Darmowy fragment publikacji:
Prawo
w praktyce
Decyzja
o warunkach
zabudowy
Renata Robaszewska, Marcin Płoszka, Dariusz Kałuża
wydanie 1
O Autorach
Renata Robaszewska – radca prawny, wspólnik kancelarii Robaszew-
ska Płoszka Radcowie Prawni, specjalizuje się w obsłudze prawnej
sektora budowlanego i energetycznego. Jako prelegentka i panelistka
brała udział w licznych kongresach i konferencjach o tematyce ener-
getycznej i nieruchomościowej, jest też autorką wielu publikacji z za-
kresu prawa administracyjnego, zwłaszcza prawa ochrony środowi-
ska oraz prawa zagospodarowania przestrzennego, oraz wykładowcą
studiów podyplomowych z zakresu energetyki odnawialnej.
Marcin Płoszka – radca prawny, wspólnik kancelarii Robaszew-
ska Płoszka Radcowie Prawni, specjalizuje się w tematyce obrotu
nieruchomościami oraz prawnych aspektów procesu inwestycyjno-
-budowlanego. Jest ekspertem i komentatorem wydarzeń z branży
deweloperskiej oraz wykładowcą studiów podyplomowych z zakresu
energetyki odnawialnej. Brał udział w obsłudze licznych transakcji
nabycia nieruchomości i projektów dla fi rm deweloperskich oraz ener-
getycznych.
Dariusz Kałuża – radca prawny, specjalizuje się w obsłudze postę-
powań administracyjnych oraz sporów sądowych i sądowoadmini-
stracyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem procesu budowlanego.
Autor licznych publikacji branżowych z zakresu prawa cywilnego
i administracyjnego, w tym dotyczących zagadnień energii odna-
wialnej. Praktyk w zakresie obsługi prawnej przedsiębiorców sektora
nieruchomościo wego i energetycznego.
Spis treści
Spis treści
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania
terenu (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1. Decyzje i ich rodzaje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.1. Decyzja lokalizacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.2. Inwestycja celu publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
1.3. Kiedy konieczne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
1.4. Wyjątki od obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji
inwestycji celu publicznego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
1.5. Kiedy wydawana jest decyzja o warunkach zabudowy? . . . . . . . . 24
2. Podział geodezyjny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3. Nabycie nieruchomości przez cudzoziemca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
4. Decyzja o warunkach zabudowy na gruntach rolnych . . . . . . . . . . . . . . 41
4.1. Zabudowa siedliskowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
4.2. Budowa na gruntach wymagających zgody na zmianę
przeznaczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44
5. Wzory pism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.1. Wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej w przypadku
uchwalenia planu miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
5.2. Wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej w razie braku planu
miejscowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Rozdział 2. Decyzja o warunkach zabudowy a decyzja o lokalizacji
celu publicznego (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
1. Związanie organu wnioskiem inwestora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
2. Legalizacja samowoli budowlanej a wydanie decyzji o warunkach
zabudowy i zagospodarowania terenu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
6
Spis treści
3. Dzielenie przedsięwzięcia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
4. Przedsięwzięcia o charakterze mieszanym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
5. Decyzja WZ a decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego –
różnice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
Rozdział 3. Decyzja o warunkach zabudowy a planistyka
(D. Kałuża, R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
1. Decyzja o warunkach zabudowy a studium (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . 71
2. Nadrzędna rola aktów planistycznych (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . 79
3. Warunki fakultatywnego zawieszenia postępowania (R. Robaszewska) 84
4. Obligatoryjne zawieszenie postępowania (R. Robaszewska) . . . . . . . . . 92
5. Ujęcie rozstrzygnięcia decyzji o warunkach zabudowy w projekcie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
6. Trwałość warunków zabudowy w obliczu wejścia w życie
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
(R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
7. Wzory pism (R. Robaszewska, D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
7.1. Wniosek o wypis ze studium . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
7.2. Zapytanie o stan procedury planistycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107
7.3. Postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu
w związku ze wszczętą procedurą planistyczną . . . . . . . . . . . . . . . 108
7.4. Zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania
do samorządowego kolegium odwoławczego . . . . . . . . . . . . . . . . . 110
7.5. Przekazanie zażalenia na postanowienie o zawieszeniu
postępowania samorządowemu kolegium odwoławczemu . . . . . . 112
7.6. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach
zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Rozdział 4. Istotne decyzje administracyjne w procesie
inwestycyjnym a warunki zabudowy
(R. Robaszewska, M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
1. Decyzja środowiskowa a warunki zabudowy (R. Robaszewska) . . . . . . 115
2. Pozwolenie na budowę a warunki zabudowy (M. Płoszka) . . . . . . . . . . 126
Rozdział 5. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy
(R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
1. Uwagi generalne dotyczące wniosku o ustalenie warunków zabudowy 143
2. Treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy oraz załączniki . . . . . 149
3. Wszczęcie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy . . . . . . 159
4. Termin wydania decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
5. Wzór wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . 166
Rozdział 6. Organy i inne podmioty związane z wydaniem decyzji
o warunkach zabudowy (R. Robaszewska). . . . . . . . . . . . . . . 168
1. Organy uprawnione do wydania decyzji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
www.lexisnexis.pl
Spis treści
7
2. Porozumienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
3. Upoważnienie (przedstawicielstwo administracyjne) . . . . . . . . . . . . . . 177
4. Wyłączenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
5. Planista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
6. Organy uzgodnieniowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184
7. Wzory pism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
7.1. Wniosek o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu . . . 188
7.2. Wniosek wójta o wyłączenie go przez samorządowe kolegium
odwoławcze od udziału w postępowaniu, gdy gmina
jest inwestorem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
7.3. Postanowienie o wyłączeniu pracownika od udziału
w postępowaniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
Rozdział 7. Wnioskodawca (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
1. Podmiot inicjujący postępowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192
2. Przedsiębiorca jako wnioskodawca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
3. Konsorcjum jako wnioskodawca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 206
4. Wspólnota mieszkaniowa jako wnioskodawca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
5. Gmina jako wnioskodawca . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 213
6. Pełnomocnictwo i dokumenty potwierdzające właściwą reprezentację 215
7. Przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
8. Wzory pism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
8.1. Pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu
administracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
8.2. Wypowiedzenie pełnomocnictwa
do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . 240
8.3. Informacja dla organu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa
do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym . . . . . . . 241
8.4. Wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . 242
8.5. Oświadczenie adresata decyzji o warunkach zabudowy
(podmiotu, na którego rzecz decyzja została wydana)
w przedmiocie zgody na przeniesienie decyzji o warunkach
zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243
8.6. Oświadczenie adresata decyzji o warunkach zabudowy
(podmiotu, na którego rzecz decyzja ma zostać przeniesiona)
w przedmiocie zgody na przeniesienie decyzji o warunkach
zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244
Rozdział 8. Pozostałe strony postępowania (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . 245
1. Przymiot strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
1.1. Defi nicja ustawowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
1.2. Podmiotowy charakter strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
1.2.1. Osoby fi zyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247
1.2.2. Osoby prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 250
1.2.3. Państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz
organizacje społeczne niemające osobowości prawnej . . . 254
8
Spis treści
1.3. Charakter przedmiotowy strony . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
2. Doręczanie pism . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
2.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271
2.2. Wszczęcie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
2.3. Doręczanie w toku postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
2.4. Doręczanie decyzji administracyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Rozdział 9. Analiza urbanistyczna (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
1. Analiza warunków i zasad zagospodarowania a analiza urbanistyczna 287
2. Rozporządzenie z 26 sierpnia 2003 r. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
3. Granice obszaru analizowanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301
4. Zasada dobrego sąsiedztwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
5. Linia zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323
6. Dostęp do drogi publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
Rozdział 10. Uzgodnienia (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
1. Organy właściwe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
2. Zaskarżenie negatywnego uzgodnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
3. Charakter prawny uzgodnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
4. Uzgodnienie milczące i uzgodnienia powtórne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 353
5. Brak wystąpienia o uzgodnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358
6. Zakres uzgodnienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
7. Uzgodnienie przez organ niewłaściwy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365
Rozdział 11. Decyzja o warunkach zabudowy
(R. Robaszewska, M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
1. Treść decyzji o warunkach WZ (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . 371
2. Organ, strona, data i podstawa prawna w treści decyzji
o warunkach zabudowy (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 372
3. Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy (R. Robaszewska) . . . . 375
4. Podpis na decyzji i załącznikach (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . 379
5. Decyzja warunkowa (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
6. Decyzja odmowna (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383
7. Sprostowanie, uzupełnienie i wyjaśnienie decyzji o warunkach
zabudowy (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
8. Ostateczność decyzji (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387
9. Odwołanie od decyzji (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393
10. Wzory pism (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
10.1. Decyzja o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 414
10.2. Odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . 417
Rozdział 12. Skutki fi nansowe wydania decyzji o warunkach
zabudowy (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
1. Informacje ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 418
2. Renta planistyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419
www.lexisnexis.pl
Spis treści
9
3. Odszkodowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 422
4. Opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego a decyzja
o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433
5. Podatki a decyzja o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 436
6. Koszty opracowania wniosków o wydanie decyzji o warunkach
zabudowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442
7. Inne opłaty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443
Rozdział 13. Usunięcie z obrotu i modyfi kacja ostatecznej decyzji
o warunkach zabudowy (R. Robaszewska, D. Kałuża,
M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
1. Uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji
(R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444
2. Tryb sądowoadministracyjny (R. Robaszewska, D. Kałuża) . . . . . . . . . 445
3. Wygaśnięcie decyzji (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
3.1. Uwagi ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 454
3.2. Odmienne postanowienia miejscowego planu
zagospodarowania przestrzennego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463
3.3. Wydanie na rzecz innego inwestora pozwolenia na budowę . . . 477
4. Uchylenie decyzji ostatecznej (R. Robaszewska) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 480
5. Zmiana decyzji ostatecznej (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 491
6. Wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej
decyzji o warunkach zabudowy (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 496
7. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach
zabudowy (D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 506
8. Upływ czasu (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 516
9. Zakończenie bytu prawnego inwestora (R. Robaszewska, M. Płoszka) 516
10. Wniosek inwestora (M. Płoszka) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 519
11. Wzory pism (R. Robaszewska, D. Kałuża) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 524
11.1. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . . . . . . . . . 524
11.2. Cofnięcie skargi do Wojewódzkiego
Sądu Administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527
11.3. Wniosek o zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy 529
11.4. Wniosek o wznowienie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 532
11.5. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji . . . . . . . . . . . . . . . 534
11.6. Decyzja o zmianie decyzji o warunkach zabudowy . . . . . . . . . . 536
Bibliografi a . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 539
Wykaz skrótów
Wykaz skrótów
Wykaz skrótów
CBOSA
decyzja WZ
DLCP
GDOŚ
GINB
k.c.
– Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych
– decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu
terenu
– decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
– Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska
– Generalny Inspektorat Nadzoru Budowlanego
– ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16,
poz. 93 ze zm.)
Konstytucja RP
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.
k.p.a.
k.p.c.
KRS
k.s.h.
LexisNexis
MPZP
NSA
OSNA
OTK-A
p.g.k.
p.o.ś.
p.p.s.a.
pr.bud.
RDOŚ
(Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)
– ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini-
stracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267)
– ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilne-
go (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.)
– Krajowy Rejestr Sądowy
– ustawa z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1030)
– Lexis.pl – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska
– miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Orzecznictwo Sądów Administracyjnych
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy –
seria A
– ustawa z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartografi czne
(tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.)
– ustawa z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.)
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270
ze zm.)
– ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U.
z 2013 r., poz. 1409 ze zm.)
– Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska
12
r.e.g.b.
rozporządzenie
z 26 sierpnia
2003 r.
SA
SIP
SKO
SN
TK
u.d.p.
u.f.p.
u.g.n.
u.k.u.r.
u.o.g.r.l.
u.o.p.
u.o.z.
u.p.z.p.
u.s.d.g.
u.s.g.
Wykaz skrótów
– rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownic-
twa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budyn-
ków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.)
– rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.
w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej
zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku
miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.
Nr 164, poz. 1588)
– Sąd Apelacyjny
– system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer
– Samorządowe Kolegium Odwoławcze
– Sąd Najwyższy
– Trybunał Konstytucyjny
– ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.)
– ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (tekst
jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.)
– ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami
(tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)
– ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego
(tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 803)
– ustawa z 3 lutego 1993 r. o och ronie gruntów rolnych i leśnych
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.)
– ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.)
– ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad za-
bytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)
– ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)
– ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.)
– ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.
Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.)
ustawa o KRS
– ustawa z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym
ustawa o SKO
ustawa o VAT
u.u.i.ś.
u.w.l.
u.z.p. z 1994 r.
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1203)
– ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach od-
woławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.)
– ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst
jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.)
– ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochro-
nie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.)
– ustawa z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.
Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.)
– ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym
(tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – nieobo-
wiązująca od 11 lipca 2003 r.
WSA
– Wojewódzki Sąd Administracyjny
www.lexisnexis.pl
Wprowadzenie
Wprowadzenie
Wprowadzenie
Decyzja o warunkach zabudowy w obecnym kształcie funkcjonu-
je w obrocie prawnym od dekady. Nie oznacza to jednak, że temat
okrzepł już na tyle, aby wszystkie aspekty związane z jej wydawaniem
oraz funkcjonowaniem były jasne i nie budziły żadnych wątpliwości.
Wprost przeciwnie. Nader często zarówno procedura administracyjna
związana z wydawaniem tych decyzji, jak i same decyzje są przedmio-
tem rozstrzygnięć sądowoadministracyjnych.
Idealistyczne założenie ustawodawcy opiera się na przyjęciu, że zasa-
dy zagospodarowania przestrzennego powinny być regulowane przez
miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Teoria daleka
jest jednak od praktyki. Po pierwsze, tworzenie planów poza okreś-
lonymi terenami nie jest obowiązkowe, a po drugie – skomplikowane
procedury oraz koszty związane z prowadzaniem prac planistycznych
powodują, że w wielu gminach polityka planistyczna realizowana jest
nie przez uchwalanie planów, lecz w drodze indywidualnych decyzji.
Powoduje to, że decyzja o warunkach zabudowy jest rodzajem aktu
administracyjnego, który jest jednym z najczęściej wydawanych przez
organy wykonawcze gmin. Z decyzją tą styka się większość podmio-
tów rozpoczynających proces inwestycyjny, bez względu na skalę pla-
nowanych przedsięwzięć.
Do decyzji o warunkach zabudowy odnosi się jedynie kilka artykułów
ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu prze-
strzennym. Wydawać się może, że są one jasne i precyzyjne. Jeżeli
przechodzimy jednak na grunt praktycznego zastosowania tych norm,
okazuje się, że ich wykładnia budzi wiele wątpliwości. Po wielu latach
praktyki – reprezentując zarówno gminy, jak i inwestorów – nabra-
14
Wprowadzenie
liśmy przekonania, że problemy pojawiające się w toku postępowa-
nia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wynikają z braku
spójnych zasad stosowania przepisów ustawy planistycznej. Zwyczaje
i odrębności lokalne powodują, że brak jest jednej, spójnej wykładni
przepisów planistycznych.
Od wielu lat trwa dyskusja nad uproszczeniem procesu inwestycyjne-
go. Jego odformalizowanie miałoby polegać na eliminacji procedur
administracyjnych. Czy gotowi jesteśmy jednak na taką deregulację?
Czy mamy wystarczające poczucie odpowiedzialności za krajobraz,
otoczenie, w którym przebywamy, czy wreszcie wspólne poczucie es-
tetyki? Wydaje się jednak, że na takie rozwiązania przyjdzie jeszcze
długo poczekać.
Niniejsze opracowanie w syntetyczny i praktyczny sposób komentu-
je istotne zagadnienia pojawiające się w praktyce wydawania decyzji
o warunkach zabudowy. Zawarte w nim spostrzeżenia wynikają z wie-
loletniego doświadczenia autorów, którzy stykają się z problematyką
planowania i zagospodarowania przestrzennego, reprezentując za-
równo organy gmin, jak i wnioskodawców. To dualistyczne doświad-
czenie pozwala w praktyczny sposób spojrzeć na kwestie nastręczające
najwięcej problemów.
Dla zobrazowania zakresu omawianej problematyki opracowanie
wzbogaciliśmy o krótki przegląd istotnych orzeczeń. Nie zawsze kie-
runek rozstrzygnięć sądowych zgadza się z kierunkiem wyznaczonym
przez praktykę urzędniczą. Bywa też na odwrót – nie zawsze judyka-
tura jest otwarta na problemy praktyków. Kwestie sporne staramy się
więc wyraźnie podkreślić. Opisy orzeczeń przygotowane są na pod-
stawie treści z ich uzasadnień, niemniej jednak – dla ułatwienia od-
bioru oraz ze względu na ograniczenia wynikające z przyjętych dla
tego opracowania założeń – autorzy dokonują w znacznej części ich
skrótów i twórczego opracowania, wzbogacając je niekiedy dodatkową
argumentacją lub własnymi opiniami i komentarzami.
Mamy nadzieję, że w opracowaniu tym Czytelnicy odnajdą praktyczne
odpowiedzi na pytania dotyczące decyzji o warunkach zabudowy.
Renata Robaszewska
www.lexisnexis.pl
Rozdział 1
Decyzja o warunkach zabudowy
i zagospodarowania terenu
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
1. Decyzje i ich rodzaje
1. Decyzje i ich rodzaje
1.1. Decyzja lokalizacyjna
Kluczowym dokumentem związanym z planowaniem przestrzennym
na terenie gminy jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-
nego. Plan miejscowy jest zarazem aktem prawa miejscowego. Nie-
mniej jednak jego uchwalenie nie jest obligatoryjne (poza wyjątkiem,
o którym mowa w art. 12 ust. 3 u.p.z.p.). W związku z tym w razie jego
braku istnieje konieczność zapewnienia w odpowiedni sposób zasady
samodzielności planistycznej gminy.
Wydanie decyzji lokalizacyjnej następuje na wniosek złożony przez
inwestora danego przedsięwzięcia. W braku miejscowego planu zago-
spodarowania przestrzennego regułą jest wydawanie decyzji o warun-
kach zabudowy. Możemy jednak mieć do czynienia z sytuacją, w której
należy wydać decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mamy
zatem dwie decyzje lokalizacyjne:
– decyzję o warunkach zabudowy oraz
– decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Inwestycja celu publicznego
1.2.
Chcąc scharakteryzować decyzję o ustaleniu lokalizacji inwesty-
cji celu publicznego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do
16
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
samej defi nicji inwestycji celu publicznego. Jak wynika z art. 2
pkt 5 u.p.z.p., przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć
działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (po-
wiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmu-
jącym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez
względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła
ich fi nansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa
w art. 6 u.g.n.
Art. 6 u.g.n.: Celami publicznymi w rozumieniu ustawy są:
1) wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymy-
wanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń
transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji;
1a) wydzielenie gruntów pod linie kolejowe oraz ich budowa i utrzymanie;
1b) wydzielanie gruntów pod lotniska, urządzenia i obiekty do obsługi ruchu lotni-
czego, w tym rejonów podejść, oraz budowa i eksploatacja tych lotnisk i urzą-
dzeń;
2) budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służą-
cych do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,
a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych prze-
wodów i urządzeń;
2a) budowa i utrzymywanie sieci transportowej dwutlenku węgla;
3) budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia lud-
ności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ście-
ków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania;
4) budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowi-
ska, zbiorników i innych urządzeń wodnych służących zaopatrzeniu w wodę,
regulacji przepływów i ochronie przed powodzią, a także regulacja i utrzymy-
wanie wód oraz urządzeń melioracji wodnych, będących własnością Skarbu
Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego;
5) opieka nad nieruchomościami stanowiącymi zabytki w rozumieniu przepisów
o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;
5a) ochrona Pomników Zagłady w rozumieniu przepisów o ochronie terenów by-
łych hitlerowskich obozów zagłady oraz miejsc i pomników upamiętniających
ofiary terroru komunistycznego;
6) budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, admini-
stracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych,
a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki
społecznej, placówek opiekuńczo -wychowawczych i obiektów sportowych;
6a) budowa i utrzymywanie obiektów oraz pomieszczeń niezbędnych do realiza-
cji obowiązków w zakresie świadczenia usług powszechnych przez operato-
ra wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo
pocztowe (Dz.U. poz. 1529), a także innych obiektów i pomieszczeń związa-
nych ze świadczeniem tych usług;
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
17
7) budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń niezbędnych na potrzeby
obronności państwa i ochrony granicy państwowej, a także do zapewnienia
bezpieczeństwa publicznego, w tym budowa i utrzymywanie aresztów śled-
czych, zakładów karnych oraz zakładów dla nieletnich;
8) poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie złóż kopalin objętych własnością
8a) poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwu-
tlenku węgla oraz podziemne składowanie dwutlenku węgla;
9) zakładanie i utrzymywanie cmentarzy;
9a) ustanawianie i ochrona miejsc pamięci narodowej;
9b) ochrona zagrożonych wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk
górniczą;
przyrody;
10) inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach.
Inne cele publiczne mogą być określone w odrębnych ustawach. Moż-
na tutaj wskazać:
1) inwestycje w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej oraz
inwestycji towarzyszących na podstawie ustawy z 29 czerwca
2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów
energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz.U. Nr 135,
poz. 789 ze zm.);
2) budowę regionalnej sieci szerokopasmowej na podstawie ustawy
z 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunika-
cyjnych (Dz.U. Nr 106, poz. 675 ze zm.);
3) wydzielanie gruntów w celu realizacji miejscowego planu odbu-
dowy na podstawie ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych
zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowla-
nych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu
(Dz.U. Nr 84, poz. 906 ze zm.).
Katalog celów publicznych nie jest katalogiem zamkniętym. Dalsze
cele publiczne mogą zostać wskazane w odrębnych ustawach.
18
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Czy samo umieszczenie działania w katalogu inwestycji celu
publicznego przesądza o statusie inwestycji?
Wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09 (CBOSA, Lexis-
Nexis nr 2249279)
Wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2012 r., II SA/Kr 1248/12
(CBOSA, LexisNexis nr 6363870)
Opis stanu faktycznego:
W stanie faktycznym będącym przedmiotem rozstrzygnięcia spór
sprowadzał się do ustalenia, czy dla wydania decyzji o ustaleniu lo-
kalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego
na budowie sieci elektroen ergetycznej średniego i najwyższego na-
pięcia konieczne jest poczynienie ustaleń umożliwiających stwier-
dzenie, czy inwestycja ta, należąca do katalogu z art. 6 pkt 2 u.g.n.,
ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w myśl art. 2 pkt 5 u.p.z.p.,
czy też rację ma wnoszący skargę kasacyjną, twierdząc, że już samo
zakwalifi kowanie danego przedsięwzięcia na podstawie art. 6 pkt 2
u.g.n. oznacza, iż projekt ten będzie miał znaczenie lokalne lub po-
nadlokalne. Dla rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego istotne za-
tem było określenie ustawowych przesłanek pojęcia „inwestycja
celu publicznego”.
Teza:
Na pojęcie „inwestycja celu publicznego” składają się dwa elementy,
których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego ro-
dzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu
inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6
u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokal-
nego lub ponadlokalnego.
Uzasadnienie:
Przez pojęcie „inwestycja celu publicznego” należy rozumieć dzia-
łania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powia-
towym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów,
o których mowa w art. 6 u.g.n. Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. wśród
celów publicznych wymienia budowę i utrzymanie ciągów drena-
żowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów,
pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urzą-
dzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
19
Wykładnia powyższej defi nicji prowadzi więc do wniosku, iż na po-
jęcie „inwestycja celu publicznego” składają się dwa elementy, któ-
rych łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodza-
ju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu in-
westycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6
u.g.n., a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia
lokalnego lub ponadlokalnego. A zatem z treści art. 2 pkt 5 u.p.z.p.
wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskaza-
nej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależ-
nie od tego, że powinien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n.
Samo zakwalifi kowanie określonej inwestycji do celów, o których
mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., nie pozwala jeszcze na uznanie, że mamy
do czynienia z inwestycją celu publicznego. Jest to bowiem dopiero
wypełnienie pierwszej przesłanki prowadzącej do określenia takiego
charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Konieczne jest natomiast
również określenie, czy inwestycja ta wiązać się będzie z urzeczywist-
nieniem potrzeb określonych wspólnot na poziomie gminnym, powia-
towym, wojewódzkim lub krajowym.
Czy budowa elektrowni wiatrowej jest inwestycją
celu publicznego?
Wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 marca 2010 r., II SA/Bd 33/10
(CBOSA)
Wyrok WSA w Białymstoku z 10 czerwca 2010 r., II SA/Bk 288/10
(CBOSA, LexisNexis nr 2349156)
Opis stanu faktycznego:
Wójt gminy decyzją ustalił lokalizację inwestycji celu publiczne-
go dla zamierzenia obejmującego budowę elektrowni wiatrowej
o mocy 1200 kW, wieży o wysokości 80 metrów, średnicy wirni-
ka 56 metrów, stacji transformatorowo -rozdzielczej wraz z przy-
łączem energetycznym. W decyzji w poszczególnych punktach
okr eślone zostały szczegółowe warunki zagospodarowania terenu
i zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. W uzasadnieniu
decyzji wskazano na brak miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego dla terenu inwestycji oraz na rolny charakter te-
20
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
renu inwestycji, stanowiącego prywatną własność. Podniesiono
fakt uzyskania pozytywnych uzgodnień oraz stwierdzono, że teren
nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów
na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu przepisów o ochronie
gruntów rolnych i leśnych.
Odwołanie od tej decyzji wnieśli mieszkańcy. Wskazali, że zosta-
li pominięci w postępowaniu jako strony, mimo iż uczestniczyli na
prawach strony na etapie środowiskowej oceny przedsięwzięcia.
Zarzucili też decyzji naruszenie prawa materialnego przez brak
przeprowadzenia procedury zmiany przeznaczenia gruntu na cele
nierolnicze i nieleśne oraz przez zaliczenie przedsięwzięcia do in-
westycji celu publicznego w sytuacji, gdy urządzenia do wytwarza-
nia energii, do jakich należą elektrownie wiatrowe, nie mogą być
zaliczone do takich inwestycji.
Samorządowe kolegium odwoławcze orzekło o uchyleniu decyzji
pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrze-
nia. SKO stwierdziło, iż postępowanie należy powtórzyć po zapew-
nieniu udziału w nim stronom dotychczas pominiętym. Ponadto ko-
legium podzieliło zarzut odwołujących się co do braku publicznego
charakteru przedsięwzięcia objętego wnioskiem.
Teza:
Budowa elektrowni wiatrowej nie stanowi inwestycji celu publicznego.
Uzasadnienie:
Obecnie tylko budowa i utrzymanie przewodów i urządzeń ściśle
służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi ex defi nitio-
ne cel publiczny. Do uzyskania statusu inwestycji celu publicznego
nie wystarcza więź funkcjonalna, jaka istnieje między urządzeniem
wytwarzającym energię a urządzeniami przesyłowymi czy służący-
mi przesyłowi energii, o którą to więź w systemie obiektów i urzą-
dzeń energetycznych stosunkowo łatwo. Przepis art. 6 u.g.n. stano-
wi zamknięty katalog celów publicznych.
Przepis art. 6 pkt 2 u.g.n. do celów publicznych zalicza wyłącznie
budowę i utrzymywanie urządzeń służących do przesyłania ener-
gii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych
do korzystania z urządzeń przesyłowych. Chodzi zatem o urządze-
nia służące transportowi (przesyłowi) energii w celu dostarczenia
jej do sieci dystrybucyjnych lub odbiorcom końcowym przyłączo-
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
21
nym do sieci przesyłowych. Podstawową zaś funkcją elektrowni
wiatrowej jest wytwarzanie energii elektrycznej. Tej podstawowej
roli elektrowni wiatrowej nie niweczy fakt, że od strony technicz-
nej etap wytwarzania energii „kończy się” na zaciskach generatora
umieszczonych na wieży.
Pogląd opowiadający się za zaliczeniem do inwestycji celu publiczne-
go urządzenia wytwarzającego energię z uwagi na jego nierozerwalne
powiązanie z elementami służącymi przesyłowi wytworzonej energii
pozostawałby w sprzeczności z intencją prawodawcy, który ustanowił
zamknięty katalog celów publicznych. Uważa się natomiast, że kata-
log jest enumeratywny i wyczerpujący, a nie jedynie przykładowy i po-
winien być interpretowany ścieśniająco – a contrario jego wykładnia
rozszerzająca jest niedopuszczalna. Powyższy pogląd jest powszechnie
prezentowany z doktrynie i orzecznictwie.
Czy budowa przyłącza jest inwestycją celu publicznego?
Wyrok WSA w Poznaniu z 5 lutego 2013 r., II SA/Po 1007/12
(CBOSA)
Opis stanu faktycznego:
Postanowieniem prezydent miasta odmówił wszczęcia postępowa-
nia w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nierucho-
mości przez udzielenie przedsiębiorcy zezwolenia na realizację in-
westycji polegających na ułożeniu linii elektroenergetycznej.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że do or-
ganu wpłynął wniosek przedsiębiorcy o wszczęcie – na podsta-
wie art. 124 u.g.n. – postępowania w przedmiocie ograniczenia
sposobu korzystania z nieruchomości. Wnioskodawca odwołał się
do zawartej umowy dotyczącej przyłączenia do sieci elektroener-
getycznej instalacji znajdujących się w budynkach mieszkalnych.
Następnie organ przytoczył treść art. 124 u.g.n., wskazując, że
zgodnie z jego treścią do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu
korzystania z nieruchomości przez zezwolenie na realizację inwe-
stycji konieczne jest ustalenie, że inwestycja ta ma charakter pu-
bliczny. W ocenie organu takiego charakteru nie mają urządzenia
służące potrzebom określonego podmiotu, mające charakter indy-
22
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
widualny. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że pla-
nowana inwestycja nie polega na budowie urządzenia sieciowego,
a wyłącznie przyłącza do istniejącej sieci elektroenergetycznej, co
przesądza o braku podstaw do prowadzenia postępowania admi-
nistracyjnego.
Na postanowienie przedsiębiorca wniósł zażalenie, wnosząc o jego
uchylenie. W jego ocenie organ niesłusznie uznał, że w przedmio-
towej sprawie nie zachodzi przesłanka ograniczenia sposobu korzy-
stania z nieruchomości. Spółka jest bowiem podmiotem, którego
podstawowym celem istnienia jest wykonywanie działalności pu-
blicznej – zaopatrywanie ludności w energię elektryczną. Celowi
powyższemu podporządkowana jest również planowana inwestycja
służąca zaopatrzeniu mieszkańców w energię elektryczną.
Wojewoda postanowieniem na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie prezydenta miasta.
Uzasadniając powyższe stanowisko, organ przytoczył dotychcza-
sowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, że analiza za-
łączonych do akt sprawy dokumentów wskazuje, że przedmiotowa
inwestycja ma charakter lokalny (realizacja przyłącza do budynków
mieszkalnych), a nie publiczny (liniowy). Jak wyjaśniono, przy-
łącza do istniejących urządzeń sieciowych nie stanowią urządzeń
o publicznej funkcjonalności, co dodatkowo potwierdza brak umiej-
scowienia w planie miejscowym informacji o lokalizacji inwestycji
celu publicznego.
Teza:
Budowa przyłącza do sieci elektroenergetycznej, umożliwiająca pobór
odbiorcy końcowemu, stanowi realizację celu publicznego.
Uzasadnienie:
Inwestycją celu publicznego jest również budowa i utrzymywanie
ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do prze-
syłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej,
a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania
z tych przewodów i urządzeń. W uzasadnieniu ustawy z 6 sierp-
nia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz
ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.
Nr 155, poz. 1043) wskazano, że celem wprowadzonych zmian było
umożliwienie wydawania decyzji lokalizacji inwestycji celu pu-
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
23
blicznego dla kompletnych inwestycji energetycznych – od źródła
wytwarzania, przez linie przesyłowe, do linii dystrybucyjnych do-
starczających energię odbiorcom końcowym. Powyższe oznacza, że
w obecnie obowiązującym stanie prawnym również budowa przy-
łącza do sieci energii elektrycznej, umożliwiająca pobór odbiorcy
końcowemu, stanowi realizację celu publicznego. Niewątpliwie słu-
ży ona bowiem dystrybucji energii elektrycznej, a w konsekwencji
– zaspokojeniu potrzeb ludności.
Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
w uzasadnieniu powyższego wyroku, budowa przyłącza powinna
być traktowana jako inwestycja celu publicznego. Nie ulega bowiem
wątpliwości, że budowa przyłącza mieści się w zakresie wskazanym
w art. 6 pkt 2 u.g.n., który stanowi, że inwestycją celu publicznego jest
budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń
służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i ener-
gii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do
korzys tania z tych przewodów i urządzeń.
1.3.
Kiedy konieczne jest wydanie decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji
celu publicznego?
Decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się
na obszarach, na których nie obowiązuje miejscowy plan zagospoda-
rowania przestrzennego. Stosownie do art. 4 ust. 2 u.p.z.p. – w przy-
padku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu
następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowa-
nia terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się
w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publiczne-
go stanowi wyjątek, regułą jest bowiem wydawanie decyzji o warun-
kach zabudowy. Za inwestycję celu publicznego może być uważane
tylko takie zamierzenie inwestycyjne, które jest konieczne do realiza-
cji celu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że na pojęcie „in-
westycja celu publicznego” składają się dwa elementy, których łączne
wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji.
24
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim
jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 u.g.n., a dru-
gi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub
ponad lokalnego.
1.4.
Wyjątki od obowiązku uzyskania decyzji
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego
Nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu
publicznego roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub
przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania
terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego
formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć
wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny od-
działywania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie śro-
dowiska, jak również roboty budowlane niewymagające pozwolenia
na budowę.
Zgodnie z art. 3 pkt 8 pr.bud. remont to wykonywanie w istniejącym
obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworze-
niu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Prze-
budowa – zgodnie z art. 3 pkt 7a pr.bud. – to wykonywanie robót
budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów tech-
nicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charaktery-
stycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wyso-
kość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Zarówno przebudowa,
jak i remont są – zgodnie z art. 3 pkt 7 pr.bud. – robotami budow-
lanymi, przez które (oprócz powyższego) należy rozumieć również
budowę, a także prace polegające na montażu lub rozbiórce obiektu
budowlanego.
1.5.
Kiedy wydawana jest decyzja o warunkach
zabudowy?
A contrario należy wskazać, że z decyzją o warunkach zabudowy bę-
dziemy mieć do czynienia w sytuacji, gdy wnioskodawca będzie chciał
ustalić sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla in-
nych inwestycji niż inwestycje celu publicznego.
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
25
Czy montaż kolektorów fotowoltaicznych wymaga uzyskania
decyzji o warunkach zabudowy?
Wyrok WSA w Lublinie z 20 listopada 2012 r., II SA/Lu 696/12
(CBOSA, LexisNexis nr 8055742)
Opis stanu faktycznego:
Spółka prowadząca inwestycję dokonała zgłoszenia robót budowla-
nych polegających na montażu systemu wolno stojących kolektorów
(modułów) słonecznych (fotowoltaicznych), niezwiązanych trwale
z gruntem, służących do wytwarzania energii elektrycznej.
Starosta wniósł sprzeciw od przedmiotowego zgłoszenia. Uzasad-
niając to rozstrzygnięcie, wskazał, że pojęcie „montaż wolno sto-
jących kolektorów” użyte w art. 29 ust. 2 pkt 16 pr.bud. oznacza,
że wykonane urządzenia nie są związane z gruntem, a ich dolna
płaszczyzna znajduje się na poziomie terenu, natomiast z zamiesz-
czonego w treści zgłoszenia opisu prac wynika, że przedmiotowe
moduły słoneczne będą przymocowywane do systemu montażowe-
go umieszczonego w gruncie. Zdaniem organu administracji roboty
budowlane objęte zgłoszeniem w tej sprawie można wykonać jedy-
nie na podstawie pozwolenia na budowę, co obligowało do wniesie-
nia sprzeciwu od zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 pr.bud.
Wojewoda utrzymał w mocy decyzję starosty.
Skargę na powyższą decyzję wniósł zgłaszający, zarzucając m.in.
naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wy-
kładni przepisów przez uznanie, iż kolektor (moduł) fotowoltaiczny
jest budowlą, na której montaż konieczne jest uzyskanie pozwolenia
na budowę, w sytuacji gdy kolektor (moduł) fotowoltaiczny:
1) nie jest częścią budowlaną urządzeń technicznych (kotłów, pie-
ców przemysłowych, elektrowni wiatrowych, elektrowni jądro-
wych i innych urządzeń);
2) nie zawiera fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako od-
rębne pod względem technicznym części przedmiotów składają-
cych się na całość użytkową.
Skarżący ponadto podniósł, że montaż systemu wolno stojących
kolektorów (modułów) fotowoltaicznych należy do kategorii robót
budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 2 pkt 16 pr.bud., przez
co nie wymaga pozwolenia na budowę ani nie podlega zgłoszeniu.
26
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Teza:
Inwestycja polegająca na montażu systemu kolektorów fotowoltaicznych
na obszarze pozbawionym miejscowego planu, jako niebędąca inwesty-
cją celu publicznego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.
Uzasadnienie:
Biorąc pod uwagę rodzaje obiektów budowlanych wymienione
w art. 3 pkt 1 pr.bud., należy wskazać, że nie ulega wątpliwości,
iż kolektor słoneczny nie odpowiada defi nicji budynku (art. 3 pkt 2
pr.bud.). Ze swej istoty nie stanowi również obiektu małej architek-
tury (art. 3 pkt 4 pr.bud.). Należy zatem rozważyć, czy kolektor na-
leży do kategorii budowli.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b pr.bud. bu-
dowla jest obiektem budowlanym stanowiącym całość techniczno-
-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, niebędącym budyn-
kiem lub obiektem małej architektury.
Skarżąca spółka podnosiła, że kolektor fotowoltaiczny nie stanowi
budowli z uwagi na to, iż nie jest ani częścią budowlaną urządzeń
technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatro-
wych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń), ani nie zawie-
ra fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod
względem technicznym części przedmiotów składających się na
całość użytkową.
Art. 3 pkt 3 pr.bud. – określający defi nicję budowli – zawiera jedynie
przykładowy, nie zaś wyczerpujący katalog obiektów budowlanych
stanowiących budowle. Są to obiekty zróżnicowane zarówno pod
względem konstrukcyjnym i gabarytowym, jak i funkcjonalnym.
Niewątpliwie kolektor słoneczny nie jest żadną z nich. Nie znaczy
to jednak, że nie jest on budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr.bud.
Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że żaden z wymienionych
w art. 3 pkt 3 pr.bud. przykładów budowli nie jest tożsamy ani na-
wet nie nosi cech podobieństwa do kolektora (modułu) fotowolta-
icznego. Takie cechy noszą chociażby wolno stojące trwale związa-
ne z gruntem urządzenia reklamowe, często podobne do kolekto-
rów zarówno pod względem konstrukcji, jak i rozmiarów.
Nie można podzielić również stanowiska, że cechą budowli jest
trwałe związanie z gruntem, podczas gdy kolektory fotowoltaicz-
www.lexisnexis.pl
1. Decyzje i ich rodzaje
27
ne objęte zgłoszeniem nie są związane trwale z gruntem ani posa-
dowione na jakimkolwiek fundamencie, a jedynie umieszczone na
prostym systemie profi li metalowych wbitych w ziemię.
Z literalnej wykładni art. 3 pkt 3 pr.bud. nie wynika, że trwałe
związanie z gruntem jest cechą konstytutywną wszystkich budowli.
Tytułem przykładu wystarczy wymienić choćby tymczasowe obiek-
ty budowlane niepołączone trwale z gruntem (art. 29 ust. 1 pkt 12
pr.bud.), które – jako niebędące ani budynkami, ani obiektami ma-
łej architektury – należy zakwalifi kować do kategorii budowli.
W niniejszej sprawie sąd przyjął, że zgłoszony przez inwestora sys-
tem kolektorów słonecznych stanowi trwale związany z gruntem ze-
spół budowli. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma bo-
wiem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów
czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie
obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość
przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć
lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.
Inwestor przedstawił do zgłoszenia rysunki zawierające przekrój
konstrukcji kolektora, z których wynika, że każdy kolektor (moduł)
będzie przytwierdzony do gruntu za pomocą dwóch ceowników
wbitych w glebę na głębokość 1,5–2 m. Mimo że kolektor nie ma
fundamentu, przedstawiony sposób przymocowania go do podłoża
zapewnia mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom
zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunię-
cie czy przemieszczenie na inne miejsce. Nie ma zatem racjonal-
nych argumentów przemawiających za przyjęciem poglądu o braku
trwałego związania z gruntem objętego zgłoszeniem systemu ko-
lektorów fotowoltaicznych.
Pojedynczy kolektor słoneczny (fotowoltaiczny) jest budowlą. Skoro
objęta zgłoszeniem inwestycja stanowi zespół połączonych ze sobą
budowli – kolektorów fotowoltaicznych – to nie można uznać, że
stanowią one „system obiektów wolno stojących”, a to z uwagi na
wskazanie przez inwestora we wniosku, że prace będą polegały
na przymocowaniu modułów fotowoltaicznych do wolno stojące-
go systemu montażowego. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 16 pr.bud.,
w którym jest mowa o kolektorach wolno stojących, wynika, że nie
obejmuje on zespołu kolektorów połączonych ze sobą.
28
Rozdział 1. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu
Do takiego wniosku prowadzi również wykładnia systemowa i celowo-
ściowa art. 29 ust. 1 i 2 pr.bud. Nie ma bowiem wątpliwości, że uzy-
skania pozwolenia na budowę nie wymagają jedynie wymienione w tych
przepisach obiekty zajmujące niewielką powierzchnię, o niewielkich wy-
miarach i nieskomplikowanej konstrukcji, oraz roboty budowlane, które
nie stanowią istotnej ingerencji w ukształtowanie przestrzeni na danym
obszarze. Tych cech nie posiada system ponad kilku tysięcy kolektorów
słonecznych, połączonych ze sobą i ustawionych w kilkadziesiąt szere-
gów. Należy zatem podzielić stanowisko sądu w powyższym zakresie.
Roboty budowlane polegające na montażu połączonych ze sobą kolek-
torów fotowoltaicznych wymagają przed ich rozpoczęciem uzyskania
pozwolenia na budowę, gdyż nie należą do żadnej z kategorii obiektów
budowlanych wymienionych w art. 29 ust. 1 i 2 pr.bud. Montaż sys-
temu kolektorów fotowoltaicznych nie jest objęty dyspozycją art. 29
ust. 2 pkt 16 pr.bud., zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie
wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na montażu
pomp ciepła, urządzeń fotowoltaicznych o zainstalowanej mocy elek-
trycznej do 40 kW oraz wolno stojących kolektorów słonecznych.
2. Podział geodezyjny
2. Podział geodezyjny
Zgodnie z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-
ruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.),
zasadą jest, że podziału nieruchomości dokonuje się zgodnie z miej-
scowym planem zagospodarowania przestrzennego (MPZP). Zazna-
czyć jednocześnie należy, że zgodność z ustaleniami planu miejscowe-
go nie oznacza, że gminie przysługuje uprawnienie do zamieszczania
w planie miejscowym warunków podziału. Ustalenia zawarte w miej-
scowym planie zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć
wyłącznie przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wy-
dzielonych działek gruntu. To oznacza, że organy gminy w ramach po-
siadanego władztwa planistycznego nie są uprawnione do określania
dodatkowych, szczegółowych zasad, jakim miałby podlegać ewentual-
ny podział nieruchomości. Stanowisko to zostało potwierdzone przez
sądownictwo administracyjne, które stoi na stanowisku, że nie rada
gminy, lecz wójt gminy jest organem właściwym do podziału nieru-
chomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest
aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charak-
terze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta
gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzie-
www.lexisnexis.pl
2. Podział geodezyjny
29
lania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykony-
waniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis
szczególny (np. art. 4 ust. 1 czy też art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Plan
nie jest częścią procedury rozgraniczenia. Ponadto instytucją odrębną
od rozgraniczenia poszczególnych nieruchomości jest procedura scale-
nia i podziału nieruchomości (art. 101–108 u.g.n.).
W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest poło-
żona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu –
podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z prze-
pisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji
o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Pojęcie „przepisy
odrębne” obejmuje akty prawodawcze powszechnie obowiązujące, nor-
mujące gospodarowanie terenami, w szczególności te, które określają
przeznaczenie terenu oraz sposób korzystania z nieruchomości. Poję-
cie przepisów odrębnych nie ma swojej defi nicji. W każdym odrębnym
przypadku należy sięgnąć do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądo-
wego. Za przepisy odrębne uznaje się m.in. unormowania zawarte w:
• ustawie z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst
jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.);
• ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U.
• ustawie z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r.,
z 2013 r., poz. 627 ze zm.);
poz. 145 ze zm.);
• ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytka-
mi (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.);
• ustawie z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r.
Nr 12, poz. 59 ze zm.).
Wyliczenie to ma charakter wyłącznie przykładowy – katalog tych
przepisów można uznać za otwarty, gdyż chodzi tutaj o wszelkie prze-
pisy prawa powszechnie obowiązujące, które mogą dotyczyć nierucho-
mości podlegających podziałowi.
Art. 94 u.g.n.: 1. W przypadku braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość
jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu – po-
działu nieruchomości można dokonać, jeżeli:
1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo
2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i za-
gospodarowania terenu.
Pobierz darmowy fragment (pdf)