Darmowy fragment publikacji:
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytet Warszawski
Instytut Europeistyki
Redakcja naukowa
JACEK WOJNICKI
Warszawa 2014
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Publikacja dofi nansowana przez Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych
Uniwersytetu Warszawskiego
Recenzent:
Prof. zw dr hab. Eugeniusz Zieliński
Projekt okładki:
Barbara Kuropiejska-Przybyszewska
Redakcja i korekta:
Zespół
Skład i łamanie:
OFI – Warszawa
© Copyright by Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2014
© Copyright by Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych UW, Warszawa 2014
Wszelkie prawa zastrzeżone. Każda reprodukcja lub adaptacja całości bądź części
niniejszej publikacji, niezależnie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej,
fotografi cznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorów i Wydawców.
Wydawcy:
Ofi cyna Wydawnicza ASPRA-JR
03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44
tel. 602 247 367, fax 22 870 03 60
e-mail: ofi cyna@aspra.pl
www.aspra.pl
Wydział Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
ul. Krakowskie Przedmieście 26/28, 00-927 Warszawa
www.wydawnictwo.wdinp.uw.edu.pl
ISBN 978-83-7545-509-0
ISBN 978-83-63183-17-2
Objętość 23.5 ark. wyd.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Spis treści
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Samorząd lokalny w państwach Europy.
Aspekt prawno-instytucjonalny
Eugeniusz Ruśkowski – Finanse samorządu terytorialnego
w konstytucjach państw UE a decentralizacja i samodzielność
fi nansowa jednostek samorządu terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Jan Jeżewski – Państwo terytorialne (l’Etat territorial) – francuska
koncepcja terytorializacji zadań administracji publicznej . . . . . . . . 27
Zbigniew Bukowski – Wpływ organów wykonawczych jednostek
samorządu terytorialnego na działalność organów stanowiących
w wybranych państwach europejskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Jolanta Itrich-Drabarek – Służba cywilna w europejskim modelu
samorządu lokalnego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Jacek Wojnicki – Samorząd terytorialny w Portugalii. Organizacja
i funkcjonowanie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Maria Obrębska – Kompetencje i praktyka funkcjonowania
rady oraz organu wykonawczego w jednostkach samorządu
lokalnego w Anglii . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Katarzyna Radzik-Maruszak –Transformacja roli organów
przedstawicielskich w procesie lokalnego współrządzenia.
Doświadczenia wybranych państw Europy Zachodniej . . . . . . . . . 105
Lucyna Rajca – Local governance a partycypacja obywateli
Izolda Bokszczanin – Kierunki modernizacji samorządu
terytorialnego we Włoszech . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
Andżelika Mirska – Modernizacja samorządu lokalnego
we wschodnich krajach związkowych RFN . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
5
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Rafał Czachór – Uwarunkowania prawne funkcjonowania
Wojciech Kotowicz – Samorząd terytorialny w Rosji – casus
samorządu lokalnego na Białorusi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Obwodu Kaliningradzkiego FR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Michał Kochanowski – Aktualna charakterystyka samorządu
terytorialnego na Litwie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Joanna Kacperska – Samorząd terytorialny we Francji jako jeden
z modeli samorządu europejskiego. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Bożena Wroniszewska – Dynamika systemów politycznych
po 1991 roku w miastach-landach (Berlin, Brema i Hamburg) . . . 251
Dawid Sześciło, Jowanka Jakubek-Lalik – Zróżnicowanie
systemów wyborczych w wyborach lokalnych w Europie . . . . . . . 269
Samorząd lokalny w Polsce.
Aspekt prawno-instytucjonalny
Jacek Pokładecki – Organ wykonawczy gminy w Polsce na tle
rozwiązań europejskich. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Lech Jańczuk – 15 lat samorządu powiatowego i wojewódzkiego
w Polsce. Próba retrospekcji. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Agnieszka Lipska-Sondecka – Funkcjonalność rozwiązań
systemowych polskiego samorządu w kontekście zadań
samorządu gminnego i powiatowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Roman Marchaj – Samorządowe wysłuchanie publiczne
jako szczególna forma konsultacji społecznych . . . . . . . . . . . . . . . 333
Ewa Ganowicz – Miejsce partii politycznych w strukturach
samorządu terytorialnego Polski. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Joanna Gołębiewska – Samorząd terytorialny w Polsce
po roku 1989 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 411
Содержание. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413
Indeks osób . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415
Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 417
6
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Introduction
conception of decentralization of task public administration . . . . . . 27
to legislative powers in European models of Local Government . . . 43
Local Government in Europe. Aspect of institution and law
Edward Ruśkowski – The fi nance of local government in European
states constitutions. Decentralization and fi nance self-dependence
units of Local Government and fi nance self-dependence units
of Local Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Jan Jeżewski – Territorial states (l’Etat territorial) – French
Zbigniew Bukowski – The infl uence of executive powers
Jolanta Itrich-Drabarek – The civil service in European model
of Local Government . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
Jacek Wojnicki – Local Government in Republic of Portugal.
Organization and work . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Maria Obębska – The competence and practices of legislative
powers and executive powers in units of Local Government
Katarzyna Radzik-Maruszak – Transformations of the role
legislative powers in the process of governance in the units
Local Government. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Lucyna Rajca – Local governance and participation of citizens . . . . 123
Izolda Bokszczanin – Modernization of Local Government in Italy . 147
Andżelika Mirska – Modernization of Local Government in eastern
Rafał Czachór – Local Government in Belarus –aspect of law
Wojciech Kotowicz – Local Government in Russian Federation –
Michał Kochanowski – Local Government in Lithuania – aspect
of law and organization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
casus Kaliningrad district . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
in England . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
lands of Germany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
and organization . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
7
Introduction
Joanna Kacperska – Local Government in France as one of the
model of European local governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237
Bożena Wroniszewska – Dynamics of the political systems
in the cities-lands in the Germany (casus Berlin, Brema
and Hamburg) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251
Dawid Sześciło, Jowanka Jakubik-Lalik – Difference of local
election systems in the Europe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
Local Government in Poland. Aspect of institution and law
Jacek Pokładecki – The executive power in the borough in Poland –
context of European states . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Lech Jańczuk – 15 years of local government in the administrative
district and province. Attempt to retrospection. . . . . . . . . . . . . . . . 299
Agnieszka Lipska-Sondecka – Aspect of functional the polish
local government in the context of competences the borough
and administrative district. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Roman Marchaj – The public hearing in the local government
as forms of citizen’s consultations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
Ewa Ganowicz – The place of political parties in the units
of Local Government in Poland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Joanna Gołębiewska – Local government in Poland after 1989 . . . . 385
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
СОДЕРЖАНИЕ
Вступление . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Местное самоуправление в государствах Европы.
Институционально-правовой аспект
Эугениуш Русковски – Финансы местного самоуправления
в конституциях государств Европейского Союза,
децентрализация и финансовая самостоятельность единиц
местного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
Ян Ежевски – Территориальное государство (l’Etat territorial) –
французская концепция территориализации заданий
публичной администрации. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
Збигнев Буковски – Влияние исполнительных органов
местного самоуправления на деятельность представительных
органов в избранных европейских государствах . . . . . . . . . . . . . 43
Йоланта Итрих-Драбарэк – Муниципальная служба
в европейской модели местного самоуправления . . . . . . . . . . . . 51
Яцек Войницки – Местное самоуправление в Португалии.
Организация и функционирование . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Мария Обренбска – Полномочия и практика функционирования
совета и исполнительного органа в единицах местного
самоуправления в Англии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79
Катажина Радзик-Марушак – Трансформация роли
представительных органов в процессе совместного
управления на локальном уровне. Опыт избранных
государств Западной Европы . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Люцина Райца – Local governance и участие граждан . . . . . . . . . 123
Изольда Бокшчанин – Направления модернизации местного
самоуправления в Италии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
Анджелика Мирска – Модернизация местного самоуправления
в восточных федеральных землях ФРГ. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
9
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Сoдержание
Рафал Чахур – Правовые основы функционирования местного
самоуправления в Белоруссии . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
Войчех Котович – Местное самоуправление в России – казус
Калининградской области Российской Федерации . . . . . . . . . . 211
Михал Кохановски – Актуальная характеристика местного
самоуправления в Литве. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
Йоанна Кацперска – Местное самоуправление во Франции как
одна из моделей европейского самоуправления. . . . . . . . . . . . . 237
Божена Вронишевска – Динамика политических систем
после 1991 года в городах-землях (Берлин, Бремен и Гамбург) 251
Давид Шешчило, Йованка Якубэк-Лалик – Дифференциация
избирательных систем в местных выборах в Европе . . . . . . . . 269
Местное самоуправление в Польше.
Институционально-правовой аспект
Яцек Покладецки – Исполнительный орган гмины в Польше
в контексте европейских подходов . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Лех Яньчук – 15 лет уездного и воеводского самоуправления
в Польше. Попытка ретроспекции . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
Агнешка Липска-Сондецка – Функциональность польской
системы самоуправления в контексте заданий гминного
и уездного самоуправления . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319
Роман Мархай – Общественные слушания в самоуправлении
как особая форма общественных консультаций . . . . . . . . . . . . 333
Эва Ганович – Mecто политических партий в единицe местного
самоуправления в Польше . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
Joanna Gołębiewska – Местное самоуправление в Польше . . . . . . .
после 1989 года . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385
10
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
WSTĘP
Władze samorządowe stały się istotnym elementem współczesnego pań-
stwa demokratycznego. Po okresie rewolucji francuskiej w XVIII wieku za-
częły się kształtować zróżnicowane modele władz lokalnych uwzględnia-
jące tradycje poszczególnych państw. Ostatnie 20–30 lat stanowi proces
sukcesywnych reform administracyjnych polegających na decentralizacji
i dekoncentracji. Reformy powyższe miały miejsce w Anglii, Francji oraz
Włoszech. Zjednoczenie państwa niemieckiego wprowadza nowy model
władz lokalnych w warunkach poszerzonej federacji. Istotnym problemem
badawczym są również państwa tzw. młodych demokracji z regionu Eu-
ropy Środkowej i Wschodniej. Po demokratycznym przełomie lat 80./90.
XX wieku w omawianej grupie państw restytuowano instytucje samorządu
lokalnego. Przyjęte modele samorządu uwzględniać musiały własne trady-
cje, zaawansowanie reform polityczno-ustrojowych oraz recepcję rozwiązań
zachodnioeuropejskich. Stąd interesującym zagadnieniem badawczym wy-
daje się dokonanie analizy funkcjonowania i organizacji struktur samorzą-
dowych występujących na Starym Kontynencie.
Problematyka badawcza skupia się wokół kilku aspektów:
1.
2.
Relacje między organami przedstawicielskimi a organami wyko-
nawczymi;
Formy partycypacji obywateli w zarządzaniu społecznościami lo-
kalnymi;
Kwestie fi nansowe władz lokalnych i regionalnych.
3.
Prezentowana książka jest wspólnym projektem badawczym politolo-
gów, prawników i ekonomistów. Składa się na nią 21 artykułów poświę-
conych zróżnicowanym elementom instytucjonalnym funkcjonowania
władz lokalnych. Autorami tekstów są pracownicy naukowo-dydaktyczni
z Uniwersytetu Warszawskiego, Uniwersytetu Adama Mickiewicza, Uni-
wersytetu Śląskiego, Uniwersytetu Marii Skłodowskiej Curie, Uniwer-
sytetu w Białymstoku, Uniwersytetu Jana Kochanowskiego, Uniwersy-
tetu Opolskiego, Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego oraz Katolickiego
Uniwersytetu Lubelskiego. We wspomnianym przedsięwzięciu nauko-
11
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
W stęo
wym brali udział także naukowy z kliku uczelni niepublicznych: Wyższej
Szkoły Bankowej w Poznaniu, Wyższej Szkoły Finansów i Zarządzania
w Warszawie, Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku, Akade-
mii Humanistycznej im. Aleksandra Gieysztora w Pułtusku, Dolnośląskiej
Wyższej Szkoły Przedsiębiorczości i Techniki w Polkowicach oraz Kosza-
lińskiej Wyższej Szkoły Nauk Humanistycznych w Koszalinie.
Teksty zaproszonych Autorów zostały pogrupowane w dwóch panelach
– jeden poświęcony został aspektom prawno-instytucjonalnym samorządu
lokalnego w państwach Europy, natomiast drugi analizuje instytucje pol-
skiego samorządu lokalnego z perspektywy 24 lat jego funkcjonowania
(oczywiście szczebel gminny, powiatowy i wojewódzki jest o 8 lat młod-
szy).
Pięć prezentowanych analiz odnosi się do merytorycznych kwestii
funkcjonowania samorządu w wybranych państwach Starego Kontynentu
w ujęciu porównawczym. Eugeniusz Ruśkowski analizuje kwestie fi nan-
sowania samorządu terytorialnego w konstytucjach państw UE poprzez
prymat zasad decentralizacji i samodzielności fi nansowej jednostek samo-
rządu terytorialnego. Z kolei Zbigniew Bukowski poddaje analizie wpływ
organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego na działal-
ność organów stanowiących w wybranych państwach europejskich. Nato-
miast Jolanta Itrich-Drabarek prezentuje kwestie funkcjonowania służby
cywilnej w europejskim modelu samorządu lokalnego. Katarzyna Radzik-
Maruszak przedstawia kwestie przekształceń roli organów przedstawiciel-
skich w procesie lokalnego współrządzenia na tle doświadczeń wybranych
państw Europy Zachodniej. Dawid Sześciło oraz Jowanka Jakubek-Lalik
analizują kwestie zróżnicowania systemów wyborczych w wyborach lo-
kalnych w państwach europejskich.
Prezentujemy także analizy poświęcone funkcjonowaniu poszczegól-
nych modeli władz samorządowych w państwach europejskich. W pierw-
szym panelu znalazły się dwa teksty o administracji lokalnej w Republi-
ce Francuskiej (Jan Jeżewski, Joanna Kacperska). Państwo terytorialne
(l’Etat territorial)-francuska koncepcja terytorializacji zadań administra-
cji publicznej stanowi przedmiot pierwszej ze wspomnianych analiz. Ko-
lejne prezentowane analizy odnoszą się do organizacji i funkcjonowania
władz lokalnych w Anglii (Maria Obrębska, Lucyna Rajca). Pierwszy
z nich analizuje zagadnienie kompetencji i praktyki funkcjonowania rady
oraz organu wykonawczego w jednostkach samorządu lokalnego w An-
glii. Natomiast drugi odnosi się do kwestii Local governance na tle par-
12
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
W stęo
tycypacji obywatelskiej na szczeblu lokalnym. Następne dwa artykuły
donoszą się do praktyki funkcjonowania władz samorządowych w federa-
cji niemieckiej (Andżelika Mirska, Bożena Wroniszewska). Nowe formy
organizacyjno-prawne w samorządzie lokalnym w Niemczech (szczegól-
nie we wschodnich landach) omawia pierwszy przywoływany tekst. Dy-
namika systemów politycznych po 1991 roku w miastach-landach (Berlin,
Brema i Hamburg) jest przedmiotem drugiego z nich. Interesująca anali-
za poświęcona została modernizacyjnym zamierzeniom władz Republiki
Włoskiej (Izolda Bokszczanin). Zaprezentowana została również analiza
– mało znanego na gruncie polskiej nauki – modelu funkcjonowania władz
samorządowych w Republice Portugalskiej (Jacek Wojnicki).
Kilka tekstów poświęconych jest kształtowaniu władz lokalnych w pań-
stwach postradzieckich. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na analizy
poświęcone rozwiązaniom litewskim (Michał Kochanowski), rosyjskim –
poprzez casus Obwodu Kaliningradzkiego (Wojciech Kotowicz) oraz bia-
łoruskim (Rafał Czachór).
W drugim panelu poświęconym aspektowi prawno-instytucjonalnym
polskiego modelu władz lokalnych prezentowanych jest 6 tekstów. Jacek
Pokładecki analizuje zagadnienie organizacji i funkcjonowania organ wy-
konawczy gminy w Polsce na tle rozwiązań europejskich. Z kolei Lech
Jańczuk podejmuje się dokonania wstępnej analizy 15 lat funkcjonowania
samorządu powiatowego i wojewódzkiego w Polsce. Agnieszka Lipska-
Sondecka poświęca swój artykuł kwestii funkcjonalności rozwiązań syste-
mowych polskiego samorządu w kontekście zadań samorządu gminnego
i powiatowego. Warto zwrócić uwagę na analizy podejmowane przez Ewę
Ganowicz, która poświęca swój tekst zagadnieniu miejsca partii politycz-
nych na lokalnej scenie politycznej w Polsce. Z kolei Roman Marchaj
omawia instytucje samorządowego wysłuchania publiczne jako szczegól-
na forma konsultacji społecznych. Natomiast Joanna Gołębiewska anali-
zuje funkcjonowanie samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 roku.
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
13
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Samorząd lokalny
w państwach Europy.
Aspekty prawno-instytucjonalny
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
EUGENIUSZ RUŚKOWSKI
Uniwersytet w Białymstoku
Wydział Prawa
Finanse samorządu terytorialnego
w konstytucjach krajów Unii Europejskiej…
a decentralizacja i samodzielność fi nansowa
jednostek samorządu terytorialnego
1. Wprowadzenie
Prezentowany referat związany jest z odpowiedzią na pytanie, jakie
rozwiązania konstytucji krajów UE dotyczą fi nansów JST, gwarantu-
jąc (zapewniając) decentralizację fi nansową i samodzielność fi nansową
JST w tych krajach? Chodzi przy tym o stwierdzenie związku (lub jego
braku) między tymi regulacjami a faktycznym stanem decentralizacji
i samodzielności fi nansowej JST. Związek ten można próbować usta-
lić, porównując rozwiązania konstytucyjne z danymi statystycznymi,
dotyczącymi mierników decentralizacji fi nansowej i samodzielności
fi nansowej JST.
Jedną z przyczyn postawienia przedmiotowego problemu ogólnego są
różne oceny rozwiązań Konstytucji RP w zakresie fi nansów jednostek sa-
morządu terytorialnego, prowadzące czasami do formułowania postulatów
ich zmian (dotyczy to przykładowo: art. 168 Konstytucji, braku przepisów
o „janosikowym”, pojęcia „ogólności”, użytego w art. 167 ust. 1 i 4 Kon-
stytucji, często nadużywanego przez władzę centralną, braku szczególne-
go wyróżnienia kategorii dochodów własnych JST). Referat ma więc po
części charakter sformułowania wniosków pod adresem Konstytucji RP,
czemu daję wyraz w uwagach końcowych, zachęcając jednocześnie do
dyskusji i pogłębionych badań w tym zakresie.
17
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Eugeniusz Ruśkowski
Aby uprościć rozważania artykułu i uczynić je bardziej użytecznymi
dla Polski, dokonałem analizy przepisów konstytucyjnych1 oraz faktycz-
nej sytuacji w zakresie decentralizacji fi nansowej i samodzielności fi nan-
sowej JST w krajach UE o unitarnej formie rządów (22 kraje), eliminując
tym samym rozważania dotyczące krajów federalnych (Austria, Belgia
i Niemcy) oraz krajów z konstytucyjną zasadą autonomii regionalnej (Hi-
szpania, Włochy).
2. Regulacje konstytucyjne, dotyczące fi nansów
JST w krajach UE
Pod względem ilościowym, przedmiotowe regulacje możemy podzie-
lić umownie na trzy grupy: brak przepisów konstytucyjnych dotyczących
fi nansów samorządu terytorialnego (I grupa krajów), średni zakres regu-
lacji – od 1 do 5 przepisów – (II grupa krajów) oraz duży zakres regulacji
konstytucyjnej – powyżej 5 przepisów – (III grupa krajów). Zestawienie
to prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Zakres przepisów dotyczących fi nansów JST w Konstytucjach krajów UE
brak przepisów
średni zakres (do 5 przepisów)
duży zakres
(powyżej 5 przepisów)
Dania
Malta
Łotwa
Irlandia
Wielka Brytania
Francja
Polska
Portugalia
Słowacja
Słowenia
Węgry
Bułgaria
Cypr
Czechy
Estonia
Rumunia
Luksemburg
Litwa
Holandia
Grecja
Szwecja
Finlandia
Źródło: opracowanie własne na podstawie zbioru konstytucji, zamieszczonego w pracy: W. Staś-
kiewicz (red.), Konstytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011.
Co najmniej na taką samą uwagę zasługuje jakość regulacji konstytu-
1 Na podstawie zbioru konstytucji, znajdujących się w pracy: W. Staśkiewicz (red.), Kon-
stytucje państw Unii Europejskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2011.
18
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej……
cyjnych. W krajach II i III grupy konstytucyjne regulacje fi nansowe do-
tyczą zwłaszcza uprawnień i gwarancji JST w sprawach fi nansowych.
Gros z nich poświęcone jest uprawnieniu JST do posiadania, sporządzania
i przyjmowania własnych budżetów oraz – w większości z tych państw
– do wprowadzania podatków, zgodnie z ustawami lub do ustalania wy-
sokości podatków i opłat lokalnych, w zakresie określonym (przewidzia-
nym) w ustawie. Czasami przepisy konstytucji przewidują także szcze-
gólne ograniczenia i obowiązki w zakresie fi nansów JST. Należą do nich
przykładowo: możliwość ustawowego bądź rządowego określania warun-
ków zaciągania kredytu i innych zobowiązań, ze względu na zachowanie
równowagi budżetowej (Węgry), ograniczenia w gospodarowaniu i dys-
ponowaniu własnością JST (Węgry), możliwość wprowadzenia systemu
wyrównawczego między JST lub ich rodzajami (tzw. janosikowego) – np.
Portugalia, Francja, Szwecja.
Na szczególne podkreślenie zasługują jednak rozwiązania oryginalne,
występujące w jednym, a czasami w kilku krajach UE. Poza rozwiązania-
mi już wymienionymi, niżej przedstawię niektóre z nich.
– Konstytucje Francji, Słowenii i Słowacji opierają dochody JST głów-
nie na dochodach własnych lub ich pochodzeniu z własnych źródeł.
– W Konstytucjach Słowacji i Estonii istnieją zapisy, że dodatkowe
obowiązki (zadania) nałożone przez państwo na JST są fi nansowane przez
państwo lub z budżetu państwa.
– Rozwiązania konstytucyjne, dotyczące uprawnień JST w sprawach
podatkowych są bardzo różnorodne, chociaż w zasadzie upraszcza je
formuła, iż przedmiotowe uprawnienia mogą byś stosowane w ramach
przewidzianych ustawą. Na Węgrzech samorząd terytorialny „decyduje
o rodzajach i wymiarze podatków lokalnych …” (w zakresie określonym
ustawą), w Słowenii „wspólnoty lokalne ustanawiają podatki i inne opła-
ty w granicach określonych Konstytucją i ustawami”, w Portugalii „jed-
nostki władzy lokalnej mogą korzystać z władztwa daninowego, w przy-
padkach i na zasadach przewidzianych w ustawie”, we Francji „ustawa
może upoważnić (wspólnoty lokalne) do ustalania wymiaru i stawek
podatku w określonych granicach”, w Szwecji „gminy mają prawo po-
bierać podatki na realizację swych zadań”, w Holandii „podatki pobie-
rane przez zarządy prowincji i gmin oraz stosunki fi nansowe prowincji
i gmin wobec państwa określa ustawa”, na Litwie „rady samorządowe
mają prawo nakładać, w trybie przewidzianym przez ustawę, podatki
lokalne, a także w ramach swego budżetu mogą obniżać przewidziane
opłaty i podatki”, w Luksemburgu rada gminy „może ustanawiać podatki
19
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Eugeniusz Ruśkowski
gminne za zgodą Wielkiego Księcia”, w Rumunii „podatki oraz opłaty
lokalne są ustalane przez rady lokalne lub wojewódzkie, w granicach i na
warunkach określonych ustawą”, w Estonii „samorząd lokalny ma prawo
w ramach ustaw do ustalania i ściągania podatków, a także nakładania
powinności”, w Finlandii „gminy mają prawo do nakładania podatków”,
jednak „ogólne zasady dotyczące nakładania podatków, podstawy opo-
datkowania, jak również praw podatników określa ustawa”, w Bułgarii
„rada gminy ustala wysokość podatków lokalnych na warunkach i w try-
bie oraz granicach określonych ustawą”, w Polsce zaś „jednostki samo-
rządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat
lokalnych w zakresie określonym w ustawie”. Generalnie można więc
uznać, że najszersze władztwo podatkowe samorządu terytorialnego
przewidują konstytucje niektórych krajów skandynawskich (np. Szwecji
i Finlandii), znacznie ograniczone tych krajów, gdzie samorząd może
decydować w ramach ustaw o wprowadzaniu określonych podatków (np.
Węgry, Słowenia, Litwa, Luksemburg, Rumunia), natomiast najmniejsze
w krajach, gdzie JST ustalają wysokość podatków lokalnych (np. Fran-
cja, Bułgaria, Polska). Ostatni podział dotyczy jednak nie tyle sytuacji
faktycznej (także systemów prawnych poszczególnych krajów), co moż-
liwości kształtowania ustawami władztwa podatkowego JST na podsta-
wie rozwiązań konstytucyjnych.
3. Decentralizacja fi nansowa w krajach UE
Co do decentralizacji fi nansowej JST, obrazującej wielkość fi nansów
samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach, zarówno w doktry-
nie, jak i statystykach międzynarodowych istnieje względna jednolitość
i jasność. Podstawowym miernikiem w tym zakresie zdaje się być stosu-
nek wydatków samorządowych do PKB w poszczególnych krajach2. Dla
unitarnych państw UE przedstawia się on jak w poniższej tabeli.
2 Zob. np. E. Ruśkowski, Finanse lokalne w dobie akcesji, Dom Wydawniczy ABC, War-
szawa 2004, s. 23 i n. Wprawdzie w dokładniejszych rozważaniach o decentralizacji rozróżnia
się decentralizację państwa (mierzoną stosunkiem wydatków JST do PKB) oraz decentralizację
fi nansów publicznych (mierzoną stosunkiem wydatków samorządowych do wydatków pub-
licznych), to jednak można w uproszczeniu w pierwszym przypadku mówić o decentralizacji
fi nansowej, co się najczęściej czyni w doktrynie.
20
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej……
Tabela 2. Decentralizacja fi nansowa na rzecz JST w UE (lata 2001 i 2011)
Kraj
1) Dania
2) Szwecja
3) Finlandia
4) Holandia
5) Polska
6) Wielka Brytania
7) Francja
8) Czechy
9) Węgry
10) Łotwa
11) Litwa
12) Słowenia
13) Rumunia
14) Estonia
15) Portugalia
16) Bułgaria
17) Słowacja
18) Irlandia
19) Luksemburg
20) Grecja
21) Cypr
22) Malta
Wydatki JST do PKB w
2001
32,1
24,4
18,0
15,8
14,1
11,6
9,7
10,1
12,0
9,7
10,0
8,5
6,4
10,0
6,3
6,4
3,0
13,7
5,7
2,5
1,7
0,7
2011
37,4
25,2
22,1
16,7
14,2
13,4
11,7
11,3
11,1
11,0
9,9
9,7
9,6
9,6
6,9
6,7
6,6
5,8
5,3
2,9
2,1
0,6
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostatu
W prezentowanej tabeli przedstawiono dane, dotyczące roku 2011,
skonfrontowano je jednak z danymi z roku 2001. Ma to nawiązać do da-
nych zawartych w kolejnej tabeli, jednocześnie pokazując znaczącą stabil-
ność tych danych na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat.
Tabela nr 2 wskazuje na dominujący zakres fi nansów samorządowych
w Danii, Szwecji i Finlandii. Istotny jest także fakt, że kolejne miejsca zaj-
mują w tym wyliczeniu Holandia, Polska i Wielka Brytania. Niewielki jest
natomiast zakres fi nansów samorządu terytorialnego w Estonii, Portugalii,
Bułgarii, Słowacji, Irlandii (w ostatnich latach), Luksemburgu, Grecji, na
Cyprze i na Malcie. Daje to możliwości wyciągnięcia pewnych wniosków,
które będą przedmiotem rozważań w pkt. 5 i 6 artykułu.
21
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Eugeniusz Ruśkowski
4. Samodzielność fi nansowa JST w państwach UE
W przeciwieństwie do wskaźnika decentralizacji fi nansowej, mierzącego
zakres fi nansów JST, znacznie trudniej jest zmierzyć zakres samodzielności
fi nansowej samorządu terytorialnego. Niezależnie bowiem od sporów dok-
trynalnych co do istoty i pojęcia samodzielności fi nansowej3, uniwersalny
wskaźnik jej pomiaru nie istnieje. W związku z tym nauka i praktyka po-
sługują się wskaźnikami fragmentarycznymi, umownymi i z założenia nie-
doskonałymi. Jednym z takich wskaźników jest udział dochodów własnych
w całości dochodów JST. Przyjmuje się tu w uproszczeniu, że im większy
jest udział dochodów własnych w fi nansowaniu samorządu terytorialnego,
tym jego samodzielność fi nansowa jest większa. Od pewnego czasu istnieją
jednak problemy z ustaleniem tego wskaźnika dla wszystkich krajów UE.
Ostatni, względnie pełny zestaw danych w tym zakresie zaprezentowała De-
xia w 2004 r., dotyczy on jednak danych za 2001 rok. Przedmiotową tabelę,
opartą o własne wyliczenia, prezentuję poniżej4.
Tabela 3. Dochody własne do dochodów JST w krajach UE/2001 r.
Kraj
1) Litwa
2) Szwecja
3) Dania
4) Słowacja
5) Słowenia
6) Finlandia
7) Francja
8) Łotwa
9) Czechy
10) Luksemburg
11) Estonia
12) Cypr
13) Węgry
w
90
87
82
81
79
77
75
72
65
63
62
61
56
3 Zob. np. N. Gajl, Finanse i gospodarka lokalna na świecie, Warszawa 1993, s. 13;
E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja fi nansów publicznych a samodzielność fi nansowa
jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 38 i n.; J. Glumińska-Pawlic, Samo-
dzielność fi nansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Katowice 2003.
4 W przedmiotowej tabeli do dochodów własnych szeroko pojętych zaliczono udziały JST
w podatkach państwowych. Po wyeliminowaniu udziałów, stosowne zestawienia wyglądają
inaczej (zob. np. E. Ruśkowski, Podstawowe uwarunkowania decentralizacji fi nansów publicz-
nych, „Kontrola Państwowa” 2006, nr 2 (numer specjalny), s. 25.
22
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej……
14) Irlandia
15) Portugalia
16) Polska
17) Grecja
18) Holandia
19) Malta
20) Wielka Brytania
21) Bułgaria
22) Rumunia
53
51
41
40
38
20
brak danych
brak danych
brak danych
Źródło: obliczenia własne, na podstawie: Finanse samorządów terytorialnych w Europie,
Dexia 2004, s. 63 i 125.
Przyzwyczajeni jesteśmy do sytuacji, że największa samodzielność,
mierzona wskazanym miernikiem, cechuje kraje skandynawskie. Tam
podatki i opłaty lokalne są tradycyjnie najwyższe. Towarzyszą im jednak
także inne kraje (Litwa na pierwszym miejscu, Słowacja i Słowenia na
miejscu czwartym i piątym), gdzie ta grupa dochodów odgrywa stosunko-
wo niewielką rolę. Na Litwie, w Słowacji i Słowenii duże znaczenie mają
bowiem dochody, pochodzące z redystrybucji podatków państwowych,
które umownie zalicza się do dochodów własnych, mimo że często JST
nie mają na ich wielkość żadnego wpływu. Dochody te obejmują 78 na
Litwie, 33 w Słowacji i 42 w Słowenii wszystkich dochodów JST.
Najniższe dochody własne występują natomiast na Malcie, w Holandii,
Grecji, Polsce i Portugalii.
Generalnie można więc stwierdzić, że zakres decentralizacji fi nansowej
(tabela 2) pokrywa się z zakresem samodzielności fi nansowej (tabela 3) tyl-
ko w państwach skandynawskich (są one w czołówce obydwu zestawień)
oraz w zakresie Malty i Grecji, pozostających na najniższych miejscach
przedmiotowych statystyk. Miejsca innych krajów w obydwu tabelach są
natomiast różne. Upraszczając można więc stwierdzić, że najlepszy stan
faktyczny fi nansów JST, mierzony wybranymi wskaźnikami, występuje
w krajach skandynawskich, najgorszy zaś – na Malcie i w Grecji.
5. Związki między rozwiązaniami konstytucyjnymi a faktycznym
stanem fi nansów JST w krajach UE
Przy formułowaniu uwag w tym zakresie należy uwzględnić fakt, że
konstytucje poszczególnych krajów mają różny charakter (np. inne jest ro-
23
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Eugeniusz Ruśkowski
zumienie aktów konstytucyjnych w Wielkiej Brytanii, a inne w większości
krajów Europy kontynentalnej), pochodzą one z różnych dat, a nawet epok,
a ponadto wszystkie kraje UE przyjęły EKSL i często ona, a nie konstytucje,
decydują o istocie samorządu terytorialnego w poszczególnych krajach.
Nie można więc stwierdzić wyraźnego, jasnego związku między za-
kresem (obszernością) rozwiązań konstytucyjnych (tabela 1) a stanem
fi nansów JST w poszczególnych krajach. Kraje o najlepszych fi nansach
JST należą bowiem do drugiej grupy krajów, o średnim zakresie rozwią-
zań konstytucyjnych w dziedzinie fi nansów samorządowych. Natomiast
przodująca Dania oraz zamykająca stawkę Malta – nie posiadają żadnych
rozwiązań konstytucyjnych w zakresie fi nansów JST.
Także jakościowa ocena przepisów konstytucji, dotyczących fi nan-
sów samorządowych w poszczególnych krajach UE nie skłania do do-
patrywania się wyraźnych związków między nimi, a faktycznym sta-
nem fi nansów JST w tych krajach. Można co najwyżej stwierdzić, że
szerokie władztwo podatkowe JST, przewidziane w konstytucjach Szwecji
i Finlandii, sprzyja dużej samodzielności fi nansowej samorządu, gdyż po-
zytywnie wpływa na zakres dochodów własnych JST w tych krajach. Cała
reszta jest kwestią ustawodawstwa i bieżącej polityki fi nansowej.
6. Wnioski dla Polski
Porównując rozwiązania Konstytucji RP w zakresie fi nansów samorzą-
dowych z konstytucjami innych krajów UE można stwierdzić, że polskie
rozwiązania są dość obszerne. Ich merytoryczny zakres jest wszechstron-
ny, dotyczą bowiem zarówno dochodów, jak i wydatków oraz kontroli fi -
nansów JST. Można też uznać je za dość elastyczne, gdyż z jednej strony
umożliwiły decentralizację fi nansową i dalszy jej rozwój, z drugiej zaś
strony nie hamują rozwoju samodzielności fi nansowej. Niewielki zakres
tej ostatniej jest raczej zasługą ustawodawcy i polityków, a także braku
poparcia społecznego dla tej idei. Z tych właśnie powodów doszło do pa-
radoksalnej sytuacji niezgodności art. 168 Konstytucji RP ze stanem fi nan-
sów samorządowych, gdyż w dalszym ciągu powiaty i województwa nie
posiadają podatków lokalnych, na ustalanie wysokości których jednostki
te miałyby wpływ. Można więc stwierdzić, że brak pełnej realizacji wy-
mienionego przepisu Konstytucji RP ogranicza faktyczną samodziel-
ność fi nansową polskiego samorządu.
Z drugiej strony niezgodność przepisu Konstytucji z obowiązującym
systemem prawa nie powinna być utrzymywana na dłuższą metę. Należy
24
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Finanse samorządu terytorialnego w konstytucjach krajów Unii Europejskiej……
więc albo dostosować system prawno-fi nansowy JST do wymogów Kon-
stytucji (np. poprzez wprowadzenie dodatków do podatków dla wszyst-
kich JST, co przewiduje np. raport Hausnera5), albo zmienić art. 168 Kon-
stytucji, ograniczając go do gmin oraz możliwości wprowadzenia ustawą
podobnych rozwiązań dla pozostałych JST (nawiązując do art. 164 Kon-
stytucji – innych jednostek samorządu lokalnego i regionalnego).
Innym problemem, pojawiającym się na tle rozwiązań Konstytucji RP
w zakresie fi nansów samorządowych jest kwestia „janosikowego”. Prze-
pisy Konstytucji RP nie podejmują tej kwestii, przewidując natomiast do-
tacje dla JST z budżetu państwa (a więc dotowanie z góry na dół), zgodnie
z art. 167 ust. 2. Trybunał Konstytucyjny uznał istnienie „janosikowego”
za zgodne z Konstytucją jednak pod warunkiem, że będzie to system przej-
ściowy i spełniający kilka dodatkowych warunków. Wygląda jednak na to,
że system „janosikowego” dobrze się przyjął w polskich warunkach, a od
1 stycznia 2004 r. został rozszerzony na powiaty i województwa (wcześniej
występował tylko w gminach). Tej kwestii jakby Trybunał Konstytucyjny
nie zauważył w orzeczeniu z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt K 30/04).
Najbliższa reforma systemu prawno-fi nansowego samorządu terytorial-
nego albo więc zlikwiduje system „janosikowego”, albo do Konstytucji
RP trzeba będzie wprowadzić przepis umożliwiający (a może nakazujący)
jego istnienie. Kilka krajów ma stosowne zapisy w tym zakresie w swoich
konstytucjach (np. Szwecja, Portugalia i Francja).
Ze względu na małą rolę dochodów własnych w Polsce, warto byłoby
zastanowić się także nad konstytucyjną gwarancją ich minimalnej wielko-
ści, np. poprzez nadanie im podstawowego charakteru w dochodach JST.
Regulacje w tym zakresie zawiera od 2003 r. Konstytucja Francji6.
Na zakończenie chciałbym powołać tu myśl prof. Michała Kuleszy, że
nie tyle przepisy Konstytucji RP, dotyczące JST, lecz ich realizacja przez
ustawodawcę i Trybunał Konstytucyjny, stanowią istotny problem w dal-
szym rozwoju samorządu terytorialnego w Polsce.
5 Zob. J. Bober, J. Hausner, H. Izdebski, W. Lachiewicz, S. Mazur, A. Nelicki, B. Nowo-
tarski, W. Puzyna, K. Surówka, I. Zachariasz, M. Zawicki, Narastające dysfunkcje, zasadnicze
dylematy, konieczne działania. Raport o stanie samorządności terytorialnej w Polsce, Małopol-
ska Szkoła Administracji Publicznej, Kraków 2013, s. 98.
6 Art. 27-2 Konstytucji Republiki Francuskiej stanowi m. inn., że „Dochody fi skalne i inne
źródła własne wspólnot terytorialnych stanowią, dla każdej kategorii wspólnot, podstawową
część całości ich źródeł dochodów”.
25
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
JAN JEŻEWSKI
Wyższa Szkoła Finansów i Zarządzania w Warszawie
„Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –
francuska koncepcja terytorializacji zadań
administracji publicznej
Od wielu dziesięcioleci w literaturze z zakresu administracji porów-
nawczej podkreśla się szczególną rolę Francji w tworzeniu i wdrażaniu
nowych, nieznanych gdzie indziej koncepcji ustrojowych w administra-
cji publicznej1. Koncepcje te, widziane z zewnątrz, są traktowane jako
modele, które wraz z narosłą wokół nich bogatą, pragmatyczną refl eksją
doktryny wyprzedzają doświadczenia innych krajów – a zarazem służą
im niekiedy w poszukiwaniu i uzasadnianiu przesłanek modernizujących
strukturę i funkcjonowanie administracji; można też w nich widzieć układ
odniesienia dla oceny istniejących własnych konstrukcji ustrojowych.
Koncepcja państwa terytorialnego od kilkunastu lat daje spójny i zde-
cydowany wyraz przemianom ustrojowym administracji francuskiej. Jest
ona z jednej strony uogólnieniem założeń, na których opierały się w ostat-
nim trzydziestoleciu wielkie reformy administracji terytorialnej Republiki,
z drugiej – ukazuje ich efekty jako podstawę stopniowej, konsekwentnej
reorientacji sposobów działania administracji w skali lokalnej. Istotę kon-
cepcji państwa terytorialnego autorzy francuscy dostrzegają we współdzia-
łaniu – w agregacji celów i sposobów, a także środków działania na pozio-
mie lokalnym; „lokalność” powinna uwydatnić praktyczną konieczność
realizacji celów zbiorowych przez różne podmioty administracji w sposób
1 M. in. Ch. Debbasch, L’administration publique en Europe, Paris 1969, s. 94; A. Del-
camp, Les problèmes de la déconcentration dans les pays européens, „Revue française de droit
administratif ”, 1995, № 4, s. 731 ; H.Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagad-
nienia ogólne, (rozdz. II, pkt 3 – Model francuski), Warszawa 2004, s. 40 i n.
27
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Jan Jeżewski
łączny, a nie konkurencyjny – z korzyścią dla osiągnięcia nowych war-
tości społecznych2. Postulat ten w praktyce znajduje wyraz w szczegóło-
wych lecz zmiennych układach kompetencji, zorientowanych na zapew-
nienie współdziałania organów terytorialnych; jest to obszar szczególnie
trudny dla badań uwagi na rozległy przedmiot regulacji prawnej i znaczne
skomplikowanie przepisów powodowane podejmowaniem kolejnych faz
reform ustrojowych3. Badania te we Francji są w toku. Obecny stan tych
badań, a także tocząca się wokół nich dyskusja pozwalają zrekonstruować
uwarunkowania, które przyczyniły się do powstania koncepcji; można tak-
że ukazać jej podstawowe założenia, a także niektóre instytucjonalne for-
my współdziałania organów terytorialnych. W takiej kolejności zostanie
przedstawiona w tym artykule charakterystyka koncepcji; warto jednak
zaznaczyć, że w Polsce koncepcja państwa terytorialnego nie stała się do-
tąd przedmiotem szczegółowej refl eksji naukowej.
Geneza – wzmocnienie collectivités territoriales
Trudno wskazać moment, w którym zróżnicowane poglądy wypowia-
dane najczęściej przy okazji ofi cjalnych deklaracji politycznych, dotyczą-
ce statusu jednostek terytorialnych państwa, zaczęto ujmować w sposób
spójny wokół pojęcia terytorium lub lokalności – jako czynnika determi-
nującego warunki działania władzy publicznej. Punktem wyjścia i spoi-
wem dla ujęć całościowych były niewątpliwie dwie wielkie reformy ustro-
jowe, podjęte i zrealizowane w odstępie 10 lat: reforma decentralizacyjna
wprowadzona serią ustaw, poczynając od przełomowej ustawy z 2 marca
1982 r. o prawach i wolnościach gmin, departamentów i regionów oraz
reforma dekoncentracyjna, której podstawą była ustawa z 6 lutego 1992 r.
o administracji terytorialnej Republiki wraz z wydanym na jej podstawie
dekretem z 1 lipca 1992 r. – kartą dekoncentracji.
2 Konieczność współdziałania była dostrzegana w doktrynie francuskiej przed pojawie-
niem się idei terytorializacji: M. Fromont, Les techniques de répartition des compétences entre
l’Ētat, les regions et collectivités locales, [w:] Les compétences des collectivités territoriales
en materie d’urbanisme et d’équipement, M. Fromont (red.), Paris-Bruxelles 1987, s. 282 i n.
Współdziałanie jest obecnie dominującym elementem koncepcji, zob. P. Bernard, Le territoire,
une idée neuve pour la science administrative ?, [w :] Le retour des préfets ? J.J. Glézial (red.),
Grenoble 1995, s. 239, 249.
3 Ostatnia z reform, dyktowana m.in. względami oszczędnościowymi, podjęta została na
podstawie ustawy nr 2010 – 1563 z 16 grudnia 2010 (La loi de réforme des collectivités ter-
ritoriales), M. Verpeaux, La loi de réforme des collectivités territoriales, „Actualité Juridique
– Droit Administratif” 2011, n° 2 (Dossier).
28
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
„Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań…
Dyskusja wokół terytorializacji w początkowej fazie rozwijała się w at-
mosferze groźby kryzysu państwa w latach siedemdziesiątych, będącego
następstwem żywiołowej centralizacji, przenikającej do niemal wszystkich
dziedzin życia gospodarczego i społecznego. Żądania zmian ustrojowych
płynęły zarówno ze środowiska radnych jak i prefektów. Jedną z najlepiej
znanych prób przebudowy państwa podjął generał Charles de Gaulle, for-
sując ideę regionalizacji Francji4, zakończoną jak wiadomo 27 kwietnia
1969 r. klęską przegranego referendum i w następstwie natychmiastową
rezygnacją prezydenta. Presja polityczna jednak nie słabła; początek prze-
łomu doktryna francuska wiąże z ukazaniem się w 1976 r. raportu komisji
Oliviera Guichard5. Raport zawierał druzgoczącą krytykę administracji
francuskiej i postulował szeroką i zdecydowana reformę decentralizacyj-
ną. Projekt ustawy decentralizacyjnej nie zyskał jednak wystarczającego
poparcia i przepadł wkrótce potem – do czasu, gdy po wyborach w 1981 r.
władze przejęli socjaliści i rząd premiera Pierre Mauroya podjął i wdrożył
proces wielkiej reformy decentralizacyjnej.
Reforma ta spotkała się w Polsce z dużym zainteresowaniem – co zna-
lazło wyraz w licznych publikacjach zarówno autorów francuskich jak
i polskich. Istota i zakres reformy są więc znane; tu jednak warto przypo-
mnieć te jej elementy, które uwydatniły kluczową, praktyczną rolę tery-
torium – jako nowego wymiaru zarządzania sprawami publicznymi. Do
rozpoczęcia reformy, zwłaszcza w okresie III Republiki we Francji utrzy-
mywał się swoisty dualizm: stworzone przez Napoleona scentralizowane
struktury państwa6 podlegały kolejnym, lecz tylko częściowym reformom
4 Na wykładzie w Lyonie 24 marca 1968 r. generał mówił: „Ewolucja ogólna niesie nasz
kraj ku nowej równowadze. Wielowiekowy wysiłek centralizacji, który przez długi czas był
konieczny, aby urzeczywistnić i utrzymać jego jedność mimo zróżnicowania prowincji, które
były do niego stopniowo przyłączane, odtąd już nie znajduje uzasadnienia. Przeciwnie, to właś-
nie aktywności regionów ukazują się jako źródła jego siły gospodarczej jutra”, cyt. za J. Blanc,
B.Rémond, Les collectivités locales, Dalloz 1994, s. 42.
5 O. Guichard, Vivre ensemble. La Documentation Française, Paris 1976. Orientację poli-
tyczną raportu określił list, który prezydent Valéry Giscard d’Estaing kilka miesięcy wcześniej
skierował do jego autorów podkreślając zdecydowanie wielką wagę, jaką dla obywateli ma
uczestnictwo w zarządzaniu sprawami lokalnymi, „ich dzielnicy, wsi, miasta”. Potrzebom tym
nie odpowiadają ubiegłowieczne instytucje lokalne; społeczności oczekują demokratycznej or-
ganizacji departamentów i gmin, zdolnych skutecznie rozwiązywać nowe problemy, J. Blanc,
B. Rémond, op. cit., s. 43.
6 W Konstytucji roku VIII (z 15 grudnia 1799) oraz słynną ustawą z 28 pluviôse roku VIII
(17 lutego 1800 r.) określaną jako „karta nowoczesnej centralizacji” (François Burdeau) Napo-
leon ustanowił m. in. urząd prefekta departamentu i podprefekta w okręgu (arrondissement):
„prefekt będzie sam wykonywał administrację” (art. 3). Uzasadniając projekt w czasie prac
ustawodawczych minister spraw wewnętrznych Jean-Antoine Chaptal mówił: „cała siła sy-
29
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Jan Jeżewski
na rzecz wzmacniania samodzielności i zakresu kompetencji gmin i depar-
tamentów. Wpływało to w istotny sposób na postawę badawczą teorety-
ków ustroju: decentralizacja była pożądanym i postulowanym kierunkiem
zmian i ideą, która towarzyszyła krytykowanej lecz utrzymującej się silnej
centralizacji; administracja terytorialna trwała jakby zniewolona „zaklę-
ciem centralizmu”, niezależna, jak pisał Alexis de Tocqueville, od kolej-
nych ruin ustrojów politycznych7. Świadectwem trwałości idei są piękne
postanowienia Konstytucji z 27 października 1946 r., przywracające ducha
republikańskiej praworządności w IV Republice po doświadczeniach re-
żymu Vichy: ustawy określą warunki, w jakich będą funkcjonować organy
lokalne administracji centralnej, „aby zbliżyć administrację do administro-
wanych” (art. 82). Ponadto Konstytucja zapowiadała poszerzenie swobód
wspólnot terytorialnych, które będą swobodnie administrować, mając wy-
bieralne rady z własnymi organami wykonawczymi – merami i przewod-
niczącymi rad (art. 85 i 87). Postanowienia bliskie reformie z 1982 roku
nie doczekały się realizacji; intencje przegrały z rzeczywistością na obu
frontach. Ich urzeczywistnienie stało się możliwe dopiero pod rządami
Konstytucji V Republiki z 4 października 1958 r. – po niemal 40 latach.
Decentralizacja roku 1982 była przełomem instytucjonalnym, określa-
nym w literaturze jako wstrząs – mimo mocnej podstawy konstytucyjnej,
potwierdzającej tradycyjną ideę decentralizacji jako podstawowej zasady
ustrojowej: „Wspólnotami terytorialnymi (les collectivités territoriales) Re-
publiki są gminy, departamenty, terytoria zamorskie […]. Te wspólnoty ad-
ministrują swobodnie przez wybrane rady i na warunkach przewidzianych
w ustawie” (art. 72). W tym przepisie zostały także określone funkcje zde-
koncentrowanych organów centralnej administracji państwa: „W departa-
mencie i terytoriach zamorskich przedstawiciel rządu ponosi odpowiedzial-
ność za interesy narodowe, kontrolę administracji i przestrzeganie ustaw”.
Ustawodawstwo nadawało tej formule konstytucyjnej różne znaczenia.
W okresie nasilenia tendencji centralizacyjnych poszerzano kompetencje
stemu administracji tkwi w pewności pełnego wykonania ustawy i aktów rządu; otóż ta pew-
ność istnieje zawsze wtedy, gdy wykonanie jest powierzone jednemu człowiekowi absolutnie
odpowiedzialnemu. […] Prefekt uznaje tylko ministra; minister uznaje tylko prefekta. Prefekt
nie dyskutuje aktów, które są mu przekazane, a tylko je stosuje, zapewniając i nadzorując ich
wykonanie”, cyt. za S. Verclytte, La déconcentration en France. Histoire et actualité (Rapport
d’étude). La documentation française, Paris 1997, s. 57-58 ; F. Burdeau, Histoire de l’adminis-
tration française. Du 18e au 20 e siècle, Paris 1994, s. 81.
7 A. de Tocqueville, Dawny ustrój i Rewolucja, Kraków 1994, s. 209; zob. M. Zmierczak, Fran-
cuscy liberałowie XIX wieku o centralizacji, decentralizacji i samorządzie terytorialnym, [w:] Go-
spodarka – Administracja-Samorząd, red. H. Olszewski i B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 627.
30
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
„Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań…
kontrolne przedstawiciela rządu (prefekta) – zależnie od dominującego kie-
runku w mechanizmie gospodarczego interwencjonizmu państwa. Kontrola
legalności, a także kontrola celowości postrzegana była z jednej strony jako
ochrona praw podmiotowych obywateli w ich stosunkach z władzą zdecen-
tralizowaną, z drugiej jednak strony widziano w niej zabezpieczenie intere-
sów samego samorządu, który, jak pisano z ironią, bywa „pierwszą ofi arą
nieudolności zarządzania przez swych przedstawicieli”8.
Wzmocnienie roli terytorium w zarządzaniu sprawami publicznymi
nastąpiło w toku reformy decentralizacyjnej w następstwie zmian organi-
zacyjnych oraz funkcjonalnych, ściśle powiązanych. Przesunięcie znacz-
nej części zadań z organów państwa do organów wspólnot terytorialnych
(przede wszystkim w departamencie) osłabiło pozycję prefekta na rzecz
pochodzących z wyborów nowych organów wykonawczych – prezyden-
tów rad generalnych w departamencie i rad regionalnych. Prezydent rady
generalnej przejmuje kierownictwo większości służb zewnętrznych (służb
terytorialnych administracji państwa); prefektowi pozostawiono nieliczne,
m. in. dyrekcję departamentalną inwestycji, dyrekcję rolnictwa i lasów,
nastąpiło natomiast wzmocnienie jego kompetencji w sferze gospodarczej
– jest on obowiązkowo konsultowany w sprawach pomocy i ułatwiania
inwestowania w rozwój lub restrukturyzację przedsiębiorstw.
Ustawa nadała status podmiotów prawa publicznego wspólnotom re-
gionalnym (collectivités regionales), przypisując im sprawy planowania
gospodarczego i przestrzennego oraz kształcenia zawodowego. Prefekt
regionu stał się realizatorem polityki rządu dotyczącej rozwoju gospodar-
czego i społecznego. Został zobowiązany do współdziałania w opracowa-
niu planu narodowego; podjął też funkcję o dużym znaczeniu dla integracji
terytorialnej organów państwa – jako przewodniczący regionalnej konfe-
rencji administracyjnej (tworzą ją m. in. prefekci departamentów, szefowie
służb regionalnych, sekretarz generalny departamentu, który jest stolicą
regionu, skarbnik – płatnik generalny regionu). Kompetencje konferen-
cji polegają na opiniowaniu decyzji dotyczących wszelkich inwestycji re-
alizowanych przez państwo lub z jego pomocą w regionie, rozpoznaniu
wpływu inwestycji publicznych na życie gospodarcze i społeczne w regio-
nie, konsultowaniu wydatków na bieżące funkcjonowanie służb.
8 Zdanie M. Fromonta, op.cit., s. 282. W tekście tego artykułu posługuję się terminem
„wspólnota”, zgodnie z utartym zwyczajem językowym w Polsce. We Francji synonimem sa-
morządu terytorialnego jest termin collectivité (zbiorowość); termin wspólnota (communauté)
jest używany wobec związków gmin i oznacza, że związek powstał w wyniku formalnego aktu
akcesji i opiera się na zasadzie akceptowanej, statutowej kooperacji jego członków.
31
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Jan Jeżewski
Układ kompetencyjny został oparty na zmienionych zasadach określonych
w ustawie z 7 stycznia 1983 r. dotyczącej podziału kompetencji między gmi-
ny, departamenty i regiony. Kompetencje są przydzielane w miarę możliwości
w blokach (blocs de compétences), obejmujących całość spraw w danej dzie-
dzinie wraz z niezbędnymi środkami do ich wykonania. Jest to najczęściej opi-
sywana konstrukcja reformy z uwagi na jej elastyczność: kompetencje mają
charakter komplementarny, umożliwiający podejmowanie szerokiej współ-
pracy w toku ich wykonywania, z wykluczeniem jakiejkolwiek formy pod-
porządkowania lub przymusu. W niektórych dziedzinach kompetencje zostały
przypisane określonym wspólnotom9: do gmin należą sprawy urbanizacji, do
departamentów – sprawy socjalne, policji sanitarnej oraz transportu szkolne-
go, o kompetencjach regionów wspomniałem wyżej. W sposobie pojmowania
zadań nastąpiła reorientacja: tradycyjnie decentralizacja opierała się na roz-
różnieniu spraw narodowych i spraw lokalnych. W ujęciu reformy podział ten
przybrał nową postać: dawne „sprawy gminy” lub „departamentu” stały się
„sprawami należącymi do ich kompetencji” – co oznacza, że ustawodawca
uznał, że lepiej będą lepiej realizowane na poziomie gminy, departamentu lub
regionu niż na poziomie państwa10.
Decydujący wpływ na wzmocnienie samodzielności wspólnot wy-
warła zmiana sposobu fi nansowania działalności lokalnej. Dotychczaso-
we subwencje udzielane z budżetu państwa na poszczególne przedsię-
wzięcia i poddane uciążliwym procedurom formalnym zostały zastąpio-
ne trzema dotacjami globalnym (na bieżącą działalność, inwestycyjną
i decentralizacyjną)11.
W efekcie reformy wspólnoty podejmują samodzielne defi niowanie
strategii lokalnych w różnych dziedzinach. Interesująca jest ocena tych
procesów w poglądach doktryny francuskiej. Jean-Benoît Albertini wyli-
czając następstwa zmian terytorialnych podkreśla, że pojawiły się prawdzi-
we polityki lokalne, realizowane w coraz szerszym współdziałaniu z tery-
torialnymi organami administracji państwa, wymagające niejednokrotnie
wychodzenia poza bloki kompetencji w sytuacjach dających szansę roz-
woju12. Zniesienie ścisłych ograniczeń polityki gospodarczej otwiera nowe
9 Code administratif, Dalloz 1985, s. 290 i n.
10 Art. 1 ustawy z 7 stycznia 1983 r.: „Gminy, departamenty i regiony regulują swymi
uchwałami sprawy należące do ich kompetencji”, Code administratif…, s. 289.
11 Zmiany te szeroko zostały przedstawione w studiach E. Ruśkowskiego, zob. m. in. Prob-
lemy decentralizacji fi nansowej we Francji, „Problemy Rad Narodowych”, 1984, z. 59 i n.
12 J.-B. Albertini, La déconcentration. L’administration territoriale dans la réforme de
l’Ētat, Paris 1997, s. 37 i n.
32
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
„Państwo terytorialne” (Ētat territorial) –francuska koncepcja terytorializacji zadań…
możliwości wspomagania rozwoju przedsiębiorstw mających trudności;
na innej płaszczyźnie – udzielanie pomocy pośredniej (użytkowanie bu-
dynków, gwarantowane pożyczki). Jacques Blanc i Bruno Rémond z kolei
zauważają, że wspólnoty uruchamiają instrumenty fi nansowe, traktując je
jako elementy całościowej polityki lokalnej, mającej na celu oddziaływanie
na otoczenie przedsiębiorstw (udostępnianie terenów, strefy zagospodaro-
wania, a także infrastruktura, komunikacja, służby socjalne)13. Wspólnoty
tworzą własne zespoły ekspertów, aby w sprawach gospodarczych dyspo-
nować informacjami niezależnymi od służb państwa, które umożliwiają
identyfi kację szans i zagrożeń w konkurencji między gminami i departa-
mentami. Są to nowe postacie aktywności; „[…] rodzaj spontanicznego
i naturalnego ruchu prowadził więc gminy, departamenty i regiony do zaj-
mowania, często obok prawa lub przy jego milczeniu, każdej przestrzeni
dla inicjatywy odnoszącej sie do ich terytorium”14. Sytuacja, wynikająca
z nowego statusu wspólnot terytorialnych zdaje się wskazywać na utratę
wpływu państwa na określanie i prowadzenie polityki lokalnej, zarazem
ukazuje znaczenie współdziałania w tej dziedzinie. Jego warunkiem sta-
ła się jednak konsolidacja funkcji prefekta w departamencie i w regionie.
Reforma stworzyła bowiem nowy lokalny biegun państwowy – rozmówcę
dla radnych, skutecznego i i respektowanego. „Zarysowana została struk-
tura organiczna i instytucjonalna; reforma z 1992 roku ukończyła tę budo-
wę, osadzając ja na mocnej podstawie kompetencyjnej”15.
Dekoncentracja – państwo partnerem wspólnot terytorialnych
W przytoczonym wyżej zdaniu Stéphane Verclytte nawiązuje do insty-
tucjonalnego ukoronowania reformy dekoncentracyjnej – Komitetu mię-
dzyministrialnego administracji terytorialnej (Comité interministériel de
l’administration territorialne – Ciater).
Kulminację tę należy poprzedzić kilkoma uwagami wstępnymi. De-
koncentracja jest cechą scentralizowanej struktury wieloszczeblowej; jej
istotą jest rozłożenie zadań merytorycznych na jednostki organizacyjne
na szczeblach niższych i zachowanie uprawnień kierowniczych przez
jednostki nadrzędne (lub jedno centrum decyzyjne w danym przedziale
13 J. Blanc, B. Rémond, op. cit., s. 390.
14 J.-B. Albertini, op.cit., s. 39. Poglądy doktryny omawiam szerzej w monografi i: J. Je-
żewski, Dekoncentracja terytorialna administracji jako zasada prawa administracyjnego we
Francji, wyd. Kolonia Ltd, Wrocław 2004, s. 196 i n.
15 S. Verclytte, op. cit,, s. 26.
33
##7#52#aSUZPUk1BVC1WaXJ0dWFsbw==
Jan Jeżewski
kompetencyjnym, np. ministra lub rząd). Administracja francuska skrajnie
scentralizowana przez Napoleona, od czasów Drugiego Cesarstwa podle-
gała w różnej skali procesom dekoncentracyjnym, narzucanym sprzeczny-
mi tendencjami politycznymi: przeciwnicy decentralizacji (przede wszyst-
kim z prawicowych formacji politycznych) dekoncentrację traktowali jako
substytut decentralizacji, paliatyw socjopolityczny, pojawiający się w za-
stępstwie decentralizacji. Natomiast dekoncentrację wiązano z wzmocnie-
niem władzy prefektów; dla części opinii publicznej zdawała się ona być
więc splamiona autorytaryzmem – o czym świadczyły w różnych okre-
sach protesty polityków lewicy i związków zawodowych; dostrzegały one
w dekoncentracji zagrożenie dla konstytucyjnej zasady niepodzielności
Republiki, co miałoby miejsce, gdyby nazbyt silne organy terytorialne
przejęły rolę centralnego dystrybutora dóbr – znacznie wygodniejszego
adresata akcji roszczeniowych16. Rezerwę wyrażały również terytorialne
służby zdecentralizowane, przyjmując bez entuzjazmu rozszerzenie pola
obowiązków i odpowiedzialności, której nie będą mogły przerzucić na pa-
ryskie urzędy. Obawy były realne, że zostanie naruszony złożony uk
Pobierz darmowy fragment (pdf)