura ta, co warto podkreślić, jest jednak w spos(cid:243)b zasadniczy zbliżona do stan- dardowej procedury oddawania głosu w lokalu wyborczym. Nad właściwym 17 M.A. Barreto, M.J. Streb, M. Marks, F. Guerra, Do absentee voters doffer from polling pla- ce voters?, (cid:132)Public Opinion Quarterly(cid:148) Vol. 70, No. 2, 2006. 18 R. Grabowski, Prawo wyborcze do Parlamentu Republiki Litewskiej, [w:] S. Grabowska, K. Składowski (red.), Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych państwach europejskich, Zakamycze 2006, s. 220. 22 Rozdział 1 przebiegiem głosowania czuwa we wsp(cid:243)łpracy z okręgową komisją wyborczą naczelnik urzędu pocztowego. Dysponuje on materiałami wyborczymi (karty do głosowania, obwieszczenia, koperty), a także spisem os(cid:243)b uprawnionych do głosowania. W urzędzie pocztowym zostaje r(cid:243)wnież przygotowane specjalne pomieszczenie, w kt(cid:243)rym wyborcy mogą z zachowaniem zasad tajności oddać głos, po czym podobnie jak w przypadku głosowania korespondencyjnego ko- perta z kartą do głosowania jest zaklejana w większej kopercie i adresowana do właściwej komisji wyborczej. Warto podkreślić, że wszyscy pracownicy poczty zaangażowani w obsługę głosowania muszą się legitymować certyfikatem wy- danym przez komisję wyborczą, a ich praca może być dodatkowo nadzorowana przez przedstawicieli komisji i obserwowana przez męż(cid:243)w zaufania komitet(cid:243)w wyborczych. 1.3. Potencjalne funkcje alternatywnych procedur głosowania Kr(cid:243)tka charakterystyka najważniejszych alternatywnych procedur głoso- wania sugeruje wyraźnie, że ich gł(cid:243)wnym celem jest zapewnienie wyborcom możliwości oddawania głosu w miejscu zamieszkania lub pobytu bez koniecz- ności udania się fizycznie do lokalu wyborczego (punktu wyborczego). Oczywi- ście poszczeg(cid:243)lne procedury r(cid:243)żnią się między sobą. Chciałbym zwr(cid:243)cić uwagę, że głosowanie korespondencyjne i głosowanie elektroniczne zdalne zapewniają możliwość oddania głosu co do zasady w miejscu pobytu lub zamieszkania i tech- niczną procedurę przekazania go (z pomocą (cid:132)tradycyjnej(cid:148) technologii fizyczne- go przesyłania bądź elektronicznej ‒ z wykorzystaniem sieci internetowej lub telekomunikacyjnej) do organu wyborczego. W odniesieniu do głosowania przez pełnomocnika przyjmuje się, że preferencja wyborcy jest przekazywana w miej- scu zamieszkania (pobytu), choć fizycznie głos oddaje pełnomocnik w lokalu wyborczym, formalnie na tych samych zasadach co pozostali wyborcy. W od- niesieniu do mobilnej urny wyborczej dystans do lokalu wyborczego jest likwi- dowany w specyficzny spos(cid:243)b (cid:150) poprzez dostarczenie urny wyborczej do wy- borcy. Powyższa charakterystyka sugeruje, że najważniejszym, priorytetowym celem wprowadzenia alternatywnych procedur głosowania do prawa wyborcze- go jest zapewnienie wyborcom ułatwień w oddawaniu głosu. W szczeg(cid:243)lności są Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 23 one istotne dla os(cid:243)b, kt(cid:243)re nie są w stanie udać się do lokalu wyborczego lub napotykają w tym bardzo poważne trudności. Procedury te są więc jedną z insty- tucjonalnych gwarancji zasady powszechności wybor(cid:243)w, rozumianych jakokon- strukcje prawne, mające na celu usunięcie barier i wykluczeń, a przez to umoż- liwienie uczestniczenia w głosowaniu jak największej liczbie uprawnionych obywateli. Obserwując jednak przebieg wieloletniej debaty na temat wprowadzenia alternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wyborczego, odnieść można było wrażenie, że były one w fazie prac koncepcyjnych postrzegane jako mechanizmy wpływające na poziom frekwencji wyborczej, a więc na liczbę biorących udział w głosowaniu w stosunku do og(cid:243)lnej liczby uprawnionych do głosowania19. Kwestia ta znajduje r(cid:243)wnież odbicie w dyskusjach eksperckich, a także w pracach legislacyjnych (m.in. w wystąpieniach posł(cid:243)w, senator(cid:243)w, w uzasadnieniach projekt(cid:243)w ustaw itp.). Alternatywne procedury głosowania po- strzegane i analizowane przez dość wąski pryzmat zjawiska frekwencji wybor- czej miały w licznych opiniach stać się ważnym remedium na niski jej poziom, co dodawało dynamiki postulatom ich wprowadzenia do polskiego ustawodaw- stwa, jednak powodowało r(cid:243)wnież liczne głosy krytyczne, kt(cid:243)re wpływ taki negowały. Funkcje alternatywnych procedur głosowania w obliczu ogromnych opo- r(cid:243)w polskiego ustawodawcy nie były jednoznaczne. W licznych wypowiedziach i publikacjach z zakresu prawa konstytucyjnego czy politologii pojawiały się opinie stawiające w tym kontekście znak r(cid:243)wności pomiędzy gwarancją zasady powszechności a zwiększaniem og(cid:243)lnego poziomu frekwencji wyborczej20. To połączenie i uproszczenie rodziło jednak, jak się wydaje, konsekwencje o ogrom- nym znaczeniu (cid:150) negacja bowiem lub brak dowod(cid:243)w na bezpośredni wpływ alternatywnych procedur na poziom frekwencji wyborczej powodowały wśr(cid:243)d części uczestnik(cid:243)w debaty odrzucenie potrzeby ich wprowadzenia. Uznawano je za bezzasadne wobec koszt(cid:243)w zar(cid:243)wno w wymiarze prawnym (potencjalne na- ruszenie podstawowych zasad wybor(cid:243)w: tajności, bezpośredniości czy r(cid:243)wno- ści), organizacyjnym (bezpieczeństwo, nowe wyzwania logistyczne) czy finan- sowym (koszty przeprowadzania wybor(cid:243)w). Brak określenia rzeczywistej funkcji 19 B. Michalak, A. Sokala, Leksykon prawa wyborczego i system(cid:243)w wyborczych, Warszawa 2010, s. 35. 20 G. Kryszeń, Standardy prawne wolnych wybor(cid:243)w parlamentarnych, Białystok 2007, s. 222. 24 Rozdział 1 alternatywnych procedur głosowania przyczynić się m(cid:243)gł do ogromnych opor(cid:243)w ustawodawcy, a przez to wyjątkowo długiego i trudnego procesu wprowadzania ich do polskiego prawa wyborczego. Należy podkreślić, że przez wiele lat brak było w Polsce kompleksowych badań opinii społecznej poświęconych problematyce technicznego udziału w głosowaniu, w tym stosowania procedur głosowania, co powodowało, że licz- ne analizy i ekspertyzy były formułowane ex cathedra na podstawie intuicyjne- go przekonania autor(cid:243)w o wpływie (bądź jego braku) procedur alternatywnych na frekwencję wyborczą. Na wyklarowanie debaty toczącej się w Polsce nie wpłynęły r(cid:243)wnież do- świadczenia innych państw. Co więcej, wydaje się, że przyczynić się one mogły do pogłębienia chaosu pojęciowego, ponieważ ustawodawcy wielu państw, szczeg(cid:243)lnie w ostatnim dwudziestoleciu, podejmowali szeroko zakrojone i spek- takularne działania polegające na adresowaniu niekt(cid:243)rych alternatywnych pro- cedur głosowania do wszystkich wyborc(cid:243)w. Prace te charakteryzowały się przy tym r(cid:243)żnorodnością stosowanych procedur. Wskazywano wiele ich funkcji, wśr(cid:243)d kt(cid:243)rych zwiększenie frekwencji wyborczej, szczeg(cid:243)lnie w kolejnej fazie prac, na przełomie XX i XXI wieku, było bardzo istotne, stając się wręcz zasadniczą osią debaty. Warto wspomnieć głośny artykuł wybitnej brytyjskiej badaczki syste- m(cid:243)w wyborczych Pippy Norris, kt(cid:243)ra zastanawiała się w kontekście rozwoju alternatywnych procedur głosowania, czy nowe technologie zwiększą frekwen- cję wyborczą21. Jednak doświadczenia te, w szczeg(cid:243)lności przedstawiane w wy- rywkowy spos(cid:243)b, mogły prowadzić downiosk(cid:243)w powierzchownych lub wręcz mylnych. W polskiej debacie eksperckiej i (cid:150) szerzej (cid:150) publicznej trudno m(cid:243)wić o pełnej jednolitości i konsekwencji w formułowaniu postulat(cid:243)w wprowadzenia alternatywnych procedur głosowania do prawa wyborczego. Dotyczyło to, jak się wydaje, zar(cid:243)wno wyboru konkretnej procedury (procedur) jako najbardziej pożądanej i rekomendowanej do wprowadzenia, jak i zakreślenia kręgu ich adre- sat(cid:243)w. Niekiedy do tych procedur błędnie zaliczano m.in. instytucję głosowania dwudniowego czy też wykorzystywanie elektronicznych maszyn do głosowania (głosomat(cid:243)w). 21 P. Norris, Will new technology boots turnout? Experiments in e-Voting and all-postal voting in British local elections, [w:] Voter turnout in Western Europe since 1945, Stockholm 2004. Charakterystyka alternatywnych procedur głosowania 25 W efekcie wspomnianych powyżej zjawisk pojawił się w pewien chaos w opisie tej tematyki. Brak było kompleksowej analizy rzeczywistych cel(cid:243)w wprowadzenia alternatywnych procedur głosowania do polskiego prawa wybor- czego i ich zakładanych funkcji. Wymaga uporządkowania i przedstawienia dy- lemat, czy gł(cid:243)wnym celem ustawodawcy dla wprowadzania tych procedur było wzmocnienie gwarancji zasady powszechności wybor(cid:243)w, czy też przede wszyst- kim stworzenie narzędzi bezpośredniego wpływania na zwiększenie (niskiego w naszym kraju22) poziomu frekwencji wyborczej. Czy możliwe jest wskazanie pojęciowej granicy pomiędzy oboma wymienionymi wyżej celami? A może oba mogą być sformułowane i występować łącznie lub przynajmniej wzajemnie się nie wykluczają? 1.4. Alternatywne procedury głosowania w dokumentach międzynarodowych W dalszej części moich rozważań chciałbym przedstawić wybrane doku- menty międzynarodowe, kt(cid:243)re odnoszą się do problematyki alternatywnych procedur głosowania. Mają one r(cid:243)żny charakter, tematykę tę bowiem poruszają zar(cid:243)wno obowiązujące umowy międzynarodowe (m.in. konwencje), jak też za- lecenia czy kodeksy dobrych praktyk przyjęte przez organizacje międzynarodo- we i niemające mocy obowiązujących państwa norm prawnych. Wreszcie nie- kt(cid:243)re dokumenty mają charakter deklaracji sygnowanych przez organizacje mię- dzynarodowe, jak r(cid:243)wnież m.in. organizacje pozarządowe23. Ich analiza pozwoli zarysować spos(cid:243)b i zakres rozpatrywania tych proce- dur w środowisku międzynarodowym. Wskazane dokumenty ułatwią badania, przede wszystkim sposobu postrzegania alternatywnych procedur głosowania i pozycjonowania ich w określonym kontekście procesu wyborczego w systemach prawa wyborczego innych państw i Polski. Dokumenty te z założenia mają bez- pośrednio lub pośrednio wpływać na ustawodawstwo krajowe, więc zarysowanie tej problematyki w tym miejscu pracy wydaje mi się szczeg(cid:243)lnie istotne. Dużo uwagi problematyce stosowania alternatywnych procedur głosowa- nia poświęciła w swoich pracach Rada Europy. Doniosłą rolę w zakreśleniu 22 M. Cześnik, Partycypacja wyborcza Polak(cid:243)w, Warszawa 2009, s. 6. 23 W tym organizacje pozarządowe działające w środowisku międzynarodowym, jak m.in. IFES. 26 Rozdział 1 kwestii regulacji prawnej wybor(cid:243)w jako przedmiotu szczeg(cid:243)lnego zaintereso- wania Rady miało Zgromadzenie Parlamentarne, kt(cid:243)re podjęło przede wszyst- kim działania mające na celu zebranie dotychczasowych doświadczeń państw członkowskich RE, stosowanych rozwiązań i ich dogłębną analizę. Dążono do wypracowania standard(cid:243)w demokratycznego systemu wyborczego i określenia najważniejszych kryteri(cid:243)w, jakie powinny spełniać instytucje prawa wyborcze- go, by odpowiadały zasadzie wolnych wybor(cid:243)w, a także do sformułowania prak- tycznych zaleceń w tym zakresie. Dynamiczne zmiany w prawie wyborczym, jakie zachodziły w wielu pań- stwach członkowskich Rady Europy w latach 90. XX wieku i na początku XXI wieku, odnosiły się w szczeg(cid:243)lności do problematyki szerokiego stosowania alternatywnych technik oddawania głosu. Rada Europy w swoich pracach anali- tycznych badała przyczyny i cele, jakie w(cid:243)wczas przyświecały ich rozwojowi. Przede wszystkim procedury takie zostały ocenione jako dopuszczalne na mocy obowiązującego prawa, w analizach podkreślano podstawę ich stosowania, m.in. na mocy art. 3 protokołu 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka24. Odno- śnie do potencjalnych funkcji alternatywnych procedur głosowania w opracowa- niach RE wymieniano ich kilka. W szczeg(cid:243)lności (cid:132)przyjmowano do wiadomo- ści(cid:148) założenia prezentowane w wielu państwach, że wprowadzenie takich (cid:132)wy- godnych(cid:148) dla wyborc(cid:243)w mechanizm(cid:243)w wpłynie bezpośrednio na poziom fre- kwencji wyborczej, znacząco go zwiększając. Z drugiej strony w pracach Zgro- madzenia Parlamentarnego Rady Europy podkreślano niejako tradycyjny cel tych instytucji ‒ wypełnianie gwarancji powszechności wybor(cid:243)w poprzez umoż- liwienie uczestnictwa w głosowaniu osobom napotykającym w tej mierze pro- blemy organizacyjne i techniczne. Powodowało to pomieszanie pojęciowe, a nawet wprowadzenie r(cid:243)wności pomiędzy wspomnianymi funkcjami i celami wprowadzania alternatywnych procedur głosowania. Bardzo wyraźny wpływ na podjęcie rozważań oraz spos(cid:243)b postrzegania przez organy Rady Europy alternatywnych procedur głosowania miały (cid:243)wczesne działania kilku państw członkowskich, gdzie pod hasłami zwiększania frekwen- cji wyborczej podjęto reformy mające na celu umożliwienie korzystania z nich przez wszystkich wyborc(cid:243)w. Tego rodzaju inicjatywy spowodowały zwr(cid:243)cenie uwagi Rady Europy przede wszystkim na kwestie zapewnienia bezpieczeństwa, 24 Szerzej: J. Jaskiernia, Alternatywne sposoby głosowania w świetle prac instytucji systemu Rady Europy, [w:] S. Grabowska, R. Grabowski (red.), Alternatywne sposoby głosowania a akty- wizacja elektoratu, Rzesz(cid:243)w 2007.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Alternatywne procedury głosowania w polskim prawie wyborczym. Gwarancja zasady powszechności wyborów czy mechanizm zwiększania frekwencji wyborczej?
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: