Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00301 005860 12210311 na godz. na dobę w sumie
Finanse samorządowe po 25 latach samorządności. Diagnoza i perspektywy - ebook/pdf
Finanse samorządowe po 25 latach samorządności. Diagnoza i perspektywy - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-9912-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Wiesława Maria Miemiec profesor doktor habilitowany nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Finansowego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego; autorka prac z zakresu prawa finansowego ze szczególnym uwzględnieniem problematyki systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego, lokalnego prawa podatkowego i finansowania zamówień publicznych.

Książka stanowi zbiór opracowań dotyczących teorii i praktyki stosowania prawa finansowego w polskich jednostkach samorządu terytorialnego. Jest swoistym kompendium zagadnień odnoszących się do finansowych aspektów samorządności. Obejmuje nie tylko wnikliwą, krytyczną diagnozę funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego, lecz także prognozy dalszego rozwoju finansów samorządowych.

Autorami pracy są uznane autorytety z dziedziny szeroko rozumianych finansów publicznych, zarówno z Polski, jak i z zagranicy, a także osoby czynnie zaangażowane w działalność jednostek samorządu terytorialnego, w tym skarbnicy województw.

Publikacja jest przeznaczona dla pracowników naukowo-dydaktycznych, studentów i doktorantów studiów prawniczych, administracyjnych i ekonomicznych, a także praktyków zajmujących się zagadnieniami gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego.

Monografia (...) jest dziełem o cennej zawartości merytorycznej, (...) rzetelną diagnozą stanu polskiego systemu finansów samorządowych po dwudziestu pięciu latach, jakie upłynęły od restytuowania samorządności w Polsce. Zagadnienia w niej poruszone są ważne zarówno dla rozwoju badań naukowych, jak i dla działalności praktycznej .
Prof. zw. dr hab. Ewa Bogacka-Kisiel
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

finanse samorządowe po 25 latach samorządności Diagnoza i perspektywy redakcja naukowa Wiesława Maria Miemiec MONOGRAFIE WARSZAWA 2015 Publikacja dofinansowana przez Uniwersytet Wrocławski Stan prawny na 1 czerwca 2015 r. Recenzent Prof. zw. dr hab. Ewa Bogacka-Kisiel Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Kinga Zając Opracowanie redakcyjne JustLuk Łamanie JustLuk Łukasz Drzewiecki, Justyna Szumieł, Krystyna Szych Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN: 978-83-264-9330-0 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści 5 Spis treści Wykaz skrótów ������������������������������������������������������������������������������������ 9 Wprowadzenie ����������������������������������������������������������������������������������� 15 Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce? Esej wprowadzający (Teresa Dębowska ‑Romanowska) ������������������������� 19 Część I Zagadnienia gospodarki budżetowej samorządu terytorialnego Decentralizacja zadań na rzecz jednostek samorządu terytorialnego a adekwatność i samodzielność ich finansowania w świetle badań porównawczych (Eugeniusz Ruśkowski) ������������������������������������������������ 31 Niektóre teoretyczne zagadnienia z zakresu restytucji samorządu publicznego i jego podstaw materialnych (Petr Mrkývka) ��������������������������������������������������� 43 Budżet partycypacyjny w Hiszpanii (Jarosław Marczak) ����������������������������������� 53 Financial Law and Local Finance Problems (E.V. Chernikova, O.N. Gorbunova, J.V. Gorosh) ������������������������������������������������������������������������������������������������� 67 Negatywne czy pożądane zjawisko deficytu i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego (Krystyna Piotrowska ‑Marczak) �������������������������������� 71 Reguły budżetowe ograniczające deficyt i dług publiczny jednostek samorządu terytorialnego w Republice Czeskiej (Michal Koziel) ����������������������� 81 Wieloletnia prognoza finansowa samorządu województwa jako instrument kształtowania rozwoju regionalnego (Elżbieta Berezowska) ������������������������������� 91 Prognoza kwoty długu jako element wieloletniej prognozy finansowej jednostki samorządu terytorialnego (Urszula Rabiej) �������������������������������������� 103 Spis treści 6 Budżet zadaniowy w jednostkach samorządu terytorialnego – perspektywy i ograniczenia (Wiesława Miemiec) ���������������������������������������������������������������� 115 Zastępcze ustalenie budżetu jednostki samorządu terytorialnego w świetle art. 240a i 240b u.f.p. (Krystyna Sawicka) ������������������������������������������ 127 Nadzór i kontrola w zakresie finansowania działalności lokalnych instytucji rządowych i samorządowych w Republice Białoruś (Lilia Abramczyk) �������������� 143 Instytucja absolutorium w gminie – wnioski i postulaty (Monika Augustyniak) ���������������������������������������������������������������������������������� 150 Stosowanie przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych do wymiaru i poboru wybranych opłat publicznych gminy (Rafał Kowalczyk) ������������������������������������������������������������������������������ 163 Postępowanie upadłościowe jako rezylientny element systemu przeciwdziałania niewypłacalności samorządu terytorialnego w Polsce (Mateusz Langer) ����������������������������������������������������������������������������������������� 173 Finansowanie zadań własnych gminy w zakresie wspierania rodziny (Ewa Koniuszewska, Katarzyna Święch ‑Kujawska) ���������������������������������������������� 182 Źródła i zasady finansowania wybranych usług publicznych w jednostkach samorządu terytorialnego (Irena Czaja ‑Hliniak) ������������������������ 192 Zasady udzielania dotacji podmiotom wykonującym działalność leczniczą przez jednostki samorządu terytorialnego (Paweł Lenio) ��������������������������������� 201 Część II Dochody jednostek samorządu terytorialnego a zagadnienie ich adekwatności System korekcyjno-wyrównawczy w ustawie o dochodach jednostek samorządu terytorialnego – ewolucja i ocena rozwiązań prawnych (Monika Bogucka ‑Felczak) ����������������������������������������������������������������������������� 213 Finansowanie jednostek samorządu terytorialnego – wybrane problemy (Tomasz Sowiński) ��������������������������������������������������������������������������������������� 228 Teorie samorządu terytorialnego i ich wpływ na kształtowanie strony dochodowej budżetu jednostki samorządu terytorialnego (Elżbieta Feret) ��������� 238 Absurdy prawa finansowego i finansów po 25 latach samorządu terytorialnego – doświadczenia praktyczne (Elżbieta Stolorz ‑Krzisz) ����������������� 249 Programy pomocowe jednostek samorządu terytorialnego jako instrumenty wspierania rozwoju lokalnego (Małgorzata Cilak) ������������������������������������������� 256 7 Spis treści Modyfikacja zasad udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej oraz pomocy de minimis (z wyłączeniem pomocy de minimis w rolnictwie, rybołówstwie i akwakulturze) na lata 2014–2020 (Marcin Urban) ������������������������������������������ 267 Charakter prawny współpracy jednostek samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi (Damian Cyman) ����������������������������������������� 276 Część III Dochody podatkowe budżetu jednostek samorządu terytorialnego Jednostki samorządu terytorialnego jako podatnicy podatku od towarów i usług. Aktualne zagadnienia (Elżbieta Kornberger ‑Sokołowska, Katarzyna Feldo) ��� 287 Podmiotowość podatkowa jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowych jednostek budżetowych (Witold Modzelewski, Marcin Rozbicki) ������������������������������������������������������������ 298 Wpływ statystyki publicznej na wybrane elementy konstrukcyjne podatków stanowiących źródło dochodów własnych gmin (Paweł Mańczyk) �������������������� 309 O zasadności opodatkowania nieruchomości gminnych podatkiem od nieruchomości (Paweł Grzybowski) ������������������������������������������� 318 Opodatkowanie infrastruktury portowej (Katarzyna Kopyściańska) ������������������ 329 Opodatkowanie podatkiem od nieruchomości niewykończonego budynku (Jerzy Politowicz) ����������������������������������������������������������������������������������������� 337 Konstrukcja normatywna przedmiotu opodatkowania w podatku leśnym (Ewelina Skwierczyńska) ������������������������������������������������������������������������������� 349 Władztwo daninowe gminy dotyczące opłaty skarbowej – analiza wybranych uchwał rad gmin (Zbigniew Ofiarski) ������������������������������������������������������������� 359 Opłaty na gruncie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym – wybrane problemy (Dobrosława Antonów) ��������������������������������������������������� 372 Opłata adiacencka jako źródło dochodów gminy (Cyprian Golda) �������������������� 383 Doręczenie pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej w postępowaniu podatkowym (Marek Kopyściański) �������������������������������������� 393 Spis treści 8 Dochody jednostek samorządu terytorialnego z tytułu poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania na ich terenie gazu łupkowego (Przemysław Pest) ���������������������������������������������������������������������������������������� 403 Problematyka władztwa podatkowego gminy (Dominik Godula) ���������������������� 411 Część IV Stawki, ulgi i zwolnienia podatkowe Stawki podatku od nieruchomości – kryteria i prawne granice ich różnicowania (Aleksandra Godek) ������������������������������������������������������������� 423 Wykładnia przepisów regulujących ustawowe zwolnienia w podatku od nieruchomości w orzecznictwie sądów administracyjnych (Paweł Majka) ���� 435 Wady konstrukcji zwolnień ustawowych w podatku od nieruchomości jako konsekwencje niewłaściwego użycia „źródeł elastyczności” – zarys problematyki (Paweł Borszowski) ������������������������������������������������������� 446 Udzielanie ulg w płatności podatków przez samorządowe organy podatkowe – podstawa prawna i zakres stosowania (Marek Zdebel) ���������������������������������� 455 Część V Prawne aspekty uczestnictwa jednostek samorządu terytorialnego na rynku finansowym Kontrowersje związane ze stosowaniem instrumentów pochodnych przez jednostki samorządu terytorialnego (Patrycja Zawadzka) ������������������������ 467 Reguły fiskalne a rynek obligacji komunalnych (Przemysław Panfil) ����������������� 478 Lokaty wolnych środków z perspektywy jednostek samorządu terytorialnego (Wojciech Bożek) ��������������������������������������������������������������������������������������������� 487 Pieniądz lokalny (Witold Srokosz) ����������������������������������������������������������������� 496 Wykaz literatury ������������������������������������������������������������������������������� 507 Wykaz źródeł prawa �������������������������������������������������������������������������� 531 Wykaz orzecznictwa ������������������������������������������������������������������������� 539 Wykaz skrótów 9 Wykaz skrótów Akty prawne VI dyrektywa dyrektywa 2006/112/WE dyrektywa 2007/64/WE dyrektywa 2009/110/WE EKSL k.c. Konstytucja RP k.p.a. nowela węglowodorowa – szósta dyrektywa Rady z dnia 17 maja 1977 r. w sprawie har- monizacji ustawodawstw Państw Członkowskich w odnie- sieniu do podatków obrotowych – wspólny system podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru po- datku (77/388/EWG) (Dz. Urz. WE L 145 z 13.06.1977, s. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 9, t. 1, s. 23) – dyrektywa Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz. Urz. UE L 347 z 11.12.2006, s. 1, z późn. zm.) – dyrektywa 2007/64/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. w sprawie usług płatniczych w ra- mach rynku wewnętrznego zmieniająca dyrektywy 97/7/WE, 2002/65/WE, 2005/60/WE, 2006/48/WE i uchylająca dyrek- tywę 97/5/WE (Dz. Urz. UE L 319 z 5.12.2007, s. 1, z późn. zm.) – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/110/WE z dnia 16 września 2009 r. w sprawie podejmowania i pro- wadzenia działalności przez instytucje pieniądza elektro- nicznego oraz nadzoru ostrożnościowego nad ich działal- nością, zmieniająca dyrektywę 2005/60/WE i 2006/48/WE oraz uchylająca dyrektywę 2000/46/WE (Dz. Urz. UE L 267 z 10.10.2009, s. 7, z późn. zm.) – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa- nia administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geo- logiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133) jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Wykaz skrótów 10 nowelizacja u.f.p. – ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o finan- sach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 257, poz. 1726 z późn. zm.) nowelizacja u.f.p. – ustawa z dnia 26 września 2014 r. o zmianie ustawy o fi- nansach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1626) nowelizacja u.i.d.p. – ustawa z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o infor- matyzacji działalności podmiotów realizujących zadania pub- z 2014 r. liczne oraz niektórych ustaw (Dz. U. poz. 183) o.p. pr. bank. pr. bud. pr. geol. p.w.u.f.p. rozporządzenie o rachunkowości TFUE u.d.j.s.t. u.d.j.s.t. z 1998 r. u.d.l. u.d.p.p.w. u.f.g. u.f.p. u.f.p. z 1998 r. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 613 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 128 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) – ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górni- cze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 196 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzają- ce ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych za- kładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających sie- dzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 289) – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsoli- dowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) – ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa- morządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 513 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek sa- morządu terytorialnego w latach 1999–2003 (Dz. U. Nr 150, poz. 983 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 618 z późn. zm.) – ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.) – ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 30, poz. 164 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) u.f.p. z 2005 r. u.g.k. u.g.n. u.i.d.p. u.l. u.o.n.d.f. u.o.s. u.p.d.o.p. u.p.l. u.p.o.l. u.p.p.m. u.p.p.p. u.p.r. u.p.s.d. u.p.s.p.p. u.p.t.u. u.p.t.z. u.p.w.n.k. u.r.i.o. u.s.d.g. u.s.g. 11 Wykaz skrótów – ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomoś- ciami (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 782 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalno- ści podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1114) – ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1153 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za na- ruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168) – ustawa z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 783 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 851 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 465 z późn. zm.) – ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokal- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) – ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno- -prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696) – ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 1381 z późn. zm.) – ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i daro- wizn (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 86 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w spra- wach dotyczących pomocy publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 59, poz. 404 z późn. zm.) – ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 z późn. zm.) – ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) – ustawa z dnia 2 marca 2012 r. o podatku od wydobycia nie- których kopalin (Dz. U. poz. 362 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych iz- bach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 z późn. zm.) – ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospo- darczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 584 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) 12 Wykaz skrótów u.s.p. u.s.p.w. u.s.w. u.u.p. u.w.r.p.z. u.z.o.z. u.z.p.p.r. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) – ustawa z dnia 25 lipca 2014 r. o specjalnym podatku węglo- wodorowym (Dz. U. poz. 1215 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) – ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 873 z późn. zm.) – ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i syste- mie pieczy zastępczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 332 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowot- nej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia poli- tyki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1649 z późn. zm.) Czasopisma, zbiory orzecznictwa CBOSA Dz. P. P. P. ECR FK GSP KPPod. M. Pod. M. Prawn. NZS ONSA ONSA WSA OSNP OSPiKA OTK OwSS PiP POP PPH PPLiFS Prz. Legisl. Prz. Pod. Prz. Sejm. PUG RPEiS Sam. Teryt. St. Pr.-Ek. ZNSA ZNUŁ ZNUS – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – Dziennik Praw Państwa Polskiego – European Court Reports – Finanse Komunalne – Gdańskie Studia Prawnicze – Kwartalnik Prawa Podatkowego – Monitor Podatkowy – Monitor Prawniczy – Nowe Zeszyty Samorządowe – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i woje- wódzkich sądów administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Państwo i Prawo – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego – Przegląd Prawa Handlowego – Przegląd Podatków Lokalnych i Finansów Samorządowych – Przegląd Legislacyjny – Przegląd Podatkowy – Przegląd Sejmowy – Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Studia Prawno-Ekonomiczne – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego Inne BGK ETS GKO GUS IWZ JSFP JST MF MOPS MŚP NBP NFOŚiGW NFZ NGO NSA OECD PKB PPP RIO SIK SKO SN SPZOZ TK TSUE UOKiK WIBID WPF WPFP WSA Wykaz skrótów 13 – Bank Gospodarstwa Krajowego – Europejski Trybunał Sprawiedliwości – Główna Komisja Orzekająca – Główny Urząd Statystyczny – indywidualny wskaźnik zadłużenia – jednostka sektora finansów publicznych – jednostka samorządu terytorialnego – Minister Finansów – miejski ośrodek pomocy społecznej – małe i średnie przedsiębiorstwa – Narodowy Bank Polski – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej – Narodowy Fundusz Zdrowia – organizacja pozarządowa – Naczelny Sąd Administracyjny – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju – produkt krajowy brutto – partnerstwo publiczno-prywatne – regionalna izba obrachunkowa – samorządowa instytucja kultury – samorządowe kolegium odwoławcze – Sąd Najwyższy – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej – Trybunał Konstytucyjny – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej – Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów – Warsaw Interbank Bid Rate – wieloletnia prognoza finansowa – Wieloletni Plan Finansowy Państwa – wojewódzki sąd administracyjny Wprowadzenie 15 Wprowadzenie Ćwierć wieku, jaka minęła od wprowadzenia w Polsce zasadniczych zmian ustrojowych, to również okres restytucji samorządu terytorialnego i przywróce- nia mu osobowości prawnej. Ta rocznica została powszechnie dostrzeżona i do- ceniona przez obywateli, media, a także najwyższe władze państwowe. W adre- sie wystosowanym z tej okazji Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Bronisław Komorowski stwierdził m.in.: „Odrodzona samorządność to jeden z najwięk- szych sukcesów naszych przemian. Uwolniła ona obywatelską energię Pola- ków i pozwoliła lokalnym wspólnotom współuczestniczyć i współdecydować w sprawach publicznych. (…) Samorząd terytorialny stał się polem mądrze za- gospodarowanej wolności i trwałym elementem polskiego ustroju”. Reforma samorządowa była procesem długotrwałym, a rola samorządu te- rytorialnego istotnie w ciągu tych lat się zmieniała, szczególnie po akcesji Pol- ski do Unii Europejskiej. Kryzys gospodarczy wyraźnie unaocznił niedostat- ki systemu finansów publicznych, ale skłonił też do podjęcia wielu doraźnych działań mających poprawić jego stabilność. Wydarzeniom tym towarzyszyły modyfikacje prawa finansowego jednostek samorządu terytorialnego. Wprowa- dzane rozwiązania miały jednak najczęściej charakter interwencyjny, prowizo- ryczny, doraźny. Ustawicznie zmieniały się przepisy dotyczące np. dochodów jednostek samorządowych, ich gospodarki finansowej czy zasad wydatkowania środków pozyskiwanych z rozmaitych źródeł. O ile samo odrodzenie samorząd- ności zostało ocenione jednoznacznie pozytywnie, o tyle podejmowane refor- my prawa finansów samorządowych nie były satysfakcjonujące ani z punktu widzenia teorii, ani praktyki. Nie stworzono systemu, który można by uznać za kompletny i trwały. Bogate w wydarzenia dwudziestopięciolecie funkcjonowania samorządu te- rytorialnego w Polsce i rozwoju związanego z nim prawa finansowego skłaniają więc do dokonania podsumowań i ocen. Zorganizowana przez Katedrę Prawa Finansowego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wroc- ławskiego międzynarodowa konferencja naukowa na temat „XXV lat prawa fi- nansowego samorządu terytorialnego i finansów samorządowych”, nad którą patronat objął Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, spotkała się z dużym zain- teresowaniem środowisk naukowych Polski i Europy Środkowo -Wschodniej. Uczestnicy konferencji, którzy przedstawili referaty i wzięli udział w dysku- sjach, zostali zaproszeni do przygotowania opracowań składających się na ni- niejszą monografię. Jak wskazuje tytuł, poświęcona jest ona zarówno diagnozie 16 Wprowadzenie obecnego stanu prawa finansowego i finansów samorządowych, jak i analizie dylematów, które pojawiły się w ciągu ćwierćwiecza ewolucji systemu finansów samorządowych. W wielu opracowaniach zawarte są też sugestie dotyczące po- żądanego kierunku dalszych korekt czy nawet zasadniczych zmian tego syste- mu. Tłem i kontekstem takich rozważań stały się kwestie dotyczące problemów i rozwiązań zastosowanych w innych państwach, poruszone m.in. w opracowa- niach przygotowanych przez zagranicznych autorów. Z uwagi na tak sformułowany zakres tematyczny niniejszego tomu słusz- ne wydało się ujęcie prac w pięć grup zagadnień. Pierwsza część obejmuje pra- ce poświęcone gospodarce budżetowej samorządu terytorialnego. Poruszono w niej problem decentralizacji zadań na rzecz JST. Podjęto kwestię oceny, czy obecny system decentralizacji zapewnia samodzielność finansową tych jedno- stek. Zwrócono uwagę na rozwiązania umożliwiające wydłużenie horyzontu planowania budżetowego (wieloletnia prognoza finansowa, prognoza kwoty długu), wskazując na liczne słabości obowiązujących rozwiązań oraz postulu- jąc wprowadzenie kompleksowego i spójnego operacyjnego dokumentu progra- mowego. W tej części zostały również zbadane zagadnienia nadzoru i kontroli. Przedstawiono instytucję absolutorium jako narzędzia kontroli wykonywanej w podstawowej JST, uznając je za właściwe narzędzie oceny sposobu gospoda- rowania środkami publicznymi. Problem stwierdzonego w toku kontroli nad- miernego zadłużenia został ukazany w aspekcie możliwości zastępczego usta- lenia budżetu JST przez kolegium RIO. Uznano to za pożądany środek nadzoru o charakterze władczym, którego legalność podlega kontroli sądów administra- cyjnych. Zaproponowano także możliwość ustanowienia w Polsce kontrolowa- nej upadłości JST. W tej części tomu znalazły się także krytyczne analizy kwestii wydatkowania środków będących w dyspozycji JST na zadania związane z róż- nymi rodzajami działalności (m.in. dotacje celowe dla podmiotów prowadzą- cych działalność leczniczą oraz na zadania wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej). Treść części pierwszej wzbogacona jest o prezentacje ustawodaw- stwa czeskiego, rosyjskiego, białoruskiego i hiszpańskiego, regulującego zagad- nienia budżetowe JST w tych krajach. Porównania międzynarodowe skłaniają do refleksji i ułatwiają ocenę rozwiązań wprowadzonych w Polsce. Czasami też dają konkretne wskazówki i mogą stanowić inspirację do dokonywania zmian. W części drugiej zawarte są rozważania na temat kształtowania się do- chodów JST, kwestii ich adekwatności do zadań nakładanych ustawowo na te jednostki. Struktura źródeł tych dochodów jest zróżnicowana, różna jest też ich wydajność. Konstytucyjna zasada udziału JST w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań nadal nie jest w pełni realizowa- na, a wprowadzane doraźnie instrumenty mające sterować dystrybucją docho- dów publicznych nieraz prowadzą do absurdów. Za szczególnie istotny prob- lem uznaje się powszechnie krytykowany system korekcyjno-wyrównawczy. Konieczna rewizja tego systemu powinna doprowadzić do systemowej reformy unormowań, wprowadzenia rozwiązań zachowujących pionowy podział pub- licznych zasobów finansowych, który nie ingerowałby tak daleko w dochody własne JST. Obok źródeł budżetowych bardzo ważną pozycją w ich dochodach są środki pochodzące z innych źródeł, w tym zagranicznych, dlatego w tej czę- 17 Wprowadzenie ści tomu umieszczono także opracowania dotyczące programów pomocowych. Stwierdzono w nich m.in., że gminy są zainteresowane przede wszystkim pro- gramami pomocowymi o mniejszych kwotach i prostszych procedurach, po- legających na stosowaniu zwolnień podatkowych i różnicowaniu stawek po- datkowych. Barierą dla korzystania przez JST z programów pomocowych jest przede wszystkim system regulacji prawnych dotyczących sprawozdawczości, nadmiernie rozbudowany i pozbawiony komplementarności. Trzecia i czwarta część monografii poświęcone są zagadnieniom podatko- wym w gospodarce finansowej JST. Na gruncie prawa podatkowego JST poru- szono ważne kwestie władztwa podatkowego. Postawiono pytania, czy obecny system tworzy konstrukcję zapewniającą samodzielność finansową jednostek, a także czy istnieje realny wpływ JST na wielkość dochodów uzyskiwanych ze źródeł podatkowych oraz opłat. Omówiono zakres swobody regulacyjnej przy- sługującej organom JST i przeanalizowano konkretne podatki (w tym poda- tek leśny i podatek od nieruchomości) w aspekcie ich zasadności i wydajności. Zwrócono uwagę na szereg niejasnych przepisów, w tym w zakresie podatku od towarów i usług. Jego właściwe rozliczenie wymaga niejednokrotnie doko- nania szczegółowych i pracochłonnych analiz, co wynika przede wszystkim ze zróżnicowanego katalogu aktywności podejmowanych przez JST. Krytycz- nie oceniono zbyt częste nowelizacje prawa podatkowego. Kolejne opracowania w tej części poświęcono stawkom, ulgom i zwolnieniom podatkowym jako tym elementom władztwa podatkowego, które mogą istotnie wpływać na wielkość dochodów JST. Analizując te kwestie, autorzy przyznają jednak, że realny za- kres kompetencji przyznanych jednostkom samorządowym jest wąski. Wska- zują ponadto na nieuzasadnioną elastyczność w konstrukcji zwolnień ustawo- wych w podatku od nieruchomości. Ostatnia, piąta część tomu porusza zagadnienia korzystania przez JST z in- strumentów rynku finansowego, i to zarówno klasycznych (emisja obligacji komunalnych, lokaty wolnych środków w depozyt u Ministra Finansów), jak i bardziej innowacyjnych (emisja pieniądza lokalnego, stosowanie instrumen- tów pochodnych). Te drugie budzą szereg wątpliwości. Legalnie emitowany pieniądz lokalny winien być monitorowany przez bank centralny, aby uniknąć naruszenia stabilności monetarnej w skali państwa. Obarczone wysokim ryzy- kiem instrumenty pochodne mogą być natomiast wykorzystywane przez JST tylko w określonych sytuacjach i ze szczególną ostrożnością. W każdej z omówionych części zawarte są opracowania o różnym pozio- mie szczegółowości, analizujące prawnofinansowe otoczenie działalności samo- rządów w ujęciu teoretycznym i ogólnym, jak i konkretne grupy podmiotów czy instrumenty. Ta zróżnicowana konstrukcja dobrze odzwierciedla złożo- ną i wielopoziomową strukturę zagadnień, którym poświęcono niniejszy tom. U podstaw prawa finansów samorządowych leży jednak idea samorządności, odrodzonej w Polsce po latach nieistnienia. Dlatego też należy zwrócić szcze- gólną uwagę Czytelników na esej wprowadzający, który prof. Teresa Dębowska- -Romanowska poświęciła kwestiom zasadniczym dla dalszego rozwoju tej sa- morządności, wnikliwie oceniając istniejące rozwiązania prawne i postulując ich pożądany stan docelowy. Wprowadzenie 18 Mam nadzieję, że monografia ta zainteresuje nie tylko teoretyków, ale tak- że studentów i doktorantów studiów prawniczych, administracyjnych czy eko- nomicznych oraz praktyków zajmujących się zagadnieniami finansów pub- licznych. Wiesława Miemiec Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce?… 19 Teresa Dębowska ‑Romanowska Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce? Esej wprowadzający Esej, pisany z okazji pięknej rocznicy 25-lecia restytucji samorządu teryto- rialnego w Polsce, wydaje się zapowiadać jeszcze jedną publikację okolicznoś- ciową – jakich wiele. Tymczasem czuję się w obowiązku – jako badacz i ponie- kąd współtwórca systemu finansów lokalnych – do postawienia pytania: czy w istocie mamy dalej do czynienia z tym samym samorządem terytorialnym, który ukształtował się na początku lat 90. ubiegłego stulecia. Na tak zasadni- czo, a zarazem niedostatecznie precyzyjnie – z punktu widzenia stricte nauko- wego – postawione pytanie trudno jest odpowiedzieć bez podania cech, które przyjmujemy za cechy tożsamościowe samorządu terytorialnego jako pewnej instytucji polityczno-prawnej. Nie ma przecież dwóch identycznych samorządów w danym czasie, w ra- mach jednego państwa. Nie ma też wciąż takich samych samorządów w zmie- niającym się czasie – tak samo jak zmienia się struktura ludnościowa i wiekowa mieszkańców. Rzecz jednak w tym, że to prawo czyni z takich wspólnot pew- ną sztywną i przewidywalną strukturę i umieszcza ją w porządku ogólnopań- stwowym. Nadaje także w sposób dość arbitralny – zwłaszcza gdy samorząd jest kreowany w drodze ustawy – pewne cechy kategorialne, wspólne wszyst- kim samorządom, zrównując jedne z drugimi w sposób dość autorytarny, mimo widocznych różnic. W ten sposób samorządami stopnia podstawowego w Pol- sce są samorządy miejskie łącznie z wielkimi metropoliami i małe gminy, choć te pierwsze mają jednocześnie status powiatu miejskiego. Takie ujęcie opiera się na założeniu, że każda jednostka administracyjnego, ustawowego podziału kraju tworzy eo ipso faktyczną wspólnotę terytorialną. Tym samym więc wszyst- kie wspólnoty dają się ze sobą porównać – przez to zaś traktować kategorialnie przez prawo. Unifikacja wszystkich samorządów terytorialnych działających w państwie i ich kategorialne traktowanie za pomocą jednolitych kryteriów jest współcześnie konieczne. Niemniej w nowoczesnych demokracjach pojawiają się czynniki społeczno- -polityczne przemawiające za traktowaniem poszczególnych samorządów w sposób bardziej oddolny i zindywidualizowany – choć to się kłóci z naszym wyobrażeniem państwa prawnego. Po pierwsze, współczesne ruchy miejskie kładą bardzo silny nacisk na to, by samorządy te traktować jako naturalną wspólnotę polityczną – czyli miejsce podejmowania istotnych, wiążących wy- borów społecznych przez wszystkich mieszkańców – nie zaś (nie przede wszyst- kim) zdecentralizowaną administrację państwową. Stąd popularność budżetów obywatelskich, wysłuchań budżetowych i innych form bezpośredniej partycy- pacji w procesach zarządzania finansami komunalnymi. Już tylko to oznacza, że zakres swobody politycznej mieszkańców w każdym z tych samorządów będzie inny, nie tylko w zależności od tego, jak wielka pula środków zostanie przeznaczona na taki budżet obywatelski, ale także od tego, jakie zadania będą przekazane mieszkańcom jako przedmiot swobodnego wyboru. Z jednej strony zatem mamy silną presję, by każdy samorząd według nieco innych zasad prowadził własną gospodarkę finansową, z drugiej zaś obowią- zujące regulacje prawne determinują konieczność traktowania wszystkich sa- morządów według jednolitych kryteriów – to znaczy wyposażania ich w takie same źródła dochodów własnych, tak samo uzupełniane o subwencje i dotacje z budżetu państwa, oraz w taki sam, generalnie i kategorialnie określony, za- kres zadań finansowanych z ich budżetów. Uwaga ta dotyczy zwłaszcza zasad wyposażania samorządu terytorialne- go w dochody własne, a przede wszystkim w dochody uzupełniające z budże- tu państwa. Bardzo trudne jest jednak zapewnienie w drodze prawnej pewne- go „zindywidualizowania” sytuacji finansowej poszczególnych samorządów. Przez wielu takie tendencje uznawane są za nie tylko trudne do spełnienia, ale nadto bardzo niebezpieczne z punktu widzenia ustroju całego państwa. Te nowe tendencje są w istocie dość rewolucyjne i niejako „rozsadzają” dotychcza- sowe dominujące doktryny państwowego charakteru samorządu jako konstruk- cji służącej (obok innych urządzeń) decentralizacji administracji państwowej. Problem jednak w tym, że nałożone na samorząd zadania, zarówno jako za- dania własne, jak i zadania zlecone, są niejako automatycznie dalszym ciągiem socjalnych zadań państwa zagwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Wykonaw- cza rola samorządu terytorialnego jest więc nieuchronna i powszechnie apro- bowana przez lokalne społeczności. Zobiektywizowane kryteria kształtowania dochodów samorządu są więc w tym systemie nieuchronne. Teresa Dębowska ‑Romanowska 20 Finanse publiczne nie tylko na poziomie ogólnopaństwowym, ale również samorządowym w świetle dotychczasowych doświadczeń muszą być raczej związane z demokracją pośrednią niż bezpośrednią. Ta pierwsza bowiem daje większe gwarancje ochrony interesu publicznego (dobra wspólnego) zarówno w skali ogólnej, jak i lokalnej. Przy takich założeniach najbardziej obiektywnym kryterium różnicującym samorządy staje się liczba mieszkańców, bo wydaje się ona oczywista, porówny- walna i związana z istotą samorządu. Lecz takie kryterium jest użyteczne tam, gdzie w grę wchodzi systemowa pomoc dla samorządów ze strony państwa pod warunkiem, że samorządy te ukształtowały się już dawno, w sposób histo- ryczny, i mają silną bazę dochodów własnych wyrażających niejako zaradność i aktywność samych mieszkańców. Jeśli jednak sama tylko liczba mieszkańców 21 Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce?… miałaby wpływać na efektywność wszystkich dochodów danego samorządu, to takie kryterium staje się zawodne, a często także niesprawiedliwe. Wiado- mo przecież, że obligatoryjne zadania własne nie zmniejszają się ani nie rosną mechanicznie wraz ze zmniejszaniem się lub wzrostem liczby ludności, podob- nie jak przeznaczane na nie nakłady finansowe. Część zadań wymaga trwałe- go i stabilnego zaplecza organizacyjno-administracyjnego, ponadto liczba osób korzystających z usług komunalnych danego samorządu nie jest i nie może być nigdy do końca określona, zwłaszcza w państwie unitarnym. Różnorodne pró- by „zamykania” miast w postaci kart uprawniających do korzystania z danych usług tylko przez mieszkańców wydają się anachroniczne, a ponadto wątpliwe z konstytucyjnego punktu widzenia w państwie unitarnym. Dodatkowo pojęcie wspólnotowości terytorialnej związanej z miejscem za- mieszkania jest coraz słabsze. Wiele osób czuje wspólność z mieszkańcami in- nego samorządu ze względu na to, że tam pracuje czy studiuje. Wiele osób ma współcześnie kilka mieszkań, w których przebywa okresowo, ale często. Wol- ność i łatwość szybkiego przemieszczania się nie tylko w aglomeracjach powo- duje, że przywiązujemy się równocześnie do różnych miejscowości ze względu na bogactwo życia kulturalnego, poziom ochrony zdrowia czy wyspecjalizo- wane usługi, jakie te miejscowości oferują. Te zjawiska stanowią wyzwanie dla przyszłościowego myślenia o konstru- owaniu udziałów w podatkach ogólnopaństwowych dla poszczególnych samo- rządów – czy powinny być one oparte formalnie na miejscu zamieszkania, czy też mogłyby podlegać podziałowi między dwa różne samorządy, z którymi dana osoba czuje się szczególnie związana. Byłby to wybór, akt wolnej woli, wyrażo- ny w granicach i na podstawie prawa. Warto przywołać taki przykład dotyczący przyszłych możliwości konstrukcji dochodów samorządowych, jakkolwiek nie- koniecznie musi on skutkować znaczącymi zmianami wpływów do budżetów lokalnych. Od strony koncepcyjnej ma niewątpliwie znaczenie rewolucyjne, po- nieważ istotnym czynnikiem kształtującym przynależność do danego samorzą- du czyni przeświadczenie samego zainteresowanego, a nadto pozwala czuć się członkiem wspólnoty samorządowej więcej niż jednego samorządu. Za podobnymi zmianami przemawia jeszcze wiele różnych trendów polityczno-społecznych. Przede wszystkim zaś należy zauważyć, że zmienia się pojęcie polityczności i gdzie indziej usytuowany jest punkt ciężkości polity- ki. Wraz ze stabilizacją państwowości i rosnącymi oczekiwaniami klasy śred- niej za najważniejsze decyzje polityczne coraz częściej uznaje się decyzje doty- czące jakości i sposobu kształcenia dzieci i młodzieży, organizacji komunikacji publicznej, umiejscowienia i profilu instytucji kultury i sztuki. Decyzje w tym zakresie są uznawane za najważniejsze, bo najżywiej interesują obywateli. Stąd inicjatywy i ruchy oddolne, zwłaszcza w wielkich miastach, są dzisiaj napędem demokracji. Nie trudno też wyobrazić sobie zagrożenia populistyczne, a nawet autorytarne, jakie w tego rodzaju ruchach się pojawią, jako że zapotrzebowa- nie na określonego rodzaju usługi ma z reguły węższy krąg zainteresowanych niż cała społeczność, i ta mniejszość musi narzucić zdanie większości. Dążenia do wzrostu roli politycznej członków danej społeczności nie tylko z punktu wi- dzenia danego samorządu, lecz i całego państwa, byłyby w pełni zrozumiałe 22 Teresa Dębowska ‑Romanowska i akceptowalne, gdyby nie stanowcze rozdzielanie pożądanej wolności wyboru zachowania się od odpowiedzialności za ten wybór w sferze finansów komu- nalnych. Przykładem tego rodzaju konstrukcji jest tzw. budżet obywatelski, bę- dący przejawem inicjatyw oddolnych, lecz w oderwaniu od zasady reprezen- tatywności woli większości. To zaś oznacza konieczność marginalizacji takich budżetów i nadania im uzupełniającego charakteru – jeśli chcemy zachować demokratyczny system. Czy zatem powinniśmy zmierzać do działań rewolucyjnych, czy też tylko reformatorskich? W dobie stabilizacji nie jesteśmy zbyt skłonni do działań re- wolucyjnych, a już zwłaszcza gdy chodzi o samorząd terytorialny – czyli najbar- dziej ewidentny, niejako pokazowy przykład udanego, bezkrwawego przewrotu Okrągłego Stołu, a zarazem powrotu do demokracji. W dodatku za utrzyma- niem status quo przemawia wysoka jakość prawa, na podstawie którego był re- aktywowany w Polsce samorząd przed 25 laty. Wiele spośród zupełnie nowych i samodzielnie ukształtowanych instytucji prawnych z tego okresu przetrwało w zasadniczo niezmienionym kształcie do dziś. Stanowi to zarazem nasz własny wkład w rozwój europejskiej myśli o in- stytucjach lokalnych wspólnot terytorialnych i ich miejscu w państwie unitar- nym. Wśród tych instytucji oryginalnych i samodzielnie „wymyślonych” przez opozycję solidarnościową na plan pierwszy wysuwają się instytucje prawno- -finansowe. Nieprzypadkowo. Myślę, że twórcy systemu finansów lokalnych mieli największą świadomość, w jakim kontekście społeczno-gospodarczym będzie (przynajmniej początkowo) działał samorząd. Chodzi o niesłychanie skromny zasób mienia prywatnego, w tym zwłaszcza jeśli chodzi o zasób nie- ruchomości w miastach i osiedlach, czyli tego, co statuuje „obywatelskość lo- kalną” w tradycyjnym rozumieniu. Towarzyszyło temu kryzysowe zubożenie społeczeństwa, większe jeszcze niż to, które „normalnie” towarzyszyło czasom realnego socjalizmu. Rozdzielenie dochodów samorządu od dochodów państwa i oparcie źró- deł tych dochodów na podatkach i opłatach lokalnych, zwłaszcza na realnym, majątkowym podatku od nieruchomości, wydawało się nie tylko trudne – ale dla wielu wręcz szkodliwe. Stawiałoby samorządy w pozycji „żerujących” na z trudem zachowanej lub zdobytej własności prywatnej. Te zastrzeżenia i lęki działają hamująco do dzisiaj. Wieloletnie zarządzanie za pomocą tzw. centralizmu demokratycznego obok innych destrukcyjnych cech rodziło także podświadomą niechęć do po- dejmowania samodzielnych decyzji, jak i zresztą do zasady odpowiedzialności indywidualnej. Do dziś pozostała nam nie tylko nieufność w stosunku do elit lokalnych, ale i przeświadczenie, że centrum jest lepiej przygotowane do sta- nowienia, pobierania i egzekwowania danin publicznych niż administracja lo- kalna. W sprawach finansowych nie było także miejsca na świadomą dyskusję o lokalnej demokracji bezpośredniej, czy to jeśli chodzi o budżet, czy o referen- dalną formę wprowadzania niektórych podatków i opłat lokalnych. Należy jednak zważyć, że u początku restytucji samorządu nie odbyto dys- kusji ideowej o jego istocie i miejscu w Polsce jako państwie unitarnym. Bezdy- skusyjnie wydawała się dominować idea państwowego charakteru samorządu, 23 Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce?… którego rolę ograniczano do instrumentu decentralizacji administracji. Decen- tralizacja administracji to jednak nie to samo co zasada pomocniczości, zakłada- jąca pierwotną pomocniczą rolę centrum – również w sferze decyzyjnej – a nie pierwotną decyzyjność centrum co do zakresu i stopnia przekazywania zadań i źródeł dochodów samorządom. Idea naturalno-prawnego charakteru samorzą- du była w Polsce już w okresie międzywojennym odrzucana przez większość doktryny, tym bardziej nie było dla niej miejsca w czasach tzw. realnego socja- lizmu. Tak samo zresztą, jak dominowała szkoła pozytywno-prawna w całym prawoznawstwie. Ideałem społecznym tamtych lat było zatem demokratyczne, jawne i zobiek- tywizowane dzielenie się wpływami publicznymi przez centrum, a następnie zagwarantowanie samodzielności wydatkowej dla wspólnot lokalnych. Nie było ani ekonomicznej, ani społeczno-politycznej bazy dla budowania systemu do- chodów własnych samorządu – mimo że werbalnie oraz w projektach ustawo- dawczych ciągle do niej wracano. Zwyciężyła jednak idea współodpowiedzial- ności centrum i samorządów za wykonywanie zadań publicznych. Za tym nie mogła więc pójść zasada rozdzielności źródeł finansowania państwa i samo- rządu, znana z ustawy z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267 z późn. zm.). Na te trudne zaszłości związane z dziedzictwem PRL nakładały się jeszcze ważne tendencje i doświadczenia współczesnych demokratycznych państw eu- ropejskich, w których występował stały proces rozszerzania lub przekazywa- nia zadań samorządom przez władze centralne, w połączeniu z ich uzależnie- niem od partycypacji w dochodach publicznych centrum. Należy przypomnieć, że choć współczesne samorządy w państwach rozwiniętych są uzależnione od partycypacji w dochodach centrum, albo też dochody publiczne są dzielone między centrum a samorządy, to stan taki jest owocem długotrwałej ewolu- cji – od samowystarczalności samorządu do jego współpartnerstwa w docho- dach publicznych. Takiej ewolucji naturalnej w Polsce nie było i być nie mogło. Z drugiej zaś strony nie mogło też być mowy o samowystarczalności finanso- wej samorządów. Subwencja ogólna dla gmin, oparta na kryteriach zobiektywizowanych, jako publiczne prawo podmiotowe do wydatków z budżetu państwa, została wymyślona jeszcze przed upadkiem PRL1. Potem stała się przedmiotem obrad Okrągłego Stołu i znalazła się w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.), a jeszcze potem w ustawie Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samo- rządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426 z późn. zm.) i wreszcie w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP. 1 Por. T. Dębowska -Romanowska, Dotacje dla rad narodowych w świetle ustawy o systemie rad na‑ rodowych i samorządu terytorialnego oraz nowego prawa budżetowego, PiP 1986, z. 4, s. 86; T. Dębowska- -Romanowska, Wybrane zagadnienia klasyfikacji ekonomiczno‑prawnej dotacji, St. Pr.-Ek. 1989, t. XLIII; T. Dębowska -Romanowska, Zagadnienia prawne obiektywizacji subwencji i dotacji dla budżetów samo‑ rządowych, Sam. Teryt. 1991, nr 1–2. Por. także W. Miemiec, Prawne gwarancje samodzielności finanso‑ wej gminy w zakresie dochodów publicznoprawnych, Wrocław 2005, rozdział VI. 24 Teresa Dębowska ‑Romanowska Regionalne izby obrachunkowe, zapowiadane przez ustawę samorządową, po burzliwych debatach stały się rzeczywistości jako całkowicie nowy model or- ganu, który miał harmonijnie łączyć funkcje nadzorcze z funkcjami kontrolnymi i szkoleniowymi – zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja w samodzielność samorządu terytorialnego mogła być dopuszczona wyłącznie w oparciu o kryte- rium legalności. Od początku też idea standaryzacji kosztów zadań samorządo- wych (nigdy nie zrealizowana) łączyła się z prawem do dotacji na zadania zlecone. Finanse samorządu objęto ochroną prawną, w której to ochronie prawo do sądu przeciwko administracji centralnej odgrywać miało pierwszoplanową rolę. Pierwotnym założeniem było jednak to, że finanse lokalne zostaną dostosowane do koncepcji ustrojowej istoty samorządu danego stopnia i że będą mu adekwat- nie służyć, nie zaś, że to one będą kształtowały ustrój i określały istotę samo- rządu. Założenie to wydawało się tym łatwiejsze do realizacji, że samorząd był „powoływany” w drodze ustawowej, a nie tworzony oddolnie i spontanicznie. Tak więc za oczywiste uznawano, że do centrum należy odpowiedzialność za określanie zamkniętej listy źródeł dochodów nie tylko publiczno-, lecz i pry- watnoprawnych samorządu, prawo do decydowania o wprowadzeniu instru- mentów korekcyjno-wyrównawczych, mających możliwie upodobnić sytuację finansową wszystkich samorządów danego stopnia, oraz rezygnacja z nadmier- nej ich dywersyfikacji rodzajowej. Początkowo nie widziano potrzeby stosowania instrumentów korekcyjno- -wyrównawczych w systemie dochodów JST o charakterze redystrybucji po- ziomej. Nie było także mowy o tzw. solidaryzmie samorządowym – mimo że zaistniały próby zbudowania ogólnopolskiej reprezentacji, czyli rodzaju ogólno- polskiego sejmiku samorządowego. Idea politycznej reprezentacji samorządów, bądź to jako instytucji odrębnej, bądź też wpisanej w system władzy ustawo- dawczej, nie została jednak przyjęta. Nacisk położono z jednej strony na relacje JST z centrum, z drugiej zaś na wzajemne relacje z poszczególnymi JST. W dążeniu do odcięcia się od rad narodowych i idei tzw. centralizmu de- mokratycznego starano się kłaść nacisk na rolę uprzednio uregulowanych usta- wowo, zobiektywizowanych przesłanek kształtowania się dochodów samorzą- dowych. Kategorialność kształtowania tych dochodów rozumiano pierwotnie jako określenie zasad systemowych, tzn. źródeł dochodów daninowych oraz przesłanek materialno-prawnych i trybu udzielania dochodów z budżetu pań- stwa na czas nieoznaczony. Jednocześnie w systemie tym nie było miejsca na partnerskie negocjacje między stroną samorządową a władzami centralnymi. System ten zatem miał być trwały i stabilny, ale w taki sposób, w którym na plan pierwszy wysuwa się przewidywalność dochodów samorządów w relacji z państwem. Efektem tak rozumianego systemu było zatem daleko idące zróż- nicowanie możliwości dochodowych poszczególnych samorządów związane ze zróżnicowaniem wydajności źródeł dochodów daninowych. Kryterium po- tencjału fiskalnego jako podstawa dla subwencji ogólnej miało to zróżnicowa- nie łagodzić – lecz nie znosić. System ten do dzisiaj jest więc ze swego założenia sztywny, oparty na zasadzie redystrybucji pionowej. Stabilność tego systemu „opłacana” jest zatem możliwością radykalnych zmian ustawowych związanych z kolejnymi zmianami politycznymi, np. jeśli 25 Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce?… chodzi o większość parlamentarną. Ten czynnik jest ze swej natury nieprzewi- dywalny i dotrzymywanie pewnych niezwerbalizowanych oczekiwań, np. że dochody daninowe nie zostaną uszczuplone działaniami legislacyjnymi cen- trum, wymaga wielkiej kultury politycznej, o którą na razie w Polsce trudno (wystarczy wspomnieć zmiany podatku dochodowego od osób fizycznych i ich skutki dla budżetów lokalnych po 2010 r.). Klęskę poniosła także idea standaryzacji kosztów wykonywania zadań pub- licznych. Trudno zresztą powiedzieć, czy taka standaryzacja bez zmiany kon- cepcji samego samorządu jest potrzebna. W efekcie jako antidotum na te wszyst- kie niespełnione oczekiwania wprowadzono system korekcyjno -wyrównawczy, fałszywie nazywany częścią subwencji ogólnej. Nie był on przewidziany w art. 167 Konstytucji RP. Dodatkowo nazywanie tego systemu systemem zasila- nia subwencji ogólnej w sposób oczywisty zantagonizowało samorządy w stop- niu większym, niż wymaga tego redystrybucja pozioma, rozumiana jako ewen- tualny, przejściowy i marginalny korektor systemu. Upodobnienie wpłat jednych samorządów do podatku, zaś nazwanie wy- płat na rzecz drugich subwencją spowodowało, iż te pierwsze mają świadomość utraty przysługujących im konstytucyjnie dochodów własnych, które zgroma- dziły własnym działaniem, a te drugie pozostają w przeświadczeniu, że i ta część subwencji jest im należna, tak jak pozostała część subwencji, i że służą do niej takie same prawa podmiotowe oraz roszczenie publicznoprawne. Być może właśnie ten element konstrukcji jest najbardziej destrukcyjny w całym systemie. Zakładane zatem cele osiągnięto w sposób dość połowiczny. Stabilność praw- na systemu dochodów ma charakter względny, zaś ich elastyczność w związku ze zmieniającą się sytuacją gospodarczą nie jest dostateczna. Oczywiście można powiedzieć, że stabilność prawna systemu jest wartością wyższą niż jego ela- styczność, gdyż elastyczność w mniejszym stopniu chroni ideę samorządowości lokalnej, służąc raczej dekoncentracji, a nie decentralizacji ustroju. Niemniej jest bardzo ważna, zwłaszcza w okresie kryzysowym. Dlatego należy się zastano- wić, w jaki sposób zapewnić pewnego rodzaju elastyczność (wyrównywanie) dochodów samorządu celem uniknięcia nadmiernych dysproporcji. Wydaje się, że właśnie w tym zakresie w pewien sposób należy wrócić do idei solidaryzmu samorządowego, choć jej realizacja w istniejącym systemie praw- nym jest bardzo utrudniona. Ruchy oddolne pokazują także, że idea tzw. solida- ryzmu międzygminnego jest w dzisiejszych czasach trudna do zrealizowania i mało popularna. Mogłaby ona mieć znaczenie tylko wówczas, gdyby chodziło o kwestie konfrontacji między centrum a samorządami. Tymczasem idea taka wymaga ofiar w postaci tworzenia funduszy wyrównawczych czy wspólnych przedsięwzięć inwestycyjnych niezwiązanych stricte z interesem danej gminy. Warunki konieczne to wpisanie solidaryzmu samorządowego w istniejący i już ukształtowany ład konstytucyjny (czyli bez jego zmian), oparcie zarządza- nia środkami finansowymi na ten cel na zasadzie reprezentacji i negocjacji we- wnątrzsamorządowej, czyli powrót do koncepcji samorządowego funduszu wy- równawczego, który byłby tworzony ze środków korekcyjno-wyrównawczych (co powinno skłonić ustawodawcę do przekazania zarządzania tym funduszem reprezentacji samorządów). Warunkiem koniecznym wypracowania takich dróg jest tworzenie pewne- go rodzaju reprezentacji samorządów lokalnych danego szczebla, nie tylko jako partnera władz centralnych, ale również jako reprezentanta umocowanego do zarządzania takim funduszem. Stworzenie takiego organu czy podmiotu musi w Polsce przybrać pozakonstytucyjny charakter – co nie oznacza, iż organ taki byłby niezgodny lub wprost sprzeczny z Konstytucją RP. Utworzenie takiego organu wymaga niewątpliwie rozwagi, precyzji i ostrożności. Niemniej jednak wydaje się być on konieczny, zwłaszcza myśląc o tym, iż po 2020 r. przestaną nas zasilać środki unijne, będące jednak szczególnego rodzaju konkurencją dla redystrybucji pionowej. Komisja Wspólna Rządu i Samorządu Terytorialnego takich funkcji nie speł- nia. Zasady wyłaniania takiej reprezentacji w ramach poszczególnych kategorii samorządów powinna określać ustawa uwzględniająca liczbę mieszkańców, ale także wkład środków do tego funduszu, który służyłby także na udzielanie po- życzek i kredytów. Fundusz spełniałby rolę w zakresie realizacji przedsięwzięć wspólnych opartych na porozumieniach między samorządami, np. wspólna ad- ministracja podatkowa, wspólna budowa dróg itd., a także służyłby inwesty- cjom poszczególnych samorządów. Zdaję sobie sprawę, iż ta propozycja może zostać nie tylko całkowicie pominięta przez ustawodawcę, ale także niechętnie przyjęta przez samorządy. Są to jednak nasze tradycje ustrojowe, warte upamięt- nienia, a ponadto istotne dla demokracji w skali całego kraju jako kształtujące system zarządzania krajem w oparciu o współpartnerów i negocjacje (oczywi- ście jedynie w marginalnym zakresie), jeśli chodzi o nakłady finansowe. Mia- łyby one natomiast duże znaczenie polityczne, tworząc sui generis „republikę samorządową”, czyli to, co wysuwała na plan pierwszy NSZZ Solidarność jako ruch społeczny. Umiejętność wypracowania partnerstwa i nadania mu rangi ustawowej po- winna dotyczyć jeszcze jednej sfery – sfery zmian w okresach kilkuletnich (naj- lepiej 5-letnich) kryteriów dla subwencji ogólnej, zasad obliczania dotacji na zadania zlecone itd. Takie sui generis pakty (na okresy kilkuletnie) byłyby do- wodem dojrzałości naszej demokracji oraz skutecznego połączenia elastyczno- ści ze stabilnością. Teresa Dębowska ‑Romanowska 26 Następne sprawy, które muszą być rozważone, to wprowadzenie nowych konstrukcji udziałów w dochodach budżetu państwa zależnych od rozpiętości wpływów z tego tytułu na głowę mieszkańca w różnych województwach (kon- strukcja ruchomych stawek udziału w granicach określonych ustawowo na okre- sy kilkuletnie). Jak już postulowałam wcześniej, ponaddwudekadowe doświad- czenie pozwala nam nieco bardziej zróżnicować konstrukcję prawną udziałów we wpływach z podatków dochodowych tak, by w okresach np. 5-letnich wy- sokość tych udziałów była zróżnicowana w granicach ustawowych, w zależ- ności od potencjału fiskalnego. W ten sposób uniknęlibyśmy rosnącej roli sy- stemu korekcyjno-wyrównawczego, który w obecnym kształcie ma charakter destrukcyjny. Funkcje regulacyjne w ramach redystrybucji poziomej powinny mieć charakter marginalny i dotyczyć sytuacji, gdy różnice dochodowe są na- dal – mimo wprowadzonej nowej konstrukcji udziałów – w sposób oczywisty i rażący nadmierne. 27 Nowy kształt finansów lokalnych czy nowy ustrój samorządu terytorialnego w Polsce?… Następna sprawa wymagająca korekty to wprowadzenie różnorodnych form demokracji bezpośredniej, jako środków pomocniczych w zakresie za- rządzania budżetowego finansami lokalnymi (budżet obywatelski, wysłucha- nia budżetowe, nadanie większych uprawnień budżetowych pomocniczym j
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Finanse samorządowe po 25 latach samorządności. Diagnoza i perspektywy
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: