Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00311 006888 15378299 na godz. na dobę w sumie
Inflacja prawa administracyjnego. Tom II - ebook/pdf
Inflacja prawa administracyjnego. Tom II - ebook/pdf
Autor: , Liczba stron: 303
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5142-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja zawiera zbiór artykułów przygotowanych w związku ze Zjazdem Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego organizowanym w Białymstoku w dniach 23-26 września 2012 roku, zatytułowanym 'Kryzys prawa administracyjnego w administracji publicznej'. Wszystkie artykuły opublikowane zostały w czterech tomach zatytułowanych: Jakość prawa administracyjnego, Inflacja prawa administracyjnego, Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne oraz Wykładnia i stosowanie prawa administracyjnego.

W niniejszym tomie zaprezentowane zostały wieloaspektowe rozważania nad przyczynami, przejawami, obszarami występowania oraz skutkami kryzysu i inflacji prawa administracyjnego. Temat przewodni potraktowano w różnorodny sposób, wprowadzając ogólnie w problematykę kryzysu prawa administracyjnego i jego inflacji, jak tez odnosząc się do kwestii szczegółowych.

Istnieje z pewnością jeszcze wiele zagadnień i problemów nieopisanych w opracowaniu, które wiążą się ze zjawiskiem kryzysu prawa administracyjnego i jego inflacji; terminy te bowiem nie dają się jednoznacznie transponować do języka właściwego nauce prawa, stad tez wyczerpanie tematu nie było zamierzeniem pomysłodawców tematu Zjazdu. Autorzy maja jednak nadzieje, iż książka ta okaże się ważnym elementem wzmożonej obecnie dyskusji na temat kryzysu, kryzysu prawa w ogólności, jak tez kryzysu prawa administracyjnego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

KRYZYS PRAWA ADMINISTRACYJNEGO? Dariusz Ryszard Kijowski/Patrycja Joanna Suwaj TOM II INFLACJA PRAWA ADMINISTRACYJNEGO redakcja naukowa Patrycja Joanna Suwaj Warszawa 2012 Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej. Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Wyższą Szkołę Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku. Stan prawny na 1 lipca 2012 r. Recenzent Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki Redakcja naukowa serii Dariusz Ryszard Kijowski, Patrycja Joanna Suwaj Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Cybulska Opracowanie redakcyjne Anna Tenerowicz Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typografi czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3855-4 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Michał Możdżeń-Marcinkowski Problematyka współzależności zjawisk inflacji i kryzysu współczesnego prawa administracyjnego / 15 Patrycja Joanna Suwaj O globalnym prawie administracyjnym w kontekście rozrostu prawa administracyjnego / 23 Marcin Kamiński Zasada ochrony zaufania jednostki do obowiązywania i kontynuacji (ciągłości) treściowej norm ustawowych a hipertrofia zmian normatywnych w prawie administracyjnym / 44 Magdalena Sieniuć Jednolitość orzecznictwa sądowego jako wyraz gwarancji realizacji zasady równości wobec prawa / 71 Robert Sawuła Czy kodeks postępowania administracyjnego dotknięty jest kryzysem? / 87 5 Spis treści Robert Suwaj Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jako przykład inflacji prawa do skutecznej ochrony sądowej przed bezczynnością / 105 Katarzyna Wlaźlak Inflacja prawa administracyjnego w zakresie planowania / 118 Mateusz Błachucki Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, jako przykład inflacji prawa administracyjnego / 138 Agnieszka Ziółkowska, Anna Gronkiewicz Zarejestrowanie czyli obowiązek meldunkowy po liftingu – rzecz o tym jak nie stanowić prawa / 163 Anna Haładyj O nadmiarze i braku w zakresie prawnej regulacji udziału społeczeństwa w ochronie środowiska / 177 Anna Budnik, Alina Miruć Autonomia szkół wyższych w świetle przepisów ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym / 207 Krzysztof Teszner Uwagi o prawidłowości konstrukcji odesłań w prawie administracyjnym / 226 Mikołaj Pułło Jakość prawa administracyjnego jako czynnik wpływający na inflację jego norm na przykładzie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych / 241 Dorota Konopka Kryzys zaufania, a nie prawa – na przykładzie administrowania sądownictwem powszechnym w Polsce / 257 6 Leszek Bielecki Rzecz publiczna w specustawie o Euro 2012 a realizacja celu publicznego w świetle pytań o jakość i inflację prawa / 275 Spis treści Piotr Szreniawski Rewolucje w administracji / 290 Autorzy / 299 7 Wykaz skrótów Akty prawne ustawa zasadnicza Republiki Federalnej Niemiec (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutsch- land, GG) z dnia 23 maja 1949 r., Federalny Dziennik Ustaw (Bundesgesetzblatt, BGBl.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Konwencja o ochronie praw człowieka i podsta- wowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzin- ny i opiekuńczy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788) ustawa z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykro- czeń (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 749) ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologicz- ne i górnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) 9 GG Konstytucja RP Konwencja (EKPCz) k.p.a. k.r.o. k.w. o.p. p.g.g. Wykaz skrótów p.o.ś. p.p.s.a. pr. bud. p.s.w. p.w.s.a. u.dz.p.w. u.o.e.j. u.o.e.l. u.o.e.l.i.d.o. u.o.p.l. ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkol- nictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowa- niu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszą- cych (Dz. U. Nr 135, poz. 789) ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. Nr 217, poz. 1427 z późn. zm.) ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.) 10 u.p.o.l. u.p.s. u.p.t.z. u.p.z.p. u.ś.r. u.u.i.ś. u.z.p.r. ZTP Wykaz skrótów ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo- łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647) ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadcze- niach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostęp- nianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.) rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Czasopisma i orzecznictwo Biul. Skar. Biul. SN FK GSP-Prz. Orz. M. Praw. Biuletyn Skarbowy Biuletyn SN Finanse Komunalne Gdańskie Studia Prawnicze Monitor Prawniczy 11 Wykaz skrótów ONSAiWSA OSP OwSS Pal. PiP PPP Sam. Teryt. ZNSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Palestra Państwo i Prawo Przegląd Prawa Publicznego Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj- nego Organy orzekające i inne ETPCz FSK KE KRS NIK NSA PKA SKO SOKiK TK TS UE UOKiK Europejski Trybunał Praw Człowieka niemiecki Federalny Sąd Konstytucyjny Komisja Europejska Krajowy Rejestr Sądowy Najwyższa Izba Kontroli Naczelny Sąd Administracyjny Państwowa Komisja Akredytacyjna Samorządowe Kolegium Odwoławcze Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów 12 Wprowadzenie Oddajemy w ręce Czytelnika książkę, będącą częścią serii pt. „Kryzys prawa administracyjnego?”, jako efekt przygotowań do Zjazdu Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, zorganizowanego przez Stowarzyszenie Edukacji Administracji Publicznej, przy współ- pracy Katedry Prawa Administracyjnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku oraz Katedry Administracji Publicznej Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. S. Staszica w Białymstoku (Białystok, 23–26 września 2012 r.). Stanowi ona zbiór tekstów przygotowanych przez wielu Autorów, uczestników Zjazdu i przedstawia wieloaspektowe i rozległe rozważania nad przyczynami, przejawami, obszarami wystę- powania oraz skutkami kryzysu i inflacji prawa administracyjnego. Opracowania zawarte w tym zbiorze łączy jednak temat przewodni, stąd niniejsza publikacja może być uznana za zwartą całość. Sam temat potraktowany został różnie, książka zawiera bowiem opracowania, które wprowadzają w problematykę kryzysu prawa administracyjnego i jego inflacji, jak też takie, które odnoszą się do szczegółowych kwestii, uznanych przez Autorów za istotne, z punktu widzenia dyskutowanego zagadnienia. Wiele jest jeszcze zapewne zagadnień i problemów nie opisanych, które wiążą się ze zjawiskiem kryzysu prawa administracyj- nego i jego inflacji; terminy te bowiem nie dają się jednoznacznie transponować do języka właściwego nauce prawa, stąd też osiągnięcie stanu wyczerpania tematu nie było naszym zamierzeniem. Mamy jednak nadzieję, iż książka ta okaże się ważnym elementem wzmożonej dziś dyskusji na temat kryzysu oraz kryzysu prawa w ogólności, jak też kryzysu prawa administracyjnego, który pomysłodawcy tematu prze- wodniego Zjazdu postanowili powiązać także z jego inflacją. Teksty zawarte w tej książce są zróżnicowane tak pod względem merytorycznym, jak też objętościowym. Koncepcja ich ułożenia zakłada jednak stopniowe przechodzenie od zagadnień natury ogólnej i wpro- 13 Wprowadzenie wadzającej, aż po treści szczegółowe, stąd Czytelnik nie powinien na- potkać trudności w poruszaniu się po niej i wybraniu interesujących zagadnień. Wyjątkową i różnorodną tematykę, mieszczącą się jednak w ramach tytułu, zawdzięczamy zespołowi Autorów, któremu składam podzięko- wania za przyjęcie zaproszenia do wzięcia udziału w Zjeździe, jak też za podjęcie trudu refleksji naukowej. Patrycja J. Suwaj 14 Michał Możdżeń-Marcinkowski Problematyka współzależności zjawisk inflacji i kryzysu współczesnego prawa administracyjnego Zaproponowana przez organizatorów Zjazdu Katedr Prawa Admi- nistracyjnego tematyka jest interesująca i zarazem niezmiernie trudna w opisie. Już samo pojęcie prawa administracyjnego wywołuje trudności definicyjne, co pokazują zarówno opracowania starsze, jak i współczesne wysiłki doktryny1. Również interesujące nas zjawiska socjologiczne, które następnie przekształcać będziemy w pojęcia kryzysu i inflacji prawa, w tym kryzysu i inflacji prawa administracyjnego, w sposób naturalny będą dzielić los pojęć podstawowych. Z dużą dozą pewności możemy oczekiwać więc i w tym przypadku braku konsensusu nauko- wego. Jeżeli do dwóch poprzednich dołączymy pojęcie inflacji prawa (prawa administracyjnego), może wydawać się, że analiza będzie oscy- lowała na krawędzi błędnego procesu myślowego nazywanego w logice ignotum per ignotum. Czy warto w związku z tym zajmować się tema- tyką kolejnych trudno definiowalnych zjawisk i określających je pojęć? Odpowiedź powinna być pozytywna. Potrzeba analizy naukowej rośnie z tego powodu, że administracja publiczna jako aparat administracyjny poddawana jest przez niemal wszystkie środowiska społeczne coraz 1 Por. J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego (w:) J. Sta- rościak (red.), System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław–Warszawa–Gdańsk 1977, s. 21 i n.; z nowszej literatury J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 34 i n.; Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wprowadzenie (w:) R. Hauser, Z. Nie- wiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego. Instytucje prawa admini- stracyjnego, t. I, Warszawa 2010, s. 61 i n. 15 Michał Możdżeń-Marcinkowski większej krytyce2. Rolą dzisiejszej nauki prawa jest, jak się wydaje, przekraczanie granic pojęciowych, choćby w sposób metodyczny, tak aby sprostać intelektualnie nowym zjawiskom społeczno-gospodarczym. Takim zjawiskiem jest niewątpliwie wskazywana inflacja prawa admi- nistracyjnego oraz kryzys tego prawa3. Niezwykle ciekawą kwestią po- zostaje jednak związek obydwóch zjawisk, a w szczególności teza współzależności inflacji prawa administracyjnego i jego kryzysu. Przyjmując pewien porządek metodologiczny podjęta zostanie próba opisu obydwóch zjawisk, tak aby móc lepiej widzieć wspominaną współzależność. Jedną z fundamentalnych zasad konstytucyjnych, a w ślad za nią zasad systemu prawa i całego aparatu administracji publicznej jest za- sada legalizmu (praworządności)4. Nie dziwi w związku z tym fakt po- szukiwania złej kondycji tego systemu wewnątrz prawa administracyj- nego, włączając regulacje ustrojowe aparatu administracyjnego5. Zało- żenie takiego kierunku analizy już na początku wymaga postawienia kolejnego pytania czy ewentualne nieprawidłowości funkcjonowania aparatu administracji publicznej są efektem działania samego prawa (a więc jakości tego prawa), czy też są pochodną szerszych procesów tkwiących w systemie społecznym to prawo tworzącym. Oczywiście tak zakrojone, dychotomiczne podejście ma charakter czysto umowny, bowiem częścią ustroju administracji publicznej jest również jej zbiór regulacji ustrojowych. Dla celów analizy przyjmiemy jednak ten uproszczony schemat. W interesującej nas analizie zjawiska, w sposób oczywisty pojawia się sygnalizowany problem podstawowy. Będzie on polegał na ustaleniu szerzej akceptowalnego pojęcia terminu „kryzys” dla dalszych rozważań. Z lingwistycznego punktu widzenia, bez którego nie warto rozpoczynać 2 Co ciekawe, nawet kierownictwo administracji publicznej w sektorze rządowym krytykuje własny aparat wykonawczy, co znalazło wyraz w exposé Prezesa Rady Ministrów Donalda Tuska w sprawie niezbędnych redukcji biurokratyzmu. 3 Wydaje się, że wnioski płynące z rozważań nad prawem administracyjnym mogą być także aktualne dla innych gałęzi prawa polskiego. 4 W sprawie zasad prawa administracyjnego z nowszych opracowań por. T. Bąkow- ski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007. 5 Odnośnie do pojęć aparatu administracyjnego, systemu administracji publicznej, por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego (w:) M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, wyd. 9, Warszawa 2009, s. 87. 16 Problematyka współzależności zjawisk... jakiejkolwiek analizy dogmatycznej, pojęcie kryzysu może oznaczać różne rodzaje zdarzeń. Słownikowe ujęcie pokazuje pewną wieloznacz- ność tego pojęcia, choć w znacznym stopniu jego opisy wiążą się z ne- gatywnymi zmianami. Słowo „kryzys” pochodzi z języka greckiego „krisis” i ogólnie oznacza zdarzenia takie, jak wybór, decydowanie, zmaganie się, które poddawane są presji czynnika czasu. Kryzys idzie w parze z takimi stanami, jak nagłość czy potencjalna groźba szkody. Określamy również to pojęcie jako moment, okres przełomu, przesile- nie, decydujący zwrot czy okres załamania gospodarczego6. Pojęcie to zakłada także przesilenia i potencjalny przełom w funkcjonowaniu da- nego systemu społecznego lub politycznego7. Jak nietrudno zauważyć, definicje kryzysów różnią się w zależności od rodzaju obszaru, którego dotyczą8. Jeżeli mówimy o pojęciu inflacji, to jest to pojęcie z zakresu ekono- mii i utożsamiane jest ono ze wzrostem ogólnego poziomu cen. Jak podkreśla się też w literaturze, inflacja na rynku konsumpcji różni się od inflacji na rynku zaopatrzenia i nieco inaczej wpływa na kondycję gospodarki. Przeciwieństwem inflacji jest deflacja pieniądza. Podkreśla się też, że inflacja nie zawsze musi wiązać się z niekorzystnymi efektami. Niewielki poziom inflacji może wpływać stymulująco9. Jak widać, w przypadku pojęcia inflacji także nie możemy pozwolić sobie na proste zapożyczenia językowe z dziedziny nauk ekonomicznych. W ramach odniesień pojęcia inflacji do nauki prawa administracyjnego możemy jedynie intuicyjnie utożsamiać ten termin ze swoistą nadpodażą regu- lacji zewnętrznych i wewnętrznych w systemie administracji publicznej, przy czym administracji rozumianej szeroko, jak wskazywano wyżej. 6 W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych, http://www.slownik-online.pl/kopalinski/ 7 Encyklopedia PWN, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/4011371/kryzys.html 8 Przykładowo, „kryzys społeczny” to skumulowany stan napięć i konfliktów spo- łecznych, których nierozwiązanie na czas powoduje przerwanie dotychczasowego cyklu rozwojowego społeczeństwa, w odróżnieniu od konfliktów społecznych, które naruszają jego ewolucyjny rozwój, ale go nie dezorganizują. „Kryzys polityczny” to załamanie się realizacji określonej polityki i utrata przez grupę rządzącą przyzwolenia społecznego; „kryzys rządowy” to upadek rządu w wyniku udzielenia mu przez parlament wotum nieufności; otwiera fazę negocjacji międzypartyjnych, których celem jest utworzenie nowego rządu; „kryzys parlamentarny” to utrata większości przez partię lub koalicję rządzącą, prowadząca do konieczności rozpisania nowych wyborów. 9 Por. R. Milewski (red.), Zagadnienia ekonomii, wyd. II, Warszawa 2005, s. 414 i n. 17 Michał Możdżeń-Marcinkowski Jeżeli poczynimy bardziej szczegółowe porównanie do pojęcia in- flacji w ekonomicznym znaczeniu, to inflacja prawa w przeciwieństwie do inflacji pieniądza (ekonomicznej) nie zawsze będzie miała pozytywne efekty. Innymi słowy, z nielicznymi wyjątkami, nadregulacja prawna jest zjawiskiem przeważnie niekorzystnym. Dzieje się tak z dwóch zasadniczych i powiązanych ze sobą powo- dów, które wynikają z charakteru przedmiotu, który poddawany jest mechanizmowi inflacji. W ekonomii przedmiotem inflacji jest pieniądz, w prawie zaś przedmiotem rozrostu są przepisy prawne. Nie możemy ich wprost porównywać, stosując miarę pojęcia inflacji. Przykładowo, w nauce ekonomii obserwujemy pewną rewolucję semantyczną. Zmieniło się bowiem znaczenie słów inflacja oraz deflacja. Zmiana znaczenia ma na tyle istotne, pozytywne następstwa, iż kształtuje w pewnym stopniu nawet przychylne nastawienie do inflacjonizmu. W przypadku inflacji prawa mamy do czynienia z inną materią przed- miotu, przepisy mają charakter o wiele bardziej skomplikowany niż pieniądz. Nadmierne drukowanie przepisów, w przeciwieństwie do pieniądza, ma swoje ograniczenia w kompetencji poznawczej ich od- biorców. Tutaj właśnie dochodzi do uwypuklenia dwóch, wspominanych już, niekorzystnych zjawisk nadregulacji prawnej. Zbyt duża ilość przepisów jest, po pierwsze, niemożliwa do kompetencyjnego i ilościo- wego ich objęcia zarówno przez organy, jak i obywateli. Drugim powią- zanym skutkiem jest znaczne utrudnienie zrozumienia nadmiaru przepisów przez ich adresatów. Pieniądz jest jednostką prostszą, jego nadmierna ilość nie powoduje, przynajmniej w krótkiej perspektywie, takich problemów. Reasumując można powiedzieć, że prawie zawsze inflacja prawa jest zjawiskiem niekorzystnym, choć można wszelako wskazać dziedziny prawa, gdzie inflacja przepisów nie budzi kontrower- sji, np. w przypadku praw człowieka. Podobnie rzecz ma się w przypadku deflacji, a więc niedoborów pieniądza. Deflacja prawa, którą możemy określić roboczo jako niedobór przepisów w danej dziedzinie, też nie jest zjawiskiem jednoznacznie złym ani jednoznacznie dobrym. Można wskazać dziedziny, takie jak swoboda obrotu gospodarczego, gdzie deflacja prawa jest nawet pożą- dana. Można jednakże wskazać dziedziny prawa, gdzie deflacja prawa jest szkodliwa, mowa tu np. o ochronie środowiska. Jak widać, cała sztuka sprawnego funkcjonowania aparatu administracyjnego polegać musi na odnalezieniu punktu równowagi w kwestiach inflacyjno-defla- 18 Problematyka współzależności zjawisk... cyjnych prawa, czyli parafrazując język ekonomii – zrównoważonego popytu i podaży przepisów. Powracając do kwestii kryzysu prawa administracyjnego i związków tego zjawiska ze zjawiskiem inflacji prawa administracyjnego, widać, że w analizie ewentualnej tezy o kryzysie prawa administracyjnego oraz jego inflacji nie będziemy posiadali komfortu pojęciowego ani jedno- znacznych referencji do zapożyczeń pojęciowych z innych dziedzin nauki. Niekwestionowany w każdej z dyscyplin zajmujących się kryzy- sem jako zjawiskiem pozostaje negatywny sens pojęcia kryzysu. Na użytek niniejszego opracowania utożsamiać będziemy więc to pojęcie z nagłym załamaniem lub też nieplanowanymi, niekontrolowanymi zmianami dotyczącymi systemu prawa administracyjnego. Pojęcie to należy również poszerzyć o mechanizmy wieloletnich zaniechań pew- nych działań, które, jakkolwiek rozłożone w czasie, w swoim punkcie kulminacyjnym również przyczyniają się do powstawania kryzysu w znaczeniu pierwszym. Jak wskazywano, pojęcie inflacji prawa nie zawsze musi być pojęciem kojarzonym negatywnie. Można rzec, iż ak- sjologia pojęcia inflacji prawa ma charakter kontekstowy. Nie możemy oceniać inflacji czy też deflacji prawa administracyjnego jako jedno- znacznie złych lub też jednoznacznie dobrych mechanizmów bez po- znania rodzaju przedmiotu regulacji. Kryzys prawa administracyjnego wydaje się natomiast jednoznacznie i stale pojęciem negatywnym. Powracając do interesującego nas przedmiotu rozważań, należy postawić pytanie czy rzeczywiście mamy dziś do czynienia z kryzysem prawa administracyjnego? Odpowiedź wydaje się być zadaniem złożo- nym. Jeżeli bowiem w sposób czysto intuicyjny zaczerpniemy termino- logię dotyczącą pojęcia kryzysu z innych nauk, to w istocie możemy obserwować w systemie prawno-administracyjnym wszystkie wyżej wspominane zmiany, przesilenia, okresy przełomu, które bądź to są efektem presji czasu bądź wynikiem wieloletnich zaniechań władz ad- ministracyjnych. To co jednak budzi kontrowersję w identyfikacji ewentualnego kryzysu prawa administracyjnego, wynika z uświadomie- nia sobie ciągłości pewnych procesów ustrojowych. Innymi słowy, istotnym jest poczynienie ustalenia, czy wskazując na ewentualny kryzys prawa w systemie prawa administracyjnego mówimy o tym zjawisku w rozumieniu zero-jedynkowym, czy też w kategorii stopniowalności całego procesu. Czy zatem istnieją okresy, w których kryzys prawa ad- ministracyjnego nie występuje, czy też kryzys ten jest zjawiskiem cią- 19 Michał Możdżeń-Marcinkowski głym o różnym stopniu natężenia. Odpowiedź na to pytanie w sposób naturalny może podzielić opinie w doktrynie. Wydaje się jednak, że kryzys prawa administracyjnego należy po- strzegać w kategorii pewnego procesu, a więc jako zjawisko ciągłe o zmiennym natężeniu. Przy czym sprawą otwartą jest definiowanie kryzysu o znikomym lub niskim natężeniu jako w istocie innego zjawis- ka lub zjawisk, takich jak dysfunkcje, nieprawidłowości itd. Jednym słowem, postawienie granicy pomiędzy nieprawidłowościami (czy też szeregiem nieprawidłowości) a stanem krytycznym w administracji publicznej, w tym i w prawie administracyjnym, będzie miało charakter konwencjonalny i uzależnione będzie od opinii poszczególnych obser- watorów tych zjawisk. W ogóle kwestia oceny stanów krytycznych jest szczególnie wrażliwa i uzależniona od umiejscowienia podmiotu obser- wującego dane zjawisko. Niewątpliwie dla „zwykłego” obywatela próg oceny będzie wielokrotnie niższy od postrzegania danej dysfunkcji przez członków aparatu administracji publicznej. Ten socjologiczny aspekt również należy brać pod uwagę w kontekście oceny kryzysu administracji publicznej. Dla przykładu możemy podać proces budow- lany, gdzie jedna sprawa obywatela, chcącego wybudować dom, powo- duje uruchomienie szeregu „spraw administracyjnych” w toku postę- powań administracyjnych, które często znacząco rozciągają się w czasie. Dla aparatu administracyjnego nie ma w tym nic zdrożnego, gdyż działa i działać musi w świetle prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, regulacji branżowych, środowiskowych itd. Obywatel zaś ze swojej perspektywy obserwuje jedynie przewlekłe działanie orga- nów w prostej, jak by się wydawało, sprawie. W tym kontekście fakt współzależności inflacji regulacji administracyjnoprawnej i teza o kry- zysie prawa administracyjnego wydaje się oczywista, głównie z perspek- tywy obywatela, nie zaś organu. Organ nie ma sobie nic do zarzucenia, gdyż wykonuje ustawy, rozporządzenia i inne akty normatywne ze- wnętrzne i wewnętrzne. Widać na powyższym przykładzie, który jest reprezentatywny i w pozostałych dziedzinach materialnego prawa administracyjnego, sygnał głębszego problemu. Pokazuje on trudność określenia pewnych obiektywnych kryteriów dla oceny czy mamy do czynienia z inflacją (nadregulacją) prawa. W szczególności, jak mamy te kryteria ustalać i kto ma je ustalać? Wydaje się, że ostateczną instancją są obywatele i ich odczucia na temat sprawności aparatu administracyjnego. 20 Problematyka współzależności zjawisk... W kontekście powyższych ustaleń wydaje się, iż istnieją dwie grupy przyczyn zakładanego „kryzysu” prawa administracyjnego. Grupę przyczyn zewnętrznych, a więc tkwiących poza samym prawem admi- nistracyjnym (ustrojowym, materialnym i proceduralnym)10, oraz przyczyny wewnętrzne, „konstrukcyjne”, które są już efektem funkcjo- nowania systemu prawnoadministracyjnego. Czy w przypadku inflacji prawa możemy przyjąć podobną, dwuźródłową delimitację? Wydaje się, że nie. W przypadku zjawiska inflacyjnego źródło pozostaje jedynie wewnętrzne, określmy je jako działalność prawotwórcza samej admini- stracji publicznej. Wyraźnie zaznaczmy tu, iż administrację publiczną musimy traktować szeroko, bez znanego w literaturze trójpodziału władz. Nie ma tu większego znaczenia dla występowania samej inflacji prawa, jak i kto tworzy to prawo. To co jest istotne, to sam skutek, a więc stale rosnąca liczba regulacji prawnych. Przyczyny zewnętrzne, które mogą wpływać na „kryzys prawa”, wymykają się nauce prawa i w tym kontekście potrzebne są metodologie zaczerpnięte z takich nauk, jak socjologia, psychologia czy politologia. Mowa tu w szczegól- ności o problemach wynikających z rozbudowanych stosunków spo- łecznych, które kształtują finalne dzieło, jakim są przepisy prawne. Można z dużym uproszczeniem, choć bez większego błędu założyć, iż kryzys prawa, w tym prawa administracyjnego, jest odzwierciedleniem kryzysu lub kryzysów w danym społeczeństwie. Jeżeli zaś spojrzymy na drugie, zakładane źródło „kryzysu” prawa administracyjnego, a więc źródło strukturalne (wewnętrzne), to obser- wować będziemy wszelkiego rodzaju ustanawianie, zmiany oraz zno- szenie stosunków prawnych w trybie kryzysowym w samym systemie prawa administracyjnego. Innymi słowy, konstrukcyjne wady systemu prawa administracyjnego to zarazem wewnętrzna strona kryzysu tego prawa. Reasumując, podejmijmy próbę odpowiedzi czy istnieje i jaka jest współzależność pojęć inflacji prawa administracyjnego i jego kryzysu. Wydaje się, jak już wspominano wyżej, że pojęcie kryzysu jest pojęciem, które określa zjawisko jednoznacznie negatywne. Kryzys prawa admi- nistracyjnego jest zjawiskiem złym, destabilizującym, utrudniającym funkcjonowanie organów publicznych i urzędów oraz przede wszystkim 10 Wskazany trójpodział norm prawa administracyjnego jest podziałem o charakterze bardziej teoretycznym niż praktycznym, jednak praktyka prawa rozróżnia normy ustrojowe i kompetencyjne, por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 40 i n. 21 Michał Możdżeń-Marcinkowski funkcjonowanie w przestrzeni publicznej i prywatnej obywatelom. Zjawisko inflacji prawa nie jest już tak jednoznaczne, ma charakter kontekstowy i jest odzwierciedleniem charakteru danego społeczeństwa, może być zjawiskiem negatywnie wpływającym na jakość funkcjono- wania obywateli, może też wspierać tę jakość. Jaka jest więc relacja obydwóch zjawisk społecznych?11 Niewątpliwie kryzys prawa administracyjnego może być determi- nowany inflacją regulacji administracyjnoprawnej. Jak się wydaje, mamy do czynienia obecnie w Polsce właśnie z taką sytuacją, gdzie inflacja prawa administracyjnego w większości dziedzin społecznych negatywnie wpływa na funkcjonowanie samej administracji, oraz, co gorsze, niwe- luje inicjatywy obywatelskie12. Jak już wspominano, sama inflacja czy też deflacja prawa administracyjnego nie musi prowadzić do jego kry- zysu. Pojęcia analizowane powyżej są więc kontekstowe i skomplikowa- ne, każdorazowa analiza zjawisk z nimi związanych musi te uwarunko- wania uwzględniać. Bibliografia Bąkowski T., Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007 Encyklopedia PWN, http://encyklopedia.pwn.pl/haslo/4011371/ kryzys.html Hauser R., Niewiadomski Z., Wróbel A. (red.), System prawa admini- stracyjnego. Instytucje prawa administracyjnego, t. I, Warszawa 2010 Milewski R. (red.), Zagadnienia ekonomii, wyd. II, Warszawa 2005 Starościak J. (red.), System prawa administracyjnego, t. I, Wrocław–War- szawa–Gdańsk 1977 ne.pl/kopalinski/ Kopaliński W., Słownik wyrazów obcych, http://www.slownik-onli- Wierzbowski M. (red.), Prawo administracyjne, wyd. 9, Warszawa 2009 Zimmermann J., Prawo administracyjne, Kraków 2005 11 Pozostawiamy tu poza analizą relację pojęć naukowych. 12 Można tu przytaczać przykłady w dowolnych ilościach poczynając od administracji budowlanej, koncesyjnej w gospodarce, korporacyjnej w zawodach profesjonalnych, kończąc na barierach biznesowych przy założeniu sali weselnej czy też motelu itd. 22 Patrycja Joanna Suwaj O globalnym prawie administracyjnym w kontekście rozrostu prawa administracyjnego Wstęp Kryzys, na którego istnienie wskazuje się w wielu sferach funkcjo- nowania państwa i jego społeczeństwa, rodzić może negatywne skoja- rzenia i sugerować niedobór, braki, załamanie, utratę lub osłabienie stabilności podstaw gwarantujących dobry byt obu, osłabienie wydol- ności struktur państwa, słabość jego prawa i procedur, spadek albo też utratę zaufania państwa do swoich obywateli, a także z drugiej strony spadek lub utratę zaufania społeczeństwa do swojego państwa i reguł, które oferuje lub narzuca. W kontekście niniejszej publikacji, kryzys prawa powiązany został ze zjawiskiem inflacji, które dodatkowo suge- rować może spadek wartości stanowionego prawa, występowanie zja- wiska przeregulowania (overregulation) lub nadmiaru prawa w ogóle (overlegislation). W tym kontekście uwidacznia się także inny nurt, który jak na razie trudno wiązać z kryzysem w ogólności, czy w szcze- gólności z kryzysem prawa, ale który ma istotny związek z przemianą prawa administracyjnego, jego rozprzestrzenianiem się i niewątpliwym rozrostem, zarówno jeśli chodzi o ilość regulowanych materii, jak i podmioty je ustanawiające. To, co uzasadnia potrzebę wyodrębnienia globalnego prawa admi- nistracyjnego, to w szczególności różne formy międzyrządowego regu- lowania i administrowania, które odnoszą się do skutków globalnej „interzależności” w wielu obszarach, dla których krajowe regulacje 23 Patrycja Joanna Suwaj i mechanizmy nie są już wystarczające i skuteczne1. W konsekwencji zatem powstały i wciąż powstają różne transnarodowe systemy regula- cyjne albo też podejmowana jest współpraca w regulowaniu poszcze- gólnych obszarów. Jak wskazują B. Kingsbury, N. Krich i R.B. Stewart, dzieje się tak poprzez formalne traktaty lub też nieformalne międzyrzą- dowe sieci (networki) współpracy, za pomocą których przesuwa się wiele rozstrzygnięć o charakterze regulacyjnym z poziomu krajowego na globalny. Co więcej, treść i wdrożenie takich regulacji uzależnione jest od transnarodowych ciał – czy to organizacji międzynarodowych czy też mniej formalnych grup przedstawicieli państw. Ciała te z jednej strony mają charakter administracyjny, jeśli wziąć pod uwagę ich funkcje, z drugiej zaś nie są bezpośrednio poddane ani kontroli krajo- wych rządów czy administracji, ani kontroli krajowych systemów prawnych, ani nawet w przypadkach regulowania traktatowego – kontroli państw-stron traktatów. Wskazywane rozstrzygnięcia o cha- rakterze regulacyjnym mogą być kierowane bezpośrednio przez globalny reżim (porządek) do prywatnych stron lub, co jest powszechniejsze, implementowane poprzez wdrożenie mechanizmów na poziomie kra- jowym2. Sytuacja ta stała się powodem kryzysu odpowiedzialności wobec rosnącej wagi „transnarodowej władzy”, który wywołał dwa różne typy odpowiedzi: z jednej strony bowiem można wskazać na zjawisko roz- ciągania krajowego prawa administracyjnego na międzyrządowe roz- strzygnięcia o charakterze regulacyjnym, skierowane na poziom krajo- wy, z drugiej zaś rozwój nowych mechanizmów prawa administracyj- nego na poziomie globalnym odnoszących się do reguł i rozstrzygnięć podejmowanych w ramach reżimów międzyrządowych. Pojawia się w tym miejscu także inna, choć powiązana z tematem, kwestia. Gdy krajowe rozstrzygnięcia o charakterze regulacyjnym niefortunnie wpływają na inne kraje bądź też określone kategorie podmiotów, a na- stępnie pod wpływem reżimu międzynarodowego, którego dany kraj jest stroną – wracają jako obowiązki nałożone na państwo-stronę przez 1 Takich jak np.: bezpieczeństwo, warunki rozwoju i wspieranie państw rozwijających się, ochrona środowiska, bankowość i inne formy regulacji w zakresie finansów, egzekwo- wanie prawa, telekomunikacja, rynek towarów i usług, własność intelektualna, standardy wykonywania pracy, transgraniczna mobilność ludzi, w tym przekraczanie granic przez uchodźców – to jedynie przykładowe wyliczenie. 2 B. Kingsbury, N. Krisch, R.B. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law, IILJ Working Paper 2004/1 (Global Administrative Law Series), www.iilj.org, s. 4–5. 24 O globalnym prawie administracyjnym w kontekście... reżim międzynarodowy. Odpowiedzią na to jest rozwój standardów i mechanizmów przez reżimy międzyrządowe prawa administracyjnego, którym krajowe administracje muszą się poddać, aby zapewnić zgodność swoich działań i odpowiedzialność za nie przed porządkiem międzyna- rodowym. Aby zapewnić legalność i podnieść skuteczność działań, liczne hybrydy publiczno-prywatnych i tylko prywatnych podmiotów ustanawiających standardy, czy mających uprawnienia regulacyjne także zaczęły adoptować prawo administracyjne w zakresie procedur i praktyki. Powstające w ten sposób prawo trudno już przyporządkować ściśle do kategorii prawa administracyjnego, do której przywykliśmy na kontynencie; także w systemie anglosaskim jest to swoiste novum. Globalne rządzenie (global governance) i globalne prawo administracyjne Potrzeba wypracowania wzorców dla globalnego administrowania, zarządzania sprawami publicznymi, czy też rządzenia (governance) wzięła się z jak dotąd rzadko dostrzeganego, ale nabierającego niemal na naszych oczach znaczenia – globalnego prawa administracyjnego. Ta gałąź prawa nie została jak do tej pory zunifikowana, wciąż za wcześnie jest także na wskazywanie globalnego prawa administracyjnego jako na zorganizowaną dyscyplinę naukową czy dziedzinę praktyki. Jednak wysiłki podejmowane na świecie (głównie w Stanach Zjedno- czonych) przez naukowców ze School of Law New York University wyraźnie wskazują na możliwości i uzasadnienie dla podejmowania prób w zakresie usystematyzowania studiów w ustawieniach krajowych, transnarodowych czy międzynarodowych, które odnoszą się do prawa administracyjnego administracji globalnej3. W ciągu ostatniej dekady dokonuje się prób zdefiniowania global- nego rządzenia (governance4), które może być rozumiane jako różno- 3 Por. B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence of Global Administrative Law, 68 Law and Contemporary Problems (Summer-Autumn 2005, nos. 3–4), s. 1–385; N. Krisch, B. Kingsbury (red.), Global Governance and Global Administra- tive Law in the International Legal Order, The European Journal of International Law Vol. 17, no. 1, EJIL 2006, s. 1–278; International Law and Justice Working Papers (Global Administrative Law Series), www.iilj.org 4 Szerzej o koncepcji governance w polskim piśmiennictwie zob.: H. Izdebski, Od administracji publicznej do public governance, Zarządzanie publiczne 2007, nr 1, s. 7–20; 25 Patrycja Joanna Suwaj rodne formy działań administracyjnych: stanowienie reguł, wydawanie rozstrzygnięć w sytuacjach konkurujących ze sobą interesów, czy jako inne formy regulacji, rozstrzygania i zarządzania. Wychodzi się bowiem z założenia, że koncepcja globalnego prawa administracyjnego bierze swój początek w bliźniaczych ideach, które zakładają, że większość globalnego rządzenia może być rozumiana jako administracja oraz że ta administracja właśnie jest często zorganizowana i ukształtowana przez zasady prawa administracyjnego5. Prawo krajowe lub jego doktryna zazwyczaj definiują, co mieści się w kategorii prawa administracyjnego, działań czy aktów administra- cji, nawet jeśli wskazują na trudności w ich definiowaniu lub jeśli czynią to jedynie za pomocą definicji negatywnych, choć także wtedy granice pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydają się być nieostre6. Poza sferą państwa przeważa jednak brak takich uzgodnionych, funkcjonal- nych zróżnicowań; pejzaż instytucjonalny jest o wiele barwniejszy niż w ustawieniach krajowych. I tak, wiele instytucji i reżimów międzyna- rodowych, które są zaangażowane w „globalne rządzenie”, wykonuje funkcje, które większość krajowych prawników prawa publicznego postrzegałaby jako mających prawdziwie administracyjny charakter: operują one poniżej poziomu szeroko nagłaśnianych konferencji dyplo- matycznych i tworzenia traktatów, faktycznie jednak regulują i zarzą- dzają obszernymi sektorami gospodarki i życia społecznego poprzez specyficzne rozstrzygnięcia i ustanawianie reguł. Teoretycznie można wprawdzie w międzynarodowym rządzeniu odróżnić działanie admini- stracyjne (administrative action) od prawodawstwa w formie traktatów, oraz od rozstrzygania w formie epizodycznego rozstrzygania sporu pomiędzy państwami lub innymi stronami toczącymi spór. W ustawie- niu krajowym, działanie administracyjne na poziomie globalnym ma J. Hausner, Zarządzanie publiczne, Warszawa 2008, s. 402; P.J. Suwaj, Pojęcie administracji publicznej (w:) B. Kudrycka, B.G. Peters, P.J. Suwaj (red.), Nauka administracji, Warszawa 2009, s. 48; P.J. Suwaj, Governance, good governance, public integrity i przeciwdziałanie patologiom we współczesnej administracji publicznej (w:) M. Mazuryk, S. Jaśkiewicz (red.), Administracja publiczna w III RP. Dwie dekady doświadczeń, Warszawa–Siedlce 2001, s. 83–93. 5 Tak N. Krisch, B. Kingsbury, Introduction: Global Governance and Global Admi- nistrative Law in the International Order (w:) N. Krisch, B. Kingsbury (red.), Global Governance..., s. 2. 6 Na trudności w znalezieniu definicji najlepszej i uniwersalnej wskazuje J. Zimmer- mann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 34–36 i z tym poglądem należy się zgodzić. 26 O globalnym prawie administracyjnym w kontekście... zarówno elementy prawodawstwa, jak i orzecznictwa. Obejmuje bowiem stanowienie reguł, nie w formie traktatów negocjowanych przez kraje, ale standardów i innych norm mających zastosowanie generalne i przyjmowanych przez subsydiarne podmioty7. Co więcej, niektóre formy globalnego administrowania i procedowania są blisko powiązane z rozstrzyganiem sporów, ponieważ quasi-sądowe organy, jak np. WTO Dispute Settlement Body także wykonują ważne funkcje kontroli regu- lacyjnej w zakresie wdrażania globalnego reżimu handlu. Działania te obejmują także szeroki zakres rozstrzygnięć o charakterze nieformalnym w procesie kontroli i wdrażania międzynarodowych reżimów regulacyj- nych. W związku z tak szerokim wachlarzem możliwych działań można zatem przyjąć za Stewartem, że „globalne działanie administracyjne jest stanowieniem przepisów, rozstrzyganiem oraz obejmuje inne działania w zakresie szczegółowych spraw, które nie są stanowieniem traktatów ani rozstrzyganiem sporów między toczącymi spór stronami (dispute settlement between disputing parties)”8. Koncepcja globalnego prawa administracyjnego jest fenomenem ostatnich lat. Prawo to, będące funkcjonalną odpowiedzią na zmienia- jące się potrzeby społeczności globalnej, rozprzestrzenia się poprzez podmioty globalnej regulacji oraz systemy globalnej regulacji w poszcze- gólnych sektorach, niekiedy powiązane z uprawnieniami stanowienia prawa i obowiązkami podjęcia indywidualnych środków. Rozwój ten implikuje ustanowienie licznych regulacji sektorowych, zbudowanych wokół reguł prawa administracyjnego (np. tych, które dotyczą procedur administracyjnych), jak też różnorakich źródeł prawa, różnych zazwy- czaj od tradycyjnych źródeł międzynarodowego prawa publicznego. W tym kontekście, jak wskazują E. Chiti i B.G. Mattarella, zwrot „glo- balne prawo administracyjne” nie odnosi się rodzajowo do ogółu norm tego prawa, będących „ponad” państwem. „Odnosi się raczej do admi- nistracyjnoprawnej regulacji globalnej przestrzeni prawnej, która różni się od tradycyjnej reprezentacji społeczności światowej w kilku aspek- tach. W aspekcie podmiotowym – ponieważ klasyczna konstrukcja państw jako jedynych podmiotów prawa międzynarodowego jest zastą- piona bardziej kompleksowym ujęciem, bazującym na uznaniu, że 7 Por. B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law (w:) B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence..., s. 6. 8 R.B. Stewart, U.S. Administrative Law: A Model for Global Administrative Law?, www.law.nyu.edu/kingsburyb/spring04/globalization/stewart_012604.pdf 27 Patrycja Joanna Suwaj podmiotami globalnych reżimów administracyjnych są po stronie re- gulujących liczne podmioty publiczne, jak też prywatne; po stronie poddanych regulacji nie tylko państwa, ale także jednostki, przedsię- biorstwa czy NGO. W aspekcie zasad prawa, stosowanych reguł i praktyk – ponieważ regulowanie działania różnych globalnych syste- mów regulacyjnych, jak też innych podmiotów globalnej przestrzeni prawnej, w przeciwieństwie do tradycyjnej nauki prawa międzynarodo- wego, często odwołuje się do instrumentów decyzji administracyjnych lub zarządzania. W aspekcie źródeł – gdyż globalne prawo administra- cyjne nie może być ujęte w klasyczne źródła prawa międzynarodowego publicznego, polega bowiem na mechanizmach innego typu, takich jak praktyki poszczególnych podmiotów, między-instytucjonalne zasady, czy prywatne normy”9. Formuła globalnego prawa administracyjnego zatem stanowi nową, prawną rzeczywistość norm, zasad, podmiotów i praktyk, których klasyczne rozumienie stosunków międzynarodowych i międzynarodowych reżimów prawnych nie rozpoznaje albo nie doce- nia. Globalne prawo administracyjne odnosi się zatem zasadniczo do norm, zasad, mechanizmów, praktyk i wspierania porozumień społecz- nych. Normy te zaś dotyczą odpowiedzialności ponadnarodowych i międzynarodowych organów administracyjnych, w szczególności poprzez zapewnienie, że organy te spełniają odpowiednie standardy przejrzystości, partycypacji, racjonalności i zgodności z prawem, oraz poprzez zapewnienie skutecznej kontroli stanowienia i stosowania przez nie prawa10; definiowane jest także jako „obejmujące struktury, procedury i standardy normatywne regulacyjnych procesów decyzyj- nych, takie jak przejrzystość, partycypacja, kontrola oraz oparte na prawie mechanizmy implementacji tych standardów, które odnoszą się do formalnych międzyrządowych podmiotów regulacyjnych, niefor- malnych międzyrządowych networków regulacyjnych, do regulacyjnych rozstrzygnięć i decyzji krajowych administracji, gdzie stanowią one 9 E. Chiti, R.G. Mattarella, Introduction: The Relationships Between Global Admini- strative Law and EU Administrative Law (w:) E. Chiti, R.G. Mattarella (red.), Global Administrative Law and EU Administrative Law. Relationships, Legal Issues and Compa- rison, Springer Heidelberg Dordrecht London–New York 2011, s. 2. 10 Por. B. Kingsbury, The Administrative Law Frontier in Global Governance, 99 Proceedings of the American Society of International Law 2005, s. 143; B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law (w:) B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence..., s. 15. 28 O globalnym prawie administracyjnym w kontekście... część lub są wymuszone przez międzynarodowy, międzyrządowy po- rządek, jak też do hybrydalnych publiczno-prywatnych lub też prywat- nych transnarodowych podmiotów”11. Struktura globalnej przestrzeni administracyjnej E. Chiti zauważa, że w globalnej przestrzeni prawnej, niezwykle różnorodny krajobraz globalnej administracji rozwija się i konsoliduje12. Konceptualizacja globalnego prawa administracyjnego zakłada bowiem istnienie globalnej lub też transnarodowej administracji, różnej jednak od tradycyjnych administracji krajowych, czy też administracji właściwej UE. Wydaje się jednak, że w obecnych czasach istnieje wystarczająca ilość globalnej lub transnarodowej administracji, która powoduje, że możliwe jest dokonanie identyfikacji złożonej „globalnej przestrzeni administracyjnej”, koncepcji obejmującej swym podmiotowym zasię- giem oddzielne, wyodrębnione typy instytucji administracyjnych o charakterze regulacyjnym oraz różnorodne formy podmiotów pod- danych regulacji, obejmujących nie tylko państwa, ale także jednostki, podmioty gospodarcze, czy NGO13. Ten pogląd może być oczywiście kwestionowany. Rzesza prawników przywiązana jest do klasycznego poglądu, zgodnie z którym administracja jest ograniczona do sfery państwa lub wyjątkowo międzypaństwowych podmiotów o wysokim stopniu zintegrowania, jak np. Unia Europejska. W poglądzie tym, uzupełnionym prawie wyłącznie przez koncentrację na krajowej dok- trynie prawa administracyjnego, międzynarodowe działanie może ko- ordynować, czy asystować krajowej administracji, ale z powodu braku międzynarodowej władzy wykonawczej i towarzyszących jej uprawnień nie przypisuje się mu cech działania administracyjnego (administrative action)14. Pogląd ten jednak staje w sprzeczności z szybkim wzrostem 11 Por. B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law (w:) B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence..., s. 5. 12 Por. E. Chiti, EU and Global Administrative Organizations (w:) E. Chiti, R.G. Mattarella (red.), Global Administrative Law..., s. 13. 13 Zgodnie wskazują na to E. Chiti, Global Administrative Law..., s. 19, jak też B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law (w:) B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence..., s. 7. 14 Zob. w szczególności B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, The Emergence of Global Administrative Law (w:) B. Kingsbury, N. Krisch, R. Stewart, J. Wiener (red.), The Emergence..., s. 7 i cyt. tam literatura. 29 Patrycja Joanna Suwaj międzynarodowych i transnarodowych reżimów regulacyjnych, obar- czonych administracyjnymi komponentami i funkcjami. Najgłębsze reżimy regulacyjne można odnaleźć w sferze regulacji gospodarki. OECD, administracja i komitety WTO, komitety grup G-7/G-8/G-10, struktury współpracy antymonopolowej, czy regulacje finansowe wdrażane przez m.in. IMF, Komitet Bazylejski (the Basel Committee), czy Zespół ds. działań finansowych OECD15. Regulacje w zakresie ochrony środowiska są częściowo efektem prac podmiotów administracyjnych niezajmujących się stricte tym ob- szarem, jak Bank Światowy, OECD, czy WTO, choć wzrasta zjawisko tworzenia rozległych struktur regulacyjnych w ramach wyspecjalizowa- nych reżimów, jak np. mechanizmy redukcji emisji Protokołu z Kioto16. Działanie administracyjne jest widoczne w sferze międzynarodowego bezpieczeństwa, włączając w to prace Rady Bezpieczeństwa ONZ i jej komitetów, czy w sferach powiązanych, np. regulacja energii nuklearnej International Atomic Energy Agency (IAEA), czy mechanizmy kontroli Konwencji o zakazie broni chemicznej. Refleksja jaka przychodzi w związku z tymi przykładami wskazuje, że niezwykła różnorodność globalnej administracji skutkuje nie tylko wysoce zróżnicowanymi obszarami regulowanych materii i powiązanych z tym różnic pomiędzy instytucjami, ale także wielopoziomowym charakterem administracji globalnego rządzenia. 15 Por. Chiti, Global Administrative Law..., s. 22 i n. 16 Protokół z Kioto do Ramowej Konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie Zmian Klimatu został przyjęty przez Konferencję Stron (najwyższy organ Konwencji) w grudniu 1997 r. Protokół jest prawnie wiążącym porozumieniem międzynarodowym, nakładającym na państwa wysoko rozwinięte (załącznik I do Konwencji) obowiązek re- dukcji całkowitej emisji sześciu gazów cieplarnianych: dwutlenku węgla (CO2), metanu (CH4), podtlenku azotu (N2O), fluorowęglowodorów (HFC), perfluorokarbonów (PFC), oraz sześciofluorku siarki (SF6) o przynajmniej 5 w latach 2008–2012. Warunkiem wejścia w życie Protokołu było ratyfikowanie go przez 55 krajów mających przynajmniej 55 udział w światowej emisji gazów cieplarnianych. Unia Eu- ropejska ratyfikowała Protokół w maju 2002 r., Polska w grudniu 2002 r., natomiast Stany Zjednoczone wycofały się z podjętych wcześniej zobowiązań. Kluczowe znaczenie miała decyzja Rosji, która podpisała dokument 5 listopada i został on formalnie ratyfiko- wany przez ONZ w dniu 18 listopada 2004 r. Zgodnie z procedurą Protokół wszedł w życie 16 lutego 2005 r. Do mechanizmów Protokułu z Kioto należą: - Mechanizm Wspólnych Działań (Joint Implementation) - Mechanizm Czystego Rozwoju (Clean Development Mechanism) - Mechanizm Handlu Emisjami (Emission Trading) - Mechanizm Aktywacji Absorpcji CO2 przez Rośliny 30
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Inflacja prawa administracyjnego. Tom II
Autor:
,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: