Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00184 030720 15023754 na godz. na dobę w sumie
Finanse publiczne i prawo finansowe. Zagadnienia egzaminacyjne i seminaryjne - ebook/pdf
Finanse publiczne i prawo finansowe. Zagadnienia egzaminacyjne i seminaryjne - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 337
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5297-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> inne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Prezentowany podręcznik został opracowany w konwencji pytań i odpowiedzi dotyczących finansów publicznych i prawa finansowego.

W książce Czytelnik znajdzie odpowiedzi m.in. na następujące pytania:

Publikacja uwzględnia także problematykę finansowa wynikającą z prawa Unii Europejskiej.

Adresaci:
Ze względu na swoja formule podręcznik będzie szczególnie przydatny studentom prawa, administracji, ekonomii, politologii i zarządzania przygotowującym się do egzaminu. Zainteresuje również doktorantów oraz praktyków - pracowników urzędów jednostek samorządu terytorialnego i regionalnych izb obrachunkowych, a także rzeczników dyscypliny finansów publicznych, członków samorządowych kolegiów odwoławczych i polityków.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

FINANSE PUBLICZNE I PRAWO FINANSOWE ZAGADNIENIA EGZAMINACYJNE I SEMINARYJNE Cezary Kosikowski Warszawa 2013 Stan prawny na 1 listopada 2012 r. Wydawca Monika Pawłowska Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne „Littera” Maria Beata Wawrzyńczak-Jędryka Łamanie Wolters Kluwer Polska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2013 ISBN: 978-83-264-3796-0 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ........................................................................................................................ 11 Wstęp ......................................................................................................................................... 13 Rozdział I Istota finansów publicznych ................................................................................................ 17 1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym i społeczno-gospodarczym państwa? .................................................................... 17 Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? ................................................................ 19 2. 3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów publicznych oraz ich służebną rolę? ...................................................................... 20 4. Co wynika z historii finansów publicznych? ....................................................... 21 5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami, a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne? ............... 23 Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych? .............................................................................................................. 25 7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych? ...................................... 26 8. Co oznacza pojęcie systemu zarządzania finansami publicznymi? ................. 28 9. Do kogo powinno należeć prowadzenie polityki finansowej państwa? ........ 29 10. Na czym polega dobrodziejstwo sprawnej i efektywnej organizacji finansów publicznych? ............................................................................................ 32 6. 11. Dlaczego finanse publiczne wymagają planowania i jakie ono powinno być? ......................................................................................... 34 12. Czemu i jak ma służyć system rachunkowości, sprawozdawczości i kontroli finansów publicznych? ............................................................................................ 36 Literatura .................................................................................................................... 39 Rozdział II Specyfika prawa finansowego ............................................................................................. 41 1. Czy istnieje prawo finansowe jako odrębny dział prawa? ................................ 41 2. Jakie są specyficzne właściwości prawa finansowego? ...................................... 45 3. Czy prawo finansowe ma charakter autonomiczny? ......................................... 46 4. Jaką budowę mają normy prawa finansowego? ................................................. 50 5. Do kogo są adresowane normy prawa finansowego i czym różnią się ich adresaci? ............................................................................................................... 52 5 Spis treści 6. Jakie są rodzaje uprawnień i obowiązków (kompetencji) prawnofinansowych? .............................................................................................. 63 Jakimi sankcjami posługuje się prawo finansowe? ............................................. 67 7. 8. Czy prawo finansowe wymaga odrębnej procedury realizacji uprawnień i obowiązków? ........................................................................................................... 70 9. Na czym polega specyfika źródeł prawa finansowego? .................................... 71 10. Czy jest celowa i możliwa kodyfikacja przepisów prawa finansowego? ........ 78 11. Jakie miejsce w systemie prawa finansowego zajmuje prawo Unii Europejskiej? .................................................................................................... 80 12. Jakie są problemy legislacji finansowej? ............................................................... 81 13. Do kogo należy wykładnia prawa finansowego? ............................................... 83 14. Jakie są formy prawne aktów stosowania prawa finansowego? ...................... 85 15. Czym jest odpowiedzialność prawnofinansowa i jakie są jej rodzaje? ........... 87 16. Co i jak badać w zakresie prawa finansowego? .................................................. 91 17. Jak nauczać i studiować prawo finansowe? ......................................................... 92 Literatura .................................................................................................................... 94 Rozdział III Waluta i dewizy oraz rynek finansowy jako przedmiot prawa finansowego ............ 96 1. Czym jest waluta i jakie są jej funkcje oraz rodzaje? .......................................... 96 2. Od kiedy i dlaczego waluta stała się przedmiotem władztwa państwowego 3. 4. oraz na czym ono polega? ....................................................................................... 98 Jaka była geneza i ewolucja centralnego banku państwa? ................................ 99 Jakie są funkcje centralnego banku państwa oraz formy prawne ich realizacji? ............................................................................................................. 99 5. Kto ustala i prowadzi politykę pieniężną państwa? ........................................... 101 6. Co to znaczy, że euro jest walutą Unii Europejskiej? ......................................... 106 7. Co oznacza unia gospodarcza i walutowa i kto do niej należy? ...................... 107 8. Na czym polega Europejski System Banków Centralnych? ............................. 108 9. Jaką pozycję zajmuje Europejski Bank Centralny? ............................................. 109 10. Jaki jest status centralnego banku państwa członkowskiego UE pozostającego w strefie euro lub poza nią? .......................................................... 110 11. Jak dostać się do strefy euro? .................................................................................. 110 12. Czy i jak przynależność państwa członkowskiego do strefy euro wpływa na jego położenie w UE? ......................................................................................... 115 13. Czy można wystąpić lub być usuniętym ze strefy euro? ................................... 119 14. Jakie są konsekwencje pozostawania państwa członkowskiego Unii Europejskiej poza strefą euro? ....................................................................... 120 15. Dlaczego wprowadzono pojęcie dewiz i wartości dewizowych oraz poddano je szczególnej ochronie prawnej? ................................................ 123 16. Jakie są modele ochrony prawnodewizowej oraz w jakich warunkach znajdują one zastosowanie? ................................................................................... 124 17. Czy prawo dewizowe ma rację bytu w państwach członkowskich strefy euro i dlaczego? ............................................................................................. 125 18. Jaki jest charakter prawny zezwoleń dewizowych? ........................................... 126 6 Spis treści 19. Dlaczego i w jakim stopniu rynek finansowy jest przedmiotem władczej ingerencji państwa oraz Unii Europejskiej i międzynarodowych organizacji finansowych? ............................................................................................................. 127 20. Na czym polega interwencjonizm w organizacji i funkcjonowaniu rynku finansowego? ................................................................................................. 128 21. Jakie podmioty podlegają prawnej organizacji rynku finansowego? ............. 128 22. Jakie są instrumenty prawne oddziaływania na tworzenie i działalność podmiotów rynku finansowego? ........................................................................... 130 23. Na czym polega i do kogo należy nadzór nad funkcjonowaniem rynku finansowego Unii Europejskiej? ............................................................................ 131 24. Kto ponosi odpowiedzialność i jaką za bezpieczeństwo rynku finansowego i jego uczestników? .................................................................................................. 139 25. Jakie są powiązania między rynkiem finansowym a finansami publicznymi? ............................................................................................................. 140 Literatura .................................................................................................................... 141 Rozdział IV Wydatki publiczne jako przedmiot prawa finansowego ................................................ 143 1. Na czym polega ekonomiczna i prawna istota wydatków publicznych? ....... 143 2. Kto i jak decyduje o tytułach i rozmiarach oraz o strukturze wydatków publicznych? .............................................................................................................. 144 3. Czy zjawisko stałego wzrostu wydatków publicznych jest nieodwracalne? . 147 Jak nauka prawa finansowego klasyfikuje wydatki publiczne? ....................... 149 4. Jak klasyfikuje się wydatki publiczne pod względem normatywnym? .......... 150 5. Jakie są formy prawne wydatków publicznych i czym uzasadniona jest ich 6. wielość? ...................................................................................................................... 151 7. Czy konieczne jest odróżnianie dotacji i subwencji budżetowych? ................ 153 8. Jak pod względem prawnym ustala się wysokość środków z tytułu wypłat będących wydatkami publicznymi? ...................................................................... 155 9. Czy beneficjenci świadczeń zaliczanych do wydatków publicznych mogą dochodzić na drodze prawnej ich wypłaty oraz w jakim rodzaju postępowania? .......................................................................................................... 156 10. Dlaczego trzeba planować wydatki publiczne? .................................................. 158 11. Jak próbowano doskonalić planowanie wydatków publicznych? ................... 160 12. Jakie są wady planowania wydatków publicznych w Polsce? ......................... 162 13. W czym tkwi siła planowania zadaniowego i dlaczego jego wdrożenie natrafia w Polsce na opory? .................................................................................... 164 14. Jakie są zasady finansowania wydatków publicznych? .................................... 166 15. Jakie są źródła i metody finansowania wydatków publicznych? ..................... 167 16. Jakie problemy wiążą się z finansowaniem wydatków publicznych w Polsce ze środków unijnych oraz z innych bezzwrotnych źródeł zagranicznych? .......................................................................................................... 169 17. Kto i jak kontroluje wydatki publiczne? ............................................................... 171 18. Kto ponosi i jaką odpowiedzialność za stan wydatków publicznych? ........... 174 19. Na czym polega racjonalizacja wydatków publicznych i jak ją osiągać? ........ 177 7 Spis treści 20. Kiedy wydatki publiczne wymagają reform i jak należy je przeprowadzać? 179 Literatura .................................................................................................................... 180 Rozdział V Daniny publiczne jako przedmiot prawa finansowego .................................................. 181 1. Co dla współczesności wynika z ewolucji danin publicznych? ....................... 181 2. Na czym polega i do kogo należy władztwo daninowe? .................................. 185 3. Czym są zasady daninowe (podatkowe) i czemu służą? ................................... 186 4. Jakimi przesłankami należy kierować się wprowadzając lub utrzymując daniny i inne ciężary publiczne? ........................................................................... 189 5. Czy i z jakich powodów należy posługiwać się wieloma różnymi formami danin publicznych? .................................................................................................. 190 Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowych? ...................... 192 6. Jakie są podstawowe właściwości podatków konsumpcyjnych? ..................... 195 7. Jakie są podstawowe właściwości podatków dochodowych? .......................... 198 8. 9. Jakie są podstawowe właściwości podatków przychodowo-dochodowych? 203 10. Jakie są podstawowe właściwości podatków majątkowych? ........................... 204 11. Czy podział podatków na bezpośrednie i pośrednie ma znaczenie praktyczne? ................................................................................................................ 205 12. Czy podział podatków na osobowe i rzeczowe ma znaczenie praktyczne? .. 207 13. Jaką rolę odgrywają opłaty publiczne w systemie danin publicznych? .......... 208 14. Co oznacza racjonalny system daninowy? .......................................................... 211 15. Jakie są źródła prawa daninowego? ...................................................................... 213 16. Dlaczego nakładanie danin publicznych wymaga ustawy i jakim cechom powinna odpowiadać ustawa daninowa? ............................................................ 215 17. Jakie elementy obejmuje konstrukcja prawna daniny publicznej? ................. 218 18. Czy władze lokalne mogą wprowadzać lub decydować o konstrukcji danin publicznych? .............................................................................................................. 221 19. Jaki wpływ ma Unia Europejska na daniny publiczne państwa członkowskiego? ....................................................................................................... 226 20. Czym jest międzynarodowe prawo podatkowe? ............................................... 230 21. Jakie są problemy legislacji daninowej? ................................................................ 230 22. Co oznacza obowiązek daninowy (podatkowy)? ............................................... 237 23. Jakie stosuje się sposoby i techniki wymiaru danin publicznych? ................... 240 24. Czym jest zobowiązanie daninowe (podatkowe) oraz w jaki sposób powstaje? ................................................................................................................... 242 25. Jakie są zadania i kompetencje administracji daninowej? ................................. 245 26. Czemu służy i jak powinno przebiegać postępowanie daninowe (podatkowe)? ............................................................................................................. 247 27. Jakie są sposoby wykonania zobowiązania daninowego (podatkowego)? .... 252 28. Kto ponosi odpowiedzialność za zobowiązania daninowe oraz jakiego rodzaju i w jakim zakresie? ..................................................................................... 255 29. Jaką ochronę prawną zapewnia się podatnikowi, płatnikowi i inkasentowi oraz innym podmiotom odpowiedzialności daninowej (podatkowej)? ......... 258 8 30. Dlaczego i w jaki sposób podatnicy uchylają się od płacenia danin publicznych (podatków)? ........................................................................................ 260 31. Jak postępuje się z nieuczciwymi podatnikami? ................................................. 261 Literatura .................................................................................................................... 262 Spis treści Rozdział VI Sektor finansów publicznych jako przedmiot prawa finansowego ............................. 265 1. Czym jest sektor finansów publicznych i czemu ma służyć jego wyodrębnienie? ........................................................................................................ 265 2. W jakim zakresie oraz w jaki sposób Unia Europejska wpływa na finanse 3. 8. 9. publiczne państwa członkowskiego? .................................................................... 269 Jak prawo polskie odnosi się do równowagi oraz deficytu i nadwyżki sektora finansów publicznych? .............................................................................. 277 4. Jak prawo polskie odnosi się do długu publicznego? ........................................ 284 5. Czy państwa członkowskie UE zachowują suwerenność finansową? ............ 289 6. Jakie są podstawy prawne organizacji sektora finansów publicznych? ......... 290 7. Czy konstrukcja sektora finansów publicznych opiera się na jego autonomicznych zasadach i instytucjach? ........................................................... 290 Jakie są kryteria zaliczania jednostek do sektora finansów publicznych? ...... 291 Jakie są formy prawne jednostek sektora finansów publicznych i czym różnią się między sobą? ........................................................................................... 292 10. Czy muszą istnieć państwowe fundusze celowe i dlaczego? ........................... 294 11. Dlaczego fundacji nie wymienia się w katalogu jednostek sektora finansów publicznych? .............................................................................................................. 299 12. Jakie miejsce w sektorze finansów publicznych zajmuje Skarb Państwa? ..... 299 13. Na jakich zasadach oparto funkcjonowanie jednostek sektora finansów publicznych? ............................................................................................ 301 14. Na czym polega zasada planowania w sektorze finansów publicznych? ...... 301 15. Jak w sektorze finansów publicznych realizowane są zasady rachunkowości i sprawozdawczości finansowej? ............................................... 302 16. Na czym polega audyt wewnętrzny jednostek sektora finansów publicznych? ............................................................................................ 303 17. Na czym polega kontrola zarządcza w jednostkach sektora finansów publicznych? ............................................................................................ 304 18. Co to jest dyscyplina finansów publicznych i jak jest ona egzekwowana w sektorze finansów publicznych? ........................................................................ 305 19. Czy sektor finansów publicznych powinien mieć własny plan finansowy, a jeśli tak, to w jakim celu oraz o jakim zakresie? ............................................... 307 20. Czy historyczna, ekonomiczna i ustrojowa misja budżetu państwa dobiegła współcześnie końca? ................................................................................ 310 21. Czy ustawę budżetową można zastąpić ustawą finansową? ............................ 315 22. Czy potrzebny jest budżet środków europejskich? ............................................ 318 23. Czy stosunek państwa do gospodarki finansowej samorządu terytorialnego jest prawidłowy, a jeśli nie, to co należy w nim zmienić? ....... 321 9 Spis treści 24. Czy budżet samorządu terytorialnego musi stanowić odzwierciedlenie konstrukcyjne budżetu państwa? .......................................................................... 323 25. Z jakich powodów finanse publiczne wymagają naprawy? ............................. 326 26. Co powinno być przedmiotem reformy w finansach publicznych państwa członkowskiego Unii Europejskiej? ....................................................................... 328 27. Jak należy organizować i przeprowadzać reformy finansów publicznych? . . 329 Literatura .................................................................................................................... 333 10 Dz. U. Dz. Urz. UE EBC EMU ESBC j.s.t. k.c. k.k.s. Konstytucja RP k.p.a. M.P. NIK NBP NSA ordynacja podatkowa PiP r.i.o. SN TK TFUE TWE UE u.f.p. ustawa o dochodach j.s.t. ustawa o NBP – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – WYKAZ SKRÓTÓW Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Europejski Bank Centralny Unia Walutowa i Gospodarcza Europejski System Banków Centralnych jednostki samorządu terytorialnego ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 111, poz. 765 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyj- nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) Monitor Polski Najwyższa Izba Kontroli Narodowy Bank Polski Naczelny Sąd Administracyjny ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) Państwo i Prawo regionalne izby obrachunkowe Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TWE po zmianach wpro- wadzonych przez Traktat z Lizbony) (Dz. Urz. UE C 83 z 30.3.2010, s. 47) Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 321E z 29.12.2006, s. 37) Unia Europejska ustawa z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 z późn. zm.) ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu te- rytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów ustawa – Prawo bankowe ustawa – Prawo dewizowe WE – – – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (Dz. U. Nr 141, poz. 1178 z późn. zm.) Wspólnoty Europejskie 12 WSTĘP Niniejsza książka jest podręcznikiem akademickim. Należy zatem do odrębnego ga- tunku twórczości naukowej. Jako podręcznik akademicki ma służyć tym, którzy z różnych powodów powinni poznać finanse publiczne i prawo finansowe. Są to przede wszystkim studenci wielu kierunków studiów, w programach których znajdują się takie przedmioty, jak: finanse publiczne, prawo finansów publicznych, prawo finansowe, polityka finan- sowa, prawo finansów samorządu terytorialnego, prawo daninowe (podatkowe) itd. Wśród nich odrębną grupę tworzą seminarzyści przygotowujący prace dyplomowe (li- cencjackie, magisterskie). Niektórzy absolwenci studiów wyższych podejmują studia doktoranckie i zamierzają przygotować rozprawę doktorską z dziedziny finansów publicznych i prawa finanso- wego. Inni pragną aktualizować swoją wiedzę finansową po skończeniu studiów i po- dejmują studia podyplomowe lub uczestniczą w innych kursach i szkoleniach. Są wresz- cie i tacy czytelnicy, których zagadnienia finansów publicznych i prawa finansowego interesują ze względu na wykonywaną pracę (np. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, kontrolerzy i audytorzy, pracownicy aparatu skarbowego i celnego, ban- kowcy itd.) lub piastowaną funkcję (np. posłowie, radni). Trzeba im przyjść z pomocą, o ile tylko zechcą ją przyjąć. Nie można też wykluczyć zainteresowania ze strony tzw. hobbystów. Część z nich nie zajmuje się kolekcjonowaniem kufli do piwa lub innych mniej niezbędnych przed- miotów, lecz woli poznać różne, wybrane przez nich, dziedziny wiedzy. Byłem w prze- szłości zapraszany na wykłady w Uniwersytecie Trzeciego Wieku i z wielką sympatią wspominam moich słuchaczy. W przeciwieństwie do studentów szkół niepublicznych słuchali moich finansowych wywodów z wielkim zainteresowaniem i atencją. W Polsce i poza nią wydaje się coraz więcej podręczników akademickich z zakresu finansów publicznych i prawa finansowego. Są one pisane przez ekonomistów (finanse publiczne) oraz przez prawników (prawo finansowe, czasami także z elementami finan- sów publicznych). Ten stan rzeczy miał miejsce jeszcze przed II wojną światową i w nie- wielkim stopniu uległ zmianie później. Miał też miejsce „epizod historii związany z so- cjalizmem”, co zaowocowało odrębnymi podręcznikami na temat „Finansów socjalis- tycznych” lub „Finansów i Kredytu” oraz „Prawa finansowego”. Zaznaczał się wówczas podział na podręczniki z zakresu finansów socjalistycznych i finansów kapitalistycznych. Postępowała też pewna specjalizacja naukowa i dydaktyczna, co prowadziło do tworze- nia odrębnych podręczników z zakresu pewnych wycinków finansów publicznych lub prawa finansowego. Zaczęły nabierać też znaczenia finanse międzynarodowe oraz fi- nanse Wspólnoty Europejskiej (obecnie Unii Europejskiej). Pojawiły się wobec tego od- 13 Wstęp rębne podręczniki z tego zakresu. Warto je wszystkie przywołać, aby orientować się na temat nauczania finansów publicznych i prawa finansowego w przeszłości i obecnie. Zakres przedmiotowy podręcznika, a przede wszystkim krąg jego adresatów i po- tencjalnych czytelników sprawia, że z samego założenia podręczniki muszą być w różny sposób przygotowywane. Ma to także związek z formą studiów i rodzajami zajęć dy- daktycznych (wykłady, ćwiczenia, konwersatoria, seminaria). W zakresie finansów pub- licznych i prawa finansowego dominują podręczniki, w których czytelnik znajduje przede wszystkim opis obowiązujących w danym okresie rozwiązań normatywnych. W minimalnym zakresie wyjaśnia się w nich podstawową terminologię i pojęcia doty- czące instytucji finansowych. Nie ma w nich z reguły miejsca na prezentację dorobku teorii finansów i prawa finansowego. Znacznie lepiej wygląda to w odniesieniu do fi- nansów publicznych, ponieważ często traktuje się je jako dział ekonomii politycznej. Gorzej jest natomiast z ujęciem istoty prawa finansowego, ponieważ byt takiego działu prawa jest często podawany w wątpliwość, a instytucje prawa finansowego niejedno- krotnie odnosi się do prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego. Napisałem już kilka podręczników z dziedziny finansów publicznych i prawa finan- sowego. Niektóre z nich miały kolejne wydania. Korzystali z nich studenci w Polsce oraz w innych państwach, gdzie bariera języka polskiego nie była zbyt duża (Słowacja, Czechy, Ukraina, Białoruś, Rosja). Obecnie w obliczu własnych, prawie półwiecznych doświad- czeń dydaktycznych, dochodzę do wniosku, że idealny podręcznik akademicki z finan- sów publicznych i prawa finansowego powinien ukazywać przede wszystkim odrębność finansów publicznych oraz specyfikę prawa finansowego. Te dwa obszary są zaś wypeł- nione olbrzymią liczbą złożonych problemów. Niektóre z nich przeminęły, inne pozo- stały. Ludzkość stara się je rozwiązać. Czasami udaje się to. Innym razem problemy wciąż pozostają nierozwiązane. Część z nich nie jest nawet dobrze dostrzegana. Inne są zaś lekceważone przez naukę lub praktykę. Postanowiłem więc napisać podręcznik zawierający wyniki swoistej „inwentaryzacji” problemów finansów publicznych i prawa finansowego, łącznie z ich genezą i ewolucją oraz stanem obecnym. Wraz z tym prezentuję osiągnięcia naukowe i praktyczne w dzie- dzinie finansów publicznych i prawa finansowego. Mają one postać rozwiązań norma- tywnych polskich i obcych oraz poglądów nauki polskiej i światowej. Większość opisy- wanych problemów była już wcześniej przedmiotem moich licznych publikacji. Sięgam do nich, wskazując na tytuł, miejsce i rok publikacji oraz wykorzystując ich fragmenty w podręczniku, ponieważ uznaję za nadal aktualne bądź też wymagające niekiedy pew- nej korekty. W znakomitej większości prezentuję jednak nowe instytucje lub nowe spoj- rzenie na opisywane problemy, ponieważ tego wymaga dynamika finansów publicznych i prawa finansowego. To ambitne zamierzenie groziło tym, że podręcznik stanie się obszernym objętościowo dziełem. Tego zaś nie toleruje żaden czytelnik, a zwłaszcza student. Dlatego też posta- nowiłem zastosować następującą konwencję opracowania. Po pierwsze, nie chciałem ograniczać rozmiarów opracowania poprzez zawężanie zakresu pojęciowego prawa fi- nansowego. Stanowiłoby to bowiem o zubożeniu treści podręcznika. Po drugie, jeśli podręcznik ma ukazywać przede wszystkim problemy, to najlepiej przedstawić je wprost w formie pytań. Tak też uczyniłem, stawiając w całej pracy około 120 pytań i udzielając na wszystkie z nich zwięzłych lub szerszych odpowiedzi. Po trzecie, dokumentację w po- 14 Wstęp staci literatury przedmiotu ograniczyłem do dzieł najważniejszych i zestawiłem ją po każdym rozdziale. Natomiast w treści pracy, gdy zachodziła potrzeba wyraźnego odwo- łania się do określonej publikacji, podawałem w nawiasie nazwisko autora i tytuł publi- kacji. Pozwoliło to znaczne zmniejszyć objętość podręcznika, a jednocześnie nie stało się to z uszczerbkiem dla osiągnięcia jego celów. W tekście podręcznika podawałem też in- formacje dotyczące aktów normatywnych, bardzo ważnych z punktu widzenia tematu pracy. Starałem się bowiem wskazywać na akty normatywne tylko wtedy, gdy było to konieczne z punktu widzenia wyjaśnień określonego problemu lub jego egzemplifikacji. Mam nadzieję, że przyjęta konwencja zapewni możliwość korzystania z podręcznika przez liczne grono czytelników, a zwłaszcza przez tych, dla których nie jest to pierwszy kontakt z wiedzą na temat finansów publicznych i prawa finansowego. Podręcznik ten nie jest bowiem encyklopedią lub słownikiem ani przeglądem obowiązujących przepisów prawnych. Życzę miłej lektury. Cezary Kosikowski Mazury 2012 15 Rozdział I ISTOTA FINANSÓW PUBLICZNYCH 1. Czym są finanse publiczne i jakie są ich związki z ustrojem politycznym i społeczno-gospodarczym państwa? Pojęcie finansów publicznych wyjaśnia się w różny sposób (K. Piotrowska-Marczak, Finanse jako nauka – ujęcie systemowe). Dla jednych pojęcie to oznacza przede wszystkim zasoby pieniężne, które gromadzi i wydaje państwo lub samorząd terytorialny. Dla in- nych finanse publiczne to fragment stosunków społecznych dotyczących gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych. Nieliczni utożsamiają finanse pub- liczne z działem prawa regulującego prawa i obowiązki w zakresie gromadzenia i wy- datkowania publicznych środków pieniężnych (P.M. Gaudemet, J. Molinier). Tymczasem pojęcie finansów publicznych najlepiej tłumaczy się, gdy finanse pub- liczne potraktujemy jako część zjawisk finansowych, w których występują określone re- lacje między ruchem pieniądza a ruchem wartości materialnych, stanowiących ekwiwa- lent pieniądza. Relacje te prowadzą do wyróżnienia pieniężnych przychodów i wydat- ków: 1) pierwotnych – przy których ruchowi pieniądza towarzyszy jednoczesny i przeciwnie skierowany ruch wartości materialnych, np. przy sprzedaży-kupnie towaru lub przy świadczeniu siły roboczej; 2) wtórnych (redystrybucyjnych) – przy których ruchowi pieniądza nie towarzyszy wzajemne świadczenia materialnego ekwiwalentu, np. podatki, dotacje budżetowe; 3) emisyjnych (kredytowych) – związanych z kreacją pieniądza, którego ruch następuje bez materialnego ekwiwalentu, np. emisja pieniądza lub udzielenie kredytu bądź po- życzki. Finanse publiczne obejmują przede wszystkim przychody i wydatki redystrybucyjne, częściowo także przychody i wydatki emisyjne (emisja pieniądza przez centralny bank państwa) oraz uzupełniająco jedynie przychody i wydatki pierwotne. Zawsze są to przy- chody i wydatki państwa jako organizacji władzy politycznej bądź też przychody i wy- datki samorządu terytorialnego lub odrębnego, publicznego (państwowego lub samo- rządowego) funduszu celowego, gromadzone i wydatkowane w związku z realizacją funkcji publicznych tych podmiotów. 17 Rozdział I. Istota finansów publicznych W tym sensie finanse publiczne są kategorią odrębną od finansów prywatnych, które pod względem podmiotowym obejmują przychody i wydatki gospodarstw domowych, przedsiębiorstw, banków i innych instytucji finansowych nienależących do państwa lub samorządu terytorialnego. Finanse publiczne są kategorią wyróżnianą ze względów podmiotowych. Oznacza to, że istnieją powody, dla których publiczne przychody i wydatki oraz ich gromadzenie i wydatkowanie podlega innym regułom niż analogiczne zjawiska w obrębie finansów prywatnych. Powody te są wynikiem wielu odmienności, jakie występują między cha- rakterem przychodów i wydatków w obrębie finansów publicznych i finansów prywat- nych. Podstawowa różnica jest związana z tym, że finanse publiczne dotyczą procesów gromadzenia i wydatkowania publicznych środków pieniężnych w związku z wykony- waniem przez państwo i samorząd terytorialny zadań publicznych. Ponadto różnice te wiążą się z odmiennymi: celami gromadzenia i wydatkowania środków publicznych i prywatnych, podstawami prawnymi, metodami i sposobami gromadzenia i wydatko- wania środków publicznych i prywatnych oraz zasadami organizacji, planowania, poli- tyki i kontroli w zakresie środków publicznych i prywatnych. Odrębnie trzeba wskazać także na różnice, które dotyczyć mogą zakresu, struktury, efektywności itd. finansów publicznych i finansów prywatnych. W rezultacie tych różnic finanse publiczne pełnią odmienne funkcje od finansów prywatnych. Zakres finansów publicznych zależy od typu państwa i gospodarki. Był więc zasad- niczo różny w państwie socjalistycznym o gospodarce planowej oraz był i jest inny w państwie kapitalistycznym o gospodarce rynkowej. Różnice te wywodzą się z od- miennej bazy własnościowej i zakresu zadań państwa w socjalizmie i w kapitalizmie. Zakres finansów publicznych w socjalizmie był szeroki, ponieważ państwo, opierając się na uspołecznieniu środków produkcji, przyjmowało na siebie wszelkie funkcje gospo- darcze, socjalne i administracyjne. Państwo socjalistyczne posługiwało się przychodami i wydatkami pierwotnymi z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej i w mniejszym zakresie pozostałymi rodzajami przychodów i wydatków. Pod względem podmiotowym finanse publiczne w socjalizmie obejmowały również finanse przedsiębiorstw uspołecz- nionych oraz finanse banków i ubezpieczeń, gdyż te należały również do państwa. Natomiast w państwie typu kapitalistycznego, opartym zasadniczo na prywatnej własności środków produkcji oraz na wolności gospodarowania i wykonywania zawodu, funkcje państwa są inne niż w socjalizmie. Państwo nie prowadzi bowiem w szerszym zakresie działalności gospodarczej. Ma też innego rodzaju wydatki niż państwo o gos- podarce planowej. Odpadają bowiem w zdecydowanej mierze wydatki państwa na gos- podarkę narodową oraz znacznie węziej kształtują się wydatki państwa w sferze usług socjalnych, zdrowotnych, kulturalnych, edukacyjnych itp. Są to głównie wydatki redy- strybucyjne, rzadziej zaś wydatki pierwotne. Natomiast wśród przychodów dominują przychody redystrybucyjne (głównie daniny publiczne) i częściowo emisyjne (emisja pieniądza przez centralny bank państwa), a uzupełniające znaczenie mają dochody pierwotne (np. wpływy z majątku państwowego). Ocenia się, że o ile w państwach so- cjalistycznych rozmiary finansów publicznych sięgały ponad 90 dochodu narodowego, to w państwach kapitalistycznych rozmiary te kształtują się na poziomie 30–40 dochodu 18 krajowego brutto. Pod względem rozmiarów różna jest także struktura przychodów w wydatków w państwie socjalistycznym i kapitalistycznym. 2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? 2. Jakie funkcje pełnią finanse publiczne? Funkcje finansów publicznych mają charakter służebny w stosunku do zadań władzy publicznej w wykonywaniu jej powinności wobec społeczeństwa i gospodarki. Takich funkcji wyróżnia się kilka. Wszystkie są jednakowo ważne. Dlatego też należy oczekiwać ich równoczesnego działania. Jeśli państwo potrzebuje zgromadzić środki pieniężne, aby przeznaczyć je na wydatki publiczne, to trudno jest przyjąć, że działania państwa związane z gromadzeniem tych środków realizują jedynie funkcję fiskalną finansów publicznych. Niekiedy funkcję tę określa się też mianem funkcji alokacyjnej. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby takie środki gromadzić, ale także o to, aby sięgać po nie tam, skąd można je czerpać bez uszczerbku dla źródła dochodów lub dla sytuacji podmiotu dysponującego tymi dochodami. Bardzo często celem jest bowiem nie tylko zgromadzenie tych środków, lecz podjęcie interwencji państwa mającej doprowadzić do podjęcia wyznaczonego przez państwo zachowania lub jego zmiany przez podmiot obarczony ciężarem publicznych świadczeń pieniężnych. To samo należy odnieść do procesu wydatkowania środków pieniężnych. Problem nie leży bowiem w tym, ile państwo wyda tych środków, lecz na jakie cele i dla kogo oraz w jaki sposób wpłynie to na zachowanie beneficjentów. Rozdział publicznych środków pieniężnych nie jest celem samym w sobie, realizuje natomiast inne cele, leżące poza samymi środkami pieniężnymi. Dlatego też finansom publicznym słusznie przypisuje się pełnienie funkcji rozdzielczej (redystrybucyjnej). Fenomen funkcji finansów publicznych opiera się na dawno poczynionej i wciąż ak- tualnej obserwacji zachowań ludzkich. W rezultacie ich prowadzenia ustalono, że ten, kto ma władzę pobierania dochodów od innych oraz władzę wykorzystywania pobra- nych dochodów na finansowanie potrzeb indywidualnych lub zbiorowych innych pod- miotów, ten może kształtować również ich zachowania. Z tego punktu widzenia obok funkcji fiskalnej (alokacyjnej) i rozdzielczej (redystry- bucyjnej) trzeba więc wyróżniać funkcje interwencyjne finansów publicznych. Najczęś- ciej określa się je bliżej funkcjami stymulacyjnymi i ewidencyjno-kontrolnymi, a czasami także funkcjami stabilizacyjnymi (Owsiak, Finanse...). Problem leży nie tyle w ich na- zwach, które są pochodną inwencji poszczególnych autorów, ile w sferach zachowań ludzkich (gospodarstwo domowe, aktywność zawodowa, działalność gospodarcza, oszczędności, konsumpcja, inwestycje itd.), na które można skutecznie działać poprzez finanse publiczne (funkcje stymulacyjne lub stabilizacyjne) oraz które można ewiden- cjonować i kontrolować w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem środków pie- niężnych (funkcje ewidencyjno-kontrolne). Rzadko, lecz słusznie, wyróżnia się też funkcję sanacyjną finansów publicznych (Ow- siak, Sanacyjna...). Jej realizacja polega zarówno na opanowaniu kryzysu w sektorze fi- nansowym (głównie bankowym), jak i na wyprowadzeniu gospodarki z kryzysu poprzez silne zaangażowanie publicznych środków finansowych. 19 Rozdział I. Istota finansów publicznych 3. W jakim celu i w jaki sposób warto poznać i zrozumieć istotę finansów publicznych oraz ich służebną rolę? Powodów może być kilka. Mogą one wynikać zarówno z pewnych obowiązków (np. edukacyjnych, służbowych), jak i ze zwykłego oraz dobrowolnego zainteresowania zjawiskami finansowymi. Znajomość finansów publicznych, postrzegana przez pryzmat ich zasad, instytucji oraz mechanizmów funkcjonowania staje się niezbędna dla zrozu- mienia procesów społecznych i gospodarczych zachodzących w wymiarze krajowym oraz międzynarodowym. Trzeba umieć dostrzec i zrozumieć siłę (władztwo) finansów publicznych w oddziaływaniu na życie społeczne. W tym celu konieczne jest też uświa- domienie sobie służebnej roli funkcji finansów publicznych. Wiedza taka jest niezbędna zwłaszcza osobom, które piastują lub zamierzają ubiegać się o różne stanowiska we władzach publicznych. Osoby te muszą zerwać jak najszybciej z prymitywnym kojarzeniem finansów publicznych z rachunkami prowadzonymi przez księgowego. Powinny zatem odpowiedzieć sobie na pytanie, dlaczego „pieniądz rządzi światem” i dlaczego „ten, kto ma pieniądze, ma władzę”? Ich obowiązkiem jest co naj- mniej rozumieć istotę finansów publicznych oraz ich funkcje, a także znajomość podsta- wowych instytucji finansów publicznych. Zdecydowanie szersza wiedza na temat finansów publicznych powinna być udziałem tych, którzy pragną zajmować się nimi w sposób profesjonalny. Dotyczy to zarówno osób zatrudnionych na określonych stanowiskach w instytucjach sektora finansów publicz- nych, jak i osób pracujących w instytucjach mających styczność z tym sektorem (banki, zakłady ubezpieczeń, przedsiębiorcy, organizacje pozarządowe, tzw. partnerzy społeczni itp.). Pierwsi zapewniają funkcjonowanie finansów publicznych, natomiast drudzy mu- szą wiedzieć, że w finansach publicznych obowiązuje ustalony reżim prawny, którego nie można zmienić w drodze umowy między stronami lub poprzez gry rynkowe. Najpełniejsza wiedza o finansach publicznych potrzebna jest natomiast tym, którzy postanowili zajmować się nimi od strony badawczej, naukowej i dydaktycznej. Nie ulega przecież wątpliwości, że trzeba wiedzieć, co badać w finansach publicznych, jak rozwijać naukę finansów publicznych i prawa finansowego oraz w jaki sposób dydaktyczny naj- lepiej jest przekazywać tę wiedzę innym. Wiedzę o finansach publicznych należy zdobywać przede wszystkim poprzez studia wyższe. Finanse publiczne stanowią przedmiot zajęć dydaktycznych w kilku co najmniej programach studiów wyższych. Dotyczy to przede wszystkim szeroko rozumianych stu- diów ekonomicznych oraz w ramach studiów prawniczych i administracyjnych, a czę- ściowo także innych studiów (np. politologicznych, europeistyki). Finanse publiczne mogą stanowić przedmiot zajęć dydaktycznych studiów podyplo- mowych i doktoranckich oraz różnych kursów i szkoleń specjalistycznych. Wiedza o fi- nansach publicznych jest wówczas przekazywana w różnym stopniu szczegółowości i z uwzględnieniem potrzeb jej adresatów. Wspomnieć trzeba także o osobach, które finansami publicznymi interesują się ze zwykłej ciekawości poznania tego zjawiska. Takich jest wcale niemało. Można ich spotkać na wykładach „uniwersytetu trzeciego wieku”, a także w księgarniach i czytelniach bib- liotek. Poszukują tam opracowań pozwalającym im poznać finanse publiczne. Jak nie- 20 wiele mamy im do zaoferowania, jeśli nie są oni odpowiednio przygotowani do czytania podręczników akademickich lub monografii naukowych z dziedziny finansów publicz- nych! 4. Co wynika z historii finansów publicznych? 4. Co wynika z historii finansów publicznych? Historia finansów publicznych jest ciekawa i pouczająca. Jest to jednak ocena tylko tych, którzy chcą ją poznać, oraz tych, którzy potrafią z niej wyciągać prawidłowe wnioski i stosować je w praktyce. To zaś jest stosunkowo wąska grupa społeczna. Nie należą do niej, niestety, przedstawiciele władzy publicznej, ani ci, dla których najważniejsze są problemy dnia bieżącego. Jest to zresztą zjawisko, które odnosi się także do braku zain- teresowania historią i dorobkiem kultury i sztuki oraz techniki i nauki. Są to ludzie zasobni we władzę lub dobra majątkowe, lecz niezwykle biedni (wręcz czasami nędzarze) w sferze edukacyjnej i cywilizacyjnej. Potrafią prawidłowo wypełnić PIT lub zastosować pokrętne ulgi podatkowe, lecz nie interesuje ich historia podatków. Udzielają kredytów banko- wych, lecz nie wiedzą, kiedy i po co powstały banki oraz konstrukcja prawna umowy o kredyt bankowy. Co gorsza, część z nich decyduje o stanie prawa w dziedzinie finansów publicznych, nie mając żadnej wiedzy o tym, czy prawo to stanowi progres w rozwoju regulacji prawnofinansowych. Takie grupy społeczne istniały zawsze i istnieć będą nadal. Historię finansów publicznych badają i opisują nieliczni, zwłaszcza w sposób całoś- ciowy (patrz Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). W większości opis ten ogranicza się do pewnego fragmentu dziejów (np. starożytności, średniowiecza i feudalizmu lub kapita- lizmu do połowy XX w.). Odnosi się do historii skarbowości danego państwa (np. Studia z dziejów państwa i prawa polskiego) lub, co ma miejsce rzadziej, również do historii powszechnej (System prawa finansowego, t. I). Najczęściej jednak są to prace poświęcone genezie i ewolucji poszczególnych instytucji finansowych, zwłaszcza daninom publicz- nym (patrz H. Ardant, F. Grapperhaus, Z. Fedorowicz) i administracji skarbowej (B. Mar- kowski), rzadziej już budżetowi państwa (patrz Z. Stahl, N. Gajl, Budżet a skarb państwa) oraz zarządzaniu finansami publicznymi (System prawa finansowego, t. I). Historię finansów publicznych badają i opisują przede wszystkim historycy prawa, rzadziej zaś inni specjaliści (historycy, ekonomiści, finansowcy). Przez to w pracach temu poświęconych znajdujemy głównie informacje wskazujące na fakty (zwłaszcza daty pewnych wydarzeń, czasami inne okoliczności), z których wywodzi się powstanie i roz- wój poszczególnych instytucji finansowych. Jeżeli opis ten nie pochodzi od znawcy fi- nansów publicznych i prawa finansowego, to zwykle nie wykracza poza ramy opisu faktów. Natomiast na znaczenie tych faktów dla rozwoju danej instytucji finansowej wskazują dopiero znawcy finansów publicznych. Problem polega jednak na tym, że ta- kich, którzy zajmują się wyjaśnianiem ewolucji finansów publicznych, jest niewielu. Tymczasem z historii finansów publicznych płyną ciekawe i ważne dla współczesności wnioski. Po pierwsze, przez przeważającą część ludzkiej cywilizacji historia finansów publicz- nych odnosiła się niemal wyłącznie do danin publicznych. Pobierano je zresztą począt- kowo głównie od obcych, podbitych narodów, nie zaś od własnych poddanych. Służyły one początkowo tylko panującemu, a po rozdzieleniu jego skarbu prywatnego, na 21 Rozdział I. Istota finansów publicznych ówczesne potrzeby publiczne (zwłaszcza na wojsko i infrastrukturę w postaci dróg i mos- tów oraz portów itp.). Pod koniec XIX w. i w latach następnych przyszło dopiero szersze zainteresowanie wydatkami publicznymi, które ciągle wzrastały i dotyczyły już nie tylko obronności państwa i utrzymania jego aparatu, lecz także wydatków natury społecznej. Współcześnie jest natomiast dokładnie odwrotnie. Ale czy tak być musi, a jeśli tak, to jak temu może sprostać współczesne państwo? Po drugie, w historii finansów publicznych stosunkowo wcześnie pojawiła się ich instytucjonalizacja prawna. Rozpoczęły jej bieg akty ograniczające władzę publiczną w stanowieniu i pobieraniu danin publicznych (przywileje podatkowe). Wiązały się one także z formami rachunkowości, sprawozdawczości i planowania dochodów i wydatków publicznych. Po utrwaleniu się podmiotowości społeczeństwa stały się przedmiotem re- gulacji konstytucyjnej, wyznaczających prawa i obowiązki obywateli oraz kompetencje władzy publicznej w tej dziedzinie. Współcześnie jednak trzeba postawić pytanie, czy z tego dorobku możemy korzystać nadal? Po trzecie, po doświadczeniach dwóch wojen światowych i wielu lokalnych konflik- tów zbrojnych cywilizowana część naszej ludzkości doszła do wniosku, że szansą na dalszą egzystencję i rozwój jest tylko rozwijanie międzynarodowej współpracy oraz glo- balistyczne spojrzenie na potrzeby ludzkości. Pod względem przedmiotowym są one przecież takie same, natomiast różnią się głównie skalą potrzeb i możliwościami ich za- spakajania. Jeśli więc wymaga to nie tylko stosunków dwustronnych, lecz tworzenia pewnych bloków gospodarczych i finansowych państw, to z szansy takiej należy ko- rzystać. Jeśli jednak do tego dojdzie, to musimy mieć świadomość potrzeby podporząd- kowania interesów krajowych interesom ogólniejszym, a także podporządkowania kra- jowych finansów publicznych finansom określonego ugrupowania państw (np. UE, EFTA, NAFTA). Historia finansów publicznych wskazuje również na skuteczność funkcji finansów publicznych lub na ich dysfunkcję. Wykazuje także braki w instytucjonalizacji prawnej finansów publicznych. Pokazuje rezultaty traktowania finansów publicznych w ujęciu globalistycznym. Z każdego z tych obszarów wynikają wnioski dla współczesności. Może bowiem okazać się, że finanse publiczne przestają pełnić przypisane im funkcje (tzw. dysfunkcja finansów publicznych), przestając być sprawnymi i bezpiecznymi dla państwa. Może jednak być i tak, że zlekceważymy sygnały płynące z analizy sprawności finansów publicznych. Nie trzeba przekonywać się o tym, że często utrzymujemy bez większych zmian rozwiązania instytucjonalne w dziedzinie finansów publicznych, mimo tego że one dawno już utraciły swoją aktualność, a przez to i moc sprawczą. Może wreszcie być tak, że wadliwie pojmujemy zjawisko globalizacji i internacjonalizacji finansów pub- licznych, a przez to niczego nie zyskujemy na samych deklaracjach poddania się tym procesom. 22 5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami,... 5. Dlaczego dawniej władza publiczna interesowała się głównie dochodami, a współcześnie jej troską są przede wszystkim wydatki publiczne? Jest to nieco mylne przeświadczenie. Wyjaśnienie sprawy tkwi w stosunkach włas- nościowych panujących w danej epoce rozwojowej oraz w powinnościach władzy pub- licznej wobec społeczeństwa. Jeśli przyjąć, że najwcześniej wykształciły się formy ludzkiej egzystencji w ramach wspólnot rodowych i później wspólnot terytorialnych, którymi rządzili monarchowie, to własność społeczna (publiczna) istniała wcześniej niż własność prywatna. Tak było w Egipcie i Mezopotamii, a także w starożytnym Rzymie (Z. Fedo- rowicz, Instytucje finansowe, s. 27 i n.). Stan ten trwał zresztą aż do wyodrębnienia się z własności publicznej własności prywatnej panującego. Nieco inaczej było w greckich miastach (z wyjątkiem Sparty), ponieważ tam dominowała prywatna własność ziemi i niewolników, chociaż obok niej istniała również własność publiczna. Tak więc długo, jak własność miała charakter publiczny i obejmowała także własność panującego, po- krywanie ówczesnych wydatków publicznych odbywało się poprzez wykorzystanie własnych zasobów tworzących własność publiczną. Nie było potrzeby gromadzenia do- chodów inaczej, jak tylko poprzez zdobycze wojenne i nakładanie kontrybucji na podbite narody. Ciężarów daninowych nie nakładano na tych, którzy według prawa nie stanowili odrębnych podmiotów prawa, a w szczególności nie byli właścicielami. Stan ten zaczął ulegać zmianie dopiero wówczas, gdy pojawiły się grupy ludzi wyzwolonych, którzy mogli posiadać także własność prywatną lub którym władca wręcz nadawał taką włas- ność. Upadek cywilizacji rzymskiej sprawił, że zaczęła powstawać własność feudalna. Obej- mowała ona własność samego panującego i możnowładców oraz kościoła. Była to więc zarówno własność zwierzchnia w stosunku do terytorium podległego feudałowi, jak i własność użytkowa, należąca zwykle do chłopów. W ramach własności zwierzchniej i użytkowej istniało, pogłębiające się z czasem zróżnicowanie właścicieli. Część z nich korzystała z tzw. regaliów (przywilejów królewskich). Inna część walczyła o te przywileje. Obok wielkich posiadaczy ziemskich, którymi w Europie byli potomkowie kilkunastu zaledwie wielkich rodów szlacheckich, występowała uboga szlachta oraz zanikający stan rycerstwa. Nie miała większego znaczenia własność chłopska. Natomiast równolegle do własności panującego wykształciła się własność miejska. W feudalnej Europie dotychczasowe wydatki publiczne pokrywane z zasobów pub- licznych uległy zawężeniu. Feudalni właściciele przejęli bowiem ich ciężar w tej części, która wiązała się z ich własnością. Panujący utrzymywał się z odrębnej własności pry- watnej. Wydatki na obronność przerzucał na szlachtę, natomiast wydatki na infrastruk- turę miejską na miasta. Szlachta i kościół walczyli o przywileje podatkowe i niechętnie poddawali się ciężarom daninowym. Tylko niektórym władcom Europy Zachodniej uda- ło się zbudować na tyle silną władzę, iż dzięki niej można było tworzyć imperia zdolne do organizacji wypraw morskich i dokonywania podbojów kolonialnych, a także łożą- cych na rozbudowę infrastruktury technicznej oraz rozwój nauki i kultury. Z dorobku tego korzystają po dziś dzień obywatele tych państw. Tylko pozornie zainteresowanie władców związane było przede wszystkim z groma- dzeniem dochodów. W rzeczywistości zainteresowanie to odnosiło się głównie do do- 23 Rozdział I. Istota finansów publicznych chodów pochodzących z podbojów wojennych oraz kolonizacji terytoriów zamorskich. Natomiast wewnątrz kraju wiązało się z potrzebą zorganizowania wojska oraz jego uz- brojenia i wyżywienia. Jeśli możnowładcy zapewniali swój udział w tym zakresie, to niepotrzebne było zbieranie danin na opłacenie wojska najemnego. Jeśli panujący i jego urzędnicy, w tym sądy, utrzymywali się z własności prywatnej lub z pobieranych czyn- szów dzierżawnych, to nie było również potrzeby gromadzenia na ten cel dochodów publicznych. Podobnie działo się w odniesieniu do wydatków na infrastrukturę, która obciążała głównie miasta dysponujące odrębną własnością. Panujący ponosił też, według swego uznania, wydatki na kulturę i naukę. Stan ten uległ zmianie późno. Okazało się bowiem, że szlachta i kościół oraz miesz- czaństwo wymusiły na panującym tyle przywilejów, iż panujący nie był w stanie ponosić dalej wydatków na cele publiczne z posiadanej własności. Sprzyjało to wydzieleniu się ze skarbu publicznego królewskiego skarbu prywatnego oraz nadanie skarbowi publicz- nemu odrębnego reżimu prawnego, związanego z kontrolą nakładania danin, planowa- nia i dokonywania oraz kontroli wydatków publicznych. Zasadniczy przełom w skarbowości nastąpił jednak później. Wiązał się z przejściem z feudalizmu do kapitalizmu oraz z pełnym upodmiotowieniem społeczeństwa. Miejsce relacji: panujący – poddani zajęły stosunki: państwo – obywatele. Nie bez znaczenia były także inne wydarzenia, jak nowe odkrycia naukowe i techniczne, upadek monarchii i przechodzenie na republikańską formę rządów, powstanie klasy robotniczej oraz związ- ków zawodowych i partii lewicowych, pauperyzacja znacznej części, ciągle powiększa- jącej się liczebnie, ludności. Problemem finansowym państwa stały się zatem już nie tylko wydatki na utrzymanie aparatu państwowego oraz na zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, lecz przede wszystkim konieczność finansowania rów- nież wydatków na infrastrukturę techniczną użyteczności publicznej oraz na cele spo- łeczne (oświata, ochrona zdrowia, kultura i nauka, pomoc socjalna). Prowadziło to w prosty sposób do reorientacji w finansach publicznych. Państwo nie przestało się in- teresować dochodami publicznymi. Wręcz odwrotnie interesowało się nimi na tyle in- tensywnie, na ile konieczne stało się ich powiększenie ze względu na gwałtownie wzras- tające zapotrzebowanie na wydatki publiczne. To na tym tle rozwinęły się teorie podatkowe (N. Gajl, Teorie podatkowe...) uzasadnia- jące potrzebę wzrostu obciążeń daninowych, lecz dostrzegające również społeczne i eko- nomiczne granice opodatkowania. Co dziwne, poza samym sformułowaniem przez Adolfa Wagnera prawa stałego wzrostu wydatków publicznych, nie rozwinęły się rów- nolegle teorie dotyczące wydatków publicznych. Stan ten trwał aż do przełomu lat dwu- dziestych i trzydziestych XX w., kiedy to w obliczu światowego kryzysu gospodarczego i finansowego, J.M. Keynes ogłosił swoją teorię cykli koniunkturalnych przez które prze- chodzi gospodarka. Keynes uznał, że wymaga to innego spojrzenia na tradycyjną rów- nowagę budżetową oraz na finansowanie wydatków publicznych nie znajdujących po- krycia w osiąganych dochodach publicznych. Pogląd ten przyjął się w wielu państwach o gospodarce rynkowej. Inaczej potoczyły się sprawy w socjalizmie. Społeczny charakter własności, reprezen- towany głównie przez własność państwową, a także jednolity charakter władzy pań- stwowej (bez samorządu terytorialnego) oraz względy ideologiczne (tzw. wyższość so- cjalizmu nad kapitalizmem) spowodowały przyjęcie innego punktu widzenia na finan- 24 6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych? sowanie przez państwo konsumpcji zbiorowej i indywidualnej. Państwo osiągało do- chody głównie z własnej działalności gospodarczej, a tylko uzupełniająco z opodatkowania gospodarki prywatnej i ludności. Powiększanie dochodów z gospo- darki państwowej zależało od cen, które były ustalane przez państwo, a także od efek- tywności przedsiębiorstw państwowych. Ważniejsze było jednak wykonanie zaplano- wanych zadań rzeczowych niż osiągnięcie zysku i większych dochodów budżetowych. Państwo przejęło na siebie nie tylko ciężar finansowania wydatków dotyczących kon- sumpcji zbiorowej. Bardzo silnie zaangażowało się także w finansowanie konsumpcji indywidualnej. Czyniono to ze względów ideologicznych, natomiast z ekonomicznego punktu widzenia tego typu wydatki stanowiły swoistą rekompensatę za nieopłaconą w należyty sposób pracę. Państwo wolało, by jego obywatele nie byli bogaci, ponieważ nie miało im nic do zaoferowania na rynku towarów i usług. Państwo wolało również sterować strukturą konsumpcji indywidualnej (np. poprzez reglamentację dóbr deficy- towych). Wreszcie, państwo prowadziło gospodarkę finansową w oparciu o zrównowa- żony budżet lub budżet z planową nadwyżką. Była to równowaga osiągana w sposób sztuczny. Miała jednak świadczyć, że socjalizm nie zna deficytów i długów publicznych, a przez to jest ustrojem lepszym od kapitalizmu. Od 1989 r. zdecydowana większość państw socjalistycznych, z Rosją na czele, porzuciła te egzotyczne rozwiązania. To, co miało miejsce później i co dotyczy czasów obecnych, nie pozostawia już żad- nych złudzeń co do tego, że główną troską współczesnego państwa jest sfinansowanie wydatków publicznych w stopniu możliwym nie tylko ze względu na osiągane dochody publiczne, lecz przede wszystkim z uwagi na dopuszczalny poziom deficytu publicznego. Dopiero na tym tle zaczęły rozwijać się teorie dotyczące racjonalizacji i efektywności wydatków publicznych. Zdano sobie bowiem sprawę z tego, że dalsze powiększanie obciążeń daninowych jest już prawie niemożliwe lub może prowadzić do wyrządzenia większych szkód niż pożytków. 6. Jak rozwijała się myśl teoretyczna (nauka) w dziedzinie finansów publicznych? Fenomen finansów publicznych tkwi także i w tym, że problemy finansów publicz- nych, zarówno w przeszłości, jak i obecnie, znajdują się w centrum uwagi tych myślicieli, których główną troską było państwo i jego ustrój, polityka i ekonomia (gospodarka), społeczeństwo oraz jego prawa itd. (Z. Fedorowicz, Instytucje finansowe). Takie podejście do finansów publicznych (skarbowości) było w pełni zrozumiałe przez całe wieki. Jest zresztą kontynuowane, chociaż od pewnego czasu wykształciły się odrębnie nauki o fi- nansach publicznych i o prawie finansowym. Inną charakterystyczną cechą rozwoju myśli skarbowej (obecnie teorii finansów pub- licznych) jest to, że ich główne tezy stanowiły pewien fragment ówcześnie panujących idei i poglądów na istotę państwa i władzy (np. Arystoteles, Platon), na ekonomię i spo- łeczeństwo (np. Albert Wielki, św. Tomasz z Akwinu) Nie były to zatem teorie stricte odnoszące się do finansów publicznych. Być może na tym właśnie polegała ich moc i znaczenie. Finanse publiczne były bowiem traktowane – i słusznie – w sposób instru- 25 Rozdział I. Istota finansów publicznych mentalny jako narzędzia służące zaspakajaniu potrzeb społecznych przez zobowiązaną do tego władzę publiczną (np. poglądy merkantylistów i kameralistów, później zaś key- nesistów i neokeynesistów). Dopiero później rozwinęły się nauki o finansach publicznych i prawie finansowym, w ramach których zaczęto zajmować się instytucjami finansowymi pozwalającymi wła- dzy publicznej wypełniać funkcje finansów publicznych (N. Gajl, Finanse i prawo finan- sowe, s. 70 i n. oraz S. Owsiak, Finanse publiczne, s. 32 i n.). Wtedy też zaznaczyła się pewna odrębność ekonomicznej nauki finansów publicznych (J. Sobiech (w:) Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce, s. 46 i n., K. Piotrowska-Marczak) i nauki prawa finansowego (E. Ruśkowski, A. Pomorska (w:) System prawa finansowego, t. I, s. 437 i n.). Odrębnie też trzeba wymienić dorobek nauki finansów publicznych i prawa finan- sowego w b. państwach socjalistycznych (N. Gajl, Finanse i prawo finansowe, s. 91 i n.). Nie był on wcale mały i nieznaczący, zwłaszcza w Polsce (System instytucji prawno-finansowych PRL, pod red. M. Weralskiego, t. I). Natomiast współcześnie nauka finansów publicznych koncentruje się głównie na problematyce wyborów publicznych dotyczących finansowania wydatków publicznych. Rozwiązań problemu upatruje się w zmianie planowania finansowego oraz w zwiększe- niu dyscypliny finansowej. Ciągłą troską pozostaje deficyt i dług publiczny. Nie ustaje zainteresowanie problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. Nowym nurtem naukowych dociekań stała się problematyka finansów EWG (A. Komar) i obecnie finansów UE (C. Kosikowski, Prawo finansowe UE). 7. Jakie są cechy współczesnych finansów publicznych? Współczesne finanse publiczne zachowują po części swoją tradycyjną istotę, strukturę i funkcje. Jednocześnie jednak mają zmienione oblicze. To zaś sprawia, że inne są również problemy współczesnych finansów publicznych. Gorzej, że ich rozwiązywanie jest jesz- cze trudniejsze niż dawniej. Niezmienną pozostaje przede wszystkim służebna rola finansów publicznych. Pro- blemem staje się natomiast skuteczne wypełnianie tej roli. Finanse publiczne nie mają same przez się właściwości nadprzyrodzonych, które czyni z nich urządzenie idealne z samej swej natury. Wręcz odwrotnie, finanse publiczne wymagają dostosowania do warunków ustrojowych i społecznych, w których mają funkcjonować. Potrzebują dobrej organizacji i skutecznego zarządzania. Jeśli tego nie mają, to stają się niesprawne, a nawet zagrażają bezpieczeństwu państwa. Władza publiczna nie może bowiem przy ich pomocy optymalnie wypełniać swoje powinności wobec społeczeństwa i gospodarki. Najtrudniejszą kwestią jest ustalenie odpowiedniego zakresu finansów publicznych, mierzonego zasięgiem redystrybucji dochodu narodowego. Prawidłowość jest dość pros- ta: im zakres redystrybucji dochodu narodowego dokonywany za pomocą finansów publicznych jest mniejszy, tym lepiej dla państwa, społeczeństwa i gospodarki. Oznacza to bowiem, że wydatki publiczne są ograniczone do niezbędnego minimum, a w związku z tym nie ma potrzeby pobierania znacznych dochodów publicznych. Obywatele składaj
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Finanse publiczne i prawo finansowe. Zagadnienia egzaminacyjne i seminaryjne
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: