Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00641 011640 17841345 na godz. na dobę w sumie
Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej. Samorząd terytorialny a rynki pracy - ebook/pdf
Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej. Samorząd terytorialny a rynki pracy - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 315
Wydawca: Oficyna Wydawnicza „Humanitas" Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-65682-75-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Monografia podzielona została na 3 części. W części I zostały poruszone takie tematy jak pracodawca samorządowy i jego pracownicy. Część II dotyczy tematyki źródeł prawa i kompetencji samorządu terytorialnego w zakresie rynków pracy. W ostatniej, III części, zostały zgrupowanie zagadnienia dotyczące funkcjonowania lokalnych rynków pracy w regionie.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Nawet pobieżna lektura opracowań poświęconych wzajemnym relacjom samorządu terytorialnego (a ściślej: jego jednostek i ich organów) i rynków pracy (w pierwszym rzędzie tzw. lokalnych) wskazuje, iż relacje te stanowią przedmiot zainteresowań badawczych różnych dyscyplin naukowych. Wspomniana problematyka ma zatem interdyscyplinarny charakter, który uwzględniać należy, prowadząc kompleksowe badania. (…)Samorząd terytorialny w stosunku do rynków pracy, w szczególności lokalnych, wystę-puje bowiem w różnych rolach, realizując określone cele, zadania i funkcje. (…)Po pierwsze, kolokwialnie mówiąc, jako „pracodawca” uczestniczy bezpośrednio w procesach, jakie zachodzą na lokalnych rynkach pracy, co przekłada się na jego udział w procesach występujących na rynku pracy w skali krajowej. (…)Po drugie, przepisy prawa przewidziały dla określonych organów jednostek samorządu terytorialnego zadania i cele do realizacji oraz związane z nim kompetencje w zakresie zatrudniania i przeciwdziałania bezrobociu. (…)Po trzecie, praktyczne działania wskazanych podmiotów na lokalnych rynkach pracy, opis i analiza ich efektów pozwala na ocenę stanu zatrudnienia i bezrobocia na danym terenie, skuteczności (bądź nie) zastosowanych środków, m.in. prawnych, oraz propo-zycje zmian.Z Wprowadzenia Bolesława M. Ćwiertniaka MATEUSZ BARWAŚNY BOLESŁAW M. ĆWIERTNIAKDOROTA FLESZERBOŻENA GAJDZIKDAGMARA GILJOANNA JAGODAROMUALD JOŃCZYGRZEGORZ KRAWIECMARIAN ANDRZEJ LIWOARKADIUSZ PRZYBYŁKAJACEK PYKAJUSTYNA ROKITOWSKAJAROSŁAW SOZAŃSKIJAROSŁAW STORCZYŃSKIKAROLINA SYKUŁAANDRZEJ MARIAN ŚWIĄTKOWSKIJOANNA UNTERSCHÜTZMARCIN WUJCZYKANDRZEJ ZIOMEKMARIA ZRAŁEK BOLESŁAWA M. ĆWIERTNIAKAKOMPETENCJESAMORZĄDU TERYTORIALNEGOW ZAKRESIE POLITYKI SPOŁECZNEJSAMORZĄD TERYTORIALNY A RYNKI PRACY POD REDAKCJĄ BOLESŁAWA M. ĆWIERTNIAKA Humanitasul. Kilińskiego 43, 41-200 SosnowiecREDAKCJA:e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pltel. (32) 3631225DZIAŁ SPRZEDAŻY:e-mail: dystrybucja@humanitas.edu.pltel. (32) 3631219Sprawdź naszą ofertę naPOD REDAKCJĄKOMPETENCJE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ZAKRESIE POLITYKI SPOŁECZNEJSAMORZĄD TERYTORIALNY A RYNKI PRACY KOMPETENCJE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ZAKRESIE POLITYKI SPOŁECZNEJ SAMORZĄD TERYTORIALNY A RYNKI PRACY Publikacja pod patronatem: ODDZIAŁ W KATOWICACH Komisja Nauk Prawnych i Ekonomicznych Wasza Magnificencjo, Wysoki Senacie, Dostojni Goście, Drodzy Studenci, ogłaszam rok akademicki 2016/2017 rokiem obchodów 20-lecia Wyższej Szkoły Humanitas. Z wystąpienia Kanclerza WSH Aleksandra Dudka podczas inauguracji roku akademickiego 2016/2017 KOMPETENCJE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W ZAKRESIE POLITYKI SPOŁECZNEJ SAMORZĄD TERYTORIALNY A RYNKI PRACY pod red. Bolesława M. Ćwiertniaka A N Y C I F O “ H Y DW A W N I C Z A ” S A T U M IA N W Y Ż S Z A S Z K O Ł A H U M A N I TA S Sosnowiec 2016 Recenzent prof. zw. dr hab. Lidia Zacharko Redaktor Oficyny Wydawniczej „Humanitas” Danuta Dziewięcka Projekt okładki Bartłomiej Dudek Copyright by Oficyna Wydawnicza „Humanitas” ul. Kilińskiego 43 41-200 Sosnowiec tel.: 32 363 12 25 e-mail: wydawnictwo@humanitas.edu.pl dystrybucja@humanitas.edu.pl ISBN: 978-83-65682-75-8 Sosnowiec 2016 Sfinansowano z dotacji podmiotowej na utrzymanie potencjału badawczego w 2015 roku Wydziału Administracji i Zarządzania Wyższej Szkoły Humanitas Spis treści Bolesław Maciej Ćwiertniak O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy (zamiast Wprowadzenia) ................................................................................... 7 CZĘŚĆ I. Pracodawca samorządowy i jego pracownicy Rozdział 1. Marcin Wujczyk Zakres pojęcia „pracodawca samorządowy” ............................................................................ 21 Rozdział 2. Mateusz Barwaśny Specyfika nawiązania i rozwiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) ......................................................................................... 31 Rozdział 3. Grzegorz Krawiec Staż pracy jako warunek zatrudnienia na stanowisku zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ................................................................................................ 49 Rozdział 4. Marian Andrzej Liwo Raporty Najwyższej Izby Kontroli o naborze na stanowiska urzędnicze w jednostkach samorządu terytorialnego i ich reperkusje ..................................................... 57 Rozdział 5. Andrzej Marian Świątkowski Przeniesienie służbowe w ustawie o pracownikach samorządowych jako specyficzna cecha zobowiązaniowego stosunku pracy urzędnika samorządu terytorialnego ......................................................................................... 75 Rozdział 6. Dorota Fleszer Zarządzanie zasobami ludzkimi a oceny pracowników samorządowych........................... 101 CZĘŚĆ II. Źródła prawa i kompetencje organów samorządu terytorialnego w zakresie rynków pracy Rozdział 7. Jarosław Sozański Międzynarodowe prawo pracy a lokalne rynki pracy, w tym pozostające w kompetencji samorządów terytorialnych ........................................... 125 Rozdział 8. Andrzej Ziomek Główne bariery i rządowe propozycje zmian w skuteczniejszym przeciwdziałaniu bezrobociu w Polsce. Retrospekcja działań (2009-2013) ....................... 143 Rozdział 9. Joanna Unterschütz Rola publicznych służb zatrudnienia w procedurze legalnego zatrudnienia migrantów .................................................................. 155 Rozdział 10. Joanna Jagoda Zadania powiatów w zakresie polityki rynku pracy .............................................................. 169 CZĘŚĆ III. Funkcjonowanie lokalnych rynków pracy w regionie Rozdział 11. Jarosław Storczyński Przeciwdziałanie bezrobociu oraz aktywizacja lokalnego rynku pracy w mieście Bielsko-Biała i powiecie bielskim w latach 2011-2016 – wybrane zagadnienia .............................................................................................................. 181 Rozdział 12. Jacek Pyka, Andrzej Ziomek Przeciwdziałanie bezrobociu w gminach województwa śląskiego w świetle badań ankietowych.................................................................................................... 195 Rozdział 13. Karolina Sykuła, Andrzej Ziomek Przeciwdziałanie bezrobociu w gminach województwa opolskiego – wyniki badań ankietowych .................................................................................................... 215 Rozdział 14. Andrzej Ziomek Teoretyczne uwarunkowania przeciwdziałania bezrobociu w gminach ............................. 225 Rozdział 15. Dagmara Gil Bezrobocie i metody przeciwdziałania temu zjawisku na przykładzie gminy Zawiercie ..........239 Rozdział 16. Romuald Jończy, Justyna Rokitowska Czynniki remigracji Polaków z zagranicy ............................................................................... 257 Rozdział 17. Arkadiusz Przybyłka Ograniczenie zatrudnienia wśród górników węgla kamiennego w okresie transformacji ustrojowej .......................................................................................... 271 Rozdział 18. Bożena Gajdzik Skutki indukowanej redukcji kadry w przemyśle hutniczym ............................................... 281 Rozdział 19. Maria Zrałek Sytuacja osób starszych na rynku pracy .................................................................................. 295 Informacja o wydawnictwach samorządowych Oficyny Wydawniczej „Humanitas” ...... 311 Bolesław Maciej Ćwiertniak1 O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy (zamiast Wprowadzenia) I.1. Nawet pobieżna lektura opracowań poświęconych wzajemnym relacjom samorządu terytorialnego (a ściślej: jego jednostek i ich organów) i rynków pracy (w pierwszym rzędzie tzw. lokalnych) wskazuje, iż relacje te stanowią przedmiot za- interesowań badawczych różnych dyscyplin naukowych. Wspomniana problematy- ka ma zatem interdyscyplinarny charakter, który uwzględniać należy, prowadząc kompleksowe badania tejże, z udziałem przedstawicieli różnych zainteresowanych dyscyplin naukowych (czy jak się to często określa: nauk). 2. W niniejszym opracowaniu zamierzam zaprezentować, w sposób syntetycz- ny, refleksje dwojakiego rodzaju: 1) uwagi dotyczące podstawowych nauk, których przedmiotem badań są relacje sa- morządu terytorialnego i rynków pracy (por. część II pkt 1. do 5., część III pkt 1. do 3.). 2) ogólną prezentację zawartych w niniejszej monografii opracowań, stanowią- cych jej rozdziały; (por. część IV pkt 1. do 5.). II.1. Problematyka zatrudnienia i bezrobocia stanowi tradycyjną domenę eko- nomii. Stąd też zainteresowania ekonomistów zjawiskiem bezrobocia, środkami jego łagodzenia, stanem zatrudnienia itp. Wraz z procesami wyodrębniania się nauki poli- tyki społecznej zagadnienia te stają się przedmiotem badań tejże nauki. Przypomnieć tu można, że początki polityki społecznej jako nauki w Polsce, pomimo działalności we wcześniejszych okresach uczonych uznawanych za jej prekursorów, wiąże się za- zwyczaj z okresem międzywojennym2, zaś szczególnie dynamiczny jej rozwój z okre- sem po 1956/1957 roku3. W ramach nauki polityki społecznej traktuje się politykę zatrudnienia jako tzw. szczegółową politykę społeczną4. Od szeregu lat występuje też 1 Dr hab., prof. ndzw. Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu. 2 Por. np. J. Auleytner, Polityka społeczna. Pomiędzy ideą a działaniem, Warszawa 1994, s. 31 i nast. Tenże: Polska polityka społeczna. Kreowanie ładu społecznego, Warszawa 2005, s. 19 i nast. M. Mitręga, Przedmiot i zakres polityki społecznej, [w:] A. Frączkiewicz-Wronka, M. Zrałek (red. ), Polityka społeczna, Katowice 1998, s. 5 i nast., s. 10 i nast. Por. też L. Frąckiewicz (red.), Przeszłość dla przyszłości, Katowice 2001 (zawierająca historię i biogramy członków Polskiego Towarzystwa Polityki Społecznej). 3 Por. J. Auleytner, Polityka społeczna. Pomiędzy ideą …, s. 44 i nast., tenże: Polska polityka społeczna …, s. 90 i nast. M. Mitręga, Przedmiot…, s. 14 i nast. 4 M. Mitręga, Przedmiot…, s. 7. Por. też L. Dziewięcka-Bokun, O roli i miejscu polityki społecznej w nowoczesnych systemach politycznych, [w: ] J. Auleytner (red.), O roztropną politykę społeczną. Księga pamiątkowa na jubileusz 80-lecia prof. dr. hab. Antoniego Rajkiewicza, Katowice 2002, s. 85 i nast., S. Golinowska, O przedmiocie polityki społecznej. Dlaczego, dla kogo i kto?, s. 94 i nast. 8 nazwa polityki rynków pracy5. Oczywiście badania prowadzone w ramach tej ostat- niej nie mogą się obyć bez czerpania z dorobku i ustaleń innych polityk szczegóło- wych (takich m.in. jak polityka demograficzna, rodzinna, migracyjna, zabezpieczenia społecznego itp.). Nota bene wskazać tu można, iż nauka polityki społecznej przejęła i przystosowała określony warsztat pojęciowy klasycznej ekonomii (stąd wspomniane pojęcie „rynków pracy” czy też „kapitału ludzkiego i społecznego”6 i temu podobne. Po „odrodzeniu” w 1990 r. samorządu terytorialnego wraz z nadaniem jednost- kom i organom tegoż samorządu określonych zadań i kompetencji w zakresie poli- tyki społecznej7, stał się on istotnym jej podmiotem. Stąd też pisze się o samorządo- wej polityce społecznej8, zaś jej istotną częścią staje się problematyka zatrudnienia i lokalnych rynków pracy9. 2. Zagadnienia związane z tematyką niniejszej monografii stanowią równocze- śnie istotny przedmiot zainteresowania nauk prawnych, w szczególności różnych, jak je określał Z. Ziembiński, „dogmatyk szczegółowych prawoznawstwa”10. I tak prawo administracyjne (dział określany obecnie jako ustrojowe prawo administracyjne) opisuje i analizuje struktury i kompetencje organów administracji publicznej dzia- łających w sferze zatrudnienia11, których część po reformie samorządowej przejęły określone organy samorządu terytorialnego i podległe im wyspecjalizowane urzędy12. 5 Por. np. [w: ] J. Orczyk, B. Balcerzak-Paradowska, M. Szylko-Skoczny, C. Żołędowski (red.), Polityka społeczna. Kontynuacja i  zmiana (z okazji jubileuszu 90-lecia urodzin Prof. Antoniego Rajkiewicza naszego Honorowego Przewodniczącego Komitetu Nauk o Pracy i Polityce Społecznej PAN), Warszawa 2012, część III Praca i rynek pracy, s. 143 i nast. Podobnie pojęcie „rynku pracy” występuje w nazwach jednostek organizacyjnych uczelni ekonomicznych (np. w Uniwersytecie Ekonomicznym w Katowicach funkcjonują m.in. Katedra Rynków Pracy oraz Centrum Badań i Studiów Nad Rynkiem Pracy). By pozostać przy przykładzie tego UE: staraniem prof. dr hab. D. Kotlorz placówki te zorganizowały cykl siedmiu konferencji zatytułowanych „Dylematy rynków pracy”. Oczywiście pojęcie „rynków pracy” występuje też w tytułach związanych z nimi monografii zbiorowych, których nie będę tu wymieniał. 6 Przykładem może być tu monografia zbiorowa: D. Maroń (red.), Kapitał ludzki i społeczny. Wybrane problemy teorii i praktyki, Wrocław 2009. 7 Por. J. Regulski, Samorząd terytorialny przy „okrągłym stole” 1989, [w:] A. Agopszowicz, T. Kurowska, M. Pazdan (red.), Zagadnienia prawa cywilnego, samorządowego i rolnego. Pamięci Prof. Waleriana Pańki, Katowice 1993, s. 99 i nast.; K. Podgórski, Przemiany ustroju samorządu terytorialnego w Polsce, s. 113 i nast.; I. Lipowicz, Odrodzenie samorządu terytorialnego w Polsce w latach 1990-1998 – perspektywa administracyjna. Naprawa transformacji ustrojowej, „Samorząd Terytorialny” 2015, nr 3, s. 6 i nast. Por. też B. M. Ćwiertniak, O refleksji nad samorządem terytorialnym, [w:] B.M. Ćwietniak (red.), Samorząd terytorialny (zagadnienia prawne), tom I: Ustrój samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2015, s. 7 i nast. i cyt. tam pozycje. 8 Por. np. D. Moroń, K. Zamorska (red.), Samorządowa polityka społeczna. Rozwiązania instytucjonalno-prawne, dobre praktyki na Dolnym Śląsku, Wrocław 2010. 9 K. Zamorska, Samorządowe podmioty polityki społecznej, [w:] Samorządowa polityka społeczna…, s. 27 i nast.; M. Makuch, Realizacja polityki społecznej na tle głównych zadań samorządu gminy, powiatu województwa –ogólna charakterystyka, źródła finansowania, s. 43 i nast.; K. Sipurzyńska-Rudnicka, Bezrobocie długotrwałe w województwie dolnośląskim, s. 107 i nast. 10 Por. szczególnie Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa – Poznań 1983, passim. 11 Por. np. podręcznik: J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 113 i nast. 12 Por. np. A. Agopszowicz, Zadania i  kompetencje samorządu terytorialnego (rozdział III), [w:] A.  Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Prawo samorządu terytorialnego w  zarysie, Katowice 1999, s. 57 i nast. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 9 Samo zaś zatrudnienie kadr administracji publicznej stanowiło w okresie mię- dzywojennym i stanowi obecnie, po przemianach początku lat 80., przedmiot za- interesowania prawa urzędniczego. Jeszcze dziś problematyka kadr administracji publicznej: rządowej i samorządowej traktowana jest przez niektórych autorów jako przedmiot istotnego działu prawa administracyjnego – prawa urzędniczego czy też prawa stosunków służbowych w administracji13. Podobnie do problematyki zatrudnienia w administracji publicznej podchodzą autorzy zajmujący się nauką administracji. Problemy doboru kadr administracji, podstaw ich zatrudnienia, praw i  obowiązków, doskonalenia itp. stanowić mają istotną część zakresu badań nauki administracji, wspomaganej przez jej dyscypliny „pomocnicze”14. 3. Podkreślić przy tym należy, iż problematyka zatrudnienia w administracji publicznej, w tym samorządowej, stanowi zdaniem specjalistów prawa pracy przed- miot prawa urzędniczego, traktowanego jednak jako dział prawa pracy15. Aspekty prawne problematyki zatrudnienia i bezrobocia stanowią przedmiot zainteresowań i badań prawa zabezpieczenia społecznego (traktowanego do po- łowy lat 80. XX wieku jako obszerny dział naszego prawa pracy)16. Podkreśla się przy tym, iż przynależność do prawa zabezpieczenia społecznego wynika z faktu zastosowania techniki zaopatrzeniowej17. 13 Por. np. J. Korczak, Pracownicy administracji (rozdział VIII), [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne…, podręcznik, s. 229 i nast. Z nowszych por. też T. Kuczyński, E. Mazurczak-Jasińska, J. Stelina, Stosunek służbowy, tom 11, System Prawa Administracyjnego, Warszawa 2011 (gdzie autorzy różnicują stosunki pracy w administracji i stosunki służbowe). Por. też B.M. Ćwiertniak, Stosunek pracy (rozdział VI), [w:] K.W. Baran, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, Warszawa 2013, s. 147 i nast. i podana tam literatura. 14 Por. np. L. Zacharko, Dobór i kształcenie kadr w administracji (rozdział VIII), [w:] E. Knosala, L. Zacharko, A. Matan, Nauka administracji, Kraków 1999, s. 141 i nast.; A. Błaś, J. Boć, Kadry (rozdział VII), [w: ] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracji publiczna, Wrocław 2004, s. 261 i nast. 15 Stanowisko takie zajmują m.in. autorzy podręczników prawa urzędniczego: T. Liszcz, R. Borek- Buchajczuk, W. Perdeus, Prawo urzędnicze, Lublin 2005; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2004; J. Piątkowski, M.K. Kolasiński, A. Kolasiński, Stosunki pracy w administracji publicznej (na tle prawa wspólnotowego), Toruń 2008; J. Stelina, Prawo urzędnicze, Warszawa 2009 (szczególnie s. 1 i nast.); Ł. Pisarczyk, A. Dubowik, Prawo urzędnicze, Warszawa 2011; na takim założeniu oparte są też: K.W. Baran, Prawo urzędnicze. Komentarz, Warszawa 2014, Z. Góral (red.), System prawa pracy, tom IV: Indywidualne prawo pracy – pozaumowne stosunki pracy, Warszawa 2017; por. też. B.M. Ćwiertniak, O  problemach zatrudnienia w  samorządzie terytorialnym, [w:] B.M. Ćwiertniak (red.), Samorząd terytorialny (zagadnienia prawne), tom III: Zatrudnienie w  samorządzie terytorialnym, Sosnowiec 2015, s. 7 i nast. 16 Por. np. T. Zieliński, Prawo pracy. Zarys systemu, tom III: Ochrona pracy, prawo administracji pracy, prawo ruchu zawodowego, Kraków – Warszawa 1986. Piszę o tym w: Pojęcie i przedmiot prawa pracy (rozdział I), [w:] K.W. Baran (red.), Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych…, s. 35 i nast., por. też B.M. Ćwiertniak, Pojęcie i systematyka prawa pracy (rozdział I), [w:] K.W. Baran (red.), Zarys systemu prawa pracy, tom I: Część ogólna prawa pracy, Warszawa 2010, s. 54 i nast. Por też J. Stelina, Przedmiot prawa pracy (rozdział II), s. 79 i nast. 17 Por. np. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006; W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1995 (rozdział XXV Zabezpieczenie w przypadku braku pracy), s. 187 i nast.; W. Koczur, Zabezpieczenie społeczne. Zarys problematyki, Katowice 2012, s. 98 i nast. Por. również M. Żukowski, O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy... 10 Równocześnie w literaturze polskiego prawa pracy podkreśla się od kilkunastu lat, iż prawna problematyka bezrobocia i zatrudnienia traktowana być winna jako odrębny dział prawa pracy, nie zaś prawa zabezpieczenia społecznego18. Notabene wskazać tu należy na dyskusje dotyczące samego zakresu prawa pracy: − po pierwsze – toczone od połowy lat 80. do początków XXI wieku spory o to, czy prawo pracy jest częścią prawa socjalnego19; − po drugie – toczone obecnie dyskusje, czy prawo pracy nie powinno być ujmowane jako część nowej gałęzi prawa – prawa zatrudnienia20 (obejmującego obok dotychczasowego zakresu prawa pracy indywidualne, zbiorowe i procesowe stosunki prawne zatrudnienia niepracowniczego)21. 4. Problematyka relacji samorządu terytorialnego i rynków pracy analizowa- na jest też, w określonych jej segmentach, przez inne nauki prawne. Przykładowo wskazać tu można na prawo finansowe (i jego wyodrębnione działy); przedmiotem badań i analiz są tu np. sposoby finansowania jednostek samorządu terytorialnego Pojęcie i  zakres zabezpieczenia społecznego, [w:] J. Orczyk, B. Balcerzak-Paradowska, M. Szylko- Skoczny, C. Żołędowski (red.), Polityka społeczna. Kontynuacja i zmiana…, s. 105 i nast.; W. Muszalski, Związki i wzajemne wpływy zatrudnienia i ubezpieczenia społecznego, , s. 111 i nast. 18 Por. szerzej J. Stelina, Przedmiot prawa pracy…, s. 136 i nast.; Z. Góral (red.), Bezrobocie i polityka zatrudnienia, Warszawa 2013 (passim). Na takim założeniu oparty też będzie planowany VIII tom Systemu prawa pracy, poświęcony zatrudnieniu i bezrobociu pod red. M. Włodarczyka. 19 Samo „prawo socjalne” ujmowane jest w naszej literaturze w różny sposób: występują szerokie, zawężone i  wąskie zakresy przedmiotowe. Ich przykładami odpowiednio mogą być opracowania: W. Muszalski, Prawo socjalne…; A.M. Świątkowski, Europejskie prawo socjalne, tom I: Specyfika stanowienia i  stosowania europejskiego prawa socjalnego, Warszawa 1998 (podobnie w  kolejnych tomach); H. Szurgacz (red.), Europejskie prawo pracy i prawo socjalne a prawo polskie, Wrocław 1998. Szersze omówienie relacji prawa pracy i prawa socjalnego por. B.M. Ćwiertniak, „Prawo pracy” czy „prawo socjalne”?, [w:] K.W. Baran (red.), Zarys systemu prawa pracy…, s. 46-59 i cyt. tam literatura. 20 Koncepcję „prawa zatrudnienia” propaguje w  ostatnim dziesięcioleciu M. Gersdorf, por. m.in. M. Gersdorf (red.), Zatrudnieni i zatrudniający na aktualnym rynku pracy, Warszawa 2012; M. Gersdorf, Prawo zatrudnienia, Warszawa 2013 (por. szczególnie s. 29 i nast., s. 169 i nast.). Koncepcja ta spotkała się z krytyką sporej części doktryny prawa pracy, m.in. L. Florka, Z. Górala, A.M. Świątkowskiego, A. Sobczyka, Ł. Pisarczyka. Por. opracowania tych autorów w: Z. Hajn, D. Skupień (red.), Przyszłość prawa pracy. Liber amicorum. W pięćdziesięciolecie pracy naukowej Profesora Michała Seweryńskiego, Łódź 2015. Por. szersze omówienie tych zagadnień: B.M. Ćwiertniak, O  prawie zatrudnienia (kilka refleksji), [w:] D.  Fleszer, A. Rogacka-Łukasik (red.), Wokół problematyki stosowania prawa. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Stanisławowi Malarskiemu w 85. rocznicę urodzin, Sosnowiec 2016, s. 32-50, tamże literatura. 21 O  niepracowniczym zatrudnieniu por. m.in. M. Gersdorf, Umowa o  pracę. Umowa o  dzieło. Umowa zlecenia, Warszawa 1993, s. 62 i  nast., Ł. Pisarczyk, Różne formy zatrudnienia, Warszawa 2003, s. 9  i nast., s. 84 i  nast.; E. Bąk, Nietypowe formy zatrudnienia na rynku pracy, Warszawa 2009; A. Musiała, Zatrudnienie niepracownicze, Warszawa 2011; Z. Kubot (red.), Szczególne formy zatrudnienia, Wrocław 2000. Próbę systematyzacji rodzajów zatrudnienia niepracowniczego podjął W. Sanetra w podręczniku Prawo pracy. Zarys wykładu, tom I, Białystok 1994. Recepcja tego podziału – por. B.M. Ćwiertniak, Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych…, s. 139 i nast. Szerszą systematykę niepracowniczych stosunków zatrudnienia prezentuje K.W. Baran, O  systematyce i  delimitacji niepracowniczych stosunków zatrudnienia, [w:] Z. Kubot, T. Kuczyński (red.), Z zagadnień prawa pracy i prawa socjalnego. Księga Jubileuszowa Profesora Herberta Szurgacza, Wrocław 2011, s. 29 i nast.; K.W. Baran, Pojęcie i systematyka zatrudnienia niepracowniczego (rozdział 1), [w:] K.W. Baran (red.), System prawa pracy, tom VII: Zatrudnienie niepracownicze, Warszawa 2015. Tom ten stanowi najobszerniejsze jak dotąd w literaturze kompleksowe omówienie i analizę niepracowniczych stosunków zatrudnienia. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 11 i związanych z nimi urzędów wykonujących zadania w zakresie zatrudnienia i bez- robocia, pomocy społecznej itp., świadczenia należne beneficjentom itp.22 5. Nie można nie wspomnieć o roli, jaką odgrywają w badaniu omawianej pro- blematyki kolejne nauki społeczne, takie jak socjologia, psychologia i inne, które bądź to badają bezpośrednio tę problematykę, bądź też „udzielają” swych metod i narzędzi badawczych innym naukom (np. wskazanej wcześniej nauce polityki spo- łecznej, nauce administracji, nie mówiąc już o tzw. płaszczyznach badania prawa: aksjologicznej, socjologicznej, psychologicznej)23. Owo zainteresowanie różnych nauk wskazaną problematyką wiąże się ze zło- żonością materii oraz jej wielopłaszczyznowością. Stąd też w badaniach zagadnień objętych tematem książki Autorami są ekonomiści, politycy społeczni, prawnicy specjalizujący się w prawie administracyjnym, samorządowym czy prawie pracy. Samorząd terytorialny w stosunku do rynków pracy, w szczególności lokalnych, występuje bowiem w różnych rolach, realizując określone cele, zadania i funkcje. III.1. Po pierwsze, kolokwialnie mówiąc, jako „pracodawca” uczestniczy bez- pośrednio w procesach, jakie zachodzą na lokalnych rynkach pracy, co przekłada się na jego udział w procesach występujących na rynku pracy w skali krajowej. Poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, wskazane w ustawie o pra- cownikach samorządowych24, zatrudniają „pracowników samorządowych” w  ro- 22 Zagadnienia te omawiane są w podręcznikach prawa administracyjnego, prawa samorządowego i  prawa finansowego. W  prawie samorządowym por. np. Z. Gilowska, Finanse samorządu terytorialnego (rozdział V), [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko (red.), Prawo samorządu terytorialnego…, s. 143-204. Poświęcono jej liczne opracowania w  monografiach zbiorowych (np. wydawanych przez Uniwersytet Opolski będących dorobkiem międzynarodowych konferencji naukowych samorządu terytorialnego organizowanych przez prof. S. Dolatę), monografii indywidualnych czy podręczników w  całości poświęconych finansom samorządowym. Por. np. A. Borodo, Samorząd terytorialny. System prawno finansowy, Warszawa 2004. 23 Por. np. M. Mitręga, Metody badawcze polityki społecznej, [w:] A. Frąckiewicz-Wronka, M. Zrałek (red.), Polityka społeczna…, s. 9 i nast. i cyt. tam prace J. Auleytnera, M. Księżopolskiego, M. Szylko- Skoczny, J. Daneckiego, J. Supińskiej, J. Zielińskiego i  S. Kantyki. W  nauce administracji por. szczególnie Z. Leoński, Nauka administracji, Warszawa – Poznań 1979, s. 38 i n.; A. Matan, Związek nauki administracji z innymi dziedzinami wiedzy. Metody i techniki badawcze (rozdział drugi), [w:] E. Knosala, L. Zacharko, A. Matan, Nauka administracji…, s. 14 i nast. i cyt. tam literatura. Dyskusja nad tzw. płaszczyznami badania prawa była szczególnie żywa na przełomie lat 60. i 70. i w latach 80. XX w., kiedy to wyróżniano różne kolejne płaszczyzny badania prawa. Por. np. K. Opałek, J. Wróblewski, Zagadnienia teorii prawa, Warszawa 1969, s. 326 i nast.; J. Kowalski, W. Lamentowicz, P. Winczorek, Teoria państwa i  prawa, Warszawa 1981, s. 13 i  nast. Tamże literatura. Krytyczne omówienia por. Z. Ziembiński, Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 48 i nast., s. 74 i nast. Aktualnie za Z. Ziembińskim, który postulował, by w miejsce płaszczyzn badawczych mówić o  określonych aspektach zjawisk prawnych, część autorów przyjmuje taką konwencję. Por. R. Sarkowicz, Status metodologiczny teorii i  filozofii prawa, [w:] R. Sarkowicz, J. Stelmach, Teoria prawa, Kraków 1998, s. 23 i nast. Por. też L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian, Warszawa 1999, s. 15 i nast., s. 291 i nast. Por. też R. A. Tokarczyk, Podstawy prawoznawstwa, teorii i filozofii prawa. Reinterpretacja krytyczna, Sosnowiec 2017, s. 19 i nast., s. 83 i nast. 24 Tekst pierwotny: Dz.U. 2008 r., nr 223, poz. 1458. O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy... 12 zumieniu wspomnianej ustawy podległym jej przepisom. Jednostka samorządu terytorialnego jest dla nich „pracodawcą” w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy25. Nie- jednokrotnie na danym lokalnym rynku pracy stosowny urząd (gminny, miejski), starostwo powiatowe czy urząd marszałkowski stanowią jednego z większych, cza- sami zaś największego – biorąc pod uwagę ilość zatrudnionych pracowników – pra- codawcę. Wspomnieć tu można również o „urzędach-molochach”, takich jak Urząd Miasta Stołecznego Warszawy, Urząd Stołeczno-Królewskiego Miasta Krakowa czy urzędy takich miast jak Gdańsk, Poznań, Wrocław czy Łódź. Nie wchodząc w tym miejscu w dyskusje o zakresie pojęcia „pracownik samorzą- dowy” na tle art. 3 ustawy o pracownikach samorządowych oraz przepisów odsyła- jących do stosowania przepisów czy części przepisów tej ustawy zawartych w innych aktach ustawowych (np. ustawy o pomocy społecznej) oraz dyspozycji art. 5 kp., jakie zapoczątkowane zostały z chwilą wejścia w życie pierwszej ustawy o pracownikach sa- morządowych z 1990 r.26 i toczą się nadal, w zmienionym stanie prawnym27, zauważyć można, iż w zależności od przyjętego stanowiska określone duże grupy pracownicze będą „pracownikami samorządowymi” sensu stricto – a więc w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych bądź też pracownikami, dla których określone pod- mioty samorządowe będą „pracodawcami pośrednimi”28. Pracodawcami bowiem w rozumieniu art. 3 kodeksu pracy są tu różne, tworzone przez organy samorządu czy też związane z nim jednostki organizacyjne, np. straże gminne i miejskie, w zakresie tzw. administracji świadczącej m.in. „samorządowe” przedszkola, szkoły, instytucje kultury, placówki służby zdrowia czy pomocy społecznej29, w sferze zaś działalności 25 Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1502, z późn. zm.). 26 Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. O pracownikach samorządowych. Tekst pierwotny Dz.U. 1990 r., nr 21, poz. 124. 27 Szersze porównanie regulacji obu ustaw: B. M  Ćwiertniak, Dwie ustawy o  pracownikach samorządowych (rozdział VI), [w:] B. M. Ćwiertniak (red.), Prawne problemy samorządu terytorialnego, tom II, Sosnowiec 2013, s. 99-140, tam też literatura. 28 Na temat pojęcia „pracodawcy pośredniego” por. B. M. Ćwiertniak, Pracodawca – pojęcie i koncepcja, [w:] K. W. Baran (red.), Prawo pracy i  ubezpieczeń społecznych…, s. 157 i  nast.; K. Walczak, Pojęcie pracodawcy w polskim prawie pracy i wynikające z niego problemy praktyczne (rozdział 3), [w:] B.M. Ćwiertniak (red.), Aktualne zagadnienia prawa pracy i polityki socjalnej (zbiór studiów), tom II, Sosnowiec 2013, s. 41 i nast. Próby definiowania pojęcia „pracodawca samorządowy” (sensu stricto) nie można bowiem budować contra legem w oparciu o art. 3 k. p. bez uwzględnienia zapisów ustawy o pracownikach samorządowych, co sugerował A. Nowak, Pracodawca samorządowy, [w:] R. Mikosz (red.), Rozprawy prawnicze. Księga pamiątkowa dla uczczenia pracy naukowej Profesora Antoniego Agopszowicza, Katowice 2000, s. 102-108. W niniejszej monografii próby zdefiniowania pracodawcy samorządowego dokonuje M. Wujczyk: Zakres pojęcia „pracodawca samorządowy”. Por. też monografie na temat pracowników samorządowych, przywołane we wcześniej cyt. moim opracowaniu Dwie ustawy.... 29 Por. np. dyskusje na temat statusu pracowników pomocy społecznej jako pracowników samorządowych: B.M. Ćwiertniak, Stosunki pracy pracowników samorządowych, [w:] Studia z zakresu prawa pracy i polityki społecznej, Rocznik 1996, red. A.M. Świątkowski, Kraków 1996, s. 109 i nast.; B.M. Ćwiertniak, W. Koczur, Status zawodowy pracowników socjalnych w przepisach ustawy o pomocy społecznej, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 2000, nr 6, s. 8 i nast. Odmiennie I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Kraków 2006, s. 210 i nast., 220 i nast. czy S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 29 i nast. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 13 gospodarczej i usług komunalnych różnego rodzaju podmioty, np. przedsiębiorstwa czy spółki komunalne30. Liczbę samych pracowników samorządowych sensu stricto, podlegających bez- pośrednio przepisom ustawy o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r., szacuje się na prawie 300 tysięcy osób. Już z początkiem tzw. pierwszego etapu reformy samorządowej w stosunki pracy pracowników samorządowych ex lege przekształcono ponad 96 tysięcy stosunków pracy dotychczasowych pracow- ników terenowych urzędów administracji państwowej. Owa „armia” pracowników samorządowych rosła wraz z kolejnymi reformami samorządowymi. Wzrost zadań i kompetencji samorządu terytorialnego spowodował z kolei „rozciągnięcie” statusu pracownika samorządowego na różne grupy pracownicze, których status regulują przepisy odrębne w rozumieniu art. 5 k.p. oraz odpowiednio art. 1a, a obecnie art. 3 obu kolejnych ustaw o pracownikach samorządowych31. Podkreślić przy tym można, iż zarówno w sferze jednostek samorządu teryto- rialnego, wymienionych w art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jak też w zakresie administracji „świadczącej” a także usług komunalnych, widoczna jest tendencja do wzrostu zatrudnienia32. Również raporty i prognozy zatrudnienia na najbliższy okres przewidują utrzymanie tych tendencji wzrostowych33. 2. Po drugie, przepisy prawa przewidziały dla określonych organów jednostek sa- morządu terytorialnego zadania i cele do realizacji oraz związane z nim kompetencje w zakresie zatrudniania i przeciwdziałania bezrobociu, które to realizować mają czy to same organy samorządu terytorialnego bezpośrednio, czy też za pośrednictwem wyspecjalizowanych organów, podległych danemu organowi samorządu terytorial- nego (takich np. jak powiatowe urzędy pracy, miejskie ośrodki pomocy rodzinie itp.). 30 Procesy te prezentowane były dość szeroko. Przywołać tu można choćby monografię S. Dudzika, Działalność gospodarcza samorządu terytorialnego. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 79 i  nast.; L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjno-prawne, Katowice 2000 oraz opracowania tejże, np. Podstawy prawne przedsiębiorczości komunalnej. Kilka refleksji, [w:] B.M. Ćwiertniak (red.), Samorząd terytorialny (zagadnienia prawne), tom II: Zadania i kompetencje samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2015, s. 99 i nast. i cyt. tam nowsza literatura. Problematyka ta jest też przedmiotem zainteresowania na licznych konferencjach naukowych. Por. np. IX Seminarium Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ pt. „Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego – dopuszczalność i granice jej prowadzenia”, Kraków 19 listopada 2015 r. i związana z nią monografia zbiorowa: M. Stec, M. Mączyński (red.), Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego. Dopuszczalność i granice jej prowadzenia, Warszawa 2016. 31 Pisze o tym B.M. Ćwiertniak, O problemach zatrudnienia w samorządzie terytorialnym (Zamiast wprowadzenia), [w:] B. M. Ćwiertniak (red.), Samorząd terytorialny (zagadnienia prawne), tom III: Zatrudnienie w samorządzie terytorialnym, Sosnowiec 2015, s. 8 i nast. Tam też literatura przedmiotu. 32 Zatrudnienie w 2016 r. zwiększyło się znacznie w administrowaniu oraz działalności wspierającej (o około 10,5 ), informacji i komunikacji (10,2 ), gospodarowaniu ściekami, odpadami, w rekultywacji (2,1 – 3,3 ). Por.:http://www.money.pl/gospodarka/wiadomosci/artykul/bezrobocie-w-polsce-nowe- dane gus,45,0,2089773.html [dostęp: 02.07.2016]. 33 Por. np. E. Kwiatkowski, B. Suchecki (red.), Prognoza zatrudnienia w Polsce wg grup zawodów do 2020 r. (raport VI), Warszawa 2013, s. 164 i nast., szczególnie s. 177 i nast. oraz s. 221 i nast. (tzw. prognoza skorygowana). Ponieważ agregacja dokonana jest w oparciu o polską klasyfikację działalności, przeto nie rozróżnia urzędników i pracowników administracyjnych rządowych czy samorządowych. O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy... 14 Podkreślić przy tym można, iż owe cele, zadania i kompetencje organów jednostek sa- morządu terytorialnego jak też podległych czy związanych z nimi instytucji zostały, szcze- gólnie w ostatnich latach, szczegółowo zaprezentowane i zanalizowane w literaturze34. 3. Po trzecie, praktyczne działania wskazanych podmiotów na lokalnych ryn- kach pracy, opis i analiza ich efektów pozwala na ocenę stanu zatrudnienia i bez- robocia na danym terenie, skuteczności (bądź nie) zastosowanych środków, m.in. prawnych oraz propozycje zmian: czy to lokalnej polityki w tym zakresie, czy też również zmian regulacji prawnych, np. w zakresie kompetencji poszczególnych or- ganów, zmian instrumentów prawnych, jakimi dysponują itp.35 IV. 1. Niniejsza monografia zbiorowa łączy się z realizowanym w Instytucie Ad- ministracji i Prawa Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu zadaniem badawczym „Samorząd terytorialny a lokalne rynki pracy” realizowanym w latach 2015-2016 pod moim kierownictwem. Opracowanie z założenia nie miało stanowić całościowego ujęcia wskazanego problemu. Poszczególni Autorzy, zarówno reprezentujący nauki prawne, ekono- miczne, jak i  politykę społeczną przygotowali poszczególne rozdziały w  ramach założonego tematu, kierując się własnymi zainteresowaniami oraz stosując właści- wy dla danej dyscypliny naukowej warsztat badawczy. Prezentowana monografia jest zatem dziełem zbiorowym, lecz nie wspólnym Autorów. Podkreślić tu należy, iż obok autorów pracujących etatowo w Wyższej Szkole Humanitas w książce znaj- duje się szereg rozdziałów autorstwa pracowników naukowych z innych ośrodków 34 Poczynając od podręczników, poprzez komentarze do tzw. samorządowych „ustaw ustrojowych” i komentarze do ustaw szczególnych, takich np. jak ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ustawa o pomocy społecznej i inne, opracowania artykułowe i monografie. Nie wymieniam ich wszystkich w tym miejscu, ponieważ będą przywoływane w odpowiednich rozdziałach książki. Nota bene w ostatnich kilku latach problematyka kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego ponownie stała się przedmiotem szerszego zainteresowania. Np. kompetencje monokratycznych organów jednostek samorządu terytorialnego omówiono m.in. w  monografiach: M. Gurdek, Monokratyczne organy jednostek samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2012; M. Stec, K.  Małysa- Sulińska (red.), Pozycja ustrojowa organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2014. Por. również przywoływaną pracę pod moją redakcją: Samorząd terytorialny (Zagadnienia prawne), tom II: Zadania i kompetencje samorządu terytorialnego…, passim. Część zadań i kompetencji organów samorządu terytorialnego omówiono też w pracy: B. Jaworska-Dębska (red.), Dobre prawo. Sprawne rządzenie, Łódź 2015. Ponieważ problematyka ta stanowi przedmiot dwóch cyklicznych samorządowych konferencji naukowych (10. seminarium Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego UJ – listopad 2016 oraz międzynarodowej konferencji organizowanej na Wydziale Prawa i  Administracji UŚ z  początkiem marca 2017 r., poświęconej źródłom prawa samorządu terytorialnego oraz jego kompetencjom) spodziewać się należy wkrótce kolejnych monografii zbiorowych oraz artykułów, w szczególności w miesięczniku „Samorząd Terytorialny”. 35 Por. np. M. Maksim, Z. Wiśniewski, Efektywność aktywnej polityki rynku pracy w Polsce w świetle badań empirycznych, [w:] J. Orczyk, B. Balcerzak-Paradowska, M. Szylko-Skoczny, C. Żołędowski (red.), Polityka społeczna. Kontynuacja i  zmiana…, s. 172 i  nast.; K. Sipurzyńska-Rudnicka, Bezrobocie długotrwałe w województwie dolnośląskim…, s. 107 i nast.; A. Ziomek, Przeciwdziałanie bezrobociu w gminach. Możliwości i sposoby, Katowice 2012. Por. też wspomniane publikacje związane z konferencjami „Dylematy rynków pracy”. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 15 w kraju. Zawarte w książce opracowania zostały usystematyzowane w części, kore- spondującej ze wskazanymi wyżej (por. część III pkt 1. do 3.) płaszczyznami funk- cjonowania samorządu terytorialnego w relacji do lokalnych rynków pracy. 2. Część I zawiera zatem opracowania łączące się ze statusem jednostki samo- rządu terytorialnego jako pracodawcy oraz jego pracowników. Część tę otwiera rozdział 1 autorstwa dr. Marcina Wujczyka (UJ) pt. „Zakres pojęcia »pracodawca samorządowy«”. Szczególnie istotną rolę w procesie zatrudniania pracowników sa- morządowych, ale też pracowników podporządkowanych samorządowi jednostek odgrywają monokratyczne organy samorządu terytorialnego36. Podmioty te zostały ustawowo wyznaczone (art. 8 i nast. ustawy o pracownikach samorządowych) jako dokonujące czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki samorządu terytorialnego („pracodawcę samorządowego”)37. Szczególna rola przypada tu wój- tom (burmistrzom, prezydentom miast). W ich zastępstwie działać może wyzna- czona przez nie osoba38. Najczęściej są to zastępcy wójta (burmistrza, prezydenta), rzadziej sekretarz39. Stąd też kolejne dwa rozdziały dotyczą statusu pracowniczego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i jego zastępcy. Mgr Mateusz Barwaśny (UŁ) w rozdziale 2 omawia specyfikę nawiązania i rozwiązania stosunku pracy z wójtem (burmistrzem, prezydentem), zaś dr Grzegorz Krawiec (Uniwersytet Pedagogiczny im. KEN w Krakowie) w rozdziale 3 omawia wymogi związane z zatrudnieniem ich zastępców. Ponieważ istotne dla lokalnych rynków pracy są zagadnienia zatrudnie- nia, przeniesień i ocen (które skutkować mogą rozwiązaniem stosunku pracy) pra- cowników samorządowych, poświęcono im kolejne rozdziały tej części. Rozdział 4 autorstwa prof. dr. hab. Mariana Andrzeja Liwo (WSZIiZ Rzeszów) poświęcono nieprawidłowościom w naborze na stanowiska urzędnicze w samorządzie teryto- rialnym stwierdzonym w raportach Najwyższej Izby Kontroli40. Prof. zw. dr hab. 36 Por. szerzej M. Gurdek, Monokratyczne organy jednostek samorządu terytorialnego, Sosnowiec 2012, szczególnie s. 118 i nast., 155 i nast. 37 Por. K. Kawecki, Status pracowniczy, [w:], S. Płażek (red.), Ustawa o pracownikach samorządowych. komentarz ze wzorami regulaminów, zarządzeń i uchwał, Warszawa 2009, s. 24 i nast.; J. Stelina, [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 52 i nast. 38 J. Stelina, [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 52 i nast.; M. Tomaszewska, [w:] K.W. Baran (red.), Prawo urzędnicze. Komentarz, Warszawa 2014, s. 524 i nast. 39 Por. S. Płażek, Sekretarz jednostki samorządu terytorialnego – potencjał bez wykorzystania (rozdział 8), [w:] B.M. Ćwiertniak (red.), Samorząd terytorialny (zagadnienia prawne), tom III: Zatrudnienie w samorządzie terytorialnym, Sosnowiec 2015, s. 142 i  nast. Zwraca się uwagę, iż częściej niż sekretarz „wyznaczenie zastępcze” przez monokratyczny organ dotyczy „innej osoby” w rozumieniu art. 3.1 Kodeksu pracy. Por. K.W. Baran, [w:] K.W. Baran (red.), Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 2016, s. 42 i nast.; J. Stelina, [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa…, s. 55 i nast. i cyt. tam orzecznictwo Sądu Najwyższego. 40 Regulacje naboru były, od początków jego wprowadzenia, przedmiotem poważnej krytyki w doktrynie prawa samorządowego i prawa pracy. Por. np. R. Skwarło, Funkcjonowanie trybu naboru na stanowiska w administracji samorządowej – podsumowanie pierwszych doświadczeń, [w:] M. Stec (red.), Stosunki pracy pracowników samorządowych, Warszawa 2008, s. 31 i nast.; B.M. Ćwiertniak, Z zagadnień naboru na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym (kilka refleksji), „Roczniki Administracji i Prawa” O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy... 16 Andrzej Marian Świątkowski (Akademia Ignatianum w Krakowie) pisze (rozdział 5) o przeniesieniach służbowych urzędników samorządowych, zaś w rozdziale 6 dr Dorota Fleszer (Wyższa Szkoła Humanitas w Sosnowcu) o wpływie ocen pracowni- ków samorządowych na zarządzanie zasobami ludzkimi41. 3. Druga część książki dotyczy źródeł regulacji prawnych i kompetencji orga- nów jednostek samorządu terytorialnego odnoszących się do rynków pracy. Część tę otwiera rozdział 7, autorstwa doc. dr. Jarosława Sozańskiego (Prywatna Wyższa Szkoła Nauk Społecznych, Komputerowych i Medycznych w Warszawie) pt. „Mię- dzynarodowe prawo pracy a lokalne rynki pracy, w tym pozostające w kompetencji samorządów terytorialnych”. Kolejny, 8 rozdział, przygotował dr Andrzej Ziomek (GWSH). Autor prezentuje w nim główne bariery oraz rządowe propozycje zmian w  przeciwdziałaniu bezrobociu, podejmowane w  latach 2009-201342. Rozdział 9, szczególnie dziś aktualny, dotyczący roli publicznych służb zatrudnienia w  pro- cedurze legalnego zatrudniania migrantów, przygotowała dr Joanna Unterschütz (Wyższa Szkoła Administracji i Biznesu im. E. Kwiatkowskiego w Gdyni). Nato- miast zadania powiatu samorządowego w  zakresie polityki rynku pracy omawia prof. dr hab. Joanna Jagoda (UŚ)43. 4. Ostatnia trzecia część dotyczy aktualnego stanu i procesów przemian rynków pracy naszego makroregionu. Część tę otwiera rozdział 11, dotyczący przeciwdzia- łania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy w mieście Bielsko-Biała i powiecie bielskim w latach 2011-2016, który przygotował dr Jarosław Storczyński (Wyższa Szkoła Finansów i  Prawa w Bielsku-Białej). Kolejne dwa rozdziały prezen- tują wyniki badań nad bezrobociem w gminach województw: śląskiego i opolskie- go, w świetle wyników badań ankietowych, prowadzonych przez zespół badawczy GWSH w Katowicach, pod kierunkiem dr. Andrzeja Ziomka. I tak rozdział 12, au- torstwa doc. dr. Jacka Pyki i dr. Andrzeja Ziomka (GWSH) dotyczy przeciwdzia- łania bezrobociu w gminach województwa śląskiego44, zaś rozdział 13, autorstwa mgr Karoliny Sykuły (UWr) i dr. Andrzeja Ziomka, prezentuje wyniki badań ankie- towych, dotyczących przeciwdziałania bezrobociu w gminach województwa opol- 2010, r. X, s. 61 i nast.; S. Płażek, Nabór na stanowiska urzędnicze w samorządzie terytorialnym – uwagi krytyczne, „Przegląd Prawa Publicznego” 2012, nr 3, s. 38 i nast. Por. też np. H. Szewczyk, Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2012, s. 101 i nast. i cyt. tam literatura. 41 Por. też M. Baron-Wiaterek, Zarządzanie zasobami ludzkimi w  samorządzie terytorialnym – nowe rozwiązania, [w:] M. Gagacka, K. Głąbicka (red.), Współczesne wyzwania dla lokalnej polityki społecznej, Radom 2009, s. 387 i nast. 42 Por. też A. Ziomek, Przeciwdziałanie bezrobociu w gminach. Możliwości i sposoby, Katowice 2012, s. 71 i nast., s. 169 i nast. 43 Por. pozycje wskazane w  przypisie 32 oraz przywołane we wskazanych rozdziałach niniejszej monografii. 44 Por. cyt. wcześniej monografię A. Ziomka. Wyniki wcześniejszych badań: por. m.in. M. Balcerowicz- Szkutnik, A. Skórska, J. Wąsiewicz, Rynek pracy w  województwie śląskim – dynamika zmian, [w:] A. Zagórowska (red.), Polska po 10 latach członkostwa w Unii Europejskiej z perspektywy rynków pracy śląska, Opole 2014, s. 71 i nast. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 17 skiego45. Sui generis próbę podsumowania dwóch poprzednich rozdziałów stanowi rozdział 14, autorstwa dr. Andrzeja Ziomka, zatytułowany „Teoretyczne uwarunko- wania przeciwdziałania bezrobociu w gminach”. Przykładem analizy bezrobocia w konkretnej gminie jest rozdział 15, w którym Dagmara Gil (studentka WSH) omawia „Bezrobocie i  metody przeciwdziałania temu zjawisku na przykładzie gminy Zawiercie”. Kolejny rozdział (16) dotyczy wyników badań nad ciekawym zjawiskiem re- emigracji do Polski. Zatytułowany jest „Czynniki reemigracji Polaków z zagranicy”. Jego autorami są prof. zw. dr hab. Romuald Jończy i mgr inż. Justyna Rokitowska (oboje UE we Wrocławiu). Ponieważ dla stanu rynków pracy naszego restrukturyzowanego regionu46 na- dal istotne znaczenie ma zatrudnienie w tradycyjnym przemyśle ciężkim, w szcze- gólności w górnictwie i hutnictwie, przeto kolejne dwa rozdziały poświęcono tej problematyce. Rozdział 17 autorstwa dr. Arkadiusza Przybyłki (Uniwersytet Eko- nomiczny w Katowicach) pt. „Ograniczenie zatrudnienia wśród górników węgla ka- miennego w okresie transformacji ustrojowej”47 oraz rozdział autorstwa dr Bożeny Gajdzik (Politechnika Śląska) pt. „Skutki indukowanej redukcji kadry w przemyśle hutniczym” (rozdział 18). Prof. dr Maria Zrałek (Wyższa Szkoła Humanitas) oma- wia natomiast (rozdział 19) sytuację osób starszych na rynku pracy, także w aspek- cie ich aktywizacji zawodowej. 5. Po zaprezentowaniu Autorów uczestniczących w  przygotowaniu niniejszej monografii składam im w tym miejscu podziękowanie za trud przygotowania opra- cowań oraz za przyjęcie propozycji ich druku w monografii wydanej przez Oficynę Wydawniczą „Humanitas” w Sosnowcu. Serdeczne podziękowania składam także Władzom Wyższej Szkoły Humanitas w Sosnowcu oraz Oficynie Wydawniczej „Humanitas” (w szczególności Pani Re- daktor Danucie Dziewięckiej), dzięki którym niniejszy tom mógł się ukazać dru- kiem. Odrębne podziękowania składam recenzentowi Pani prof. zw. dr hab. Lidii 45 Por. też wcześniejsze opracowania: R. Rauziński (red.), Polityka społeczna na Śląsku – wybrane problemy , Opole 2000 (szczególnie część 2, s. 67 i nast.); R. Rauziński, T. Sołdra-Gwiżdż (red.), Polityka społeczna na Śląsku wobec kryzysu – ujęcie regionalne, Opole 2009. 46 Por. np. L. Frąckiewicz, Społeczne problemy województwa katowickiego, [w:] R. Rauziński (red.), Polityka społeczna…, s. 11 i nast.; D. Kotlorz, Śląski rynek pracy, [w:] A. Rączaszek (red.), Sześćdziesiąt lat polityki społecznej w Polsce. Księga pamiątkowa na jubileusz osiemdziesięciolecia prof. zw. dr hab. Lucyny Frąckiewicz, Katowice 2006, s. 323 i nast.; R. Krzysztofik, I. Kantor-Pitryga, T. Spórna, Rynek pracy w układzie miast konurbacji katowickiej, [w:] A. Zagórowska (red.), Polska po 10 latach…, s. 123 i nast.; W. Handke, Zmiany na branżowych rynkach pracy w województwie śląskim w świetle integracji europejskiej i  kryzysu ekonomicznego, [w:] D. Kotlorz (red.), Współczesny rynek pracy. Wybrane problemy, Katowice 2011, s. 261 i  nast. czy opracowanie zbiorowe D. Kotlorz (red.), Rewitalizacja obszarów wykluczenia społecznego w miastach śląskich, Katowice 2008. 47 Por. też A. Barteczek, Ekonomiczne aspekty restrukturyzacji województwa katowickiego, [w:] R. Rauziński (red.), Polityka społeczna..., s. 67 i  nast.; M. Mitręga, Demograficzne uwarunkowania restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w okresie transformacji…, s. 90 i nast. O refleksji naukowej nad relacjami samorządu terytorialnego i rynków pracy... 18 Zacharko (Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach) za trud włożony w lekturę oraz cenne i życzliwe uwagi, a także Komisji Nauk Praw- nych i Ekonomicznych PAN Oddziału w Katowicach za objęcie niniejszej monogra- fii swym patronatem. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej CZĘŚĆ I  PRACODAWCA SAMORZĄDOWY I JEGO PRACOWNICY Marcin Wujczyk1 Rozdział 1  Zakres pojęcia „pracodawca samorządowy” W polskim systemie prawa pracy ustawodawca nałożył szereg obowiązków na pra- codawcę. Są to obowiązki przede wszystkim w odniesieniu do pracownika jako drugiej strony stosunku pracy. Na pracodawcę jako stronę stosunku pracy nałożono jednak również powinności wynikające z jego relacji z innymi podmiotami (np. obowiązki płatnika składek)2. Z tego względu niezwykle istotne jest prawidłowe zidentyfikowanie podmiotu, który przymiot pracodawcy posiada. Jednostki funkcjonujące w ramach struktur samorządu terytorialnego mają niezwykle zróżnicowany charakter. Wynika to zarówno z trójstopniowego charakteru tej instytucji (samorząd gminny, powiatowy oraz wojewódzki), jak i wielorakości form instytucjonal- nych, jakie mogą przybierać jednostki samorządowe. Co więcej, szereg wątpliwości rodzi sprecyzowanie, co należy rozumieć pod pojęciem jednostki samorządu terytorialnego. Skutkuje to częstokroć trudnością w określeniu, które podmioty należy traktować za pra- codawców pracowników zatrudnionych w ramach samorządu terytorialnego. Dodatkową trudnością jest dążenie w judykaturze do zidentyfikowania w ramach jednostek samorzą- dowych podmiotu spełniającego kryteria tzw. zarządczej koncepcji pracodawcy. W dok- trynie prawa pracy zarządcza koncepcja prawa pracy zakłada, że podmiotowość praco- dawcy nie jest związana z podmiotowością w sferze prawa cywilnego. Przyjęta na gruncie ustawy o pracownikach samorządowych koncepcja pracodawcy w sposób wyraźny optuje za jej zarządczą wersją. Koncepcja ta pozwala jako pracodawcę traktować jednostkę orga- nizacyjną jednostki samorządu terytorialnego. Z pomocą w zidentyfikowaniu pracodawcy samorządowego nie przychodzi również ustawodawca, który nie sformułował definicji tego pojęcia w ustawie o pracownikach samorządowych. Określenie podmiotów, którym należy przypisać status pracodawców samorządowych, nastąpiło poprzez wymienienie jednostek, w  których zatrudnienie skutkuje nabyciem statusu pracownika samorządowego. Jednostki te w konsekwencji uzyskują przymiot pracodawcy jako podmioty zatrudniające pracowników samorzą- dowych. Tylko pozornie jest to rozwiązanie klarowne. De facto szereg jednostek wy- mienionych jako podmioty zatrudniające pracowników samorządowych nie zostało zdefiniowanych w przepisach i określenie, co przez nie należy rozumieć, rodzi znaczne wątpliwości. 1 Dr; Uniwersytet Jagielloński. 2 Zob. szerzej: A. Sobczyk, Wolność pracy i władza, Warszawa 2015, s. 78-116. 22 Przepis art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych wymienia szereg jednostek, w których zatrudnienie jest wyłącznym wymogiem dla uzyskania statusu pracownika samorządowego3. Przywołany przepis formułuje więc jednocześnie zamknięty kata- log pracodawców samorządowych. Są nimi jednostki wymienione w art. 2 u.p.s. Przy czym warto wskazać, że ustawodawca unika posługiwania się tym pojęciem. Proble- matyka właściwego sprecyzowania podmiotu, który jest pracodawcą dla pracowni- ków samorządowych, jest wielowątkowa i nadal budzi szereg sporów4. Pierwszą grupą podmiotów wskazanych jako instytucje, w których zatrudnieni są pracownicy samorządowi (a więc mający przymiot pracodawcy samorządowe- go), są urzędy marszałkowskie i wojewódzkie jednostki organizacyjne. Kierowni- kiem tego urzędu jest marszałek województwa, będący jednocześnie zwierzchni- kiem służbowym tego urzędu. Większe trudności rodzi zdefiniowanie pojęcia wojewódzkiej jednostki organi- zacyjnej. Jak wskazuje się w doktrynie, jednostka organizacyjna to inna niż urząd jednostka powołana przez organ samorządu terytorialnego w celu realizacji ich za- dań5. Spór budzi określenie, czy do wojewódzkich jednostek organizacyjnych na- leży zaliczyć wyłącznie podmioty niemające osobowości prawnej, czy również te, które osobowość prawną posiadają6. Niekiedy prezentowany jest również pogląd, jednak bez szerszego uzasadnienia, iż pojęcie jednostki organizacyjnej wojewódz- twa należy rozumieć szeroko, włączając w nie osoby prawne, jednakże z wyjątkiem spółki prawa handlowego. Za szerokim rozumieniem analizowanego pojęcia prze- mawia wykładnia językowa, regulacja art. 2 u.p.s. nie dokonuje bowiem żadnego rozróżnienia w  odniesieniu do zakresu przedmiotowego wojewódzkiej jednostki organizacyjnej. Opowiadam się jednak za stanowiskiem wyartykułowanym przez J. Stelinę, który wskazał, że do wojewódzkich jednostek organizacyjnych należy zaliczyć wyłącznie podmioty nieposiadające osobowości prawnej. Jako argument przemawiający za takim stanowiskiem wspomniany autor wskazuje, iż przemawia za nim „dyferencjacja statusu zawodowego pracowników samorządowych według kryteriów stanowiska pracy. Komentowana ustawa wyraźnie przewiduje, że pra- cownicy samorządowi są zatrudniani wyłącznie na stanowiskach urzędniczych, asy- stentów i doradców oraz pomocniczych i obsługi, co sugeruje objęcie jej zakresem jedynie urzędów oraz jednostek i zakładów budżetowych”7. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wykładni systemowej, pozwala również rozstrzygnąć status spółek handlowych tworzonych przez jednostki samorządowe, co do których nie ma wąt- pliwości, że nie mają przymiotu pracodawcy samorządowego. Należy postulować, 3 Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 38. 4 Por. szerzej: H. Szewczyk, Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 2012, s. 54-66. 5 M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz, Warszawa 2013, s. 25. 6 Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 40. 7 J. Stelina [w:] M. Rycak, A. Rycak, J. Stelina, Ustawa o pracownikach…, s. 25. Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej 23 by opisane powyżej niejednoznaczności zostały przez ustawodawcę rozstrzygnięte przez doprecyzowanie pojęcia „jednostki organizacyjnej”. Kolejną grupę pracodawców samorządowych stanowią starostwo i powiatowe jednostki organizacyjne. Podobnie jak w przypadku wojewódzkich tak samo w od- niesieniu do powiatowych jednostek organizacyjnych brak jest definicji tego poję- cia. Uwagi dotyczące jednostek wojewódzkich należy odnieść do powiatowych jed- nostek organizacyjnych jako pracodawcy samorządowego. Generalną podstawę dla tworzenia takich podmiotów znajdujemy w ustawie o samorządzie powiatowym. W myśl art. 6 u.s.p. powiat może tworzyć jednostki organizacyjne w celu wykony- wania swoich zadań. Z kolei art. 46 ust. 2 u.s.p. stanowi o powiatowych osobach prawnych jako samorządowych jednostkach organizacyjnych. Jako przykład powia- towych jednostkach organizacyjnych można wskazać powiatowe centrum pomocy rodzinie, powiatowy urząd pracy czy zakład opieki społecznej. W  orzecznictwie rozważano m.in., czy status pracodawcy można przypisać gospodarstwu pomocni- czemu samorządowej jednostki budżetowej. Problem pojawia się na tle określenia zakresu podmiotowego pojęcia pracodawcy samorządowego w związku z zalicze- niem do tej grupy w przepisach regulujących status pracowników samorządowych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zarówno obecnie obo- wiązująca ustawa o pracownikach samorządowych8, jak i poprzednia ustawa z 1990 r.9 nie precyzowały, co należy rozumieć przez pojęcie samorządowych jednostek organizacyjnych. Poszukując definicji gospodarstwa pomocniczego, należy odwo- łać się do przepisów regulujących zasady funkcjonowania jednostek finansów pu- blicznych W myśl art. 20 ust. 1 nieobowiązującej już wprawdzie ustawy o finansach publicznych10, jednak mającej znaczenie dla rozważanej problematyki, gospodar- stwo pomocnicze zostało zdefiniowane jako wyodrębniona z jednostki budżetowej pod względem organizacyjnym i finansowym część jej podstawowej działalności lub działalność uboczna. Gospodarstwo to tworzone było przez kierownika jed- nostki budżetowej po uprzednim uzyskaniu zgody – w  przypadku gospodarstw pomocniczych gminnych, powiatowych i wojewódzkich jednostek budżetowych – zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Analiza wykładni systemowej ustawy o pracownikach samorządowych pozwala stwierdzić, ze gospodarstwo pomocni- cze samorządowej jednostki budżetowej może być traktowane jako jednostka or- ganizacyjna samorządowej jednostki organizacyjnej. Jak jednak słusznie uznał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 grudnia 2004 r.11, powyższe nie wystarcza jednak do uznania, że takiemu podmiotowi można przypisać status pracodawcy. Mógłby on być uznany za pracodawcę tylko wówczas, gdy jego samodzielność obejmowa- 8 Por. ustawa o pracownikach samorządowych z dnia 21 listopada 2008 r. (Dz.U. nr 223, poz. 1458). 9 Por. ustawa o pracownikach samorządowych z 22.03.1990 (tekst jedn. Dz.U. 2001, nr 42, poz. 1593). 10 Por. ustawa z dnia 26.11.1998 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r., nr 15, poz. 148, ze zm.). 11 Sygn. akt I PK 135/04, OSNAPiUS 2005, nr 15, poz. 224, s. 684. Zakres pojęcia „pracodawca samorządowy” 24 łaby również uprawnienie do zatrudniania pracowników12. Ponieważ uprawnienie takie nie wynika wprost z ustawy o pracownikach samorządowych, gospodarstwo pomocnicze może uzyskać status pracodawcy, a w konsekwencji zdolność sądową i procesową w sprawach z zakresu prawa pracy (art. 460 k.p.c.) dopiero wówczas, gdy samodzielność w  zakresie zatrudnienia pracowników zostanie mu wyraźnie przekazana przez uprawnioną samorządową jednostkę organizacyjną. Za jednostkę organizacyjną samorządu (a konkretnie rzecz ujmując – powiatu), która powinna być traktowana jako pracodawca, uznany został również dom pomo- cy społecznej13. W judykaturze podkreślono również, że konieczne jest odróżnienie statusu danej jednostki jako pracodawcy od sprawy organów lub osób upoważnio- nych do dokonywania za tego pracodawcę czynności z zakresu prawa. Zatrudnianie lub zwalnianie przez uprawniony organ jak też wydawanie kierownikowi jednost- ki organizacyjnej samorządu poleceń nie jest wyrazem pozostawania pracownika w stosunku pracy z urzędem gminy, powiatu czy województwa, tylko wyrazem re- alizowania przez te podmioty kompetencji danej jednostki (w stanie faktycznym, w oparciu o który wyrażono prezentowany pogląd ośrodka opieki społecznej) jako samodzielnego pracodawcy w rozumieniu art. 3 k.p.14 Odniesienie do pojęcia starostwa znaleźć można z kolei w art. 33 u.s.p., zgodnie z którym zarząd powiatu wykonuje zadania przy pomocy starostwa powiatowego oraz jednostek organizacyjnych powiatu. Organizację i zasady funkcjonowania sta- rostwa powiatowego określa regulamin organizacyjny uchwalany przez radę powia- tu na wniosek zarządu. Kierownikiem starostwa powiatowego jest starosta. Trzecią grupę podmiotów, determinujących zakres podmiotowy pracodaw
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Kompetencje samorządu terytorialnego w zakresie polityki społecznej. Samorząd terytorialny a rynki pracy
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: