Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00071 007047 13267304 na godz. na dobę w sumie
Antywartości w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Antywartości w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8092-553-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W prawie administracyjnym, opartym wszakże na określonych wartościach, można znaleźć niekiedy także antywartości, rozumiane jako zróżnicowane formy osłabiania sytuacji jednostki wobec władzy administracyjnej. Przyczyny, dla których antywartości trafiają do prawa administracyjnego, są dość złożone, a praktyczne sposoby ich przenikania do struktury tego prawa i do procesów jego stosowania są bardzo zróżnicowane. Antywartości podważają sens prawa administracyjnego i dlatego dąży się do ich wyeliminowania, a przynajmniej do zredukowania.
Monografia stanowi zbiór referatów i głosów w dyskusji przedstawionych podczas VI Krakowsko-Wrocławskiego Spotkania Naukowego Administratywistów, w którym wzięli udział pracownicy naukowi i doktoranci Instytutu Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego oraz Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie. W książce zawarto również opracowania uzupełniające związane z omawianą tematyką.
Publikacja przeznaczona jest dla teoretyków prawa administracyjnego, a także dla sędziów sądów administracyjnych, adwokatów, radców prawnych oraz studentów wydziałów prawa i administracji.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Spis treści Wykaz skrótów Prof. zw. dr hab. Adam Błaś Wprowadzenie Między wartośCią a antywartośCią w prawie adMinistraCyjnyM Część pierwsza Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann Wokół pojmowania antywartości w prawie administracyjnym Dr Aleksandra Szadok-Bratuń Krótkie rozważania o aksjologii, wartościach i antywartościach Dr Renata Kusiak-Winter Wartości i antywartości w prawie administracyjnym z perspektywy nauki administracji Dr hab. Piotr Lisowski Antywartości w prawie administracyjnym – tabula rasa? Mgr Paweł Król Naruszenie prawa pro publico bono lub w interesie indywidualnym? Kilka refleksji związanych z tworzeniem i stosowaniem prawa administracyjnego Dr Mariusz Krawczyk Ograniczanie zakresu administracyjnoprawnej metody regulacji jako swoista antywartość prawa administracyjnego 9 13 21 29 45 54 62 97 5 Spis treści Dr Aleksandra Puczko Kiedy wartość staje się antywartością – rozważania na przykładzie instytucji przywrócenia terminu w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym Prof. zw. dr hab. Jerzy Supernat Antywartości translatorskie w prawie administracyjnym Dr Justyna Przedańska Przewartościowanie wartości nowego zarządzania publicznego Prof. UWr dr hab. Jerzy Korczak Antywartość w prawie administracyjnym jako zamierzony skutek legislacji Prof. dr hab. Wojciech Jakimowicz Nadużycie publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej Część druga antywartośCi w prawie adMinistraCyjnyM – wybrane przykłady Dr Mariusz Kotulski Nadmierny formalizm jako antywartość Mgr Bartosz Szymkow Dysfunkcjonalność prawa jako antywartość w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym Mgr Karol Kalinka Wskazanie wybranych relacji pomiędzy administracją publiczną a grupami nacisku jako źródło swoistych antywartości w prawie administracyjnym Mgr Piotr Schmidt Organizacja organów ochrony zabytków jako antywartość systemu prawnej ochrony zabytków Dr Rafał Mikowski Antywartości w prawie administracyjnym jako efekt uprawnień dyskrecjonalnych Policji w zakresie dostępu do broni palnej 6 111 126 130 146 158 175 189 197 214 229 Spis treści Mgr Michał Kiedrzynek Antywartości w prawnej ochronie środowiska Mgr Michał Koszowski Granica pomiędzy wartością a antywartością w administracyjnoprawnych regulacjach przeciwdziałających uzależnieniom Dr Maciej Błażewski Antywartości jako bariery rozwoju e-administracji Dr Renata Raszewska-Skałecka Niepewność w oświacie jako antywartość w prawie administracyjnym Mgr Dominika Cendrowicz Niepewność w pomocy społecznej jako antywartość w prawie administracyjnym Mgr Jakub Mrożek Antywartości jako dyrektywy postępowania w procesie prawotwórczym Część trzeCia Varia Dr hab. Magdalena Tabernacka Walory ekonomiczne przestrzeni w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Mgr Małgorzata Kozłowska Niemoc władztwa zakładowego na przykładzie domu pomocy społecznej dla osób niepełnosprawnych intelektualnie. Subsydiarność prawa karnego materialnego w sytuacjach kontratypowych Mgr Bartosz Gołębiowski Brak dostępności produktów leczniczych, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia lub wyrobów medycznych jako antywartość prawa farmaceutycznego Mgr Łukasz Folak Instrumentalizacja prawa administracyjnego Dr Andrzej Pakuła Interes publiczny i tzw. apolityczność administracji publicznej. Od wartości do antywartości 243 251 262 271 295 309 321 338 349 359 383 7 Spis treści Dr Marta Górka Monitoring wizyjny w otwartej przestrzeni publicznej a prawo do prywatności Dr Joanna Filaber Nieuprawniona ingerencja w prawo do prywatności jako antywartość w prawie administracyjnym Prof. dr hab. Marcin Miemiec Dylematy sądowej kontroli administracji Mgr Jolanta Behr Nielegalność działania organu administracji publicznej. Rozważania w kontekście praktyki rozpatrywania skargi na przewodniczącego rady gminy 391 400 414 428 Wykaz skrótów Akty prawne Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) k.c. k.k. k.k.w. k.p. k.p.a. k.p.k. nowela u.p.f. – ustawa z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo far- z 2014 r. maceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 28) nowela u.p.f. – ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo far- z 2015 r. p.o.ś. maceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 788) – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska p.p.s.a. p.u.s.a. r.u.p.i.m. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów adminis- tracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sposobu utrwalania prze- biegu imprezy masowej (Dz. U. Nr 16, poz. 73) 9 Wykaz skrótów u.o.s.g. u.o.z.o.z. u.p.a. u.p.f. u.p.s. u.p.z.k. u.p.z.p. u.s.c. – ustawa z  dnia 29  sierpnia 1997  r. o  strażach gminnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 706) – ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.) – ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach po- krewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 666 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 163 z późn. zm.) – ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadro- wym i  wysokich stanowiskach państwowych (Dz.  U.  Nr  170, poz. 1217 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowa- niu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1111 z późn. zm.) u.s.c. z 1996 r. – ustawa z dnia 5 lipca 1996 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 89, poz. 402 z późn. zm.) u.s.c. z 1998 r. – ustawa z  dnia 18  grudnia 1998  r. o  służbie cywilnej (Dz.  U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 z późn. zm.) u.s.c. z 2006 r. – ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 z późn. zm.) – ustawa z  dnia 5  czerwca 1998  r. o  samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) – ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 282) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdro- wotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.) – ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i syste- mie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz.  U. z  2016  r. poz.  575 z późn. zm.) u.s.g. u.s.o. u.s.p. u.s.s.e. u.s.w. u.ś.o.z. u.w.r. 10 Wykaz skrótów Publikatory – Acta Universitatis Wratislaviensis – Biuletyn Informacji Publicznej – Finanse Komunalne – Gdańskie Studia Prawnicze – Kwartalnik Prawa Prywatnego – Krakowskie Studia Prawnicze – Monitor Prawniczy – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i  Woje- wódzkich Sądów Administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A – Prawo i Medycyna – Państwo i Prawo – Przegląd Prawa i Administracji – Przegląd Prawa Publicznego – Prokuratura i Prawo – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego – Przegląd Sejmowy – Przegląd Sądowy – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Studia Cywilistyczne – Studia Iuridica Lubliniensa – Studia Iuridica – Studia Prawnicze – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego AUW BIP FK GSP KPP KSP M. Praw. ONSA ONSAiWSA OSNAPiUS OSN OSNC OSNKW OSP OSPiKA OTK OTK-A PiM PiP PPiA PPP Prok. i Pr. PUG Prz. Sejm. PS RPEiS Sam. Teryt. SC SIL St. Iur. St. Praw. ZNSA ZNUJ 11 Wykaz skrótów Inne ETPC GKZ NSA TK MEN MKiDN NIK PPP SN wkz WSA – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu – Generalny Konserwator Zabytków – Naczelny Sąd Administracyjny – Trybunał Konstytucyjny – Ministerstwo Edukacji Narodowej – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego – Najwyższa Izba Kontroli – partnerstwo publiczno-prywatne – Sąd Najwyższy – wojewódzki konserwator zabytków – Wojewódzki Sąd Administracyjny Prof. zw. dr hab. Adam Błaś Uniwersytet Wrocławski Wprowadzenie Gdy na przełomie XIX i XX w. kształtowano nowożytne prawo administracyj- ne, sądzono, że wartością podstawową dla rodzącego się prawa administracyjnego stanie się ochrona jednostki przed władzą administracyjną. Jak pisał Jerzy Stefan Langrod, szło w pierwszym rzędzie o „uchylenie wszechwładzy dowolności” i uję- cie „widzimisię władców w szranki prawa”1. Nie było to łatwe i jak pisze ten Autor – „trzeba było pokonania licznych oporów i dużego przewrotu myślowego, aby oprzeć aktywność administracji na stałej bazie prawnej”2. Stała zaś baza prawna oznaczać miała oparcie relacji między władzą admi- nistracyjną a jednostką na normach prawa powszechnie obowiązującego, przy- jęciu zasady, że władza administracyjna może ingerować w  sprawy jednostki tylko w wypadkach wyraźnie przez prawo określonych, wreszcie – na przyznaniu jednostce środków prawnych dla ochrony jej praw. Założenia te miały stanowić katalog podstawowych wartości dla prawa administracyjnego u progu jego po- wstawania, czyli w okresie odległym już historycznie. Można postawić pytanie, czy wymienione wartości także współcześnie zacho- wały swe podstawowe znaczenie, czy się nie zdezaktualizowały, czy nie zostały wyparte przez idee innej ochrony praw jednostki. Czy dziś, gdy standardem stało się współdziałanie administracji z jednostką, gdy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji pub- licznej, gdy administracja występuje jako organizacja przyjazna jednostce, czy w dalszym ciągu podstawową wartością dla prawa administracyjnego pozostaje ochrona jednostki przed władzą administracyjną? 1 J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint, Kraków 2003, s. 35. 2 Tamże. 13 Prof. zw. dr hab. Adam Błaś Bezspornie funkcje ochronne prawa administracyjnego zeszły na plan dal- szy z chwilą, gdy prawo to zaczęto postrzegać jako prawo regulujące organizację i funkcjonowanie samej administracji. Na zmianę tradycyjnych wartości prawa administracyjnego miały też wpływ późniejsze idee postrzegania prawa administracyjnego jako instrumentu reali- zowania celów publicznych. W ten sposób prawo, które miało chronić jednostkę przed władzą administracyjną, stawało się prawem, za pomocą którego władza administracyjna miała organizować wykonywanie celów publicznych. Czy w ob- liczu tej nowej funkcji prawa administracyjnego tradycyjne wartości, dla których to prawo tworzono, stały się mniej doniosłe, czy w złożonych procesach wykony- wania zadań administracyjnych uznaniowość władzy została wyeliminowana, czy przestała zagrażać prawom jednostki? Analizując ustawodawstwo administracyjne oraz literaturę naukową doty- czącą tego problemu, wolno zauważyć, że „wszechwładza dowolności władzy administracyjnej”, o której pisali na początku XX w. wybitni teoretycy prawa ad- ministracyjnego, nie jest już dziś jedynym czynnikiem uzasadniającym ochronę prawną jednostki. Znaczącym argumentem na rzecz podniesienia stopnia tej ochrony są np. liczne konstrukcje prawne, w których ujęto cele i zadania publiczne bez uwzględnienia sytuacji prawnej jednostki3, z całkowitym jej pominięciem, bez przyznania jednostce odpowiednich środków obrony swych praw. Wychodząc z  założenia, że trwałą wartością prawa administracyjnego jest ochrona jednostki, przyjmujemy, że antywartości to idee i  konstrukcje praw- ne, które są włączane do prawa administracyjnego w procesie jego stanowienia i w procesie stosowania tego prawa, a które osłabiają sytuację prawną jednost- ki wobec władzy administracyjnej, w szczególności zaś redukują bądź wyłączają ochronę prawną jednostki. Współcześni teoretycy prawa administracyjnego dostrzegają zjawisko osłabia- nia pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej, podkreślają konieczność po- wrotu do tradycyjnych wartości ochrony praw jednostki. Jacek Jagielski i  Piotr Gołaszewski piszą, że „konieczne jest uczynienie jed- nostki i jej sytuacji prawnej (…) głównym a zarazem centralnym punktem całej administratywistyki”4. Wiąże się to z koniecznością przewartościowania spojrzenia na pozycję jednostki w prawie administracyjnym5. Autorzy wyrażają opinię, że pożądane jest odejście od modelu prezentacji prawa administracyjnego przez pry- zmat pojęcia administracji publicznej na rzecz pokazania jednostki jako głównego beneficjenta tego prawa6. 3 Piszą o tym: J. Jagielski i P. Gołaszewski, Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego paradyg- matu (w:) Jakość prawa administracyjnego, t. 1, red. nauk. D.R. Kijowski, A. Miruć, A. Suławko-Karetko, Warszawa 2012, s. 37. 4 Tamże, s. 40. 5 Tamże. 6 Tamże, s. 42. 14 Wprowadzenie Podobną opinię wyraża Zofia Duniewska, która wskazuje, że prawo admi- nistracyjne „wykrystalizowało się z  potrzeby przeciwdziałania omnipotencji rządzących i despotyzmowi poddanych im urzędników (…) powstało nie dla ad- ministracji, a dla administrowanych”7. Także Jan Zimmermann stwierdza stanowczo, że „nigdy prawo administra- cyjne nie powinno być tworzone dla samego siebie, ani dla administracji, która ma za zadanie służyć człowiekowi lub wspólnotom ludzkim”8. Podkreślmy w tym miejscu, że wielu polskich uczonych od dawna zwracało uwagę na znaczenie ochronnych funkcji prawa administracyjnego, na potrzebę ochrony praw jednost- ki wobec władzy administracyjnej. Wypada tu wymienić prace F. Longchampsa9, W. Dawidowicza10, J. Filipka11, Z. Leońskiego12, J. Jeżewskiego13. W latach 60. i 70. ubiegłego wieku ten punkt widzenia nie stał się jednak dominujący w postrzega- niu prawa administracyjnego. Nie sposób nie zauważyć, że zetknięcie jednostki z działaniem władzy admi- nistracyjnej to bardzo wrażliwa sfera stosunków prawnych. Naprzeciwko bowiem publicznym prawom podmiotowym jednostki, jej uprawnieniom, roszczeniom, interesom prawnym stoi zawsze władczość, jednostronność, nierównorzędność, nierzadko dyskrecjonalność organu władzy, wreszcie autorytatywność wyrażająca się w możliwości uruchomienia sankcji. O zrównoważeniu pozycji jednostki i po- zycji władzy administracyjnej, co do zasady, nie można tu mówić. Zetknięcie władzy administracyjnej, wyposażonej w  takie atrybuty, ze sferą osobistą jednostki może bowiem nieść sprzeczne interesy i rozbieżne oczekiwania. Jest zrozumiałe, że jednostka powinna mieć odpowiednią ochronę prawną i moż- liwość dysponowania odpowiednimi środkami prawnymi. Wypada jednak zauważyć, że redukowanie ochrony prawnej jednostki może się dokonywać nie tylko poprzez ograniczanie środków prawnych tej ochrony, ale także może mieć szersze przyczyny. Trudno nie spostrzec, że osłabianie pozycji jednostki wobec władzy administra- cyjnej jest zjawiskiem związanym z osłabianiem prawa stanowionego, zwłaszcza 7 Zob. Z. Duniewska, Wartości – dobra, potrzeby i zagrożenia jako czynniki wyznaczające zakres regula- cji prawa administracyjnego materialnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 7, Prawo administracyjne materialne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 116 i 154. 8 Zob. J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 77. 9 F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, PiP 1966, z. 6, s. 895 i n. 10 W. Dawidowicz, Prawo administracyjne, Warszawa 1987, s. 8. 11 J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1, Kraków 2003, s. 44. 12 Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego – działalność administracji, Warszawa 2001, s. 81. 13 J.  Jeżewski wyraża opinię, że „idea bezwzględnej ochrony jednostki przed administracją straciła swe znaczenie z czasów jej genezy (…) wraz z tendencją do wzmacniania socjalnej funkcji państwa”; zob. Zasada rule of law jako aksjologiczne kryterium działania administracji państw członkowskich Unii Europejskiej (w:) Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyj- ne, t. 1, red. J. Sługocki, Wrocław 2014, s. 18. 15 Prof. zw. dr hab. Adam Błaś zaś z jego niestabilnością, jego nieprzewidywalnością, niejednoznacznością, nie- określonością i brakiem bezpieczeństwa prawnego dla jednostki. Osłabianie pozycji jednostki wobec władzy administracyjnej może nastąpić także w procesach stosowania prawa, gdy jednostka stoi w obliczu wielorakich naruszeń swych praw i wolności. Jako przykład można wymienić przekraczanie granic uznania administracyjnego, brak merytorycznej kontroli uznania admini- stracyjnego lub brak prawa do weryfikacji decyzji administracyjnych opartych na uznaniu administracyjnym. Dodajmy, że w przypadku gdy jednostka kieruje swe uprawnienia wobec władzy administracyjnej dysponującej kompetencją dyskre- cjonalną, trudno jej oczekiwać pewności sytuacji prawnej. W ostatnich latach źródłem osłabiania pozycji jednostki wobec władzy admi- nistracyjnej stała się często zmieniająca się i  niespójna aksjologia prawodawcy. Analiza przepisów zwłaszcza materialnego prawa administracyjnego pozwala stwierdzić, że prawodawca niejednokrotnie rozmija się z aksjologią ukształtowaną w klasycznej nauce prawa administracyjnego. Przykładem może być zastępowa- nie tradycyjnej aksjologii prawa administracyjnego utylitarną racjonalnością kosz- tów i zysków. Prościej mówiąc, tradycyjny racjonalizm prawa administracyjnego zastępowany jest racjonalnością ekonomiczną. W przedstawionym Czytelnikowi zbiorze opracowań naukowych znajdziemy opis wykształcania się zróżnicowanych form osłabiania sytuacji jednostki wobec władzy administracyjnej, a także przyczyny, dla których zjawisko to występuje współcześnie. Monitorowanie wyżej wymienionego zjawiska wydaje się zasadne, choćby po to, by dążyć do jego stopniowego redukowania. Wrocław, styczeń 2016 r. Adam Błaś Literatura Dawidowicz W., Prawo administracyjne, Warszawa 1987 Duniewska Z., Wartości – dobra, potrzeby i zagrożenia jako czynniki wyznaczające zakres regulacji prawa administracyjnego materialnego (w:) System Prawa Administracyj- nego, t.  7, Prawo administracyjne materialne, red.  R.  Hauser, Z.  Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012 Filipek J., Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. 1, Kraków 2003 Jagielski J., Gołaszewski P., Kryzys prawa administracyjnego a zmiana jego paradygma- tu (w:) Jakość prawa administracyjnego, t. 1, red. nauk. D.R. Kijowski, A. Miruć, A. Suławko-Karetko, Warszawa 2012 Jeżewski J., Zasada rule of law jako aksjologiczne kryterium działania administracji państw członkowskich Unii Europejskiej (w:)  Dziesięć lat polskich doświadczeń w Unii Europejskiej. Problemy prawnoadministracyjne, t. 1, red. J. Sługocki, Wroc- ław 2014 16 Wprowadzenie Langrod J.S., Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej. Reprint, Kraków Leoński Z., Zarys prawa administracyjnego – działalność administracji, Warszawa 2001 Longchamps F., Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, 2003 PiP 1966, z. 6 Zimmermann J., Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013 Część pierwsza Między wartością a antywartością w prawie administracyjnym Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann Uniwersytet Jagielloński Wokół pojmowania antywartości w prawie administracyjnym 1. Jest kilka powodów, dla których zajęcie się samym tytułem kolejnej Konfe- rencji Krakowsko-Wrocławskiej i tytułem książki wydawanej w jej efekcie wydaje się nieodzowne i pożyteczne. Po pierwsze, jeżeli przyjmujemy jakiś tytuł, jakieś ogólne hasło naszego spot- kania, sądzę że warto się przyjrzeć mu z możliwie najogólniejszego punktu wi- dzenia, zanim będzie on bliżej analizowany i rozkładany na czynniki pierwsze. Chodzi mi o refleksję ogólną, która może być przydatna w dalszych pracach. Po drugie, zagadnienie antywartości w prawie administracyjnym jest frapujące samo w sobie nawet, a dla mnie zwłaszcza wtedy, gdy się patrzy na nie komplek- sowo: nie z punktu widzenia poszczególnych zjawisk stanowiących te „antywar- tości”, ale z punktu widzenia całości – wszystkiego, co w prawie administracyjnym lub w administracji publicznej ma konotację negatywną i może być utożsamiane właśnie z antywartościami. Po trzecie, samo pojęcie antywartości, a ściślej jego używanie w języku prawni- czym, wydaje się kontrowersyjne i problematyczne. To, co tutaj napisałem, jest wy- nikiem moich własnych przemyśleń, nieodwołujących się do szerszego kontekstu doktrynalnego i dlatego może być w każdej chwili podważone. 2. Na  pojęcie antywartości trzeba spojrzeć z  teoretycznego, logicznego albo nawet czysto semantycznego punktu widzenia. Z tych punktów widzenia należy ustalić jego znaczenie jako terminu przydatnego lub nieprzydatnego w nauce pra- wa, w tym w nauce prawa administracyjnego. Wtedy albo to pojęcie przyjmujemy, albo odrzucamy, kończąc dyskusję na ten temat. Tego rodzaju spojrzenie wydaje się jednak niewystarczające. Może się bo- wiem okazać, że sytuacje, zjawiska lub problemy spotykane w bieżącym prawie 21 Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann administracyjnym, zwłaszcza te o zabarwieniu negatywnym z jakiegoś punktu wi- dzenia, są tego rodzaju, że potrzebne jest dla nich znalezienie jakiegoś określenia ogólnego, a określeniem tym mogą być właśnie „antywartości”. Tak więc nawet teoretyczne odrzucenie tego pojęcia nie musi przesądzać o jego eliminacji z nasze- go słownika wtedy, gdy chcemy określić negatywne stany w prawie administra- cyjnym. Żeby to ustalić, trzeba dokonać przeglądu owych sytuacji negatywnych i  w  jego efekcie być może przyjąć konwencję terminologiczną, pozwalającą na użycie spornego określenia. 3. Mówiąc przed rokiem1 o wartościach w prawie administracyjnym, rozwija- liśmy jego aksjologię i próbowaliśmy wartości te zebrać i uporządkować. W ślad za nauką filozofii przez wartości rozumieliśmy to wszystko, co jest dobre, co jest pożądane, korzystne, potrzebne, przy czym zdawaliśmy sobie sprawę z tego, że ocena tych elementów jest zawsze najpierw subiektywna i zależy wyłącznie od podmiotu oceniającego, prezentującego taki, a nie inny system wartości i ich hie- rarchię. Stosunek obywateli do działań administracji publicznej i vice versa zawsze oparty jest na wierze, że obserwowany i oceniany podmiot zachowuje się zgodnie z tym, co oceniający uważa za prawidłowe. Ta subiektywna ocena może odpo- wiadać stanowi rzeczywistemu albo być jedynie złudzeniem. Kryteria tej oceny zawsze jednak mają wymiar subiektywny. Dopiero w drugiej kolejności, w istocie osobno (co nie oznacza, że na niższym piętrze) pojawia się ocena bardziej obiek- tywna, nawiązująca do hierarchii wartości istniejących w danym społeczeństwie, w państwie o danym ustroju, w danej religii czy w grupie osób o danym światopo- glądzie. Nawet jednak biorąc pod uwagę takie systemy lub zespoły wartości, staje się widoczny relatywizm pojęcia wartości. Innymi słowy: to, co dla jednego jest wartością wiodącą, dla kogoś innego może być wartością drugorzędną lub może w ogóle nie być wartością, być zaprzeczeniem lub nadużyciem wartości. Hierarchia wartości może być bardzo różnorodna i mobilna, ale gdy ją odnieść do określonej rzeczy lub kategorii, np. do państwa czy do religii, ta różnorodność i mobilność się zmniejsza. Dlatego jest oczywiste, że w państwie określonej i utrwalonej kategorii, jaką jest np. demokratyczne państwo prawne, istnieje określony kanon wartości, w stosunku do którego liczba wątpliwości jest relatywnie mała i dzięki temu mie- liśmy do czego nawiązywać. Powstaje pytanie, czy to, co wiemy i co ustaliliśmy na temat wartości, można odwrócić o 180 stopni i przez spojrzenie negatywne przyjąć symetrycznie pojęcie antywartości. Na  gruncie filozofii jest to możliwe, gdyż jako antywartość rozu- mie ona proste zaprzeczenie, zanegowanie wartości. To co nie jest wartością jest antywartością. Wymóg symetrii oznaczałby jednocześnie, że „antywartość” jest tak samo dopuszczalna jak „wartość”. Wtedy wszystko jest albo wartością albo antywartością. 1 Por. Wartości w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015 – książka będąca owocem poprzedniego, V Krakowsko-Wrocławskiego Spotkania Naukowego Administratywistów. 22 Wokół pojmowania antywartości w prawie administracyjnym Takie symetryczne odwrócenie powoduje wszakże kilka podstawowych zastrzeżeń. Po pierwsze, wydaje się, że może ono dotyczyć tylko pojedynczych wartości, a nie systemów czy hierarchii wartości. Nie sposób sobie bowiem wyobrazić całego systemu antywartości, uporządkowanego i logicznego jako odwrócenie systemu wartości. Nie sposób sobie również wyobrazić, że jakaś przyjęta hierarchia wartoś- ci zostanie odwrócona. Ta okoliczność zdecydowanie zmniejsza znaczenie tego, co nazwiemy antywartością oznaczającą odwrócenie wartości. Po drugie, logicznie rzecz biorąc, antywartość musiałaby być całkowitą negacją i zaprzeczeniem danej wartości. Z tego punktu widzenia do rzędu antywartości nie mogłyby być zaliczone zjawiska powodujące przekroczenie wartości, jej nad- użycie, złamanie hierarchii wartości itp. Po trzecie, antywartość jako proste odwrócenie wartości musiałaby być mało produktywnym przedmiotem badania. Na razie abstrahujemy tu od prawa, ale także w świecie rozumowania abstrakcyjnego, jeżeli się coś twierdzi, to czyni się to najczęściej w imię jakiejś wartości. Czy można coś twierdzić w imię antywartości? Czy takie twierdzenie nie przekształca się tylko we wniosek, że w danej sytuacji zauważalnej wartości po prostu nie ma? Po czwarte, i jest to moim zdaniem okoliczność przesądzająca o wątpliwym znaczeniu i  dyskusyjnym przyjęciu pojęcia antywartości, skoro wartość jest su- biektywną oceną, a w najlepszym razie oceną jakiegoś gremium, to subiektywne zaprzeczenie tej wartości (uznanie jej właśnie za „antywartość”) lub nawet gre- mialne jej zaprzeczenie oznacza, że dany podmiot lub dane gremium obiera po prostu inną wartość. Dla nich to, co inni nazywają wartością, jest antywartością i odwrotnie. Dochodzimy więc do wniosku, że posługiwanie się terminem „anty- wartość” jest jałowe i bezproduktywne. Nawet bowiem nasza antywartość dla ko- goś innego może być wartością. Posługując się tym określeniem, musimy założyć pełną symetrię. Albo mówimy o wartościach, albo o antywartościach. Wszystko jest wartością albo wszystko jest antywartością. Wszystko zależy od punktu widzenia. Skoro przyjęto mówić o wartościach, a nie o antywartościach, to trzeba przy tym pozostać. Po piąte, poza filozofią nigdy nie mówimy o  aksjologii w  czystej postaci. W czystej postaci jest to nauka o wartościach, czyli mogłaby to być również na- uka o antywartościach. Jednak używamy tego określenia zawsze w jakimś kontek- ście: aksjologia czegoś (wartości stojące za czymś), aksjologiczny punkt widzenia (spojrzenie na coś z punktu widzenia wartości, jakie za tym stoją), aksjologia jako synonim wartości, tło aksjologiczne, aspekt aksjologiczny, czyli z punktu widzenia używanego często pojęcia aksjologii mowa jest zawsze o jakichś „naszych” wartoś- ciach, a nie o antywartościach. Gdybyśmy przyjęli pojęcie antywartości, musieli- byśmy mówić o antyaksjologii, co byłoby pozbawione sensu. Oczywiście możemy rozważać różnorakie zjawiska bez używania słowa: aksjologia. Wtedy używać będziemy tylko słowa wartości, nie musząc pamiętać, że nauka o nich to właśnie 23 Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann aksjologia. Wtedy i tylko wtedy – jak się wydaje – możemy dopuścić także anty- wartości. Jednak, jak zobaczymy dalej, jeżeli miałyby to być antywartości „prawa”, to musielibyśmy założyć, że prawodawca celowo opiera się na  zaprzeczeniach wartości. A gdyby to miały być antywartości „w prawie”, to z kolei musielibyśmy założyć, że wykonawca prawa sprzeniewierza się wartościom stojącym ponad normą, obranym przez ustawodawcę. Zagadnienie wartości w prawie bierze się stąd, że każda norma prawna obok swojego uzasadnienia tetycznego ma swoje uzasadnienie aksjologiczne. Każda nor- ma prawna, a zatem każdy akt normatywny jako zbiór norm albo każda instytucja prawna jako wykładnik zespołu norm musi się opierać na określonych wartościach, czyli na tym, co tworzący normę uważa za dobre, cenne, pożądane, godne realizacji. Gdy doda się do tego uznawane powszechnie domniemanie racjonalności ustawo- dawcy, nasuwa się stwierdzenie, że w prawie nie ma antywartości rozumianych tak, jak określiliśmy je wyżej. Prawo może być złe, może prowadzić nawet do czynów nagannych, ale prawo jest zawsze oparte na swojej podstawie aksjologicznej. Prawo, realizując jakieś wartości, może naruszać inne, które wydają się lub są donioślejsze i ważniejsze, ale nie zmienia to charakteru tych wykorzystanych wartości w jakieś zaprzeczenie, bliżej nieokreślone (specustawy). Antywartość jest złem. Czy jeśli zło występuje „w prawie” albo jest złem „prawa”, to jest oparte na jakichś złych wytycz- nych wcześniejszych? A jeśli tak, czy one nie są wartościami przez kogoś rozumiany- mi jako dobre? Nikt nie pisze prawa celowo jako złe. Nikt nie będzie też uważać, że prawo powstało na bazie antywartości. Z tego podstawowego powodu uważam za nieuzasadnione posługiwanie się w prawie pojęciem antywartości. Są wszakże jeszcze przyczyny uboczne takiego wniosku. Po pierwsze, posługiwanie się pojęciem antywartości jako przeciwwaga dla wartości może prowadzić do wniosku, że mają one z wartościami równy status poznawczy, a nawet, że są w pewnym sensie gloryfikowane. Może to spowodować swoiste relatywizowanie wartości i ustawianie ich w jednej linii z antywartościami – od minus stu do plus stu. Wydaje się, że tkwi w tym poważne niebezpieczeństwo. Po drugie, nie ma żadnego uchwytnego, obiektywnego kryterium, za pomocą którego da się ustalić, że to a to jest wartością, a tamto i tamto właśnie antywartoś- cią. Nawet jeżeli powiemy o zagubieniu wartości przez prawo w odniesieniu do wzorca demokratycznego państwa prawnego, to nie możemy powiedzieć, że pra- wo sankcjonuje antywartości. Taki wniosek byłby zbyt daleko idący, skoro i war- tość, i antywartość są tworami subiektywnymi. Po trzecie, jeśli się przyjmie pojęcie antywartości w prawie, to rodzi się pytanie, kto mógłby zaprzeczać wartościom przyjmowanym w tym prawie. Na kim mamy polegać, twierdząc, że mamy oto do czynienia z antywartością. Na interpretatorze, na obywatelu, na sądach, na organach, na doktrynie prawa? Po czwarte, wiele rozważań w obrębie prawa administracyjnego i nauki pra- wa administracyjnego ma to do siebie, że są i powinny być prowadzone nie tylko w warstwie jurydycznej, ale także równolegle przy wykorzystaniu tez i dorobku 24 Wokół pojmowania antywartości w prawie administracyjnym innych nauk o  administracji. Jest to zresztą jedyna taka właśnie dziedzina pra- wa, w której samo prawo splata się z wyraźnie określoną dziedziną pozaprawną. To splecenie można więc obserwować także w płaszczyźnie aksjologicznej, wska- zując na wartości samej administracji publicznej. Wartości tkwiące w tej adminis- tracji i z niej wynikające powinny się stawać podłożem dla formułowania norm prawa administracyjnego. Nie można jednak sobie wyobrazić, żeby podłożem tym mogły być „antywartości” administracji publicznej. 4. Przejdźmy do drugiego z zapowiedzianych punktów i spróbujmy wyszukać te sytuacje leżące w obrębie prawa administracyjnego, które mają konotację negatyw- ną. One bowiem najpewniej mogłyby być podłożem twierdzeń o istnieniu w prawie „antywartości”, już nie w dosłownym, ale w umownym znaczeniu tego słowa. Trzymając się określenia „wartość”, można powiedzieć, że chodzi tu o sytuacje powstające przy braku uznanych powszechnie wartości, przy nieprawidłowej rea- lizacji wartości albo przy zestawianiu ze sobą różnych wartości, z których jedne zy- skują przewagę nad innymi dlatego, że ustawodawca lub wykonawca prawa uznali je od innych za istotniejsze. Można jednak zapytać, czy chodzi tu właśnie o sytuacje i tylko o sytuacje. Wydaje się, że pojęcie to jest za wąskie dla określenia wszystkiego, o czym tu mowa. Można tu bowiem mówić także o zjawiskach, faktach, normach lub o ich kompleksach, działaniach, naciskach, interpretacjach, o polityce czy wresz- cie o ideach. Wszystkie te określenia, i zapewne znacznie ich więcej, mogą doty- czyć czegoś, co jest szkodliwe, naganne, a przynajmniej wątpliwe z jakiegoś punktu widzenia. Różnorodność ich jest olbrzymia, co powoduje, że znalezienie dla nich wszystkich wspólnej nazwy jest problematyczne, jeżeli nie niemożliwe. Trudno też przyjąć, że wszystkie one – jeśli tylko mają właśnie konotację negatywną, możemy nazwać antywartościami. Byłby to już pierwszy, wstępny sygnał ostrzegający nas na razie przed zrównywaniem wszystkiego, co negatywne w prawie administracyj- nym, z antywartościami. Stwierdzenie to nie wyklucza jednak tego, że wśród mno- gości sytuacji negatywnych można spróbować wyodrębnić takie, które praktycznie są zaprzeczeniem wartości – oczywiście zgodnie z ustaleniami punktu pierwszego – wartości przez kogoś (przez większość) uznanych. Żeby to uczynić i wyprowa- dzić potrzebne tu wnioski, trzeba w tej ogromnej grupie sytuacji (jeśli się umówimy, że dla nich wszystkich zbiorczą nazwą będą właśnie sytuacje) wyodrębnić przy- najmniej niektóre kategorie, zaczynając od tych, które ze swojej natury leżą poza administracją, w sferze stanowienia prawa i stanowią pierwotny czynnik sprawczy niepożądanych (społecznie) działań administracji. Niewątpliwie w dużej części poza administracją publiczną leżą regulacje praw- ne, będące domeną ciała ustawodawczego. Dla prawnika jest oczywiste, że prawo może być interpretowane, ale i oceniane na wiele różnych sposobów, a malkontent albo osoba przeciwna danemu systemowi politycznemu znajduje w prawie obo- wiązującym ciągle nowe elementy negatywne i  podejmuje ich krytykę. Analityk bardziej umiarkowany znajduje oczywiście również zalety obowiązującego prawa, ale i on na pewno dostrzega jego wady. W bardziej skrajnych przypadkach jedni 25 Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann i drudzy niewątpliwie mogą twierdzić, że prawo takie nie realizuje wartości, jakie za nim powinny stać, a zamiast tego realizuje określone „antywartości”. Takie skrajne sytuacje to w pierwszym rzędzie te, które sprzeniewierzają się obowiązującej Konstytucji i jej zasadom. Mogą one osłabiać konstytucyjny ustrój administracji publicznej, a także być sprzeczne z zasadą demokratycznego pańs- twa prawnego. Są to sytuacje naganne i szkodliwe dla państwa oraz jego systemu prawnego i oczywiście jeżeli obierzemy właśnie Konstytucję i jej zasady za wartość absolutną czy nadrzędną, można je nazwać antywartościami. Należą tu również unormowania (również niekonstytucyjne) godzące w jednostkę. Dobro jednost- ki uznaje się powszechnie za wartość nadrzędną wyznaczającą regulacje prawne, w tym prawnoadministracyjne, toteż one również mogą być kwestionowane ze względu na zaprzeczanie tej właśnie wartości. Jeżeli prawa jednostki są ograni- czane np. poprzez wprowadzanie braku równości obywateli w dostępie do dóbr publicznych, przez uzależnianie dostępu do tych dóbr od kryteriów wprowadza- jących nierówność (np. od sytuacji materialnej obywatela) albo przez zmniejszanie lub ograniczanie publicznych praw podmiotowych, to na pewno jesteśmy skłonni nie tylko je krytykować, ale uznawać za oparte na swoistych antywartościach. Tak oceniając te negatywne i szkodliwe sytuacje, natrafiamy jednak na pewien kłopot. Jeśli stwierdzimy, że są one oparte na antywartościach, to tym samym przesądza- my o tym, że ktoś – w tym wypadku ustawodawca – celowo kierował się czymś, co tymi antywartościami nazywamy. Taki wniosek wydaje się absurdalny. Powtórzmy tu, że żaden ustawodawca, nawet gdy pominie się domniemanie jego racjonalno- ści, nie opiera swoich pomysłów na antywartościach. Co innego, gdy pomija on po- wszechnie przyjęte wartości przypadkiem lub dla osiągnięcia jakiegoś celu. Nie ma tu jednak „antywartości”, a jedynie sprzeniewierzenie się wybranym wartościom. Oddzielna grupa sytuacji negatywnych może być odniesiona do unormowań dotyczących samej administracji publicznej. Spotyka się unormowania zaprzecza- jące stosowaniu reguł demokracji czy reguł decentralistycznych w administracji publicznej dla osiągania wątpliwych korzyści mających zwiększyć sprawność jej działania. Są to również unormowania skłaniające organy administracji publicz- nej do rozszerzania albo relatywizowania, wydawałoby się, niezmiennych zasad prawa, zwłaszcza zasady legalności, albo do zmniejszania partycypacji społecznej w wykonywaniu zadań dla uproszczenia procesu administrowania. Takie prawo, jakie tu zostało opisane, jest dysfunkcjonalne i zaprzecza podstawowym celom, które przed prawem są stawiane, zwłaszcza celowi służenia dobru wspólnemu, czyli zaprzecza podstawowym wartościom prawa. Podobnie jak w  grupie po- przedniej, można tu spotkać ewidentne naruszanie przyjętych wartości, ale trud- no przyjmować, że istnieją jakieś antywartości, na których oparto daną regulację administracyjnoprawną. Wady regulacji prawnych są jednak o  wiele bardziej zróżnicowane. Można je zauważyć zawsze w obszarze samej techniki legislacyjnej i określać „złą legisla- cją”. Polega ona m.in. na tworzeniu aktów prawnych wzajemnie sprzecznych lub 26 Wokół pojmowania antywartości w prawie administracyjnym zawierających błędy merytoryczne, językowe czy też logiczne, czyli sporządzaniu ich wbrew zasadom legislacji. Chodzi tu również o zbytnie skomplikowanie tekstu praw- nego, o błędy językowe, logiczne istniejące w tworzonym prawie, niedające się usu- nąć poprzez egzegezę tekstu prawnego, a także o przeinstruowanie lub nadmierną blankietowość przepisów. Widoczna jest nadprodukcja aktów prawnych, skutkująca ich obniżoną jakością, niemożnością przyswojenia, stosowania i egzekwowania, a tak- że dość częsta nieprawidłowa subdelegacja uprawnień prawotwórczych. Tego z kolei obszaru z całą pewnością nie da się powiązać z antywartościami. Są to błędy wyni- kające z pośpiechu, niefrasobliwości, braku należytego przygotowania i oceny pro- ponowanej regulacji, nieudolności itd., nigdy nieprzekształcające się w antywartości. Osobny wybór i spojrzenie dotyczy sytuacji, które już nie dotyczą materii le- gislacyjnych, ale samego procesu administrowania, i które leżą po stronie admi- nistracji publicznej, w  sferze stosowania prawa. Punktem łączącym obie grupy sytuacji jest wszakże to, że administracja publiczna jest również uprawniona do stanowienia prawa w szerokim zakresie. Powstaje tu pytanie, na ile okoliczność, że to do administracji należy wykonywanie aktów powszechnie obowiązujących, które sama wcześniej stanowi, ma wpływ na powstawanie zjawisk negatywnych w jej działalności prawotwórczej. Wydaje się, że ma ona niebagatelne znaczenie dla powstawania tych zjawisk. Administracja, szczególnie lokalna, nie jest bowiem wolna od pokus manipulowania swymi uprawnieniami prawotwórczymi dla wy- gody bieżącego działania, dla budowania pozycji „monopolisty prawotwórstwa”, a niekiedy dla korzyści politycznych i personalnych. Innym punktem łączącym oba zakresy jest także bardzo szkodliwe instrumen- talne traktowanie prawa, powodujące, że jego wydawanie oraz stosowanie przestaje być celem samym w sobie, a staje się środkiem do osiągania celów pozaprawnych. Prawo przestaje być bazą dla administrowania, a zaczyna być instrumentem admini- strowania. Pojawia się praktyka stanowienia prawa na potrzeby chwili i zaczyna się traktowanie prawa jako formy przekazywania decyzji, a nie jako podstawy wszel- kich działań. Prawo administracyjne zaczyna określać to, co administracja publiczna ma doraźnie robić, a nie to, jakie cele uważa za niezbędne do zrealizowania przez administrację. Prawo administracyjne przestaje być podstawą działań administracji, a staje się sposobem jej działania. Prawo przestaje być bazą, a zaczyna służyć zarzą- dzaniu ludźmi. Następuje też zmiana etosu administracji publicznej: za pomocą pra- wa chce się realizować tylko programy państwowe, a nie troszczyć się o obywatela. Pojawia się pogląd, że ustawa jest dobra na wszystko. Prawo staje się narzędziem polityki społecznej. Są to zjawiska szkodliwe, jednak można powiedzieć, że tak się po prostu dzieje, należy z tym walczyć i to potępiać, jednak i tu nie pojawiają się moim zdaniem czynniki, które dałyby się nazwać antywartościami. Jednocześnie w  samej działalności administracyjnej, polegającej m.in. na sto- sowaniu prawa, można wyróżnić wiele sytuacji negatywnych lub patologicznych. W odniesieniu do prawa zauważalna bywa nieprawidłowa wykładnia, a także par- tykularyzm w  stosowaniu i  interpretowaniu prawa. Widoczne jest odchodzenie 27 Prof. zw. dr hab. Jan Zimmermann od trzymania się hierarchii źródeł prawa, zapominanie o bezwzględnym wiązaniu norm prawa administracyjnego, błędne wykorzystywanie instrumentów dyskrecjo- nalnych, a także niefrasobliwy stosunek do prawa, które bywa zdominowane przez doraźne potrzeby lub trendy polityczne. Oczywistą konotację negatywną mają zjawiska dysfunkcji w sposobach działania aparatu administracyjnego, dysfunkcji w strukturze aparatu administracyjnego (obie dysfunkcje wzajemnie na siebie od- działują) lub nadużywanie kompetencji, które podważa ugruntowane wyobrażenie o działaniu tylko praworządnym. Patrząc na te elementy od strony ustawowej, moż- na zauważyć, że kanalizują się one w treści art. 156 k.p.a. Oczywiście można i trzeba tu dodać tak negatywne zjawiska, jak populizm, nepotyzm i korupcję. Oczywiście przedstawiona lista niedociągnięć ustawodawczych i  negatyw- nych zjawisk w administracji publicznej jest w rzeczywistości znacznie dłuższa2, jednak w tym miejscu nie chodzi o jej wyczerpanie, które zresztą nie jest możliwe. Chodzi tu o bardzo szeroki zakres tematyki od patologii i dewaluacji wartości do bardzo różnorodnych kwestii o zabarwieniu negatywnym. Tylko to jednak je łączy. 5. Cóż zatem uczynić, mając przed oczyma pewne spectrum sytuacji nega- tywnych, szkodliwych lub patologicznych w prawie administracyjnym? Czy one wszystkie tworzą „antywartości”? Jedne z nich rzeczywiście stwarzają wrażenie swojego wynikania z czegoś, co można by nazwać antywartościami, inne z całą pewnością takiej cechy nie mają. Czy uprawniony jest zatem właśnie taki podział tych sytuacji? Wydaje mi się, że nie. Tak naprawdę bowiem nie ma jak oddzielić od siebie tych zjawisk negatywnych, które ewentualnie mogłyby stanowić anty- wartości (zaprzeczają powszechnie uznanym wartościom) od innych, które tym powszechnie uznanym wartościom nie zaprzeczają. Pojęcie „wartości powszech- nie uznanych” jest przecież również płynne. Można je stosować tylko dla danego systemu, który uznajemy, MY uznajemy za dobry – jak np. dla demokratycznego państwa prawnego. Można je odnosić do Konstytucji, ale to jest formalny punkt widzenia (Konstytucja też może być zmieniona), a poza tym również Konstytucja podlega subiektywnej interpretacji. Skoro nie da się dokonać takiego podziału, to pojęcie antywartości jest nieprzydatne także w wymiarze praktycznym. Możemy tylko – jak to sygnalizowałem już wyżej – umówić się, przyjąć konwencję termino- logiczną, zgodnie z którą te zjawiska zaprzeczające uznanej wartości uznamy za wynikające z antywartości. Rozumiem, że taką właśnie konwencję terminologicz- ną, ale tylko konwencję, przyjmujemy na naszym spotkaniu. Literatura Wartości w prawie administracyjnym, red. J. Zimmermann, Warszawa 2015 2 Por. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego w Białymsto- ku (2012), gdzie dyskutowaliśmy o znamionach kryzysu prawa administracyjnego. 28 Dr Aleksandra Szadok-Bratuń Uniwersytet Wrocławski Krótkie rozważania o aksjologii, wartościach i antywartościach 1. O wyborze typu filozofii Refleksja nad wiodącym tematem VI Krakowsko-Wrocławskich Spotkań Na- ukowych Administratywistów, sformułowanym w  tytule książki, prowokuje do zmierzenia się z tą niełatwą materią i jednocześnie onieśmiela swą wieloaspek- towością. Samo już pytanie o  antywartości jawi się jako wartość dla badań na- ukowych w obszarze jednej dyscypliny – filozofii, a cóż dopiero dla rozważań tej kategorii w  kontekście prawa administracyjnego. Problematyka (anty)wartości w  prawie administracyjnym kształtuje swoje dwoiste oblicze poprzez syntezę myśli grecko-rzymskiej (aksjonormatywnej) z myślą administracyjnoprawną, czyli poprzez dialog filozofii z nauką szczegółową i zarazem historii ze współczesnością. Zarysowuje przestrzeń współistnienia namysłu filozoficznego nad faktem prawa wszelkiego autoramentu dostrzeżoną już przez Cycerona w dziele O prawach: „nie z edyktu pretora, jak wielu dzisiejszych prawników, ani z Ustawy dwunastu tablic, jak dawniejsi, ale ze źródeł najgłębszej filozofii czerpać trzeba naukę prawa”1. Podejmując próbę wejrzenia w tę przestrzeń koegzystencji, filozofujący admi- nistratywista najpierw musi przyswoić sobie semantykę kategorii filozoficznych, by następnie móc je transponować na obszar nauki prawa administracyjnego. Kate- gorie filozoficzne nie są neutralne, nie funkcjonują w próżni. Istnieją jako wytwory określonego nurtu, kierunku czy systemu filozoficznego, który różni się od innych programów filozoficznych założeniami metodologicznymi, zbiorem przyjętych aksjomatów i  czynnikami kulturotwórczymi danej epoki. Wybór odpowiedniej 1 M.T. Cicero, Pisma filozoficzne, t. 2, tłum. W. Kornatowski, Warszawa 1960, s. 206. 29 Dr Aleksandra Szadok-Bratuń koncepcji filozoficznej determinuje rozumienie podstawowych pojęć filozoficz- nych wypracowanych w jej obrębie. Nawiązując do programu lubelskiej szkoły filozoficznej, sądzić należy, że ten styl filozofowania stwarza odpowiednią per- spektywę dla prowadzonych analiz. Jakie argumenty uzasadniają ten wybór? Otóż, jest to jedyny ośrodek akademicki, w którym nieprzerwanie od 1946 r.2 kon- tynuowane są badania filozoficznoprawne, mimo niesprzyjającego przez prawie półwiecze klimatu polityczno-intelektualnego3. Ośrodek ten, zachowując swoją tożsamość i niezależność od wszędobylskiej ideologii materialistycznej, mógł wy- pracować względnie jednorodny sposób uprawiania filozofii realistycznej również w badaniach z obszaru filozoficznych podstaw prawa. W program lubelskiej szko- ły filozoficznej wpisuje się dwuistotowa trwałość szkoły filozofii prawa. Trwałość instytucjonalna: katedra filozofii prawa nieprzerwanie istnieje od międzywojnia do chwili obecnej, przybierając różne nazwy: począwszy od Katedry Teorii i Filo- zofii Prawa przez Katedrę Filozofii Prawa, po Katedrę Filozofii Prawa i Praw Czło- wieka. Była to jedyna katedra filozofii prawa w kulturze uniwersyteckiej czasów Polski Ludowej. Trwałość intelektualna: zarówno twórcy (m.in. Mieczysław Albert Krąpiec, Czesław Martyniak, Jerzy Kalinowski, Karol Wojtyła), jak i kontynuatorzy (m.in. Hanna Waśkiewicz, Czesław Strzeszewski, Antoni Kość) szkoły lubelskiej 2 Lubelska szkoła filozoficzna powstała strukturalnie w listopadzie 1946 r. z chwilą rozpoczęcia działalności Wydziału Filozofii na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. Założycielami byli: S. Swie- żawski (filozof, mediewista i twórca polskiej szkoły historii filozofii średniowiecznej), J. Kalinow- ski (filozof, współtwórca logiki normatywnej oraz filozof i teoretyk prawa) i M.A. Krąpiec (filozof i teolog). Jej program został wypracowany w latach 50. XX w., a nazwę jako pierwszy wprowadził do obiegu naukowo-dydaktycznego J. Kalinowski. Szerzej na ten temat zob. m.in. M.A. Krąpiec, Człowiek. Kultura. Uniwersytet, Lublin 1982, s. 275–309; A. Maryniarczyk, M.A. Krąpiec, Lubelska szkoła filozoficzna (w:) Powszechna encyklopedia filozofii, t. 6, red. A. Maryniarczyk, Lublin 2005, s. 532–550. 3 Filozofię prawa jako dyscyplinę naukowo-dydaktyczną zlikwidowano administracyjnie w 1949 r. we wszystkich polskich uczelniach, poza Katolickim Uniwersytetem Lubelskim (wówczas była to jedyna prywatna uczelnia w Polsce i w pozostałych krajach bloku komunistycznego), po- wołując w jej miejsce najpierw teorię prawa, a następnie teorię państwa i prawa. Na podstawie rozporządzenia Ministra Oświaty z dnia 23 grudnia 1949 r. w sprawie organizacji i planu studiów na wydziałach prawa w państwowych szkołach akademickich (Dz. U. z 1950 r. Nr 6, poz. 58) zaczął obowiązywać program nauczania zbliżony do modelu radzieckiego. Wśród obligatoryjnych przed- miotów wykładanych, nota  bene na trzyletnich zawodowych studiach prawniczych pierwszego stopnia, zgodnie z ministerialnym planem były: wstęp do nauki o państwie i prawie, materializm dialektyczny i historyczny oraz ustrój ZSRR (zob. § 3 przywołanego rozporządzenia). Z kolei na jednorocznych studiach prawniczych drugiego stopnia w ogólnym planie studiów pojawiły się ta- kie przedmioty, jak: teoria państwa i prawa czy materializm dialektyczny. W pierwszym powojen- nym programie studiów prawniczych, obejmującym lata 1945/1946, filozofia prawa była wykładana do chwili ukończenia studiów przez ostatnie roczniki studentów realizujących program ustalony rozporządzeniem Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 12 sierpnia 1939 r. Rozporządzenie to z powodu działań wojennych weszło w życie dopiero w 1945 r. na mocy ob- wieszczenia Ministra Oświaty z dnia 15 listopada 1945 r. (Nr GM Praw-577/45) w sprawie ogłoszenia tekstu rozporządzenia Ministra Wyznań Religijnych i Oświecenia Publicznego z dnia 12 sierpnia 1939 r. o organizacji studiów prawnych w szkołach akademickich (Dz. Urz. Ministerstwa Oświaty Nr 8, poz. 333). 30 Krótkie rozważania o aksjologii, wartościach i antywartościach uznają filozofię prawa za naukę spekulatywną, osadzoną w myśli Arystotelesow- sko-Tomaszowej, zorientowaną na prawo naturalne i badającą istotę prawa, jego relacje z aksjologią, a zwłaszcza ze sprawiedliwością. Związki prawa administracyjnego z refleksją filozoficzną można rozpatrywać dwuaspektowo, akcentując bądź to ujęcie administracyjne, bądź to filozoficzne. Prezentowany szkic został pomyślany jako kontekst (podłoże) do bardziej grun- townych i  systematycznych analiz ze sfery aksjologii prawa administracyjnego. Dlatego przyjąć wypada spojrzenie filozoficzne, co przesądza o konstrukcji przed- miotu rozważań i doborze literatury. Taka perspektywa badawcza wymusza dwa poziomy tematyzacji zarysowanego podłoża filozoficznego: umiejscowienie ak- sjologii wśród działów filozofii i  eksplikację aksjologicznych kategorii wartości i antywartości. 2. O kwestii umiejscowienia aksjologii Dla dobra (wartości) rozwijającego się nurtu badań aksjologicznych w nauce prawa administracyjnego jest wręcz konieczne zarysowanie podstawowych zna- czeń terminów – etykiet z dziedziny filozofii. Odpowiadając na pytanie: czy aksjo- logia to samodzielna dyscyplina filozofii, należy zwrócić uwagę na polifoniczność tego terminu, który wybrzmi dopiero wespół z innymi terminami. Z oczywistych względów można je tu przedstawić jedynie skrótowo i w znacznym uproszczeniu. Wzorując się na neotomistach4, podążających za Arystotelesowską klasyfikacją nauki, filozofię – z uwagi na cel poznania – można podzielić trychotomicznie na teoretyczną (theoria), praktyczną (praksis) i pojetyczną (poiesis). Filozofia teoretycz- na, mająca za cel poznanie prawdy o rzeczywistym świecie ludzi i rzeczy, co wy- raża się w maksymie scire propter ipsum scire („poznać, by rozumiejąco wiedzieć”), to przede wszystkim ontologia, epistemologia, kosmologia i antropologia. Celem filozofii praktycznej jest poznanie zasad moralnego działania ukierunkowanego na dobro – scire propter agere („poznać, by działać”). Do dyscyplin zajmujących się tą problematyką należą m.in.: etyka czy też filozofia: prawa, polityki, społeczeń- stwa, kultury. Filozofia pojetyczna rozumiana jako poznanie reguł tworzenia rze- czy pięknych lub/i użytecznych – scire propter uti („poznać, by użyć/spożytkować”) 4 W publikacjach neotomistów spotykamy różne koncepcje podziału filozofii, choć najczęściej wyodrębnia się filozofię: bytu, poznania i działania. M.A. Krąpiec filozofię utożsamia z metafizyką, uznając ją za tzw. filozofię pierwszą, redukuje do niej inne dyscypliny filozoficzne. Z kolei A.B. Stę- pień wyróżnia dwa główne działy filozofii: teorię bytu (metafizykę) i teorię poznania (gnozeologię). Pozostałe działy filozofii traktuje albo jako subdziały metafizyki (np. kosmologia, antropologia), albo jako subdziały teorii poznania (np. logikę z jej trzema działami: teorią wnioskowania – logika for- malna, teorią języka – semiotyka i teorią nauki – metodologia). Szerzej zob. m.in.: M.A. Krąpiec, S. Kamiński, Z.J. Zdybicka, A. Maryniarczyk, P. Jaroszyński, Wprowadzenie do filozofii, Lublin 2003; M.A. Krąpiec, Metafizyka. Zarys teorii bytu, Lublin 1978; A.B. Stępień, Wstęp do filozofii, Lublin 2001. 31 Dr Aleksandra Szadok-Bratuń to sfera, w której mieszczą się chociażby takie działy, jak: estetyka czy filozofia eko- nomii, a mówiąc językiem Stagiryty, ekonomika. Przypomniana typologia filozofii uwypukla przenikające się płaszczyzny ludz- kiej egzystencji: poznania, postępowania, tworzenia, i jednocześnie pokazuje, iż w żadnej z nich nie została umieszczona aksjologia. Ten celowy zabieg służy zwró- ceniu uwagi na jej rodowód. W trzytysiącletniej tradycji filozoficznej aksjologia jako odrębna dyscyplina filozoficzna pojawiła się w opozycji do pozytywizmu do- piero na przełomie XIX i XX w. Pierwszym ośrodkiem naukowym zajmującym się aksjologią była tzw. szkoła austriacka z jej czołowym przedstawicielem Alexiusem Meinongiem5. A pierwszą pracą traktującą o teorii wartości był System der Wertthe- orie wydany w latach 1897–1898 przez Christiana von Ehrenfelsa, reprezentanta tej szkoły6. Kilka lat później Paul Lapie7 w Logice woli (1902) wprowadził do literatury naukowej termin „aksjologia”, a Eduard von Hartmann jako pierwszy użył tej na- zwy w tytule swojego dzieła Grundriss der Axiologie oder Wertwägungslehre (1908)8. Brak wyodrębnienia aksjologii jako samodzielnej nauki nie oznacza braku jej prob- lematyki w  dziejach myśli filozoficznej. Od  narodzin filozofii około IV/V p.n.e. w starożytnej Grecji do czasów nowożytnych, kiedy to wypracowano techniczny sens pojęć „teorii wartości” i „aksjologii”, rozważania związane z tą tematyką były osadzone w etyce. Czym zatem jest etyka rozumiana historycznie jako „filozofia pierwsza” w od- niesieniu do teorii wartości? Poszukując odpowiedzi wśród rozlicznych koncepcji autorskich, natrafiamy na ujęcia Antoniego Stępnia i Tadeusza Stycznia, które war- to przywołać. Oba stanowiska ukazują szeroki obraz etyki skorelowanej z moral- nością, etosem i aksjologią. Pierwsze z nich brzmi następująco: „Można ogólnie określić etykę (filozofię moralności) jako teorię wartości moralnych i postępowania moralnego. Rozważa ona warunki postępowania moralnego i podlegania ocenom i normom etycznym, odpowiedzialności moralnej, zajmuje się ocenami i normami dotyczącymi postępowania ludzkiego (tzn. świadomego i wolnego), szuka osta- tecznej racji moralności i naczelnych norm (kryteriów) moralności”9. Zaletą dru- giego ujęcia jest jego relewantność, przejawiająca się w trychotomicznym modelu etyki rozumianej jako: „1) teoria powinności moralnej lub moralnej wartości po- stępowania; 2) teoria faktycznie uznawanych w określonym środowisku społecz- nym (etos), a często także praktykowanych w nim, norm moralnych postępowania 5 Drugi ośrodek znajdował się w Niemczech, w którym działali m.in. Heinrich Rickert, Edu- ard Spranger, Max Scheler, Nicolai Hartmann. W Polsce podstawy aksjologii wypracowali Tadeusz Czeżowski, Roman Ingarden, Henryk Elzenberg, Mieczysław Wallis i  Władysław Tatarkiewicz. Zob. W. Tatarkiewicz, O filozofii i sztuce, Warszawa 1986, s. 69–70; J. Skoczyński, J. Woleński, Historia filozofii polskiej, Kraków 2010, s. 513 i n. 6 Ch. von Ehrenfels, System der Werttheorie, t. 1–2, Leipzig 1897–1898. 7 P. Lapie, Logique de la volanté, Paris 1902. 8 E. von Hartmann, Grundriss der Axiologie oder Wertwägungslehre, Bad Sachsa 1908. 9 A.B. Stępień, Wstęp…, s. 105. 32 Krótkie rozważania o aksjologii, wartościach i antywartościach (moralności); 3)  przeświadczenia (oceny) i  praktyki moralne danej społeczności lub nawet poszczególnych jej przedstawicieli”10. O ile w pierwszym przypadku mamy do czynienia z teorią etyki określaną mianem „etyki normatywnej”, o tyle w drugim – z teorią moralności (etosu) nazywaną „etyką opisową”, a w trzecim zaś – z samym etosem11. Dystynkcja ta zapobiega utożsamianiu wymienionych termi- nów na poziomie przedmiotowych analiz metaetycznych. Czym się zajmuje etyka? Idąc za A. Stępniem12, jej problematykę można uka- zać z perspektywy trzech działów etyki: ogólnej, szczegółowej i specjalnej. Etyka ogólna zajmuje się przede wszystkim teorią wartości moralnych, a więc aksjolo- gią. Interesuje się teorią postępowania moralnego, czyli działaniami człowieka podlegającego wartościom, prawu moralnemu i odpowiedzialności. Traktuje tak- że o warunkach i motywach postępowania kwalifikowanego jako dobre, złe lub obojętne oraz o roli sumienia i sankcji. Etyka szczegółowa, czyli teoria sprawności moralnych (aretologia), za przedmiot badawczy bierze albo obowiązki moralne, albo sprawności moralne, cnoty i wady. Zadaniem etyki specjalnej jest uszczegóło- wienie ogólnych zasad moralnych w odniesieniu do gatunkowo określonych sfer życia człowieka, zarówno społecznych, jak i indywidualnych, z czym wiąże się także kwestia etyk zawodowych. W tej części mieściłyby się m.in. takie subdziały, jak: etyka polityczna, etyka prawnicza, etyka gospodarcza, etyka rodzinna, etyka seksualna13. Autorzy w prezentowanych koncepcjach etyki posługują się pojęciami wyma- gającymi bliższego określenia. Już od średniowiecza, od Akwinaty, po dziś dzień terminy „moralny” i  „etyczny” traktowane są synonimicznie. Jednak na pozio- mie dyskursu naukowego desygnaty tych nazw się nie pokrywają. Moralność jest pojęciem zakresowo węższym od etyki, która jest autonomiczną dyscypliną filozoficzną. W tym sensie etyka mimo jej różnorodnych nurtów, szkół, koncep- cji jako nauka jest tylko jedna w przeciwieństwie do moralności, których zawsze jest wiele zarówno w wymiarze społecznym, jak i indywidualnym. Termin „mo- ralność”, jak zauważa Józef Herbut14, może oznaczać albo cechę relacyjną działań 10 T. Styczeń, Etyka (w:) Powszechna encyklopedia filozofii, t. 3, red. A. Maryniarczyk, Lublin 2002, s. 269. 11 T. Styczeń, ABC etyki, Lublin 1981, s. 5–6. 12 A.B. Stępień, Wstęp…, s. 106
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Antywartości w prawie administracyjnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: