Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00199 005871 11250586 na godz. na dobę w sumie
Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego - ebook/pdf
Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Difin Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7930-412-7 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> naukowe i akademickie >> zarządzanie
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Książka jest poświęcona zagadnieniom finansów publicznych, z uwzględnieniem aktualnych wyzwań stojących przed nimi. Omawia system obowiązujących podatków i opłat stanowiących dochody państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Problematyka finansów ujęta została tak z punktu samego systemu finansowego, jak i konstrukcji fiskalnych instrumentów dochodów oraz wydatków budżetowych, kontroli finansowej i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W książce tej wskazano na istnienie ścisłego związku pomiędzy tymi zagadnieniami, zarówno na ich istotę, jak i relacje między nimi zachodzące jako całościowe ujęcie z punktu funkcjonowania systemu finansów publicznych.

Publikacja jest przeznaczona głównie dla studentów. Może stanowić cenną pomoc dla pracowników finansowej administracji państwowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz działaczy samorządowych i społecznych.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Cena 72 zł dr Magdalena Ajchel jest nauczycielem akademickim w Collegium Mazovia Innowacyjnej Szkole Wyższej w Siedlcach, wieloletni pracownik Urzędu Skarbowego w Siedlcach. Zain- teresowania naukowe koncentruje na prawie podatkowym i finansowaniu działalności małych i średnich przedsiębiorstw. dr Andrzej Błaszczak jest nauczycielem akademickim w Collegium Mazovia Innowacyjnej Szkole Wyższej w Siedlcach. Specjalizuje się w zagadnieniach dotyczących ekonomii i finansów, autor publikacji z zakresu finansów publicznych. dr Władysław Grześkiewicz jest nauczycielem akademickim w Collegium Mazovia In- nowacyjnej Szkole Wyższej w Siedlcach, członek Stowarzyszenia Centrum Informacji i Or- ganizacji Badań Finansów Publicznych i Prawa Podatkowego Krajów Europy Środkowej i Wschodniej, autor wielu artykułów z zakresu finansów publicznych oraz publikacji z zakresu administracyjnego postępowania w administracji, m.in. monografii Egzekucja administracyjna. Teoria i praktyka. Książka jest poświecona zagadnieniom finansów publicznych, z uwzględnieniem aktualnych wyzwań stojących przed nimi. Omawia system obowiązujących podatków i opłat stanowiących dochody państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Problematyka finansów ujęta została tak z punktu samego systemu finansowego, jak i konstrukcji fiskalnych instrumentów dochodów oraz wydatków budżetowych, kontroli finansowej i odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W książce tej wskazano na istnienie ścisłego związku pomiędzy tymi zagadnieniami, zarówno na ich istotę, jak i relacje między nimi zachodzące jako całościowe ujęcie z punktu funkcjonowania systemu finansów publicznych. Publikacja jest przeznaczona głównie dla studentów. Może stanowić cenną pomoc dla pra- cowników finansowej administracji państwowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz działaczy samorządowych i społecznych. „Autorzy zgromadzili i wykorzystali potężny zasób wiedzy o finansach publicznych w Polsce, a ich książka może być użyteczna nie tylko dla studentów lecz także praktyków”. Z recenzji prof. zw. dr hab. Hanny Sochackej-Krysiak Difin ul. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62 fax 22 841 98 91 www.difin.pl ISBN 978-83-7930-093-8 F i n a n s e p u b l i c z n e z e l e m e n t a m i p r a w a p o d a t k o w e g o D i f i n Redakcja naukowa Władysław Grześkiewicz Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego Difin Rozdział 2 i 3 Rozdział 1 Copyright © Difin SA Warszawa 2014 Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione. Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo. Autorzy Magdalena Ajchel Andrzej Błaszczak Władysław Grześkiewicz Rozdział 4, 5, 6, 7 Recenzent prof. zw. dr hab. Hanna Sochacka-Krysiak Korekta Zofia Firek Projekt okładki Mikołaj Miodowski Redaktor prowadząca Maria Adamska ISBN 978-83-7930-412-7 Difin SA Warszawa 2014, wydanie pierwsze ul. F. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa, tel.: 22 851 45 61, 22 851 45 62, faks: 22 841 98 91 Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl Skład i łamanie: Poligrafia, tel. 609 10 10 15 Wydrukowano w Polsce Spis treści Wykaz skrótów Wstęp Rozdział 1 Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych 1.1. Cechy specyficzne finansów publicznych 1.2. Struktura systemu finansów publicznych 1.3. Formy prawno-organizacyjne jednostek systemu finansów publicznych 1.7. Nurty interwencjonistyczny i neutralny w finansach publicznych 1.8. Znaczenie sektora publicznego. Prawo Wagnera 1.9. Zasady efektywnego gospodarowania środkami publicznymi Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne 1.3.1. Uwagi wstępne 1.3.2. Jednostki budżetowe 1.3.3. Samorządowe zakłady budżetowe 1.3.4. Agencje wykonawcze 1.3.5. Instytucje gospodarki budżetowej 1.3.6. Państwowe fundusze celowe 1.3.7. Pozostałe jednostki sektora finansów publicznych 1.4. Gromadzenie wpływów. Środki publiczne: dochody, przychody 1.5. Wydatkowanie środków pieniężnych. Wydatki i rozchody 1.6. Funkcje finansów publicznych 1.6.1. Uwagi wstępne 1.6.2. Funkcja alokacyjna 1.6.3. Funkcja redystrybucyjna 1.6.4. Funkcja stabilizacyjna 11 15 19 19 24 25 25 26 27 29 30 31 35 36 38 40 40 41 43 44 46 47 49 51 51 52 6 | Spis treści Rozdział 2 Publiczny system finansowy 53 53 2.1. Unormowania prawne wydatków publicznych 55 2.2. Specyfika wydatków i rozchodów systemu finansów publicznych 60 2.3. Dotacje i subwencje jako szczególna forma wydatków publicznych 62 2.4. Współpraca jednostek systemu finansów publicznych z sektorem prywatnym 69 2.5. Deficyt budżetu państwa i jego struktura 72 2.6. Metody liczenia deficytu budżetowego 73 2.7. Pojęcie długu publicznego i długu Skarbu Państwa 2.8. Procedura i instrumenty zaciągania długu publicznego 76 2.9. Poziom deficytu i długu publicznego w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej 79 83 2.10. Wieloletni Plan Finansowy Państwa (WPFP) 85 2.11. Ustawa budżetowa 2.12. Wykonanie ustawy budżetowej 87 89 2.13. System budżetowy Unii Europejskiej 93 2.14. Wydatki i dochody budżetu Unii Europejskiej 96 Pytania kontrolne Bibliografia 97 Akty prawne 97 Rozdział 3 System podatkowy 3.1. Geneza podatku 3.2. Pojęcie podatku 3.3. Elementy konstrukcji podatku 3.4. Klasyfikacja podatków 3.5. Pojęcie systemu podatkowego 3.6. Funkcje podatku 3.7. Zasady podatkowe 3.8. Redystrybucyjne skutki działania podatków. Krzywa Lorenza 3.9. Stopa opodatkowania a dochody budżetu państwa. Krzywa Laffera 3.10. Podatki obowiązujące w Polsce 3.11. Podatek od towarów i usług 3.12. Podatek akcyzowy 3.13. Podatek od gier 3.14. Dochody z tytułu ceł 3.15. Podatek dochodowy od osób fizycznych 3.16. Ryczałt od przychodów ewidencjonowanych 3.17. Podatek dochodowy od osób prawnych Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne 98 98 98 100 105 108 109 110 113 114 116 117 122 126 129 132 138 145 148 149 150 Rozdział 4 Organizacja i zadania jednostek samorządu terytorialnego 4.1. Istota i forma organizacji samorządu terytorialnego w Polsce 4.2. Organizacja samorządu terytorialnego w Polsce 4.3. Samorząd terytorialny w Polsce na tle krajów Unii Europejskiej 4.4. Zadania jednostek samorządu terytorialnego 4.5. Zadania gminy 4.6. Zadania powiatu 4.7. Zadania samorządu województwa Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne Rozdział 5 Finanse samorządu terytorialnego 5.1. Konstrukcja i wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego 177 177 177 5.1.1. Pojęcie budżetu jednostki samorządu terytorialnego 180 5.1.2. Zakres uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego 186 5.1.3. Wieloletnia prognoza jednostki samorządu terytorialnego 5.1.4. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego 190 5.1.5. Tryb zatwierdzenia wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego 192 196 5.1.6. Sprawozdawczość budżetowa jednostki samorządu terytorialnego 198 5.1.7. Bankowa obsługa budżetu jednostki samorządu terytorialnego 199 199 200 204 209 211 211 212 5.2.1. Istota i charakter wydatków jednostek samorządu terytorialnego 5.2.2. Klasyfikacja wydatków jednostek samorządu terytorialnego 5.2.3. Zakres wydatków jednostek samorządu terytorialnego 5.2.4. Zasady dokonywania wydatków publicznych 5.2.5. Blokowanie wydatków 5.2.6. Rezerwy tworzone przez jednostki samorządu terytorialnego 5.2. Wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego 5.3. Dochody jednostek samorządu terytorialnego 5.3.1. Charakterystyka dochodów jednostek samorządu terytorialnego z tytułu podatków i opłat 5.3.2. Podatek od nieruchomości 5.3.3. Podatek rolny 5.3.4. Podatek leśny 5.3.5. Podatek od środków transportowych 5.3.6. Zryczałtowany podatek obrotowy w formie karty podatkowej 5.3.7. Podatek od spadków i darowizn 5.3.8. Podatek od czynności cywilnoprawnych 5.3.9. Samoopodatkowanie mieszkańców gminy 5.3.10. Opłata skarbowa Spis treści | 7 151 151 154 156 164 169 171 172 175 176 176 212 227 238 245 249 253 256 271 284 285 8 | Spis treści 5.5. Dochody z majątku komunalnego 5.4. Opłaty regulowane odrębnymi przepisami prawa stanowiące dochody publiczne 5.3.11. Opłata targowa 5.3.12. Opłata miejscowa 5.3.13. Opłata od posiadania psów 5.3.14. Opłata za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 5.3.15. Opłata łowiecka 5.3.16. Opłaty transportowe 5.3.17. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi 289 291 292 293 294 294 295 297 297 5.4.1. Opłaty parkingowe i za wjazd do stref śródmiejskich 297 5.4.2. Opłata za zajęcie pasa drogowego 298 5.4.3. Opłata za usuwanie drzew i krzewów 5.4.4. Opłata adiacencka 298 5.4.5. Opłaty z tytułu udziału w kosztach budowy urządzeń infrastrukturalnych 299 299 5.4.6. Opłaty z tytułu scalania i podziału nieruchomości 5.4.7. Opłata z tytułu podziału nieruchomości 299 300 5.4.8. Opłata planistyczna 300 5.4.9. Opłata melioracyjna i inwestycyjna 301 5.4.10. Udziały związane z budową i utrzymaniem urządzeń regulacji wód 302 302 302 303 305 305 5.6.1. Subwencja ogólna dla JST 5.6.2. Dotacje celowe dla JST 313 5.6.3. Charakter prawny subwencji i dotacji celowych – analiza porównawcza 317 318 318 320 5.5.1. Wprowadzenie 5.5.2. Użytkowanie wieczyste 5.5.3. Oddanie mienia komunalnego w trwały zarząd 5.7. Dług jednostek samorządu terytorialnego i źródła jego finansowania 5.7.1. Wprowadzenie 5.7.2. Ograniczenia w zadłużeniu jednostek samorządu terytorialnego 5.7.3. Zobowiązania jednostek samorządu terytorialnego zaliczane do długu 5.6. Dotacje celowe i subwencje jako źródło dochodów JST publicznego 5.7.4. Źródła finansowania długu jednostek samorządu terytorialnego Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne Rozdział 6 Kontrola finansowa w sektorze publicznym 6.1. Pojęcie, rodzaje i zasady kontroli finansowej 6.2. Kontrola wewnętrzna w jednostkach systemu finansów publicznych 6.3. Kontrola zarządcza w systemie finansów publicznych 6.4. Kontrola państwowa wykonywana przez Najwyższą Izbę Kontroli 322 325 334 335 337 338 338 345 356 361 6.5. Kontrola gospodarki finansowej JST wykonywana przez regionalne izby obrachunkowe 6.6. Kontrola skarbowa 6.7. Kontrola podatkowa 6.8. Kontrola celna i dewizowa Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne Rozdział 7 Dyscyplina finansów publicznych 407 7.1. Pojęcie dyscypliny finansów publicznych 407 7.2. Zakres przedmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny budżetowej 409 7.3. Zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 7.4. Rodzaje kar za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 7.5. Etapy postępowania o naruszenie dyscypliny finansów publicznych 7.6. Organy orzekające i strony postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Pytania kontrolne Bibliografia Akty prawne Spis treści | 9 372 379 390 395 404 405 406 417 420 421 422 426 426 427 Wykaz skrótów DzU – Dziennik Ustaw DzUrz – Dziennik Urzędowy DzUrz Min.Fin. – Dziennik Urzędowy Ministra Finansów DzUrz UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej EFOiGR – Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EAGGF – European Agricultural Guidance and Guarantel Fund) EFTA – Europejskie Porozumienie o Wolnym Handlu (Europen Free Trade Association) EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego z dnia 15 października 1985 r. (DzU z 1994 r. nr 124, poz. 607 ze zm.; poprzednio Europejska Karta Samorządu Tery- torialnego ESA 95 – Europejski System Rachunków Narodowych i Regionalnych Eurostat – Biuro Statystyczne Unii Europejskiej FS – Fundusz Spójności (Cohesion Fund) ETS – Europejski Trybunał Sprawiedliwości FUS – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych GUS – Główny Urząd Statystyczny ISPA – Instrument for Structural Policies for Pre-Accession. INTOSAI – Międzynarodowa Organizacja Najwyższych Organów Kontroli/Audytu (International Organization of Supreme Audit Institutions JST – jednostki samorządu terytorialnego JBnGR – Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową K.c. – Kodeks cywilny; ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (DzU Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (DzU nr 16, poz. 93 ze zm.). nr 78, poz. 483 ze zm.) KRUS – Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego M.P. – Monitor Polski 12 | Wykaz skrótów M.Podat. – Monitor Podatkowy NBP – Narodowy Bank Polski NFZ – Narodowy Fundusz Zdrowia NIK – Najwyższa Izba Kontroli NSA – Naczelny Sąd Administracyjny OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organization for Economic Co-operation and Development) O.p. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (DzU z 2012 r. poz. 749) ONSA – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego OTK – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PAN – Polska Akademia Nauk PHARE – Poland and Hungary Assistance for the Restrucuring their Economies PKB – produkt krajowy brutto PKB na mieszkańca wg PPS (UE 25=100) – Produkt krajowy brutto (PKB) na 1 mieszkańca wg PPP jest to wartość PKB na 1 mieszkańca wyrażona w jednostkach umownej waluty (PPS). POP – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PPP – partnerstwo publiczno-prywatne RIO – regionalna izba obrachunkowa SAPARD – Specjal Accession Programme for Agriculture and Rural Development TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, DzUrz UE z 30 marca 2010 r. nr 2010/C83/01 (dawnej TWE). TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską UE – Unia Europejska u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU nr 157, poz. 1240 ze zm.) poz. 214) u.k.s. – ustawa z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (DzU z 2011 r. nr 41, u.n.d.f.p. – ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscy- pliny finansów publicznych (DzU z 2013 r., poz. 168) u.p.d.o.f. – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (DzU z 2012 r., poz. 361). u.p.d.o.p. – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (DzU z 2011 r. nr 74, poz. 397 ze zm.) u.r.i.o. – ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych u.s.d.g. – ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (DzU u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. (DzU z 2012 r., poz. 1113) nr 173, poz. 1807 ze zm.) nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wykaz skrótów | 13 u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (DzU z 2001 r. u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) nr 142, poz. 1590 ze zm.) VAT – Value Added Tax, podatek uregulowany ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (DzU z 2012 r. nr 177, poz. 1530 ze zm.) WKC – rozporządzenie Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustana- wiające Wspólnotowy Kodeks Celny (DzUrz WEL 302 z 19.10.1992 r.) (Com- munity Customs Code) WPFP – Wieloletni Plan Finansowy Państwa WPR – Wspólna Polityka Rolna WSA – wojewódzki sąd administracyjny ZUS – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inne skróty art. – artykuł m.in. – między innymi niepubl. – niepublikowane np. – na przykład nr – numer por. – porównaj poz. – pozycja red. – redakcja s. – strona t.j. – tekst jednolity ust. – ustęp w zw. – w związku wyd. – wydawnictwo ze zm. – ze zmianami zob. – zobacz Wstęp Publikacja składa się z siedmiu rozdziałów. W celu utrwalenia wiedzy zarówno teoretycznej, jak i praktycznej na końcu każdej części zamieszczony został wy- kaz aktualnej literatury z zakresu omawianego tematu oraz jako uzupełnienie aktualny wykaz aktów prawnych regulujących omawiane kwestie, a także zestaw pytań kontrolnych. W rozdziale pierwszym przedstawiono pojęcie finansów, charakterystykę form prawno-organizacyjnych jednostek sektora finansów publicznych, mecha- Niniejsza publikacja prezentuje podstawowe zagadnienia dotyczące systemu finansów publicznych wynikające z aktualnych regulacji prawnych. Omówione w niej pojęcia i instytucje prawne obejmują kwestie z zakresu autonomicznie już funkcjonujących dziedzin, jakimi są „system finansów publicznych” oraz „system danin publicznych”. W zamyśle autorów publikacja ma odpowiedzieć na rosnące zapotrzebowanie poprzez ujęcie w niej w sposób syntetyczny, a zarazem kom- pleksowy ważnych problemów systemu finansów publicznych. Publikacja przeznaczona jest dla studentów kierunków: prawo, finanse pu- bliczne, administracja, zarządzanie oraz pracowników finansowej administracji państwowej i samorządowej, regionalnych izb obrachunkowych oraz innych praktyków zajmujących się omawianą tematyką. Celem niniejszej publikacji jest przedstawienie aktualnych regulacji praw- nych z zakresu finansów publicznych, prawa podatkowego oraz aktualnej litera- tury w tym zakresie. Stanowi kompendium wiedzy niezbędnej do zrozumienia mechanizmów związanych z pozyskiwaniem i redystrybucją środków publicz- nych dla realizacji przypisanych jednostkom systemu finansów publicznych zadań publicznych. 16 | Wstęp nizmy gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, funkcje finansów oraz charakterystykę klasycznych (liberalnych i neutralnych) teorii finansów. W rozdziale drugim zaprezentowano instytucje i mechanizmy systemu finan- sów publicznych; pojęcie wydatków i rozchodów publicznych, deficytu budże- towego i długu publicznego oraz Wieloletniego Planu Finansowego Państwa i ustawy budżetowej. Dodatkowym walorem tej części publikacji jest wprowa- dzenie w zagadnienia dotyczące budżetu oraz charakterystyki wydatków i do- chodów Unii Europejskiej. Trzeci rozdział dotyczy pojęcia, funkcji i klasyfikacji podatków oraz ich elementów konstrukcyjnych. Na przykładzie systemu podatkowego w Polsce omówiono techniki wymiaru 5 podatków centralnych oraz ich znaczenie w do- chodach budżetu państwa. Z kolei rozdział czwarty omawia organizację i zadania jednostek samorządu terytorialnego na tle organizacji samorządu terytorialnego w krajach Unii Euro- pejskiej. Uwzględnia ona podstawy ustrojowe samorządu lokalnego oraz zadania poszczególnych szczebli samorządu terytorialnego w Polsce. Logicznym następstwem przyjętej kolejności rozważań jest rozdział piąty, który omawia podstawowe pojęcia i instytucje dotyczące funkcjonowania finansów samorządu terytorialnego. W tym rozdziale scharakteryzowano dochody jedno- stek samorządu terytorialnego z podatków i opłat lokalnych, opłat z innych tytu- łów, obligacji komunalnych oraz dochody z mienia komunalnego i z transferów z budżetu państwa. Następnie dokonano charakterystyki wydatków ponoszonych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego na wykonanie przypisanych im zadań własnych i zleconych, z podziałem na wydatki bieżące i majątkowe. Auto- rzy w tej części pracy uznali za wskazane omówić szczegółowo realia gospo- darki i finansów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce. Rozdział ten jest objętościowo najobszerniejszym fragmentem publikacji. Autorzy zdecydowali się jednak dla celów dydaktycznych oraz praktycznych dla potrzeb pracowników administracji samorządowej wyjść poza przyjęte ogólnie proporcje objętościowe. Rozdział szósty dotyczy kontroli finansowej w systemie finansów publicz- nych. Na początku tego rozdziału, tytułem wprowadzenia, ukazano pojęcie, funkcje i klasyfikację kontroli finansowej. Przedmiotem dalszych rozważań jest omówienie poszczególnych rodzajów kontroli finansów publicznych, tj. zarówno kontroli funkcjonalnej wykonywanej w ramach swoich funkcji przez skarbnika lub księgowego, kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego, jak też kontroli instytucjonalnej. W ramach tej ostatniej omówiono, uwzględniając aktualne regulacje prawne, kontrolę NIK, kontrolę gospodarki finansowej JST przez Regionalną Izbę Obrachunkową, kontrolę skarbową i podatkową oraz kontrolę celną i dewizową. Publikację zamyka rozdział siódmy poświęcony aspektom prawnym dyscy- pliny finansów publicznych. Ten rozdział publikacji obejmuje czyny skutkujące Wstęp | 17 Władysław Grześkiewicz odpowiedzialnością za naruszenia dyscypliny finansów publicznych, procedury postępowania oraz rodzaje orzeczeń w sprawach o jej naruszenie. Autorzy czują się zobowiązani do złożenia szczególnych podziękowań recen- zentowi wydawniczemu Pani prof. zw. dr hab. Hannie Sochackiej-Krysiak. Jej wnikliwe, uzasadnione uwagi i propozycje zmian pozwoliły uniknąć wielu błę- dów i udoskonalić treść publikacji. Jednakże zawsze, za wszelkie ułomności publikacji odpowiedzialność ponoszą sami jej autorzy. Autorzy, pracownicy Wydziału Ekonomii i Zarządzania Collegium Mazovia Innowacyjnej Szkoły Wyższej w Siedlcach, mają nadzieję, że prezentowane zagadnienia będą stanowić inspirację do bardziej pogłębionych badań i analiz dotyczących zasad i mechanizmów funkcjonowania systemu finansów publicz- nych. Rozdział 1 Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych 1.1. Cechy specyficzne finansów publicznych Finanse publiczne są w literaturze definiowane jako publiczne zasoby pie- niężne, operacje tymi zasobami oraz normy prawa, które ich dotyczą. Obejmują one procesy tworzenia i rozdysponowania tych zasobów wraz ze skutkami go- spodarczymi, społecznymi i politycznymi, będącymi następstwem operacji środ- kami publicznymi1. Ich istnienie jest koniecznym warunkiem funkcjonowania sektora publicznego, zapewnia pieniężne zasilanie tego sektora. Finanse publiczne cechują się tym, że jedna ze stron stosunku prawnego jest podmiotem publicznoprawnym, za którym stoi władztwo i przymus państwowy. Podejmuje on działania w interesie publicznym, a zarządzanie publicznymi środkami finansowymi podporządkowane jest trybowi politycznemu i procedu- rom administracyjnym, a nie metodom rynkowym2. Prawne określenie finansów publicznych zawiera ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych3. Przepis art. 3 ustawy stwierdza, że finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowywaniem, a w szczególności: 1) gromadzenie dochodów i przychodów publicznych, 2) wydatkowanie środków publicznych, 3) finansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, 1 P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, PWE, Warszawa 2000, s. 23–25. 2 M. Podstawka (red.), Finanse, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2010, s. 103. 3 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (DzU z 2009 r. nr 157, poz. 1240 ze zm.). 20 | Rozdział 1 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, 5) zarządzanie środkami publicznymi, 6) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Różnie można wyznaczać zakres finansów publicznych; zależy to od przyję- tych kryteriów ustalających granicę sektora publicznego4. Gdyby przyjąć kryte- rium własności i podległości, to w skład finansów publicznych wchodziłyby wszystkie jednostki stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samo- rządu terytorialnego bądź podlegające władzy państwowej i samorządowej. Byłby to jednak zasięg zbyt szeroki. Ze względu na działania według specyficznych reguł finansowych i realizowanie szczególnych celów wyłączamy z sektora pu- blicznego przedsiębiorstwa państwowe i komunalne oraz bank centralny. Przyjęcie jako kryterium zadań publicznych włączałoby do finansów pu- blicznych zasoby pieniężne takich podmiotów publicznoprawnych, które prowa- dzą działalność niekomercyjną: związków wyznaniowych, samorządu gospo- darczego (np. izby rzemieślnicze, kupieckie) i zawodowego (np. izby adwokackie, lekarskie). Kategoria finansów publicznych jest ograniczona do finansów państwa i sa- morządu terytorialnego jako związków publicznoprawnych. Jednakże nie zali- czamy do nich sektora przedsiębiorstw publicznych ani instytucji ubezpieczeń gospodarczych, a zaliczamy ubezpieczenia społeczne. Można więc przyjąć, że granice sektora publicznego wyznaczone są nie tyle przez kryteria własnościowe (własność publiczna, a nie prywatna), lecz raczej przez funkcje ekonomiczne5. Ustawa o finansach publicznych wymienia w art. 9 podmioty składające się na sektor finansów publicznych. Są to: 1) organy władzy państwowej, w tym organy administracji rządowej, organy kontroli państwowej i ochrony prawa oraz sądy i trybunały, 2) jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki, 3) jednostki budżetowe, 4) samorządowe zakłady budżetowe, 5) agencje wykonawcze, 6) instytucje gospodarki budżetowej, 7) państwowe fundusze celowe, 8) Zakład Ubezpieczeń Społecznych i zarządzane przez niego fundusze oraz Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego i fundusze zarządzane przez Prezesa KRUS, 9) Narodowy Fundusz Zdrowia, 10) samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, 11) uczelnie publiczne, 4 J. Ostaszewski (red.), Finanse, Difin, Warszawa 2010, s. 95. 5 H. Sochacka-Krysiak, Finanse publiczne. Analiza porównawcza, Poltext, Warszawa 1997, s. 11. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 21 12) Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne, 13) państwowe i samorządowe instytucje kultury oraz państwowe instytucje filmowe, 14) inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych, z wyłączeniem przedsiębiorstw, jednostek badawczo-rozwojowych, banków i spółek prawa handlowego. W innym, bardziej syntetycznym, ujęciu6 sektor finansów publicznych obej- muje: 1) Skarb Państwa oraz budżet państwa wraz z państwowymi jednostkami budże- towymi, 2) państwowe fundusze celowe, 3) Narodowy Fundusz Zdrowia, 4) agencje wykonawcze i instytucje gospodarki budżetowej, 5) pozostałe jednostki (państwowe osoby prawne), 6) jednostki samorządu terytorialnego i ich budżety wraz z samorządowymi jednostkami budżetowymi i samorządowymi zakładami budżetowymi, 7) zakłady i fundusze ubezpieczeń społecznych (ZUS, KRUS). Podmioty wymienione w ustawie można pogrupować na: instytucje rządowe na szczeblu centralnym, instytucje samorządowe na szczeblu lokalnym, • • • fundusze ubezpieczeń społecznych. Sektor publiczny jest zatem zbiorowością instytucji, które są podległe orga- nom władzy publicznej i wykonują na zasadach niekomercyjnych zadania pu- bliczne7. Należą do niego jednostki rządowe i samorządowe, z wyłączeniem przedsiębiorstw państwowych i samorządowych. Firmy te prowadzą działalność rynkową, działają na zasadzie samofinansowania, a nie są finansowane przez budżet. Wyjaśnić należy, dlaczego instytucje ubezpieczeń społecznych (ZUS, KRUS) zaliczane są do systemu finansów publicznych, podczas gdy nie wchodzą do niego instytucje ubezpieczeń gospodarczych (majątkowych i osobowych). Po pierwsze, ubezpieczenia społeczne nie prowadzą działalności komercyjnej, a ich celem nie jest osiągnięcie zysku, lecz rozwiązywanie ważnego problemu spo- łecznego w postaci zapewnienia dochodów ludziom niemogącym pracować z powodu starości, inwalidztwa, choroby. Po drugie, są to ubezpieczenia przy- musowe, a nie dobrowolne. Państwo wykorzystuje tu swoje władztwo, wprowa- dzając obowiązek płacenia składek ubezpieczeniowych, ustalając zasady naby- cia uprawnień do świadczeń społecznych oraz wysokość tych składek i świad- 6 A. Wernik, Finanse publiczne. Cele, struktury, uwarunkowania, PWE, Warszawa 2011, s. 21. 7 E. Malinowska-Misiąg, W. Misiąg, Finanse publiczne w Polsce, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 32. 22 | Rozdział 1 czeń. Ponadto państwo gwarantuje wypłacalność świadczeń społecznych. Insty- tucje tych ubezpieczeń nie mogą zbankrutować. W razie braku środków otrzy- mają wsparcie z budżetu w postaci dotacji lub pożyczki. Omawiając zakres finansów publicznych, trzeba też nadmienić, że państwo niekiedy przekazuje pewne zadania i część swojego władztwa finansowego nie- państwowym podmiotom publicznym w postaci stowarzyszeń i fundacji. Mamy wtedy styk i zazębianie się finansów publicznych z prywatnymi, przez co grani- ce sektora publicznego ulegają rozmyciu. Finanse publiczne mają kilka szczególnych, specyficznych cech. Po pierwsze, są trwałym obszarem działania władz państwowych i samorządowych. Władze te dysponują majątkiem, państwowym bądź komunalnym, oraz prawem nakła- dania danin publicznych. Druga cecha polega na tym, że państwo i samorządy nie wytwarzają docho- dów, toteż muszą przejmować je od innych podmiotów. Nie prowadzą one dzia- łalności gospodarczej, nie ponoszą zatem ryzyka gospodarczego, jak np. przed- siębiorstwo, które może zbankrutować, czy obywatel, który może nie otrzymać zapłaty za pracę lub stracić źle ulokowane oszczędności. Władze publiczne po- noszą natomiast ryzyko polityczne przy gromadzeniu dochodów. Nieakcepto- wana przez obywateli polityka podatkowa może doprowadzić do utraty władzy przez polityków szczebla centralnego czy lokalnego. Trzecia cecha finansów publicznych sprowadza się do tego, że pozyskiwanie dochodów publicznych oparte jest na przymusie prawnym (administracyjnym) i oznacza zmianę stosunków własności (przewłaszczenie). Właścicielem pienię- dzy z danin publicznych przestaje być podmiot prywatny, a staje się nim władza publiczna. Cecha czwarta polega na tym, że finanse publiczne poddane są społecznej kontroli. Są to bowiem pieniądze społeczności ogólnonarodowej lub lokalnej i powinny być wydatkowane przez decydentów w interesie ogółu. W finansach prywatnych taka kontrola nie jest niezbędna – interes właściciela zwykle zapew- nia właściwe wykorzystanie środków. Kolejną cechą finansów publicznych jest to, że przejmowane dochody i po- noszone wydatki mają charakter bezzwrotny. Ostatnia cecha finansów publicznych dotyczy tego, że wydatki publiczne mają w przeważającej części nieprodukcyjny charakter. Zdarzają się wprawdzie wydatki o przeznaczeniu gospodarczym (budowa gazoportu czy elektrowni ją- drowej), lecz są one w zdecydowanej mniejszości. Cechy specyficzne finansów publicznych widać szczególnie wyraźnie, gdy je porównamy z finansami prywatnymi8. Finanse publiczne cechuje przymus 8 Por. W. Ziółkowska, Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie, Wyd. Wyższej Szkoły Banko- wej, Poznań 2000, s. 14. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 23 w gromadzeniu dochodów (daniny publiczne) i brak przymusu w dokonywaniu wydatków – nikomu nie przysługuje prawo egzekucji przymusowej przeciw państwu. Z finansami prywatnymi jest odwrotnie. Firma i obywatel nie mają prawa stosować przymusu w dążeniu do dochodów. Mogą natomiast podlegać przymusowi w kwestii zapłacenia podatków. Finanse wyrażone są w pieniądzu, którego kreatorem bezpośrednim (pieniądz gotówkowy) lub pośrednim (pieniądz bezgotówkowy) jest państwowy bank centralny. Państwo ma wpływ na rozmiary pieniądza krajowego poprzez polity- kę pieniężną banku centralnego. Natomiast prywatni posiadacze pieniądza nie mają żadnego wpływu na ilość pieniądza w obiegu. Kolejna różnica polega na tym, że władza publiczna dysponuje dużo więk- szymi zasobami pieniędzy niż podmioty finansów prywatnych. Z tej różnicy skali wynika zasadnicza różnica co do wpływu na gospodarkę. Przykładowo, inny jest skutek podwyżki płac w pojedynczej firmie oraz podwyżki płac i eme- rytur w sferze budżetowej. W tym drugim przypadku nadmierna podwyżka mo- że spowodować inflację. Finanse publiczne są instrumentem realizacji interesów ogółu. Służą one fi- nansowaniu wytwarzania dóbr publicznych, z których korzysta całe społeczeń- stwo, natomiast finanse prywatne zorientowane są na cele jednostkowe (zysk, zaspokojenie potrzeb konsumenta). W finansach publicznych dochody cechuje przymusowość i nieekwiwalent- ność. Te dwie cechy posiada podstawowa danina publiczna, jaką jest podatek. W wydatkach publicznych zdecydowaną przewagę mają transfery nad wydat- kami ekwiwalentnymi. W finansach prywatnych sprawy przedstawiają się od- wrotnie. Dochody nie są przymusowe i mają przeważnie charakter ekwiwalentny (np. płaca za świadczoną pracę, utarg za sprzedany towar). Wydatki są w więk- szości również ekwiwalentne (np. zapłata firmy za surowce, wydatki na zakup dóbr konsumpcyjnych). Z omówionych powyżej cech finansów publicznych wynikają pewne niebez- pieczeństwa dotyczące ich tworzenia i wykorzystywania. Jedno z nich to wolun- taryzm, arbitralność i uznaniowość w gospodarowaniu publicznym pieniądzem. Funduszami dysponują urzędnicy, którzy za złe decyzje nie ponoszą odpowie- dzialności materialnej (ewentualnie tylko za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), nie odczuwają też korzyści z decyzji dobrych – skutki jednych i drugich idą na rachunek społeczeństwa. Drugie niebezpieczeństwo wynika z politycznego charakteru gromadzenia i wydatkowania funduszy publicznych. Na rozwiązania w zakresie podatków i wydatków publicznych wpływ mają programy partii politycznych i troska par- tii o ich elektorat. Partie socjaldemokratyczne są zwykle za silną progresją po- datkową, podczas gdy partie liberalne za podatkiem liniowym. Partie ludowe 24 | Rozdział 1 chronią rolników przez obciążeniami podatkowymi i zapewniają im preferencje w zakresie wydatków publicznych. Silne i dobrze zorganizowane grupy spo- łeczne (górnicy, służby mundurowe, nauczyciele) wymuszają na politykach korzystne dla nich rozwiązania w systemie emerytalnym itd. Przeciwwagą dla tych niebezpieczeństw jest sprawny, ugruntowany system demokratyczny. Takie instytucje demokratyczne, jak równowaga władz, kontro- la społeczna, niezależne środki masowego przekazu, pozwalają zminimalizować wskazane wyżej zagrożenia. 1.2. Struktura systemu finansów publicznych Finanse publiczne nie są monolitem, lecz tworzą złożony system o kilku przekrojach: podmiotowym, prawnym, instytucjonalnym i instrumentalnym (narzędziowym)9. Na przekrój podmiotowy składają się jednostki decydujące o tworzeniu i wy- korzystaniu funduszy publicznych oraz kontrolujące ich wykorzystanie jednostki skarbowe realizujące dochody i wydatki publiczne, a także podmioty, które są finansowane z funduszy publicznych. Dokładniej rzecz ujmując, będą to: • władze stanowiące szczebla centralnego (parlament) i samorządowego (rady gminy, rady powiatu, sejmiki wojewódzkie), • władze wykonawcze powyższych szczebli (rząd, wójt, zarząd powiatu ze starostą na czele, zarząd województwa z jego marszałkiem), • władze kontrolne w postaci Najwyższej Izby Kontroli i Regionalnych Izb Obrachunkowych, • • aparat skarbowy realizujący na bieżąco dochody i wydatki publiczne oraz kontrolujący tę realizację (urzędy skarbowe, izby skarbowe, urzędy kontroli skarbowej, urzędy celne), jednostki, których działalność jest finansowana ze środków publicznych (szkoły i szpitale publiczne, jednostki wojskowe, policyjne, sądy itp.). Przekrój prawny tworzą akty prawne zawierające normy tworzenia i wydat- kowania finansów publicznych. Niektóre mają charakter ponadustawowy (np. konstytucja czy Europejska Karta Samorządu Lokalnego). Szczególne znacze- nie mają ustawy, np. ustawa o finansach publicznych, Ordynacja podatkowa, Kodeks karny skarbowy, ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialne- go, ustawy podatkowe, coroczne ustawy budżetowe. Na szczeblu samorządo- wym występują coroczne uchwały budżetowe i uchwały o stawkach podatków lokalnych – są to akty prawa miejscowego. 9 S. Owsiak, Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2006, s. 101– 102. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 25 Z elementów przekroju instytucjonalnego należy wymienić: • budżet państwa. Może być rozumiany dwojako: jako fundusz (rachunek), na którym gromadzone są dochody i z którego dokonywane są wydatki, bądź jako plan finansowy ujmujący przewidywane dochody i wydatki. Jest on najważ- niejszą instytucją finansową kraju, gromadzi najwięcej publicznych środków. Stanowi instytucję finansową, prawną i ekonomiczną, a jego wielkość i saldo kształtują sytuację gospodarczą kraju; • budżety samorządowe szczebla gminnego, powiatowego i wojewódzkiego. Poprzez nie samorząd prowadzi samodzielną gospodarkę finansową; • pozabudżetowe fundusze celowe. Najważniejsze z nich dotyczą ubezpieczeń społecznych (np. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych). Na przekrój instrumentalny składają się narzędzia tworzenia dochodów i wy- datkowania publicznych pieniędzy. Należą do nich różne dochody i przychody oraz wydatki i rozchody. Konkretnie są to: • podatki centralne, • podatki lokalne, • opłaty, • cła, • składki ubezpieczeń społecznych, • dochody z majątku publicznego, • subwencje, • dotacje, • kredyty i pożyczki publiczne. 1.3. Formy prawno-organizacyjne jednostek systemu finansów publicznych 1.3.1. Uwagi wstępne jednostki budżetowe, W art. 9 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. wymie- nione są formy, w jakich może być prowadzona gospodarka publicznymi środ- kami pieniężnymi. Należą do nich: • • samorządowe zakłady budżetowe, • agencje wykonawcze, • • państwowe fundusze celowe, • pozostałe jednostki sektora finansów publicznych w postaci państwowych instytucje gospodarki budżetowej, lub samorządowych osób prawnych. 26 | Rozdział 1 W porównaniu do poprzedniej ustawy10 wyłączone zostały z sektora finan- sów publicznych jednostki badawczo-rozwojowe. Zostały też zlikwidowane gospodarstwa pomocnicze i państwowe zakłady budżetowe. Pozostały natomiast samorządowe zakłady budżetowe, jako podmioty świadczące usługi społeczne. Agencje państwowe stały się agencjami wykonawczymi. 1.3.2. Jednostki budżetowe Jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi finansów publicznych, które nie posiadają osobowości prawnej. Nie mogą więc być podmiotami prawa własności ani nie odpowiadają samodzielnie za swoje zobowiązania. W ich imieniu występuje władza państwowa lub samorządowa. Państwowe jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują ministrowie, kie- rownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz inne organy działające na podstawie odrębnych ustaw. W przypadku jednostek budżetowych gminnych, powiatowych lub wojewódzkich czynią to organy stanowiące jednostek samo- rządu terytorialnego. Także prezes Rady Ministrów może utworzyć jednostkę budżetową realizującą zadania na rzecz administracji rządowej. Jednostki budżetowe prowadzą działalność niekomercyjną, o charakterze nieodpłatnych usług bądź wykonywania różnych zadań administracji publicznej. W zasadzie nie pobierają opłat, nie osiągają więc dochodów. Zdarzające się czasem wpływy mają charakter sporadyczny i nieznaczny (np. kary czytelników biblioteki publicznej za przetrzymywanie wypożyczonych książek). Jedynie w przypadku sądów mogą być spore wpływy z opłat sądowych, kar pieniężnych i grzywien, lecz sąd nie może zatrzymać tych pieniędzy do własnej dyspozycji, ale musi je odprowadzić do budżetu państwa. Inaczej mogłaby się rodzić pokusa nakładania wysokich kar, aby poprawić sytuację finansową sądu. W przypadku jednostek budżetowych ma miejsce budżetowanie brutto, które całkowicie spełnia zasadę budżetową, jaką jest zupełność budżetu. Jednostki pokrywają swoje koszty pieniędzmi z budżetu, a ewentualne dochody odprowa- dzają do budżetu. Nie mogą ich przeznaczać na pokrywanie swoich wydatków. Wydatki jednostek budżetowych nie mają związku z ich dochodami. Zdarza się zatem, że nie występują bodźce do racjonalnego gospodarowania środkami pu- blicznymi. Gospodarka finansowa jednostki budżetowej prowadzona jest na podstawie planu finansowego, obejmującego jej dochody i wydatki. Brak jest tu samo- dzielności finansowej. Otrzymane z budżetu środki mają ścisłe przeznaczenie, a niewykorzystane do końca roku przepadają. 10 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 ze zm.). Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 27 Przykładem państwowych jednostek budżetowych są: jednostki wojskowe, • sądy, • prokuratury, • urzędy wojewódzkie oraz urzędy administracji niezespolonej, • • komendy policji, • • ministerstwa oraz urzędy obsługujące centralne organy władzy i administracji. Natomiast do samorządowych jednostek budżetowych należą przykładowo: jednostki państwowej straży pożarnej, • urzędy gmin, starostwa, urzędy marszałkowskie, • szkoły podstawowe, gimnazja, szkoły średnie, • gminne i powiatowe ośrodki pomocy społecznej. Wcześniejsze regulacje prawne (w stosunku do ustawy z roku 2009 o finan- sach publicznych) dopuszczały istnienie przy jednostkach budżetowych gospo- darstw pomocniczych. Były to jednostki systemu finansów publicznych, wyod- rębnione z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym. Tworzono je, gdy pewien fragment działalności jednostki budżetowej był do- chodowy bądź przynajmniej samofinansujący się. Gospodarstwa pomocnicze pokrywały koszty działalności z uzyskiwanych przychodów. Mogły także otrzymywać dotacje z macierzystego budżetu. Osiąg- nięty zysk netto gospodarstwa w połowie wpłacały do budżetu, a drugą połowę mogły przeznaczyć na własne potrzeby. W przypadku sprzedaży usług na rzecz macierzystej jednostki odbywało się to po kosztach własnych. Do państwowych gospodarstw pomocniczych należały: • ośrodki szkoleniowe, • ośrodki wypoczynkowo-szkoleniowe, • Gospodarstwo Pomocnicze Kancelarii Prezesa Rady Ministrów drukujące Jako przykłady gospodarstw pomocniczych samorządowych jednostek bud- Dzienniki Ustaw, • warsztaty przy zakładach karnych. żetowych można podać: • stołówki, • warsztaty szkolne, • administracje budynków komunalnych. 1.3.3. Samorządowe zakłady budżetowe Zakłady budżetowe, podobnie jak jednostki budżetowe, nie mają osobowości prawnej, lecz korzystają z ograniczonej samodzielności finansowej. Prowadzą odpłatną działalność usługową o charakterze użyteczności publicznej. Zwykle 28 | Rozdział 1 odpłatność ta ma charakter częściowy. Zakłady przeznaczają otrzymywane opłaty na pokrywanie ponoszonych kosztów. Resztę wydatków pokrywa dotacja z od- powiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Ma tu zatem miejsce powiązanie z macierzystym budżetem metodą netto (budżetowanie netto). Przykładem może być komunalne przedszkole, w którym rodzice ponoszą opłaty mniejsze niż wy- nosi pełny koszt pobytu w nim dziecka. Niezbędna jest więc uzupełniająca dota- cja z budżetu gminy. Zakład budżetowy jest szczególną formą jednostki organizacyjnej sektora fi- nansów publicznych. Łączy w sobie cechy podmiotu gospodarczego i cechy jed- nostki realizującej zadania publiczne11. Nowa ustawa o finansach publicznych zlikwidowała państwowe zakłady bud- żetowe. W tej formie prowadzone były m.in. domy wczasowe, ośrodki wypo- czynkowo-szkoleniowe, ośrodki kształcenia i doskonalenia kadr. Występowała tu tendencja do urynkowienia tego rodzaju działalności, co często nie było słuszne. Zadania zlikwidowanych państwowych zakładów budżetowych przejęły inne formy organizacyjne. Pozostawiono natomiast samorządowe zakłady budżetowe. Te jednostki świadczą usługi o charakterze użyteczności publicznej. Mogą wykonywać zada- nia własne jednostek samorządu terytorialnego w zakresie: • gospodarki mieszkaniowej i gospodarowania lokalami użytkowymi, • dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, • wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku, zaopatrzenia w ener- gię elektryczną i cieplną oraz gaz, lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, • • • zieleni gminnej, • kultury fizycznej, sportu, rekreacji, • cmentarzy. Żeby z usług zakładów budżetowych mógł korzystać każdy członek społecz- ności lokalnej, powinny one być względnie tanie. To uzasadnia zaangażowanie w zadania zakładów także środków publicznych. Samorządowy zakład budżetowy otrzymuje z budżetu dotacje przedmiotowe, będące formą dopłaty do świadczonych usług. Nowo powstający zakład budże- towy może otrzymać dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. W szczególnych sytuacjach możliwa jest także dotacja podmiotowa oraz dotacje celowe. W zasadzie dotacja nie może przekraczać 50 kosztów zakładu budże- towego. 11 E. Ruśkowski (red.), System prawa finansowego, t. II. Prawo finansowe sektora finansów publicznych, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 53. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 29 1.3.4. Agencje wykonawcze Agencja wykonawcza jest nową formą prawno-organizacyjną sektora finan- sów publicznych. Agencje te zastąpiły dotychczas działające agencje państwowe (rządowe). Agencja wykonawcza stanowi państwową osobę prawną, utworzoną na podstawie odrębnej ustawy, w celu realizacji określonych zadań państwa. Państwo poprzez nie oddziałuje na działalność gospodarczą w takich dziedzi- nach, jak: rolnictwo, rozwój przedsiębiorczości, działalność innowacyjna, przy- spieszenie zmian strukturalnych w gospodarce. Agencja wykonawcza prowadzi gospodarkę finansową na zasadach określo- nych w ustawie o finansach publicznych i w ustawie tworzącej daną agencję. Podstawą jej gospodarki finansowej jest roczny plan finansowy zamieszczany w załączniku do ustawy budżetowej. Agencja uzyskuje wpływy głównie z pro- wadzonej działalności, a uzupełniająco z dotacji z budżetu państwa. Od dnia 1 stycznia 2012 r. agencjami wykonawczymi stały się: Agencja Nieruchomości Rolnych Jest państwową osobą prawną z siedzibą w Warszawie. Realizuje zadania tworzenie i poprawa struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, wynikające z polityki państwa, a mianowicie: • • wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych w stosunku do nieruchomości rolnych Skarbu Państwa (obrót nieruchomościami, ich restruk- turyzacja, racjonalne wykorzystanie, administrowanie nieruchomościami, sprzedaż za zgodą prezesa). Wojskowa Agencja Mieszkaniowa Jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Wykonuje zadania własne i zlecone przez Ministra Obrony Narodowej dotyczące gospodarowania wojskowymi nieruchomościami mieszkaniowymi. Agencja Mienia Wojskowego Jest agendą państwową nadzorowaną przez Ministra Obrony Narodowej. Jej głównymi zadaniami są: • sprzedaż lub inne zagospodarowanie zbędnych dla wojska nieruchomości, • zagospodarowanie zbędnego mienia ruchomego w drodze sprzedaży i utylizacji. Agencja Rezerw Materiałowych Realizuje wynikające z ustaw zadania w zakresie gospodarowania rezerwami strategicznymi, jak również utrzymuje państwowe zapasy ropy naftowej i pro- duktów naftowych oraz nadzoruje zapasy obowiązkowe ropy naftowej i paliw. Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości Jest agencją rządową podlegającą ministrowi właściwemu do spraw gospo- darki. Jej zadaniem jest zarządzanie funduszami z budżetu państwa i Unii Euro- 30 | Rozdział 1 pejskiej, przeznaczonymi na wspieranie przedsiębiorczości i innowacyjności oraz rozwój zasobów ludzkich. Celem działania Agencji jest realizacja progra- mów rozwoju gospodarki wspierających działalność innowacyjną oraz badawczą małych i średnich przedsiębiorstw, rozwój regionalny, wzrost eksportu, rozwój zasobów ludzkich oraz wykorzystywanie nowych technologii. Agencja Rynku Rolnego Jest to państwowa osoba prawna, nad którą nadzór sprawuje minister wła- ściwy do spraw rynków rolnych, a w zakresie gospodarki finansowej minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zajmuje się realizowaniem niektó- rych zadań Wspólnej Polityki Rolnej UE. W jej skład oprócz centrali wchodzi 16 agencji terenowych. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Agencja ma na celu wspieranie rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich. Jest akredytowaną agencją płatniczą, zajmującą się wdrażaniem instrumentów współfinansowanych z UE oraz udziela pomocy ze środków krajowych. Jako wykonawca polityki rolnej ściśle współpracuje z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jednocześnie podlega nadzorowi Ministerstwa Finansów w za- kresie gospodarowania środkami publicznymi. Narodowe Centrum Badań i Rozwoju Jest agencją wykonawczą Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Realizuje zadania z zakresu polityki naukowej, naukowo-technicznej i innowa- cyjnej państwa. Stanowi platformę skutecznego dialogu między środowiskiem nauki i biznesu. Działalność centrum finansowana jest ze środków Skarbu Pań- stwa oraz funduszy Unii Europejskiej. 1.3.5. Instytucje gospodarki budżetowej Jest to kolejna nowa jednostka sektora finansów publicznych. Pod względem sposobu prowadzenia gospodarki finansowej instytucje te bardzo się zbliżają do zlikwidowanych państwowych zakładów budżetowych oraz gospodarstw po- mocniczych12. Różnią się od nich posiadaniem osobowości prawnej, którą uzy- skują z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Instytucje gospodarki budżetowej tworzone są w celu realizacji zadań pu- blicznych. Zadania te wykonują odpłatnie, a koszty działalności oraz zobowią- zania pokrywają z uzyskiwanych przychodów. Działają zatem na zasadzie samo- finansowania. 12 E. Ruśkowski, J.M. Salachna (red.), Nowa ustawa o finansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą – komentarz praktyczny, ODiDK, Gdańsk 2010, s. 133. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 31 Istnieją dwa tryby tworzenia instytucji gospodarki budżetowej. Pierwszy z nich, to utworzenie przez ministra lub Szefa Kancelarii Prezesa Rady Mini- strów, za zgodą Rady Ministrów, udzieloną na jego wniosek. Tryb drugi, to utworzenie przez organ lub kierownika jednostki zajmującej szczególne miejsce w sektorze finansów publicznych. Jednostki te są wymienione w art. 139 ust. 2 u.f.p. Oprócz przychodów z prowadzonej działalności instytucje gospodarki budże- towej mogą otrzymywać dotacje z budżetu państwa, jeśli odrębne ustawy tak stanowią. Nowo powstała instytucja może uzyskać jednorazową dotację na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Instytucje te prowadzą gospodarkę finansową na podstawie rocznych planów finansowych. Z budżetem rozliczają się metodą netto. Instytucje gospodarki budżetowej działają na podstawie statutu nadanego przez organ założycielski. Natomiast organizację wewnętrzną instytucji określa regulamin organizacyjny nadawany przez jej dyrektora. 1.3.6. Państwowe fundusze celowe Fundusze celowe są szczególną formą gospodarowania środkami publiczny- mi. Nie mają osobowości prawnej. Stanowią wyodrębniony rachunek bankowy, którym dysponuje minister lub inny organ wskazany w ustawie. Nie mogą za- ciągać pożyczek i kredytów bankowych. Fundusze celowe posiadają trzy cechy: • są powoływane mocą ustawy, • • ich przychody muszą pochodzić ze środków publicznych, ich wydatki muszą być przeznaczane na realizację wyodrębnionych zadań. Finansowanie niektórych zadań publicznych zostało wyłączone z budżetu państwa i przekazane pozabudżetowym funduszom publicznym. Odstąpiono tu od zasady jedności materialnej budżetu, wykluczającej wiązanie określonych wydatków z określonymi dochodami. Fundusze mają własne źródła dochodów, niekiedy uzupełniane dotacjami z budżetu państwa, i z nich pokrywają wydatki. Jest to szczególnie uzasadnione w przypadku ubezpieczeń społecznych i zdro- wotnych, gdzie pożądane jest powiązanie świadczeń z wcześniej płaconymi składkami. Z ważniejszych państwowych funduszy celowych należy wymienić Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, zarządzany przez ZUS, Fundusz Emerytalno-Rentowy, którego dysponentem jest KRUS, Fundusz Pracy, Państwowy Fundusz Rehabili- tacji Osób Niepełnosprawnych. Szczególnym funduszem, wypełniającym funk- cję funduszu celowego, ale formalnie nieposiadającym jego statusu, jest Naro- dowy Fundusz Zdrowia. 32 | Rozdział 1 Istnienie funduszy celowych przynosi pewne korzyści, ale także posiada wady. Zaletą jest większa elastyczność w gospodarowaniu publicznymi pieniędzmi. Wydłuża się horyzont czasowy podejmowanych decyzji, gdyż środki niewyko- rzystane w danym roku nie przepadają, lecz przechodzą na następny okres. Wy- stępuje większa ciągłość finansowania, gdyż dochody i wydatki są uwolnione od corocznych przetargów politycznych przy tworzeniu budżetu. Ujemnymi konse- kwencjami działania funduszy celowych jest usztywnienie gospodarki finanso- wej przez „poszufladkowanie” środków w różnych funduszach oraz zmniejsze- nie kontroli parlamentu i społeczeństwa nad środkami pieniężnymi wyłączonymi z budżetu. Zestawienie porównawcze cech budżetu ogólnego i funduszu celo- wego obrazuje tabela 1.1. Tabela 1.1. Główne cechy instytucji budżetu i instytucji funduszu celowego Cecha Przedmiot finansowania Okres finansowania Ciągłość finansowania Bezpieczeństwo finansowania zadań Arbitralność w alokacji środków Możliwość akumulacji środków finanso- wych po roku finansowym Zasady gospodarki finansowej Możliwości mobilizacji dochodów Możliwości kontroli ze strony władz przed- stawicielskich Racjonalizacja wydatków Możliwości realokacji środków finanso- wych stosownie do zmieniających się wa- runków społecznych i politycznych Możliwość nieracjonalnego wydatkowania środków w wyniku działania grup nacisku Możliwość rozbicia gospodarki pieniężny- mi środkami publicznymi Budżet Fundusz celowy ogólny roczny brak niskie – konkurencyjność zadań istotna nie istnieje ściśle określony nieokreślony zapewniona wysokie – brak konku- rencyjności zadań nieistotna istnieje sztywne (rygorystyczne) minimalne istotne elastyczne znaczne ograniczone ograniczona duża duża mała znaczna mała mała duża Źródło: S. Owsiak, Finanse publiczne, op.cit, s. 152. Fundusze celowe są tą formą organizacyjno-prawną, która na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci miała tendencję do rozbudowywania się. Na początku okresu transformacji polskiej gospodarki istniało ich kilkadziesiąt. Nadmiar tych funduszy jest niekorzystny dla gospodarki finansowej państwa. Nowa ustawa Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 33 o finansach publicznych ograniczyła liczbę tych funduszy i obecnie funkcjonuje ich dwadzieścia kilka. Poniżej zostanie przedstawiona krótka charakterystyka najważniejszych funduszy celowych. Największymi środkami publicznymi dysponują fundusze związane z ubez- pieczeniami społecznymi. Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Utworzony został na podstawie ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych13. Jak sama nazwa wskazuje, jest instrumentem reali- zacji ubezpieczeń społecznych. Jego dysponentem jest Zakład Ubezpieczeń Spo- łecznych. Z Funduszu tego są pokrywane pieniężne świadczenia społeczne z tytułu: • emerytur i rent, • zasiłków chorobowych, • zasiłków wychowawczych, • zasiłków macierzyńskich. Składka na FUS obciąża zarówno pracodawcę, jak i pracownika. Środki tego Funduszu zasilają: • fundusz emerytalny, z którego wypłacane są emerytury, • fundusz rentowy, służący wypłacie rent inwalidzkich i rodzinnych, • fundusz chorobowy, z którego wypłacane są świadczenia chorobowe i reha- bilitacyjne, • fundusz wypadkowy, obsługujący wypłatę świadczeń z tytułu wypadków i chorób zawodowych. Fundusz Emerytalno-Rentowy Jego podstawą prawną jest ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników14. Środkami tego funduszu dysponuje Prezes Kasy Rolni- czego Ubezpieczenia Społecznego. Wypłaca się z niego rolnikom emerytury, renty, zasiłki pogrzebowe, dodatki do emerytur i rent. Przychody tego Funduszu pochodzą ze składek na ubezpieczenia emerytalno- -rentowe rolników oraz z dotacji celowej i uzupełniającej z budżetu państwa. Składki pokrywają około 7 wypłat, reszta pieniędzy pochodzi z budżetu państwa. Trzecim pod względem dysponowanych środków jest Fundusz Pracy Działa na podstawie ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy15. Nie posiada osobowości prawnej, a dysponuje nim minister właściwy do spraw pracy. Celem Funduszu jest aktywizacja zawodowa 13 DzU z 2009 r. nr 205, poz. 1585 ze zm. 14 DzU z 2008 r. nr 50, poz. 291 ze zm. 15 DzU z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm. 34 | Rozdział 1 osób pozbawionych pracy oraz łagodzenie skutków bezrobocia. Fundusz Pracy zasilany jest obowiązkowymi składkami płaconymi przez pracodawców oraz dotacją z budżetu państwa. Wydatki z Funduszu Pracy finansują: • zasiłki dla bezrobotnych, • szkolenia osób bezrobotnych, • prace interwencyjne, • roboty publiczne, • pożyczki dla bezrobotnych, • aktywizację zawodową bezrobotnych, • programy specjalne, • zasiłki i świadczenia przedemerytalne. Duże znaczenie mają też kolejne dwa fundusze. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Fundusz ten funkcjonuje na podstawie ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabi- litacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych16. Posiada osobowość prawną. Oprócz centrali występuje w nim 16 oddziałów terenowych w województwach. Fundusz zasilany jest wpłatami zakładów pracy oraz wpłatami zakładów pracy chronionej. Wydatki dotyczą finansowania reha- bilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Podstawą prawną działania Funduszu jest ustawa z 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska17. Jego celem jest wspieranie polityki ekologicznej pań- stwa, ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Najważniejsze przychody Fundu- szu to: • wpływy z opłat i kar za gospodarcze korzystanie ze środowiska, • opłaty za szczególne korzystanie z wód i urządzeń wodnych, • wpływy z opłat wynikających z prawa górniczego i geologicznego, • dochody z działalności pożyczkowej i kapitałowej. Wydatki Funduszu dotyczą udzielania niskoprocentowych pożyczek na cele ekologiczne (z możliwością częściowego lub całkowitego umorzenia), udziela- nia dotacji na projekty inwestycyjne, dopłat do preferencyjnych kredytów i po- życzek. Z innych ważniejszych funduszy celowych warto wymienić: • Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, • Fundusz Alimentacyjny, • Państwowy Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym, 16 DzU z 2011 r. nr 127, poz. 721 ze zm. 17 DzU z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm. Pojęcie, zakres i znaczenie finansów publicznych | 35 • Fundusz Ochrony Gruntów Rolnych, • Fundusz Promocji Twórczości. 1.3.7. Pozostałe jednostki sektora finansów publicznych Jednostkami tymi są państwowe i samorządowe osoby prawne, tworzone na podstawie odrębnych ustaw. Działają one w sferze nauki, edukacji i kultury oraz ochrony zdrowia. W obrocie prawnym występują we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jednostki te prowadzą samodzielną gospodarkę finansową w zakresie określonym ustawami. Zostają wyposażone w majątek stanowiący własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Projekt ich planu finansowego jest przekazywany Ministerstwu Finansów. Omawiane osoby prawne świadczą usługi dotyczące zadań publicznych. Usługi te mogą być nieodpłatne, częściowo odpłatne lub całkowicie odpłatne. Przychody jednostek są zatem zróżnicowane, od nieznacznych (nauka i szkol- nictwo wyższe), poprzez średnie (instytucje kultury i filmowe), po znaczne i zapewniające samofinansowanie (samodzielne publiczne zakłady opieki zdro- wotnej, funkcjonujące w systemie ubezpieczenia zdrowotnego). Tym samym zróżnicowany jest udział dotacji budżetowych w finansowaniu ich zadań. Do jednostek sektora finansów publicznych zalicza się też fundacje prawa publicznego. W ich przypadku państwo lub inny podmiot prawa publicznego przeznacza majątek i środki publiczne na realizację celu należącego do zakresu działania władzy publicznej. Obecnie w Polsce działają trzy takie fundacje. Pierwszą z nich jest fundacja – Zakład Narodowy im. Ossolińskich, utworzo- na na podstawie ustawy z dnia 5 stycznia 1995 r.18. Ustawa nadała Zakładowi status fundacji dotowa
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Finanse publiczne z elementami prawa podatkowego
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: