Darmowy fragment publikacji:
Dariusz Makowski – Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji, Katedra Prawa Pracy
90-033 Łódź, ul. dr. Stefana Kopcińskiego 8/12
RECENZENT
Leszek Mitrus
REDAKTOR INICJUJĄCY
Monika Borowczyk
OPRACOWANIE REDAKCYJNE
Ewa Siwińska
SKŁAD I ŁAMANIE
Munda – Maciej Torz
PROJEKT OKŁADKI
Katarzyna Turkowska
Zdjęcie wykorzystane na okładce: © Depositphotos.com/billiondigital
Stan prawny na dzień 1 września 2017 r.
© Copyright by Dariusz Makowski, Łódź 2017
© Copyright for this edition by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2017
Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego
Wydanie I. W.07683.16.0.M
Ark. wyd. 31,0; ark. druk. 26,875
ISBN 978-83-8088-430-4
e-ISBN 978-83-8088-431-1
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego
tel. (42) 665 58 63
90-131 Łódź, ul. Lindleya 8
www.wydawnictwo.uni.lodz.pl
e-mail: ksiegarnia@uni.lodz.pl
Spis treści
Wykaz skrótów
Wstęp
9
11
21
21
21
21
25
33
36
42
47
47
50
55
55
60
60
73
82
87
93
93
93
95
95
99
102
109
109
109
Rozdział I
Inspekcja pracy jako przedmiot regulacji prawnych
1. Inspekcja pracy w prawie międzynarodowym
1.1. Inspekcja pracy w aktach MOP
1.1.1. Geneza norm MOP w dziedzinie inspekcji pracy
1.1.2. Zakres stosowania konwencji MOP dotyczących inspekcji pracy
1.1.3. Znaczenie aktów MOP dotyczących inspekcji pracy
1.2. Inspekcja pracy na gruncie Europejskich Kart Społecznych Rady Europy
2. Inspekcja pracy w aktach UE
3. Inspekcja pracy w świetle wybranych ustawodawstw obcych
3.1. Inspekcja pracy w ustawodawstwie konstytucyjnym
3.2. Inspekcja pracy w ustawodawstwie zwykłym
4. Ewolucja przepisów prawa polskiego dotyczących inspekcji pracy
4.1. Inspekcja pracy w ustawodawstwie konstytucyjnym
4.2. Inspekcja pracy w ustawodawstwie zwykłym
4.2.1. Inspekcja pracy w regulacjach Dwudziestolecia międzywojennego
4.2.2. Inspekcja pracy w regulacjach PRL (w latach 1945–1981)
4.2.3. Inspekcja pracy na gruncie ustawy o PIP z 1981 r.
4.2.4. Inspekcja pracy na gruncie ustawy o PIP z 2007 r.
ustawodawstw obcych
1.2. Miejsce inspekcji pracy w prawie polskim
Rozdział II
Ustrój inspekcji pracy
1. Miejsce inspekcji pracy w systemie organizacyjnym aparatu państwowego
1.1. Miejsce inspekcji pracy na gruncie prawa międzynarodowego oraz wybranych
1.2.1. Miejsce inspekcji pracy w systemie organizacyjnym aparatu państwowe-
1.2.2. Podległość PIP Sejmowi w świetle konwencji MOP nr 81 i 129
1.2.3. Podległość PIP Sejmowi a zasady ustroju państwa i administracji
2.1. Jedność czy wielość inspekcji pracy
2.1.1. Uwagi wprowadzające
2. Organizacja inspekcji pracy
go w ujęciu ewolucyjnym
6
3. Status inspektorów pracy
oraz wybranych ustawodawstw obcych
2.2. Wewnętrzna struktura organizacyjna inspekcji pracy
2.1.3. Zasada jednolitej podmiotowo inspekcji pracy w prawie polskim
2.2.1. Organy inspekcji
2.2.2. Jednostki organizacyjne inspekcji
2.1.2. Modele organizacji inspekcji pracy na gruncie konwencji MOP nr 129
3.1. Status inspektorów pracy na gruncie prawa międzynarodowego oraz wybra-
3.2.3. Niezależność inspektorów pracy a konstytucyjny standard administra-
cyjnego toku instancji (problem niezależności orzeczniczej inspektorów)
3.2.1. Kategorie pracowników PIP
3.2.2. Prawne gwarancje niezależności i obiektywizmu inspektorów pracy
3.2.2.1. Status urzędniczy inspektorów pracy
3.2.2.2. Ochrona trwałości stosunków pracy
3.2.2.3. Inne gwarancje
3.2. Status inspektorów pracy w prawie polskim
nych ustawodawstw obcych
Rozdział III
Zadania inspekcji pracy
1. Pojęcie zadań inspekcji pracy
2. Klasyfikacja zadań inspekcji pracy
3. Podstawowe formy realizacji zadań inspekcji pracy (funkcje inspekcji)
2.1. Klasyfikacja zadań inspekcji pracy w świetle prawa międzynarodowego
2.2. Klasyfikacja zadań inspekcji pracy na gruncie prawa polskiego
3.6.1. Funkcja gromadzenia danych statystycznych
3.6.2. Funkcja sygnalizacyjna
3.6.3. Funkcja kształtowania „klimatu społecznego”
3.6.4. Funkcja procesowa
3.1. Kontrola
3.2. Nadzór
3.3. Instruktaż i poradnictwo
3.4. Współdziałanie na rzecz podnoszenia poziomu ustawodawstwa pracy
3.5. Ściganie wykroczeń
3.6. Inne funkcje inspekcji pracy
4.2.1. Przedmiotowy zakres działania inspekcji na gruncie prawa międzynaro-
4.2.2.1. Przedmiotowy zakres działania inspekcji w ujęciu ewolucyjnym
4.2.2.2. Przestrzeganie prawa pracy jako przedmiot kontroli i nadzoru PIP
4.2.2.3. Zakres przedmiotowy funkcji instruktażowej i poradniczej in-
4.3.1. Podmiotowy zakres działania inspekcji na gruncie prawa międzynaro-
4.1. Uwagi wprowadzające
4.2. Przedmiotowy zakres działania inspekcji pracy
4.2.2. Przedmiotowy zakres działania inspekcji na gruncie prawa polskiego
4.3. Podmiotowy zakres działania inspekcji pracy
dowego oraz wybranych ustawodawstw obcych
dowego oraz wybranych ustawodawstw obcych
spekcji
4. Zakres zadań inspekcji pracy (zakres działania inspekcji)
110
113
117
117
121
125
125
131
131
132
132
134
138
140
147
147
157
157
161
164
164
172
181
187
190
196
196
198
200
206
207
207
208
208
215
215
220
227
230
230
Spis treści4.3.2. Podmiotowy zakres działania inspekcji na gruncie prawa polskiego
4.3.2.1. Podmiotowy zakres działania inspekcji w ujęciu ewolucyjnym
4.3.2.2. Zakres podmiotowy funkcji kontroli PIP
4.3.2.3. Problem zakresu podmiotowego kontroli PIP w przypadku pra-
4.3.2.4. Zakres podmiotowy innych funkcji inspekcji pracy
cy tymczasowej
2.1. Wizytowanie miejsc pracy
2.1.1. Prawo wstępu inspekcji na miejsce kontroli
2. Środki działania inspekcji pracy w zakresie zadań kontrolnych
Rozdział IV
Środki działania inspekcji pracy
1. Pojęcie i klasyfikacja środków działania inspekcji pracy
1.1. Pojęcie środków działania inspekcji pracy
1.2. Klasyfikacja środków działania inspekcji pracy
2.1.1.1. Uwagi wprowadzające
2.1.1.2. Prawo wstępu inspekcji na miejsce kontroli w świetle prawa
2.1.1.3. Prawo wstępu inspekcji na miejsce kontroli na gruncie wybra-
2.1.1.4.1. Prawo wstępu inspekcji na miejsce kontroli w ujęciu
2.1.1.4. Prawo wstępu inspekcji na miejsce kontroli w prawie polskim
nych ustawodawstw obcych
2.1.1.4.2. Przesłanki kontroli przedsiębiorcy
2.1.1.4.3. Przesłanki kontroli w miejscu zamieszkania pracownika
2.1.1.4.4. Sankcje za utrudnianie kontroli
międzynarodowego
ewolucyjnym
międzynarodowego
nych ustawodawstw obcych
2.1.3. Dokumentowanie wyników kontroli
2.1.2. Prawo do stosowania środków dowodowych
narodowego oraz wybranych ustawodawstw obcych
2.2. Środki oddziaływania naprawczego inspekcji w zakresie funkcji kontroli
2.1.2.1. Prawo do stosowania środków dowodowych w świetle prawa
2.1.2.2. Prawo do stosowania środków dowodowych na gruncie wybra-
2.1.2.3. Prawo do stosowania środków dowodowych w prawie polskim
2.2.1. Środki oddziaływania naprawczego inspekcji w świetle prawa między-
3.1. Środki działania inspekcji w zakresie zadań nadzorczych w świetle prawa mię-
2.3.1. Uwagi wprowadzające
2.3.2. Kompetencje notyfikacyjne
2.3.3. Kompetencje rejestracyjne
2.3.4. Kompetencje opiniodawcze
2.3.5. Kompetencje w procedurze powypadkowej
2.2.2. Środki oddziaływania naprawczego inspekcji w prawie polskim
2.3. Inne środki działania kontrolnego inspekcji pracy
2.2.2.1. Wystąpienie
2.2.2.2. Polecenie
dzynarodowego
3. Środki działania inspekcji pracy w zakresie zadań nadzorczych
7
232
232
244
248
251
259
259
259
261
265
265
265
265
266
268
271
271
273
277
280
282
282
284
290
305
309
309
311
311
318
320
320
321
325
327
329
332
332
Spis treści8
skim
wa międzynarodowego oraz wybranych ustawodawstw obcych
nych ustawodawstw obcych
3.3.1. Prawo wydawania nakazów
4. Środki działania inspekcji pracy w zakresie instruktażu i poradnictwa
3.3. Środki działania inspekcji w zakresie zadań nadzorczych w prawie polskim
3.3.2. Inne środki działania nadzorczego PIP
3.3.3. Środki działania nadzorczego PIP w postępowaniu egzekucyjnym
3.2. Środki działania inspekcji w zakresie zadań nadzorczych na gruncie wybra-
3.3.1.1. Prawo wydawania nakazów w ujęciu ewolucyjnym
3.3.1.2. Klasyfikacja nakazów
3.3.1.3. Przesłanki stosowania nakazów oraz ich zakres przedmiotowy
3.3.1.4. Forma i treść nakazów
4.1. Środki działania inspekcji w zakresie instruktażu i poradnictwa w świetle pra-
4.2. Środki działania inspekcji w zakresie instruktażu i poradnictwa w prawie pol-
5. Środki działania inspekcji pracy na rzecz podnoszenia poziomu ustawodawstwa
pracy
5.1. Środki działania inspekcji na rzecz podnoszenia poziomu ustawodawstwa
pracy w świetle prawa międzynarodowego oraz wybranych ustawodawstw
obcych
5.2. Środki działania inspekcji na rzecz podnoszenia poziomu ustawodawstwa
6.1. Środki działania inspekcji w zakresie ścigania wykroczeń w świetle prawa mię-
7.1. Środki działania inspekcji w zakresie funkcji sygnalizacyjnej
7.2. Środki działania inspekcji w zakresie funkcji kształtowania „klimatu społecz-
dzynarodowego oraz wybranych ustawodawstw obcych
6.2. Środki działania inspekcji w zakresie ścigania wykroczeń w prawie polskim
7. Środki działania inspekcji pracy w zakresie innych funkcji
pracy w prawie polskim
6. Środki działania inspekcji pracy w zakresie ścigania wykroczeń
nego”
7.3. Środki działania inspekcji w zakresie funkcji procesowej
Zakończenie
Bibliografia
The labour inspection as an institution of the state supervision of compliance with the
labour law. Summary
Od Redakcji
335
340
340
340
344
345
351
353
358
362
362
363
368
368
369
371
371
373
385
385
388
390
397
405
425
429
Spis treściWykaz skrótów
Akty prawne
k.k.
k.p.
Dz.U. z 2017 r., poz. 459, ze zm.)
Dz.U. z 2016 r., poz. 1137, ze zm.)
Dz.U. z 2016 r., poz. 1666, ze zm.)
– kodeks karny (ustawa z dnia 06.06.1997 r. Kodeks karny, tekst jedn.:
– kodeks pracy (ustawa z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy, tekst jedn.:
EKS – Europejska Karta Społeczna
k.c.
– kodeks cywilny (ustawa z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny, tekst jedn.:
k.p.a. – kodeks postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14.06.1960 r.
Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r.,
poz. 1257)
k.p.c. – kodeks postępowania cywilnego (ustawa z dnia 17.11.1964 r. Kodeks po-
stępowania cywilnego, tekst jedn.: Dz.U. z dnia 2016 r., poz. 1822, ze zm.)
k.p.k. – kodeks postępowania karnego (ustawa z dnia 06.06.1997 r. Kodeks po-
stępowania karnego, tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1749, ze zm.)
k.p.w. – kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (ustawa z dnia
24.08.2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia, tekst
jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1713, ze zm.)
k.w. – kodeks wykroczeń (ustawa z dnia 20.05.1971 r. Kodeks wykroczeń, tekst
jedn.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1094, ze zm.)
Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02.04.1997 r.
(Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.)
TFUE – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej
Ustawa o PIP z 1981 r. – ustawa z dnia 06.03.1981 r. o Państwowej Inspekcji Pra-
cy (tekst jedn.: Dz.U. z 2001 r., nr 124, poz. 1362, ze zm.)
Ustawa o PIP z 2007 r. – ustawa z dnia 13.04.2007 r. o Państwowej Inspekcji Pra-
cy (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 786, ze zm.)
Ustawa o promocji zatrudnienia – ustawa z dnia 20.04.2004 r. o promocji za-
trudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r.,
poz. 1065, ze zm.)
10
Ustawa o z.p.t. – ustawa z dnia 09.07.2003 r. o zatrudnianiu pracowników tym-
czasowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 360, ze zm.)
ZEKS – zrewidowana Europejska Karta Społeczna
Czasopisma
– „Inspektor Pracy”
– „Monitor Prawa Pracy”
– „Państwo i Prawo”
– „Praca i Zabezpieczenie Społeczne”
IP
MPP
PiP
PiZS
Sł. Prac. – „Służba Pracownicza”
ZNSA – „Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego”
Inne
– bezpieczeństwo i higiena pracy
bhp
CRZZ – Centralna Rada Związków Zawodowych
Dz.U.
Komisja Ekspertów MOP – Komisja Ekspertów do Spraw Stosowania Konwen cji
– „Dziennik Ustaw”
i Zaleceń MOP
– Międzynarodowe Biuro Pracy
– Międzynarodowa Organizacja Pracy
– Najwyższa Izba Kontroli
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
– Państwowa Inspekcja Pracy
– Państwowa Inspekcja Sanitarna
MBP
MOP
NIK
NSA
OTK
PIP
PIS
Raport Komisji – raport Komisji Ekspertów do Spraw Stosowania Konwencji
i Zaleceń MOP, Inspection du travail, Genève 2006
– Sąd Najwyższy
– Unia Europejska
– wojewódzki sąd administracyjny
– Zakład Ubezpieczeń Społecznych
SN
UE
WSA
ZUS
Wykaz skrótówWstęp
Pojęcie „inspekcja pracy” może występować w dwóch znaczeniach. W znacze-
niu podmiotowym określa zespół podmiotów sprawujących szeroko rozumiany
nadzór nad przestrzeganiem przepisów prawa pracy. W znaczeniu przedmioto-
wym stosowany jest natomiast w odniesieniu do samej funkcji kontroli i nadzoru
nad przestrzeganiem tych przepisów1. W niniejszym opracowaniu uwzględniono
oba wymienione ujęcia terminu „inspekcja pracy”, ale jednocześnie zawężono
jego znaczenie podmiotowe. Po pierwsze, rozprawa nie dotyczy wszystkich pod-
miotów wykonujących nadzór nad przestrzeganiem prawa pracy, lecz ogranicza
się do nadzoru państwowego, nie obejmuje tym samym nadzoru społecznego.
Po drugie, opracowanie jest poświęcone tym organom państwowym, które spe-
cjalizują się w wykonywaniu nadzoru nad przestrzeganiem prawa pracy. Poza
zasadniczym zakresem rozprawy pozostawać wobec tego będą inne organy pań-
stwowe, dla których sprawowanie takiego nadzoru stanowi zadanie o akcesoryj-
nym tylko charakterze. W polskim systemie prawnym organem specjalizującym
się w wykonywaniu nadzoru nad przestrzeganiem prawa pracy jest Państwowa
Inspekcja Pracy (PIP). Opracowanie nie zostało jednak poświęcone wyłącznie
PIP, stąd też określenie „inspekcja pracy” jest stosowane w znaczeniu instytucji
prawnej, nie zaś jako nazwa własna organu, jakim jest PIP. Celem rozprawy nie
jest w związku z tym wyczerpująca analiza wszystkich aktualnych problemów
dotyczących PIP, lecz raczej modelowe ujęcie instytucji, jaką stanowi tytułowa
inspekcja.
Głównym powodem podjęcia tematu dotyczącego inspekcji pracy jest nie-
kwestionowane znaczenie tej instytucji. Inspekcja pracy jako organ nadzoru nad
przestrzeganiem przepisów prawa pracy odgrywa niewątpliwie jedną z kluczo-
wych ról w wykonywaniu tego nadzoru. Bezpośrednio wpływa na skuteczność
1 T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu, część III, Warszawa–Kraków 1986, s. 103; M. Flasiń-
ski, Kontrola i nadzór Państwowej Inspekcji Pracy – granice uprawnień, PiZS 10/1997, s. 10;
L. Florek, T. Zieliński, Prawo pracy, Warszawa 2003, s. 270. Por. też W. Szubert, Ochrona pracy.
Studium społeczno-prawne, Warszawa 1966, s. 150.
12
obowiązujących norm prawa pracy, a tym samym na stan praworządności w tej
dziedzinie prawa. Mimo tak znaczącej roli, jaką inspekcja pracy spełnia w prze-
strzeni egzekutywy prawodawstwa pracy, w literaturze stosunkowo rzadko uka-
zują się publikacje na ten temat. Brakuje w szczególności refleksji naukowej nad
wieloma istotnymi zagadnieniami teoretyczno-prawnymi dotyczącymi np. po-
jęcia i klasyfikacji zadań oraz środków działania takiej inspekcji. Analiza tych
i wielu innych zagadnień wymaga uwzględnienia w szerokim zakresie regulacji
międzynarodowych i europejskich, a także unormowań obowiązujących w pra-
wie obcym. Równie niezbędna jest pogłębiona refleksja historyczna poświęcona
tej instytucji w prawie polskim. Opracowanie to jest zatem próbą wypełnienia
pewnej luki w polskiej doktrynie prawa pracy, która problemami tymi zajmuje się
w niewielkim stopniu.
Doniosłość tytułowej instytucji skłania już na wstępie do pochylenia się nad
społeczno-ekonomicznymi przesłankami powoływania organów nadzoru pań-
stwowego nad przestrzeganiem prawa pracy. Ustalenia w tym zakresie pozwalają
bowiem na określenie swoistego ratio takich organów, determinują ponadto pod-
stawowe założenia analiz w przedmiocie państwowego nadzoru nad stosowaniem
prawa pracy, w tym nadzoru sprawowanego przez inspekcję pracy. Umożliwiają
też przyjęcie właściwej „optyki” dalszych rozważań, która nie może być oderwana
od przesłanek warunkujących byt prawny tego rodzaju organów.
W poszukiwaniu odpowiedzi na pytanie o przesłanki powoływania organów
nadzoru państwowego nad przestrzeganiem prawa pracy nie sposób pominąć
historyczno-prawnej analizy uwarunkowań, które doprowadziły do utworzenia
pierwszych na świecie organów nadzoru tego typu. Początki instytucji państwo-
wego nadzoru nad stosowaniem przepisów prawa pracy ściśle wiążą się z powoła-
niem do życia tzw. ustawodawstwa fabrycznego, które zaczęło powstawać i rozwi-
jać się w odpowiedzi na diametralnie nowe stosunki społeczne, jakie w dziedzinie
pracy przyniósł przełom XVIII i XIX w. najpierw w Anglii, a później także w in-
nych krajach. Źródłem zmian w stosunkach zatrudnienia tego okresu była rewo-
lucja przemysłowa, która zapoczątkowała rozwój wielkiego przemysłu fabrycz-
nego, wykorzystującego ówczesne zdobycze techniki2. Nowe uwarunkowania
ekonomiczne spowodowały przede wszystkim gwałtowny wzrost zjawiska pracy
najemnej w wielkim przemyśle. Zmianie uległa także struktura zatrudnionych,
do pracy fabrycznej najmowane były bowiem głównie kobiety i dzieci. Pozwalał
na to z jednej strony postęp techniki3, a z drugiej dominująca w tym czasie dok-
tryna gospodarczego liberalizmu, zakładająca pełną swobodę działalności gospo-
darczej, co tyczyło się także pracy najemnej. Doktryna ta ukierunkowana była
na nieskrępowaną maksymalizację zysków, co z kolei skutkowało masowym za-
2 J. Piszczek, Administracyjno-prawne zagadnienia związkowej inspekcji pracy, Toruń 1971, s. 3.
3 Raport MBP, L’Organisation de l’inspection du travail dans les établissements industriels et
commerciaux, Genève 1939, s. 1.
Wstęp13
trudnianiem w fabrykach taniej „siły roboczej”, za którą powszechnie uznawano
kobiety i dzieci. Osoby te były zatrudniane w urągających warunkach zdrowotno-
-higienicznych, a liczba wypadków przy pracy osiągnęła niespotykany wcześniej
poziom. Społeczny niepokój wywoływały szerzące się epidemie, których źródłem
były zakaźne choroby roznoszone często przez dzieci zatrudniane w przemyśle
fabrycznym4.
Przyczyn narodzin i rozwoju ochronnego ustawodawstwa fabrycznego5,
a w dalszej kolejności również ustawodawstwa w dziedzinie państwowego nad-
zoru nad pracą, trzeba zatem upatrywać w nowych warunkach społeczno-ekono-
micznych przełomu XVIII i XIX w. Za pierwotny czynnik rozwoju ustawodaw-
stwa fabrycznego uznać należy przemiany natury ekonomicznej, które następnie
wpłynęły na powstanie określonych problemów społecznych związanych z wyko-
nywaniem pracy. Dwa z tych problemów miały, jak się wydaje, decydujące zna-
czenie dla sprawy powołania do życia ochronnego ustawodawstwa fabrycznego.
Pierwszy z nich dotyczył wyzysku pracy kobiet i dzieci, a więc tych grup, które
uchodzą za najsłabsze, a jednocześnie z racji młodego wieku oraz pełnionych ról
społecznych wymagają szczególnej ochrony w dziedzinie stosunków zatrudnie-
nia. Drugi problem wiązał się z nowymi wyzwaniami, jakie generowała praca fa-
bryczna. Praca w fabrykach stwarzała w szczególności specyficzne zagrożenia dla
zdrowia i życia pracujących. Stawało się coraz bardziej oczywiste, że tym dwóm
problemom, które z całą jaskrawością ujawniły się w nowych uwarunkowaniach
ekonomicznych, można było przeciwdziałać jedynie w drodze powołania do życia
organów inspekcji fabrycznej6.
Przekonanie o konieczności przyjęcia ochronnego ustawodawstwa fabryczne-
go oraz powołania organów nadzoru nad pracą nie wynikało jednak ze względów
wyłącznie humanitarnych7. Skala problemów towarzyszących rozwojowi wielkie-
go przemysłu oraz rodzący się, ale szybko przybierający na sile, nurt społecznego
niezadowolenia z istniejącego stanu rzeczy budziły powszechny niepokój i oba-
wę przed rewolucją klasową8. Ustawodawstwo fabryczne, nastawione na ochronę
praw zatrudnionych, miało więc na celu nie tylko zapobieżenie psychofizycznej
4 E. Lipiński, Inspekcja pracy, Warszawa 1916, s. 9, 30, 31; B. Nowakowski, Prądy rozwojowe
higieny pracy za granicą i w Polsce, Polskie Archiwum Medycyny Pracy 1/1945, s. 10 i 11; E. Ko-
łodziejczyk, Inspekcja pracy w Polsce 1919–1999, Warszawa 2003, s. 17; M. Skąpski, Ochronna
funkcja prawa pracy w gospodarce rynkowej, Kraków 2006, s. 109 i 110; T. Kozłowski, Inspekcja
pracy na ziemiach polskich pod zaborami, IP 6–7/2013, s. 22.
5 Szerzej o początkach ustawodawstwa fabrycznego por. E. Lipiński, Inspekcja…, s. 7–11; E. Ko-
łodziejczyk, Inspekcja pracy…, s. 17–19; M. Skąpski, Ochronna funkcja…, s. 118 i 119.
6 Raport MBP, L’Organisation…, s. 1, 7.
7 Przyczyny natury humanitarnej były jednak najczęściej powoływane, por. A. Mazurkiewicz,
Zagadnienie organizacji bezpieczeństwa pracy, Warszawa 1938, s. 2.
8 Por. E. Lipiński, Inspekcja…, s. 10; B. Paździor, Rozwój międzynarodowych norm prawa pracy,
Acta Universitatis Wratislaviensis 144/1972, Przegląd Prawa i Administracji, t. I, s. 65 i 66.
Wstęp14
degradacji pracujących, ale także zachowanie pokoju społecznego9. Wśród przy-
czyn powstania tego ustawodawstwa obecne były także przesłanki natury poli-
tyczno-ekonomicznej, a nawet demograficznej. Zachodziła mianowicie obawa,
że ciężka i wyniszczająca praca robotników, zwłaszcza kobiet i dzieci, uniemożli-
wi normalny rozwój demograficzny społeczeństw, a państwa pozbawi zdrowych
i zdolnych do walki żołnierzy10.
Ustawodawstwo fabryczne posiadało szereg charakterystycznych cech.
Wprowadzało ono w zobowiązaniowe relacje między robotnikami i pracodaw-
cami element bezpośredniej ingerencji państwa, co stanowiło oczywisty wyłom
w obowiązującej wówczas doktrynie gospodarczego liberalizmu. Jego cechą
było również to, że przedmiotem regulacji stały się warunki pracy, co do któ-
rych dotychczas uważano, że w pełni przynależą do sfery wolności gospodar-
czej i mogą być kształtowane przez właściciela fabryki całkowicie swobodnie.
Wcześniej sądzono powszechnie, że skoro praca jest wykonywana w fabrykach,
to ich właściciele posiadają moralne prawo kształtowania warunków wykony-
wanej tam pracy wywodzące się z prawa własności. Tymczasem ustawodawstwo
fabryczne, czyniąc przedmiotem swej regulacji warunki pracy, wymuszało rów-
nocześnie konieczność kontroli tych warunków w miejscach stanowiących wła-
sność fabrykantów11. Ustawodawstwo fabryczne, obejmując ochroną warunki
pracy w miejscu wykonywania pracy (w fabrykach), nie tylko uzasadniało więc
powołanie właściwych organów nadzoru nad warunkami pracy, ale również
zapewniało tym organom swoistą legitymację do realizacji zadań kontrolnych
w miejscu pracy.
W miarę rozwoju ochronnego ustawodawstwa fabrycznego zaczęło torować
sobie drogę przekonanie, wynikające z pierwszych doświadczeń związanych
ze stosowaniem tego ustawodawstwa, które świadczyły o słabej jego skutecz-
ności12, że niezbędne są prawne gwarancje przestrzegania ochronnych norm
wchodzących w zakres ustawodawstwa fabrycznego. Wśród nich kluczową
zaś rolę powinien odgrywać instytucjonalny nadzór nad przestrzeganiem tego
ustawodawstwa. Było bowiem oczywiste, że nawet najbardziej ochronne usta-
9 H. Krahelska pisała, że ochrona pracy spełnia „poza pewnem porządkowaniem, normowa-
niem wyzysku pracy ludzkiej niewątpliwą rolę gaśnicy: łagodzi konflikty społeczne, stwa-
rza pozory równowagi, pewnego rewanżu, jaki najmita otrzymuje w charakterze pomocy
państwa w stosunkach z silniejszym od niego właścicielem środków produkcji, na którego
wzbogacenie pracuje”; H. Krahelska, Prawda o stosunkach pracy, Lwów 1934, s. 35; podob-
nie M. Klott, Inspekcja pracy w Polsce, Warszawa 1937, s. 7.
10 L. Florek, Ochrona praw i interesów pracownika, Warszawa 1990, s. 10 i 11; W. von Richtho-
fen, Inspekcja pracy. Przewodnik po profesji, Genewa 2002, s. 10; E. Kołodziejczyk, Inspekcja
pracy…, s. 16; M. Skąpski, Ochronna funkcja…, s. 110; T. Liszcz, Prawo pracy, Warszawa 2016,
s. 26 i 27; M. Liwo, Utworzenie i status prawny Państwowej Inspekcji Pracy, Przegląd Prawa
Publicznego 5/2013, s. 61.
11 Raport MBP, L’Organisation…, s. 2 i 3.
12 Por. M. Klott, Inspekcja…, s. 8 i 9.
Wstęp15
wodawstwo socjalne nie będzie należycie spełniać swojej roli, jeżeli nie będzie
skutecznie egzekwowane13.
Pierwsze rozwiązania prawne, jakie przyjmowano w poszczególnych krajach
w zakresie nadzoru nad ustawodawstwem fabrycznym, były bardzo zróżnicowane
i nie zawsze przyjmowały postać nadzoru państwowego. Przykładowo w Anglii,
uznawanej za kolebkę ustawodawstwa fabrycznego, nadzór nad tym ustawodaw-
stwem posiadał początkowo charakter społeczny i wykonywany był przez tzw.
ochotniczych wizytatorów fabrycznych. W innych krajach funkcje inspekcyjne
powierzane były ponadto m.in. policji (Niemcy14), lekarzom, inspekcji szkolnej,
instancjom kościelnym (Austria), społecznym komisjom nadzoru lokalnego, kon-
trolerom miar i wag, inspektorom górnictwa, inspektorom szkolnym (Francja),
władzom lokalnym (Holandia)15. Nadzór nad ustawodawstwem fabrycznym wy-
konywany przez takie organy nie przynosił jednak oczekiwanych efektów. Wy-
nikało to najczęściej z niekompetencji, braku autorytetu lub braku niezależności
podmiotu sprawującego nadzór, niedostatecznych uprawnień tych podmiotów,
nadmiaru innych zadań je obciążających, niedostatecznego poziomu wynagra-
dzania, a także braku kontroli nad działalnością takich podmiotów ze strony wła-
ściwej władzy centralnej16.
Szczególnie interesujące wydają się próby powierzania zadań w zakresie nadzo-
ru nad przestrzeganiem ustawodawstwa fabrycznego organom policji. Mimo, że
w początkowym okresie takie próby były podejmowane, to jednak rychło zdano
sobie sprawę, że natura i rola tego nadzoru różni się od typowych funkcji policyj-
nych. Ustawodawstwo fabryczne szybko stało się zresztą zbyt rozbudowane, aby
właściwy nad nim nadzór mogły pełnić organy policyjne. Organy te, pozbawione
znajomości zagadnień technicznych i preferujące typowe dla działań policyjnych
metody pracy, ukierunkowane na ściganie sprawców przestępstw i wykroczeń
oraz stosowanie sankcji karnych, nie odpowiadały oczekiwaniom, jakie wysu-
wano pod adresem instytucjonalnego nadzoru nad pracą. Dominowało bowiem
przekonanie, że rolą tego nadzoru powinna być raczej koncyliacyjna ingerencja
w stosunki zatrudnienia. Takie podejście skutkowało m.in. tym, że w wielu kra-
jach do podstawowych zadań inspekcji pracy zaliczano zadania z zakresu rozwią-
zywania konfliktów17.
Nieskuteczność społecznego nadzoru nad pracą spowodowała, że dość szyb-
ko wiodącym wzorcem organizacyjnym stał się model nadzoru państwowego.
13 H. Krahelska, Prawda o…, s. 33 i 34; M. Klott, Inspekcja…, s. 8 i 9; K. Rusinek, Z dziejów walk
o ochronę pracy, Warszawa 1957, s. 127.
14 A. Mazurkiewicz, Zagadnienie…, s. 3.
15 Raport MBP, L’Organisation…, s. 3 i 4; Z. Salwa, Prawo pracy w PRL w zarysie, Warsza-
16 Raport MBP, L’Organisation…, s. 4. Por. też J. Piszczek, Administracyjno-prawne…, s. 4;
wa 1989, s. 310.
E. Kołodziejczyk, Inspekcja pracy…, s. 17.
17 Raport MBP, L’Organisation…, s. 10 i 11.
Wstęp16
Państwo wraz z przysługującymi mu prerogatywami władzy dawało dużo więk-
sze gwarancje zapewnienia praworządności w stosunkach pracy niż jakiekolwiek
struktury społeczne. Chodziło o to, aby stanowione „normy były poparte przez
władzę wykonawczą państwa, aby jego organy zmuszały do stosowania wydanych
ustaw i przepisów”18. Nadzór państwowy posiadał szczególnie mocne uzasadnie-
nie w dziedzinie bezpieczeństwa pracy. W tej sferze nadzór państwa wynikał, jak
powszechnie uważano, „z natury rzeczy, bezpieczeństwo pracy bowiem ma cha-
rakter sprawy publicznej” i dlatego musi być „oparte mniej lub więcej bezpośred-
nio na autorytecie i sile wykonawczej państwa”19. Uznano, że to właśnie organy
państwowe, a nie samorządowe lub społeczne, jako organy czynnika nadrzędne-
go, stojące ponad grupami czy warstwami społecznymi, mają przede wszystkim
czuwać nad przestrzeganiem praw socjalnych20. Dostrzeżono konieczność inge-
rencji państwa w stosunki zatrudnienia, państwa, które bezpośrednio wkracza
w sferę działalności przemysłowej, zaś „na miejsce samorzutnej działalności jed-
nostek wstępuje zasada regulowania tej działalności przez pewne ciała, ponad jed-
nostkami stojące”21. Zaakceptowano tym samym konieczność ingerencji państwa
jako realizatora ustrojowego zobowiązania do ochrony osób pracujących22. Warto
podkreślić, że również współcześnie ochrona pracy postrzegana jest jako ten dział
prawa pracy, który posiada walor zagadnienia ustrojowego i z tego właśnie tytu-
łu jest zastrzeżony do kompetencji państwa23. Do właściwości tego działu prawa
pracy należy bowiem to, że obowiązki pracodawcy mają podwójnego adresata,
tj. pracowników i państwo24. Obowiązki zatrudniających wobec państwa uzasad-
niają w związku z tym powoływanie organów nadzoru nad ochroną pracy25.
Reasumując, przesłanki powoływania organów nadzoru państwowego nad
przestrzeganiem prawa pracy są ściśle związane z genezą prawa pracy jako odręb-
nej gałęzi prawa. Ingerencja państwa w zobowiązaniowy stosunek między fabry-
kantem i robotnikiem zapoczątkowała rozwój prawa pracy i wynikała z potrze-
by ochrony robotnika jako słabszej strony tego stosunku26. Celem tej ingerencji
było w pierwszej kolejności zapobieżenie, ze względu na przesłanki humanitarne
oraz demograficzne, degradacji psychofizycznej pracujących, a nadto utrzymanie
pokoju społecznego. Wypada jeszcze raz podkreślić, że ingerencja ta rozpoczę-
18 E. Lipiński, Inspekcja…, s. 31.
19 A. Mazurkiewicz, Zagadnienie…, s. 3.
20 M. Klott, Inspekcja…, s. 9 i 10.
21 M. Lewy, Prawo przemysłowe i robotnicze, Warszawa 1918, s. 84.
22 W. von Richthofen, Inspekcja…, s. 9.
23 J. Jończyk, O modernizacji prawa pracy, PiZS 9/2011, s. 5.
24 T. Wyka, Ochrona zdrowia i życia pracownika jako element treści stosunku pracy, Warszawa
25 Por. W. Szubert, Ochrona pracy, [w:] Podstawowe problemy prawa pracy, Warszawa
2003, s. 128.
1957, s. 102.
26 M. Klott, Inspekcja…, s. 10.
Wstęp17
ła się od rozwoju ochronnego ustawodawstwa fabrycznego, mającego zapewnić
ochronę zdrowia i życia pracujących, nad którego przestrzeganiem ustanowio-
no państwowy nadzór sprawowany przez specjalnie powołane w tym celu organy
państwowe27.
Jak się powszechnie przyjmuje, ustawodawstwo fabryczne, a wraz z nim prze-
pisy w dziedzinie państwowego nadzoru nad tym ustawodawstwem, dało począ-
tek tzw. prawu ochrony pracy – drugiemu obok prawa stosunku pracy najważniej-
szemu działowi indywidualnego prawa pracy28, zaś powołanie organów nadzoru
państwowego stało się początkiem zorganizowanej walki o poprawę warunków
pracy29. Działalność takich organów uważana jest za podstawową gwarancję pra-
worządności w tej dziedzinie i zrosła się tak dalece z ochroną pracy, że często
traktowana jest jako jej część składowa. Wynika to ze szczególnego charakteru
dóbr, będących przedmiotem ochrony tego działu prawa pracy, jakimi są zdrowie
i życie pracowników. Dla zabezpieczenia tych szczególnie cennych dóbr niewy-
starczająca jest ochrona państwa zapewniana przez funkcjonowanie sądów pracy
i realizowana na zasadzie indywidualnych skarg i roszczeń30. Można spotkać się
nawet ze stanowiskiem, iż to „od zaprowadzenia inspekcji fabrycznej, tj. urzędu,
którego zadaniem jest czuwać nad stosowaniem prawa, datuje się nowoczesne
prawodawstwo ochronne”31. W tym kontekście występowanie organów nadzo-
ru państwowego nad przestrzeganiem prawa pracy trzeba postrzegać jako wyraz
ochronnej funkcji prawa pracy32. W niektórych środowiskach, zwłaszcza pracow-
niczych i związkowych, ochrona pracy, która wyraża się m.in. w zagwarantowaniu
przyznanych pracownikom uprawnień, kojarzona jest wprost z bezpośrednią in-
gerencją państwa w stosunki pracy oraz z nadzorem sprawowanym w jego imie-
niu przez organy inspekcyjne33.
Cechą uwarunkowań społeczno-ekonomicznych, które w przeszłości dopro-
wadziły do narodzin koncepcji państwowej inspekcji pracy, jest ich dynamicz-
ny charakter. Uwarunkowania te podlegają ewolucji wraz z następującymi po
sobie kolejnymi etapami rozwoju cywilizacyjnego. Zasadniczego znaczenia na-
biera w związku z tym pytanie o wpływ zmieniających się czynników społecz-
no-ekonomicznych, ale także politycznych, na funkcjonowanie inspekcji pracy.
Biorąc pod uwagę pierwszoplanową rolę, jaką tego rodzaju przesłanki odegra-
ły w ukształtowaniu się modelu państwowego nadzoru nad pracą, zasadne jest
27 T. Liszcz, Prawo…, s. 26 i 27.
28 Ibidem, s. 24.
29 W. Szubert, Ochrona pracy. Studium społeczno-prawne, Warszawa 1966, s. 149.
30 W. Szubert, Zarys prawa pracy, Warszawa 1980, s. 282; Z. Salwa, Nowy ład pracy w Polsce
a ochronna funkcja prawa pracy, [w:] Nowy ład pracy w Polsce i w Europie, red. M. Matey,
Warszawa 1997, s. 79.
31 E. Lipiński, Inspekcja…, s. 10.
32 Tak np. Z. Salwa, Prawo pracy w PRL…, s. 32.
33 W. Szubert, Ochrona…, s. 13 i 14.
Wstęp18
przyjęcie założenia, że posiadają one niezmiennie kluczowe znaczenie dla stoso-
wanych w tej dziedzinie rozwiązań prawnych. Rozważania podjęte w pracy będą
zmierzały do potwierdzenia trafności tego założenia.
Wyżej sformułowana teza determinuje jednocześnie cele, wybór metod badaw-
czych oraz konstrukcję rozprawy. Do głównych celów należy ustalenie przyczyn
stanowienia zróżnicowanych rozwiązań prawnych odnoszących się do inspekcji
pracy ze szczególnym uwzględnieniem roli, jaka wśród tych przyczyn przypada
uwarunkowaniom społeczno-ekonomicznym i politycznym. Celem pracy jest też
ocena zgodności polskich rozwiązań prawnych dotyczących inspekcji pracy z od-
powiednimi standardami międzynarodowego i europejskiego prawa pracy. Szcze-
gólnie istotna jest w tym zakresie ocena z punktu widzenia ratyfikowanych przez
Polskę konwencji MOP, które w tej dziedzinie posiadają zasadnicze znaczenie.
W ramach przeprowadzanych analiz ważne miejsce zajmować będzie także próba
zdiagnozowania skutków obowiązywania różnych rozwiązań modelowych rozpa-
trywanych przede wszystkim z punktu widzenia ich znaczenia dla optymalizacji
polskiego ustawodawstwa dotyczącego inspekcji pracy.
Opracowanie posiada charakter teoretyczno-prawny i powstało dzięki zasto-
sowaniu trzech metod badawczych: historycznej, formalno-dogmatycznej oraz
komparatystycznej. Ich wykorzystanie wyraża się przede wszystkim w przyjętym
schemacie prezentacji tytułowej problematyki. Punktem wyjścia są, co do zasa-
dy, regulacje prawa międzynarodowego. W ich świetle prezentowane są następnie
uregulowania prawa obcego, obowiązujące głównie w państwach europejskich,
a w dalszej kolejności także prawa polskiego. Regułą jest, że analiza norm prawa
polskiego prowadzona jest w ujęciu ewolucyjnym. Na szczególne podkreślenie
zasługuje metoda historyczna, której rolę z punktu widzenia przyjętej hipotezy
badawczej można uznać za kluczową.
Praca składa się z czterech rozdziałów. Rozdział I poświęcony jest źródłom
prawa, które dotyczą inspekcji pracy. Omówione zostaną źródła z zakresu pra-
wa międzynarodowego, prawa UE, wybranych ustawodawstw obcych oraz prawa
polskiego. W ramach analizy historycznej uregulowań polskich uwzględniony
będzie także okres PRL, mimo że na wiele lat inspekcja pracy utraciła wówczas
status organu państwowego. Pominięcie tej epoki z zakresu rozważań skutkowa-
łoby jednak ich istotnym zubożeniem, ułomna byłaby także całościowa ocena
rozwiązań modelowych dotyczących tytułowej instytucji. W rozdziale II podję-
te zostaną zagadnienia ustrojowe odnoszące się do inspekcji pracy. Celowe jest
w szczególności określenie miejsca takiej inspekcji w systemie organizacyjnym
aparatu państwowego, jak również zanalizowanie problemów związanych z jej
organizacją. Osobne i ważne zarazem miejsce zajmują rozważania poświęcone
statusowi inspektorów pracy. Rozdziały III i IV będą z kolei dotyczyć sfery kom-
petencyjnej inspekcji pracy. W rozdziale III przedmiotem analizy będą zadania
takiej inspekcji. Konieczne staje się zdefiniowanie pojęcia zadań inspekcji, jak
również przeprowadzenie klasyfikacji tychże zadań. W dalszej kolejności celowe
Wstęp19
jest ustalenie podstawowych form realizacji zadań inspekcji oraz przedmiotowe-
go i podmiotowego ich zakresu. Niezbędnym uzupełnieniem rozważań poświęco-
nych kompetencjom inspekcji pracy jest określenie przysługujących jej środków
działania. Temu zagadnieniu poświęcony jest rozdział IV. Wyjaśnienia wymaga
pojęcie środków działania, uzasadniona jest również klasyfikacja takich środków,
a następnie ich bliższa charakterystyka.
W opracowaniu uwzględniony został stan prawny na dzień 01.09.2017 r.
WstępRozdział I
Inspekcja pracy jako przedmiot
regulacji prawnych
1. Inspekcja pracy w prawie międzynarodowym
1.1. Inspekcja pracy w aktach MOP
1.1.1. Geneza norm MOP w dziedzinie inspekcji pracy
Problematyka inspekcji pracy związana jest z działalnością MOP od samego po-
czątku istnienia tej organizacji. Już w akcie powołującym MOP do życia, jakim był
Traktat Wersalski z 1919 r., w art. 427 pkt 9 w części XIII, wśród 10 zasad, które
uznano za szczególnie ważne, znalazło się zobowiązanie krajów członkowskich
do zorganizowania służb inspekcyjnych1. Zadaniem tych służb miało być zapew-
nienie stosowania przepisów dotyczących ochrony pracowników. Priorytetowe
znaczenie, jakie MOP wiązała z działalnością inspekcji pracy, wynika z pierw-
szoplanowej roli, jaką inspekcja pełni jako organ kontroli przestrzegania prawa
pracy, zwłaszcza w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników. Zdawano so-
bie sprawę, że właśnie jako organ kontroli inspekcja jest gwarantem skuteczno-
ści stosowania ochronnych przepisów prawa pracy zarówno na gruncie ustawo-
dawstw krajowych, jak i międzynarodowego prawodawstwa pracy2. Nie ulegało
też wątpliwości, że działalność normotwórcza MOP, wyrażająca się w szczególno-
ści uchwalanymi konwencjami, będzie skuteczna na tyle, na ile efektywnie funk-
cjonować będą systemy inspekcji pracy powoływane do kontroli przestrzegania
przyjmowanych przez MOP standardów3.
1 T. Wyka, Bezpieczeństwo i ochrona zdrowia pracowników w działalności normotwórczej MOP,
PiZS 12/2001, s. 3 i 4.
2 Działalność inspekcji pracy uważano na forum MOP za podstawę, a jednocześnie gwaran-
cję postępu w dziedzinie poprawy losu pracujących; B. Paździor, Rozwój międzynarodowych
norm prawa pracy, Acta Universitatis Wratislaviensis 144/1972, Przegląd Prawa i Administra-
cji, t. I, s. 76 i 77.
3 MBP, Détermination de principes généraux pour l’inspection du travail, Genève 1923, s. 2;
raport MBP, L’Organisation de l’inspection du travail dans les établissements industriels et
22
W podejściu MOP do problematyki inspekcji pracy od początku obecne było
założenie o celowości wielu różnych modeli inspekcji pracy. Przekonanie to wy-
nikało przede wszystkim z faktu, że normy MOP w tej dziedzinie ustanawiane
były w czasie, kiedy w większości krajów już obowiązywały przepisy regulujące
funkcjonowanie inspekcji pracy. Systemy inspekcji pracy ustanowione w poszcze-
gólnych krajach mniej lub bardziej różniły się między sobą co do określonych
elementów modelowych. Było oczywiste, że różnice te miały charakter ponie-
kąd obiektywny i wynikały ze szczególnych uwarunkowań natury gospodarczo-
-społecznych, a nawet politycznych, właściwych dla danego kraju4. Zdawano so-
bie sprawę z tego, że określony model inspekcji pracy dobrze sprawdzający się
w jednym kraju, w innym nie mógłby przynosić równie dobrych efektów. Z tych
przyczyn działalność normotwórcza MOP w przedmiocie inspekcji pracy od po-
czątku ukierunkowana była na wypromowanie pewnych ogólnych, wspólnych za-
sad funkcjonowania inspekcji pracy w trosce o skuteczność przestrzegania norm
prawa pracy. Wypracowanie jedynie ogólnych zasad dotyczących inspekcji pracy
miało ponadto na celu zapewnienie tym normom elastyczności pozwalającej na
zachowanie ich aktualności w zmieniających się historycznie uwarunkowaniach.
Wypada zatem podkreślić, że działaniom normotwórczym MOP w tym obszarze
nie towarzyszył zamiar narzucania krajom członkowskim szczegółowych rozwią-
zań modelowych5.
Przyczyn aktywności normotwórczej MOP w dziedzinie inspekcji pracy należy
upatrywać także w nowej sytuacji geopolitycznej, jaka wytworzyła się po I wojnie
światowej. Obok krajów, w których systemy inspekcji pracy już w tym czasie funk-
cjonowały, powstało szereg nowych państw, dopiero stojących przed zadaniem
zorganizowania swoich służb inspekcyjnych. W ocenie MOP, wyrażanej w tym
okresie, dla nowych członków społeczności międzynarodowej pomocnym instru-
mentem prawnym w wypełnieniu tego zadania powinny stać się wypracowane
przez MOP wspólne standardy w tej dziedzinie, czerpiące z doświadczeń krajów,
w których takie systemy już obowiązywały6.
Podjęcie przez MOP normotwórczej działalności w przedmiocie inspekcji pra-
cy w okresie Dwudziestolecia międzywojennego było zatem uzasadnione co naj-
commerciaux, Genève 1939, s. 17 i 18; MBP, L’Organisation de l’inspection du travail dans les
entreprises industrielles et commerciales, Genève 1946, s. 9. Por. też M. Klott, Inspekcja pracy
w Polsce, Warszawa 1937, s. 16; T. Kapp, P. Ramackers, J.-P. Terrier, Le système d’inspection du
travail en France, Paris 2009, s. 44 i 45.
4 K. Rusinek, Z dziejów walk o ochronę pracy, Warszawa 1957, s. 177.
5 MBP, Détermination…, s. 5–7; raport Komisji Ekspertów do Spraw Stosowania Konwencji i Za-
leceń MOP, Inspection du travail, Genève 2006, s. 4, www.ilo.org (dostęp 20.04.2017), dalej:
raport Komisji.
6 MBP, Détermination…, s. 2–6. Na temat społeczno-politycznej genezy MOP por. szerzej P. Cza-
chorowski, Międzynarodowa Organizacja Pracy. Geneza – struktura – funkcjonowanie, Gdańsk
2002, s. 98–109.
Inspekcja pracy jako przedmiot regulacji prawnych1. Inspekcja pracy w prawie międzynarodowym
23
mniej z kilku powodów. Przede wszystkim występowała konieczność zapewnienia
skuteczności powoływanym do życia normom międzynarodowego prawa pracy
w drodze kontroli ich przestrzegania przez inspekcje pracy, działające według
normatywnie wyodrębnionych ogólnych i wspólnych zasad. W miarę, jak przy-
bywało konwencji MOP oraz ich ratyfikacji przez kraje członkowskie, celowość
regulacji w przedmiocie inspekcji pracy stawała się coraz bardziej oczywista i pil-
na. Co więcej, dotychczasowe doświadczenia w zakresie stosowania przyjętych
już konwencji pokazywały, że procesy te przebiegały niejednolicie w wielu kra-
jach ratyfikujących te same konwencje, co skutkowało daleko idącymi różnicami
poziomu i jakości przestrzegania tych samych norm międzynarodowego prawa
pracy w poszczególnych krajach. Przyjęcie wspólnych zasad w przedmiocie in-
spekcji pracy miało więc także na celu ujednolicenie i skoordynowanie procesów
stosowania konwencji MOP.
Mimo oczywistych powodów uzasadniających przyjęcie konwencji w sprawie
inspekcji pracy, w okresie Dwudziestolecia międzywojennego MOP nie udało się
wypracować projektu takiej konwencji. Jednak MOP uchwaliła kilka zaleceń od-
noszących się do inspekcji pracy7. Zaliczyć do nich w szczególności należy przyjęte
już na pierwszej sesji MOP zalecenie nr 5 z 1919 r. dotyczące nadzoru nad zdro-
wotnymi warunkami pracy, zachęcające do utworzenia służby publicznej specjal-
nie powołanej do ochrony zdrowia robotników, zalecenie nr 28 z 1926 r. dotyczące
ogólnych zasad inspekcji warunków pracy marynarzy, zalecenie nr 54 z 1937 r. do-
tyczące inspekcji pracy w budownictwie oraz zalecenie nr 59 z 1939 r. dotyczące in-
spekcji pracy pracowników tubylczych8. Spośród uchwalonych w Dwudziestoleciu
międzywojennym zaleceń MOP najszerszy zakres stosowania i największe znacze-
nie miało jednak zalecenie nr 20 z 1923 r. dotyczące inspekcji pracy. Wpłynęło ono
na obowiązujące w tym czasie regulacje dotyczące inspekcji pracy w wielu krajach9.
Na podkreślenie zasługuje szczególna rola, jaka na gruncie tego zalecenia przy-
pada inspekcji pracy w dziedzinie ochrony zdrowia i życia pracowników (pkt B
w części II zalecenia). Świadczy to o przyjmowanym już u początków działalno-
ści normatywnej MOP w dziedzinie inspekcji pracy założeniu o ścisłym związku,
w jakim problematyka ta pozostaje z ochroną zdrowia i życia pracowników. Szereg
postanowień tego zalecenia zostało później uwzględnionych w konwencjach MOP
dotyczących inspekcji pracy, ale również w innych konwencjach w zakresie, w ja-
kim dotyczyły one kontroli przestrzegania stanowionych w nich norm.
7 Zalecenia MOP, inaczej niż konwencje, które po ratyfikacji stają się źródłem zobowiązań
międzynarodowych dla danego państwa, nie są przedmiotem ratyfikacji i wytyczają jedynie
kierunek pożądanego rozwoju krajowego prawa pracy i polityki społecznej; por. M. Sewe-
ryński, Konwencje Międzynarodowej Organizacji Pracy ratyfikowane przez Polskę, Warszawa
1983, s. 14.
8 Zalecenia nr 5 i 59 zostały wycofane w 2002 r., a zalecenie nr 54 w 2004 r. Teksty zaleceń MOP
dostępne są na stronie: www.mop.pl.
9 MBP, L’Organisation…, s. 10.
24
Jest charakterystyczne, że konwencje przyjęte w pierwszych latach działalności
MOP stanowiły z reguły tylko ogólnie o obowiązku podjęcia przez kraje człon-
kowskie koniecznych i właściwych środków w celu zapewnienia stosowania po-
stanowień konwencji. Konwencje uchwalane nieco później, zwłaszcza po 1930 r.,
zawierają już postanowienia bardziej precyzyjne pod tym względem, nierzadko
wprost uznające właściwość inspekcji pracy jako organu sprawującego kontrolę
przestrzegania stanowionych w tych konwencjach norm prawa pracy10.
Lata trzydzieste XX w. to okres dojrzewania idei przyjęcia przez MOP kon-
wencji w sprawie inspekcji pracy. Z biegiem czasu przybywało powszechnie ak-
ceptowanych i stosowanych w wielu krajach zasad funkcjonowania inspekcji, co
skłaniało do tego, aby uczynić z nich przedmiot regulacji w konwencji o inspek-
cji pracy11. Wypada podkreślić w tym miejscu rolę, jaką w procesie dochodze-
nia do decyzji o uchwaleniu przez MOP pierwszej konwencji w sprawie inspekcji
pracy odegrali przedstawiciele naszego kraju. Mianowicie, w 1936 r. na 20. sesji
Międzynarodowa Konferencja Pracy przyjęła rezolucję autorstwa M. Jurkiewicza
– przedstawiciela rządowego Polski, wzywającą do podjęcia kroków procedural-
nych w celu uchwalenia konwencji w sprawie inspekcji pracy12. Inicjatywa zmie-
rzająca do przygotowania projektu konwencji dotyczącej inspekcji pracy znala-
zła formalny wyraz w decyzji o wpisaniu tej sprawy do porządku dziennego sesji
Konferencji Ogólnej MOP zaplanowanej na 1940 r., która jednak nie odbyła się
ze względu na wybuch II wojny światowej13. Mimo to sprawa przyjęcia konwencji
o inspekcji pracy była praktycznie przesądzona, a prace nad jej projektem zostały
rozpoczęte.
Przełomowe znaczenie w kwestii regulacji problematyki inspekcji pracy miała
30. sesja Konferencji Ogólnej MOP z 1947 r., na której został przyjęty akt o podsta-
wowym do dziś znaczeniu, tj. konwencja nr 81 dotycząca inspekcji pracy w prze-
myśle i handlu14 wraz z uzupełniającym ją zaleceniem nr 81 o inspekcji pracy. Na
tej samej sesji przyjęto zalecenie nr 82 dotyczące inspekcji pracy w górnictwie
i transporcie oraz konwencję nr 85 dotyczącą inspekcji pracy na terytoriach zależ-
nych. W dniu 25.06.1969 r. została przyjęta konwencja nr 129 dotycząca inspekcji
pracy w rolnictwie15 wraz z towarzyszącym jej zaleceniem nr 133. Konwencja ta
10 Tak np. konwencja MOP nr 33 z 1932 r. dotycząca wieku dopuszczenia dzieci do pracy w za-
wodach nieprzemysłowych (art. 7), konwencja nr 62 z 1937 r. w sprawie przepisów o bezpie-
czeństwie w przemyśle budowlanym (art. 4).
11 Raport MBP, L’Organisation…, s. 279, 367.
12 Ibidem, s. 23. O wpływie przedstawicieli naszego kraju na kształtowanie się standardów mię-
dzynarodowych w dziedzinie inspekcji pracy pisał też M. Klott, Inspekcja…, s. 17.
13 Raport Komisji, Inspection…, s. 2; T. Kozłowski, Inspekcja Pracy w regulacjach Międzynaro-
dowej Organizacji Pracy w latach 1919–1997, Acta Universitatis Wratislaviensis 3015/2007,
Prawo CCCIII, s. 320.
14 Dz.U. z 1997 r., nr 72, poz. 450.
15 Dz.U. z 1997 r., nr 72, poz. 452.
Inspekcja pracy jako przedmiot regulacji prawnych
Pobierz darmowy fragment (pdf)