Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00427 004908 14473353 na godz. na dobę w sumie
Koordynacja w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Koordynacja w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 275
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-274-2 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja dra hab. Rafała Stankiewicza to pierwsze opracowanie o charakterze monograficznym zawierające wszechstronną, systemową analizę problematyki koordynacji w prawie administracyjnym. W aspekcie objętej tymże opracowaniem problematyki jest to pozycja nowatorska i oryginalna. Stanowi ona kompleksowe ujęcie problematyki koordynacji w ramach rozmaitych powiązań między organami administracji publicznej i ukazanie jej na tle innych (organizacyjnych i pozaorganizacyjnych) więzi prawnych między organami. Mimo niewątpliwie dużego znaczenia praktycznego, problematyka koordynacji w prawie administracyjnym po rozpoczęciu okresu transformacji ustrojowej nie była dotąd przedmiotem kompleksowych badań w prawie administracyjnym i nauce administracji.

Prof. zw. dr hab. Anna Walaszek-Pyzioł
Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Istota koordynacji § 1. O potrzebie tworzenia kooperacyjnych relacji w ramach aparatu administracyjnego – zagadnienia wstępne Administracja publiczna to złożone i skomplikowane zjawisko społeczne1, które jako swoisty system organizacyjny powinno tworzyć wewnętrznie spójną całość. Jak wskazuje S. Wrzosek, z punktu widzenia nauki administracji, która odwołuje się do teorii organizacji i zarządzania, administracja publiczna jest powołana do realizacji przydanej jej misji2. Niezależnie od rozmaitych poglą- dów, jakie można spotkać w zakresie objaśniania w doktrynie tegoż pojęcia w jego ujęciu definicyjnym3, można traktować ją jako organizację utworzoną w celu wykonywania zadań publicznych w sposób określony przez prawo4, jak również swoistą działalność5. Mówiąc o administracji, mamy więc zawsze na myśli pewien zamierzony sposób organizacji jakiejś wspólnoty ludzkiej, oparty o konieczność tworzenia określonych reguł jej funkcjonowania6. Ustrój administracji traktowany jest jako jego tworzenie (tegoż ustroju) oraz strukturę7. Podmioty wykonujące administrację publiczną tworzą swo- isty aparat administracyjny – system różnorodnych podmiotów powiązanych określonymi relacjami, powołanych do wypełniania zadań publicznych8. Sys- tem ten traktowany jako całość jest powoływany do realizacji określonych ce- 1 Status nauki administracji w Z. Cieślak (red.), Nauka administracji, 2017, s. 46. 2 S. Wrzosek, Misja administracji publicznej, s. 48. 3 Wyczerpującą prezentację poglądów dotyczących ujmowania pojęcia administracji znaleźć można m.in. np. w M. Stahl, Pojęcie administracji, s. 11. 4 J. Lang, Zagadnienia wstępne, s. 23. 5 Tamże. E. Knosala problem ten ujmuje poprzez pryzmat definiowania administracji w sensie materialnym i w sensie funkcjonalnym – zob. E. Knosala, Rozważania, s. 15 i n. 6 R. Stankiewicz, Prawo administracyjne, s. 11. 7 W. Dawidowicz, Zagadnienia ustroju, s. 18. 8 R. Stankiewicz, Prawo administracyjne, s. 14. 1 Rozdział I. Istota koordynacji lów9 i wypełniania określonych zadań, zarówno w układach pionowych (wie- loszczeblowość), jak i poziomych (resortowość). Rozwój kooperacyjnych więzi między organami stanowi wyraz tenden- cji rozwojowych współczesnego systemu administracji publicznej10 – wynika z określonego układu stosunków społecznych i gospodarczych, a także po- litycznych. Podstawę organizowania działań w obszarze „wspólnych spraw”, przy ustawowym nakazie wspólnego osiągania celu publicznego, stanowią ustrojowe zasady sprawowania władzy w państwie oraz gwarantowany konsty- tucyjnie ustrój terytorialny oparty na decentralizacji władzy publicznej i umac- nianiu uprawnień wspólnot samorządowych. Zmieniające się uwarunkowa- nia społeczne, gospodarcze, a także terytorialne wymagają nowych sposobów organizowania wykonywania funkcji państwa i odpowiedniej organizacji ich działań. Naturalną konsekwencją wspólnej przestrzeni działania, a co za tym idzie – występowania problemów wymagających konsensusu przy ich rozwią- zywaniu, jest kształtowanie relacji na zasadzie współpracy. Dlatego w dzia- łaniach legislacyjnych konieczne jest ciągłe pogłębianie procesów decentrali- zacji w poszczególnych sferach życia społeczno-gospodarczego, intensyfiko- wanie demokratycznych form sprawowania rządów, zwiększenie obszarów współstanowienia i współodpowiedzialności podmiotów władzy wykonaw- czej na różnych stopniach podziału terytorialnego, a także rozwijanie instru- mentów współpracy administracji publicznej (rządowej i samorządowej) oraz wprowadzanie procedury publicznoprawnych działań powiązanych11. Wieloaspektowy charakter stosunków społeczno-gospodarczych, skutku- jący ustawowym formułowaniem złożonych zadań publicznych, powoduje, że podmioty władzy publicznej wchodzą w skomplikowane wzajemne relacje. Wyznaczane zadania publiczne wymagają kompleksowych regulacji norma- tywnych, umiejscowienia aktywności podmiotów władzy publicznej w cało- kształcie sytemu prawa. Powinno się to jednocześnie odbywać przy pełnym respektowaniu podstawowych zasad konstytucyjnych określających ustrój go- spodarczy i polityczny państwa. Wymaga to normatywnego uporządkowania, odpowiedniej struktury organizacyjnej i organizacji działania. Ich modelowa- 9 O celach prawa administracyjnego zob. m.in. Z. Duniewska, Prawo administracyjne – wpro- wadzenie, s. 104 i n. 10 Na temat uwarunkowania kształtowania współczesnej administracji publicznej i przekształ- ceń jej funkcji zob. m.in.: B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji, s. 123 i n.; J. Boć, Założenia badawcze, s. 181 i n.; T. Rabska, Pytania o stan; Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji, s. 1–60 i wskazywana tam literatura. 11 Zob. także D. Sześciło, M. Niziołek, Administracja współpracująca, s. 276. 2 § 1. O potrzebie tworzenia kooperacyjnych relacji... nie przyczyniać się ma do zapewnienia skuteczności i efektywności wykony- wania zadań publicznych. Staje się to szczególnie skomplikowane, gdy usta- wowo określone zadania publiczne realizowane są na każdym poziomie spra- wowania władzy publicznej, w różnych układach terytorialnych. W szczególności przedmiotem regulacji staje się tutaj układ stosunków w systemie tychże organów, tworzący sieć powiązań organizacyjnych i poza- organizacyjnych. Relacje zachodzące pomiędzy organami administracji kształ- towane są – obok struktury organizacyjnej całości aparatu administracyjnego – przez prawo ustrojowe administracyjne12. Sam zaś aparat administracyjny jest jednym z przykładów działania zespo- łowego, zorganizowanego13. Aparat ten jako racjonalnie zorganizowana zbio- rowość wymaga zharmonizowania jego działań. Brak wątpliwości, że administrację cechuje ciągły rozrost jej zadań14 wy- nikający z wielu powodów. W literaturze przedmiotu od dawna wskazy- wano „niezbędność” istnienia relacji kooperacyjnych (w tym koordynacyj- nych) w administracji15, podkreślając również, że ustawodawca, wprowadza- jąc tego typu mechanizmy, kieruje się potrzebą rozszerzenia kręgu podmiotów uczestniczących w rozwiązywaniu problemów o charakterze kompleksowym16. Jej wprowadzanie staje się „koniecznym składnikiem kompleksowego działa- nia administracji”17. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w rozbudowa- nych strukturach administracyjnych koordynacja staje się swoistym środkiem zaradczym na problemy wynikające z rozdrobienia kompetencji i coraz dalej idącej profesjonalizacji18. Rozwój kooperacyjnych form aktywności administracji stanowi istotną tendencję rozwojową współczesnego systemu administracji publicznej19, co wynika z określonego układu stosunków społecznych i gospodarczych, a także politycznych. Rozwój kooperacyjnych form aktywności administracji stanowi 12 Prawo to reguluje strukturę i zasady funkcjonowania administracji publicznej – zob. Z. Nie- wiadomski, Pojęcie, s. 11–12. 13 Z. Leoński, Nauka administracji, s. 56. 14 Tamże, s. 74; E. Knosala, Rozważania, s. 107. 15 J. Starościak, Administracja, s. 61. 16 S. Biernat, Działania wspólne, s. 129. 17 J. Starościak, Administracja, s. 61. 18 G. Bouckaert, B. Guy Peters, K. Verhoest, The Coordination, s. 3–13. 19 Na temat uwarunkowania kształtowania współczesnej administracji publicznej i przekształ- ceń jej funkcji zob. m.in.: B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji, s. 123 i n.; J. Boć, Założenia badawcze, s. 181 i n.; T. Rabska, Pytania o stan; Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji, s. 1–60 i wskazywana tam literatura. 3 Rozdział I. Istota koordynacji niejako tendencję wzrastającą w stosunku do tendencji tworzenia systemów hierarchicznych20. Jest więc wiele czynników, które powodują wzrost znaczenia form koope- racji, w tym koordynacji działań pomiędzy organami administracji. Jak wska- zywał J. Zieleniewski, ich znaczenie rośnie w miarę komplikowania się struktur organizacyjnych i w miarę wzrostu uzależnienia każdej zorganizowanej czę- ści całości od innych jej części21. M.A. Waligórski podkreślał, że specjalizacja na szczeblach centralnych, wynikająca z resortowego podziału pracy, wymaga przełamywania barier resortowych na rzecz kompleksowego działania”22. Brak wątpliwości, że wzrost znaczenia stosowania mechanizmów kooperacyjnych (w tym koordynacyjnych) powoduje zwiększanie liczby wyspecjalizowanych instytucji oraz wewnętrznych struktur organizacyjnych administracji. Oprócz tych związanych ze zwiększaniem zadań oraz wzrostem specjali- zacji organów administracji (czy podmiotów administrujących), zwiększenie roli tej formy relacji organów administracji należy upatrywać także w procesie europeizacji23. Pojawienie się tych czynników prowadzi z kolei do rozdrobnie- nia organizacyjnego aparatu administracji. Całość aparatu administracyjnego stanowi jednak „organiczną całość”24. Rozrost zadań przypisywanych współ- czesnej administracji skutkuje więc potrzebą podziału pracy w toku admini- strowania, w tym wzrostem liczby organów wyspecjalizowanych. Oczywiście, rosnąca specjalizacja aparatu administracyjnego ma wpływ na utrudnienie jed- nolitego i harmonijnego działania administracji. Brak wątpliwości, że skompli- kowanie struktury organizacyjnej aparatu administracji oraz znaczny wzrost wyspecjalizowanych instytucji kreuje konieczność uzupełniania relacji zacho- dzących pomiędzy organami o relacje o charakterze harmonizującym. Pana- ceum na te problemy może stać się więc rozwój relacji kooperacyjnych admini- stracji, w tym relacji koordynacyjnych. W literaturze przedmiotu wskazuje się, że jedną z najważniejszych tendencji w ostatnich dziesięcioleciach pozostaje rozwój mechanizmów kooperacji w szerokim tego słowa znaczeniu25. Tenden- cje kooperacyjne przejawiają się w coraz szerszym ujmowaniu w ustrojowych regulacjach instytucji współdziałania i koordynacji, jako podstawowych ele- mentów relacji łączących organy harmonizujące swoją aktywność. Warto rów- 20 E. Knosala, Zarys nauki, s. 88. 21 J. Zieleniewski, Organizacja zespołów, s. 261. 22 M.A. Waligórski, Koordynacja – sposób administrowania, s. 491. 23 M.P. Baran, Przekształcenia, Nb 40; zob. także R. Stankiewicz, Ku „europeizacji”, s. 10 i n. 24 T. Rabska, Podstawowe pojęcia, s. 305. 25 D. Sześciło, M. Niziołek, Administracja współpracująca, s. 277. 4 § 1. O potrzebie tworzenia kooperacyjnych relacji... nież w tym miejscu zwrócić się do ujęcia celowościowego. Słusznie zauważa T. Skoczny, że mówiąc o ujęciu systemowym organizacji administracji, warto zwrócić się do teorii prakseologicznych26. W tym zakresie T. Kotarbiński pi- sał, że organizacją jest „pewien rodzaj całości ze względu na stosunek do niej jej własnych elementów, mianowicie taka całość, której wszystkie elementy współprzyczyniają się do powodzenia całości”27. Powyższe również dowodzi o konieczności wprowadzania mechanizmów zakładających kooperację orga- nów w trakcie wykonywania zadań publicznych. Brak wątpliwości, że fundamenty dla kooperacji pomiędzy organami ad- ministracji znaleźć można chociażby w preambule Konstytucji RP, gdzie wska- zano na zasadę współdziałania władz i zasadę pomocniczości28, jako istotne elementy kształtowania przez ustawę zasadniczą praw podstawowych dla pań- stwa. Tutaj już więc znajdujemy podstawy dla organizowania aktywności w ob- szarze „wspólnych działań” („wspólnej aktywności”). Rozwój relacji kooperacyjnych od zawsze związany był ze różnicowaniem zadań administracji oraz specjalizacją organów. Należy wrócić ponownie do problematyki specjalizacji organów. Z punktu widzenia pewnych tenden- cji kształtowanych w organizacji ustroju administracji pozostaje niezmienny trend, o jakim pisał w latach 60. ubiegłego stulecia M. Jaroszyński, że orga- nizacja administracji jest wypadkową działania dwóch sił: jednej odśrodko- wej, zmierzającej do decentralizacji i drugiej dążącej do koncentracji29. Oba te czynniki determinują kształt organizacyjny administracji, zaś w praktyce – jak wskazywał Z. Leoński – wpływa to na kształtowanie organizacyjne administra- cji poprzez ustanawianie organów o kompetencjach ogólnych oraz organów 26 T. Skoczny, Podstawowe dylematy, s. 199. 27 T. Kotarbiński, Traktat, s. 68. 28 Trybunał Konstytucyjny określił te wartości mianem „podstawowych zasad organizują- cych życie wspólnoty państwowej”; wyliczając te trzy zasady, poprzedził je zasadami demokracji i poszanowania praw jednostki (wyr. TK z 11.5.2005 r., K 18/04, OTK-A 2005, Nr 5, poz. 49). Niekiedy wszystkie te trzy zasady przywoływane są łącznie, przede wszystkim w kontekście rela- cji między administracją rządową a samorządową (zob. np. post. TK z 12.12.2006 r., TW 6/06, OTK-B 2006, Nr 6, poz. 266, pkt 2; post. TK z 15.11.2006 r., TW 17/06, OTK-B 2006, Nr 6, poz. 273, pkt 1−2 w argumentacji wnioskodawców). W takim też kontekście powoływana bywa zasada współdziałania władz wraz z zasadą pomocniczości (zob. argumentację wnioskodawców w: wyr. TK z 12.3.2007 r., K 54/05, OTK-A 2007, Nr 3, poz. 25; post. TK z 28.11.2005 r., TW 56/04, OTK-B 2005, Nr 6, poz. 207) lub sama zasada współdziałania władz (wyr. TK z 8.5.2002 r., K 29/00, OTK-A 2002, Nr 3, poz. 30). W wyr. z 18.7.2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, Nr 7, poz. 80, Trybunał Konstytucyjny powiązał postanowienia preambuły z konstytucyjną zasadą decentralizacji. 29 M. Jaroszyński, Problemy ustroju, s. 33. 5 Rozdział I. Istota koordynacji o kompetencjach wyspecjalizowanych30. Również J. Starościak postrzegał ten problem przez pojawiające się dylematy związane z tworzeniem obydwu po- wyższych typów organów31. T. Rabska słusznie zauważa, że konsekwencją pionowych podziałów struk- turalnych jest pojawianie się barier organizacyjnych, niekiedy dość sztywnych i utrudniających administrowanie32. Z tych powodów, aby niwelować skutki podziałów strukturalnych, wprowadza się formy powiązań, takich jak koordy- nacja. Relacje te, „zdolne [są – R.S.] objąć swym zasięgiem szerszy krąg jedno- stek organizacyjnych i na innych zasadach niż kryteria resortowe”33. Wyodrębnianie organów wyspecjalizowanych wynika również z racjonali- zacji, gdyż – jak wskazuje Z. Leoński – „wymóg fachowości zmierza do specja- lizacji, a co za tym idzie, do tworzenia odrębnych organów administracji wy- specjalizowanej”34. Z. Cieślak podkreśla konieczność wdrażania mechanizmu koordynacji wynikającego z „obiektywnej niemożliwości stworzenia idealnie funkcjonującego systemu organów”35. Konieczność kompleksowego działania administracji w różnych jej sferach, jak również specjalizacja organów centralnych związana z resortowym podzia- łem pracy wymaga podejmowania działań zmierzających do tworzenia swo- istych mechanizmów kooperacji, zwłaszcza relacji koordynacyjnych36. Mecha- nizmy te rozwijają się w ostatnich latach szczególnie dynamicznie37. Jak za- uważa M. Mączyński, aparat administracyjny jako racjonalnie zorganizowana zbiorowość „w sposób szczególny wymaga działań skoordynowanych”38. Spe- cjalizacja organów powoduje niezharmonizowanie działań między organami, wielotorowość odziaływania, krzyżowanie się powiązań. Prowadzi to bez wąt- pienia do sytuacji kolizyjnych39. Obecnie przy tak dużej specjalizacji organów wprowadzanie funkcji ko- operacyjnych (w tym koordynacyjnych) wydaje się wręcz niezbędne. Błędny wydaje się pogląd40 J. Starościaka, że rozwój tendencji koordynacyjnych jest 30 Z. Leoński, Nauka administracji, s. 73. 31 J. Starościak, Zarys nauki, 1971, s. 113. 32 T. Rabska, Podstawowe pojęcia, s. 305. 33 Tamże. 34 Z. Leoński, Nauka administracji, s. 74. 35 Z. Cieślak, Porozumienie administracyjne, s. 179. 36 M.A. Waligórski, Koordynacja – sposób administrowania, s. 491. 37 J. Jakubek-Lalik, Koordynacja, s.100. 38 M. Mączyński, Koordynacja i współdziałanie, s. 35. 39 M.A. Waligórski, Koordynacja – sposób administrowania, s. 491. 40 Niezależnie od czasu, w którym został wygłoszony. 6 § 1. O potrzebie tworzenia kooperacyjnych relacji... „symptomem schorzeń administracji”, gdyż świadczy o „nadmiernym rozpro- szeniu jej działalności”, „braku dostatecznie ścisłego rozgraniczenia kompe- tencji”41. Brak wątpliwości, że skutkiem pojawienia się relacji koordynacyjnych jest zwiększenie ilości powiązań i wzajemnych zależności pomiędzy organami administracji. W dosyć podobnym tonie wypowiedziała się inna autorka. Zda- niem T. Rabskiej, mimo niewątpliwych cech pozytywnych pojawienia się rela- cji koordynacyjnych, pojawiają się również i ujemne cechy, jak „wielotorowość oddziaływania i krzyżowanie się powiązań, prowadzące niekiedy do sytuacji kolizyjnych”42. Nie można jednak zgodzić się z tak jednoznacznym poglądem, chociaż w przypadku opinii T. Rabskiej nie kwestionuje ona przydatności tego mechanizmu. Poprzeć natomiast należy stanowisko J. Zimmermanna w tym względzie, że stosowanie instrumentów koordynacyjnych „przy dużym stop- niu decentralizacji i dekoncentracji kompetencji” „ma niezwykłą wagę”43. Rzeczą oczywistą musi pozostawać, że rozrost struktur administracyjnych powinien prowadzić do tworzenia mechanizmów koordynacyjnych. Jak słusz- nie podkreśla J. Jakubek-Lalik, wynika to z konieczności „zapewnienia efektyw- ności działań”44. Procesowi rozbudowy administracji powinna towarzyszyć ak- tywność zmierzająca do zapewnienia spójności działania administracji. Służy temu przede wszystkim odpowiednie powiązanie poszczególnych ogniw apa- ratu administracji. Struktura administracji (organizacyjne więzi prawne) jak i inne (pozastrukturalne) powiązania między nimi (pozaorganizacyjne więzi prawne) będą oczywiście inne w modelu scentralizowanym, zaś inne w modelu zdecentralizowanym. W ramach modelu scentralizowanego istnienie relacji hierarchicznego podporządkowania kreuje już pewną homogeniczność dzia- łania wynikającą ze znajdującego się w rękach piastuna funkcji organu instru- mentów władczego oddziaływania na podmioty mu podporządkowane, w tym możliwość harmonizowania ich działań. Inaczej jest natomiast w układzie zde- centralizowanym. Za zachowujący aktualność należy uznać również pogląd przedstawiony przez T. Rabską, że istnieje potrzeba dostosowywania organizacji administracji do konkretnych celów i zadań, jakie mają być realizowane. Jak wskazywała ta autorka pod koniec lat 70. ubiegłego stulecia w jednym z tomów prestiżowego wydawnictwa „System prawa administracyjnego”45, uznanie takiego działania 41 J. Starościak, Administracja, s. 61. 42 T. Rabska, Podstawowe pojęcia, s. 305. 43 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, 2018, s. 237. 44 J. Jakubek-Lalik, Koordynacja, s. 101. 45 Zob. System prawa administracyjnego, t. 1–4, Ossolineum 1977–1980. 7 Rozdział I. Istota koordynacji jest „niezmiernie istotne”, gdyż umożliwia wprowadzanie racjonalnych form organizacyjnych”, zaś proces odwrotny, tj. dostosowywanie zadań do istnieją- cej organizacji, „nie prowadzi do właściwych rezultatów” 46. Zgodzić należy się z M.A. Waligórskim, że mechanizm koordynacji będzie coraz częściej wyko- rzystywany w organizacji modelu administracji publicznej47. Koordynacja jest więc istotnym elementem więzi między podmiotami ad- ministracji publicznej, przy czym coraz powszechniej występuje samodzielnie, jako niewładcze działanie harmonizujące. Do rozpowszechnienia tej formy niewątpliwie przyczyniło się także członkostwo Polski w Unii Europejskiej, gdyż skuteczne działanie administracji państwa w instytucjach UE może być osiągane jedynie przez efektywną koordynację wielu podmiotów administracji krajowej48. § 2. Pojęcie koordynacji I. Pojęcie koordynacji w języku potocznym, prakseologii i nauce zarządzania W języku potocznym słowo „koordynacja” jest używane od bardzo dawna dla opisania aktywności określonych podmiotów zmierzającej do swoistego ujednolicenia (uporządkowania) działań określonych podmiotów, dla zapew- nienia realizacji określonego celu. Etymologicznie słowo „koordynacja” posiada swój łaciński źródłosłów (łac. coordinatio, pol. uzgadnianie49). Niektórzy autorzy wywodzą jednak pojęcie koordynacji od łacińskich słów coordino (pol. porządkuję) oraz przedrostka co (oznaczającego wspólność i zgodność działania) bądź cum (z) oraz ordo (po- rządek)50. Charakterystyczne jest to, że koordynacji można przypisywać różne znaczenia, tj.: uzgodnienia, zharmonizowania, ujednolicenia51; współdziałania, uporządkowania, uporządkowanego współdziałania52; uzgodnienia wzajem- 46 T. Rabska, Podstawowe pojęcia, s. 364. 47 M.A. Waligórski, Koordynacja – sposób administrowania, s. 491. 48 J. Jakubek-Lalik, Koordynacja, s. 96. 49 J. Tokarski (red.), Słownik, s. 390. 50 Por. M. Kierek, Pojęcie koordynacji, s. 99; T. Pszczołowski, Mała encyklopedia, s. 106. 51 W. Kopaliński, Słownik, s. 278; E. Sobol (red.), Nowy słownik, s. 356; M. Szymczak (red.), Słownik, s. 1007; S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik, s. 441. 52 W. Kopaliński, Słownik, s. 278. 8 § 2. Pojęcie koordynacji nego działania53. Można więc wskazać, że z etymologicznego punktu widze- nia słowo „koordynacja” oznacza „uzgodnienie, uporządkowanie, uzgodnie- nie wzajemnego stosunku czynników i ich działania dla osiągnięcia pożąda- nego celu”54. Podobny charakter posiada ogólna definicja T. Kotarbińskiego, gdzie zwraca się uwagę na element prowadzący do określonego współdziała- nia w celu eliminacji konfliktów55. O prakseologicznym wymiarze tego pojęcia będzie jeszcze mowa poniżej. Według słownika wyrazów obcych PWN pojęcie koordynacji może wystę- pować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, jest to organizowanie działań wy- konywanych wspólnie przez wiele osób. Natomiast w drugim znaczeniu ozna- cza harmonijny przebieg lub funkcjonowanie czegoś56. Jak podkreślano już we wstępie, koordynacja stanowi przedmiot badań wielu dyscyplin nauki, ale w poszczególnych dyscyplinach jest rozmaicie defi- niowana i zawiera odmienną treść. Stwierdzenie to przede wszystkim dotyczy prakseologii, teorii organizacji i zarządzania oraz nauk ekonomicznych. Ter- min ten był także stosowany w sferze niektórych zjawisk politycznych i spo- łecznych57. Oczywiście, z uwagi na odmienność nauki prawa administracyj- nego, chociażby od nauki organizacji i zarządzania wykorzystanie osiągnięć tych innych dyscyplin naukowych powinna mieć raczej charakter ograniczony. W prakseologii termin „koordynacja” jest używany na oznaczenie współ- działania podejmowanego w celu wyeliminowania konfliktów. Zdaniem T. Ko- tarbińskiego, koordynacja z jednej strony wymaga, aby poszczególne działa- nia nie przeszkadzały sobie, z drugiej natomiast, aby jednocześnie wspoma- gały się. Jest zatem równoznaczna z procesem harmonizowania i uzgadniania poszczególnych czynności i elementów określonej całości w zakresie przed- miotu działań, ich czasu oraz przestrzeni. Może być rozpatrywana zarówno w aspekcie negatywnym (celem jest usuwanie sprzeczności), jak i w aspekcie pozytywnym (oznacza wówczas koncentrację, której istotą jest zapewnianie współdziałania w drodze kumulowania działań w odniesieniu do wspólnego celu). Koordynacja stanowi jedną z dyrektyw usprawniających wielopodmio- towe działania złożone i jest warunkiem racjonalnej integracji działań58. We- dług T. Pszczołowskiego, koordynacja to uporządkowanie – pod względem ilo- 53 M. Szymczak (red.), Słownik, s. 1007; S. Dubisz (red.), Uniwersalny słownik, s. 441. 54 M. Kierek, Pojęcie koordynacji, s. 99. 55 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej, s. 15 i 203. 56 Por. M, Tytuła, J. Okarmus, Słownik, s. 347. 57 Zwraca na to uwagę Z. Rybicki, Działalność, s. 186. 58 T. Kotarbiński, Traktat o dobrej, s. 15, 86, 186, 191 i 192. 9 Rozdział I. Istota koordynacji ści, jakości i czasu – zdarzeń (wśród nich także działań) stanowiących elementy niezbędne dla osiągnięcia zamierzonego wyniku (celu). Oznacza scalanie (in- tegrację) czynów wchodzących w skład działania złożonego jednopodmioto- wego albo wielopodmiotowego w taki sposób, aby działania te sobie pomagały, a co najmniej nie przeszkadzały59. Ujęcie prakseologiczne koordynacji polega na jej analizie od strony celu działania. Oprócz wyeliminowania konfliktów, koordynacja powinna zmierzać do osiągania korzyści60. Wypracowane w prakseologii pojęcie koordynacji, jako swoista kategoria jest punktem odniesienia do definiowania tego pojęcia także w innych dyscy- plinach. W naukach społecznych pojęcie koordynacji odnosi się do procesu grupowego polegającego na zharmonizowaniu metod działań i celów człon- ków grupy w sposób prowadzący do skierowania ich na realizację wspólnych zamierzeń61. Oznacza ona stosowanie określonej metody działania62. Koordynacja w szerokim znaczeniu jest także przedmiotem badań w teo- rii organizacji i zarządzania. Część teoretyków nauki teorii organizacji i za- rządzania uważa, że koordynacja jest bardzo ściśle związana z zarządzaniem. Różnice poglądów dotyczą natomiast tego, czy koordynację traktować jako funkcję, proces czy istotę zarządzania. Traktowanie koordynacji jako funkcji zarządzania przyjmuje H. Fayol63, zaś w polskiej literaturze J. Zieleniewski64. Zgodnie z teorią nauki prakseologii koordynacja stanowi harmonię pomiędzy wszystkimi czynnościami, której celem jest przyczynianie się do łatwego funk- cjonowania i powodzenia organizacji, a także sprawne i oszczędne realizowa- nie zadań65. Tak określony cel koordynacja realizuje zwłaszcza przez nadawa- nie elementom materialnym i społecznym właściwych rozmiarów, liczenie się z przyjętymi zobowiązaniami i konsekwencjami przy wykonywaniu poszcze- gólnych czynności, proporcjonalnym przystosowaniu środków do celu, a także przez podporządkowanie rzeczom głównym rzeczy drugorzędnych. Według stanowiska K. Piłejki, polskiego przedstawiciela prakseologii, koordynacja jest jedynie jednym z elementów współdziałania, której istota nie zawiera się tylko 59 T. Pszczołowski, Mała encyklopedia, s. 106. 60 Por. H. Fayol, Administracja, s. 170; A. Simon, Teoria, s. 56 i n. 61 K. Olechnicki, P. Załęcki, Słownik socjologiczny, s. 101. 62 T. Rabska, Prawna analiza, s. 26. 63 H. Fayol, Administracja, s. 112. 64 J. Zieleniewski, Organizacja, s. 265. 65 Zdaniem H. Fayola, oprócz funkcji koordynowania należy wyróżnić także następujące funk- cje: przewidywania, organizowania, rozkazywania i kontrolowania – zob. H. Fayol, Administracja, s. 4–8, 72–73. 10 § 2. Pojęcie koordynacji w procesie scalania mniejszych elementów w jeden większy, ale także na uzgad- nianiu czynności, które składają się na złożony czyn wielopodmiotowy66. Klasyczna szkoła teorii organizacji uznała jednak koordynację za część składową kierowania67. Odmienny pogląd w tej kwestii reprezentują ci przed- stawiciele teorii, którzy uważają, że koordynacja nie ma charakteru kierowni- czego, ponieważ pojęcie hierarchicznego podporządkowania jest zasadniczo szersze i w związku z tym konsumuje ją znaczeniowo. Sama natomiast koor- dynacja występuje poza układem kierowniczym jako czynnik mający przyzwy- czaić społeczeństwo do współpracy na wyższym szczeblu rozwoju społecznego. Pogląd taki reprezentuje chociażby T. Rabska68. W nauce zarządzania zwraca się często również uwagę na aspekt ekono- miczny i wydajnościowy procesu koordynacji. W takim ujęciu jest ona zatem funkcją zarządzania, a jej celem jest porządkowanie elementów, które służą realizacji wspólnego celu. Chodzi tu mianowicie o usprawnianie wzajemnych relacji pomiędzy poszczególnymi działaniami, a także komunikację pomiędzy kierownikami realizującymi oznaczone zadania. Co do zasady, tak pojmowana koordynacja powinna zawierać element racjonalności, który należy uwzględ- niać przy opracowaniu i realizacji planów i strategii. Racjonalność jest bowiem przesłanką istnienia wysokiego stopnia efektywności69. II. Pojęcie koordynacji w nauce administracji i prawie administracyjnym Używanie tego terminu w takim znaczeniu, o jakim mowa wyżej, w języku potocznym nie budzi zasadniczych wątpliwości. Pojawiają się one natomiast wówczas, kiedy ma być ono stosowane na gruncie badań naukowych i ma od- nosić się do próby jednoznacznego opisywania dosyć różnorodnych i złożo- nych zjawisk. Jak się wydaje, poza nauką prawa oraz nauką administracji po- 66 K. Piłejko, Prakseologia, s. 251–253. 67 Należy wskazać, że H. Fayol wyróżnił pięć funkcji kierowniczych: przewidywanie, organi- zowanie, rozkazywanie, kontrolowanie i koordynowanie. Autor ten zaliczył więc koordynację do podstawowych i uniwersalnych funkcji kierowania. Koordynacja w jego rozumieniu to stworze- nie harmonii między wszystkimi czynnościami składowymi. W sensie czynnościowym koordy- nacja oznacza włączenie do działania elementów niezbędnych (powiązanych przyczynowo) dla osiągnięcia zamierzonego wyniku (zob. H. Fayol, Administracja, s. 170–171; por. także T. Pszczo- łowski, Mała encyklopedia, s. 106). 68 T. Rabska, Prawna analiza, s. 26. 69 Por. Z. Dowgiałło (red.), Słownik ekonomiczny, s. 89. 11 Rozdział I. Istota koordynacji jęcie to uzyskuje podobne znaczenie w innych dziedzinach nauki jak właśnie w języku potocznym. Nauka prawa administracyjnego i nauka administracji ma z terminem „koordynacja” swoiste kłopoty jednak już od dawna. Pojęcie koordynacji w doktrynie prawa definiowane było w sposób wieloaspektowy70. Niemalże od zawsze, od kiedy pojęcie to pojawia się w języku prawniczym, autorzy go używający nawiązują do prakseologii, w której wyjaśniano pojęcie koordynacji71. Takie podejście nie daje jednakże w pełni satysfakcjonujących rezultatów. W doktrynie prawa administracyjnego wielokrotnie wskazywano na wie- loznaczność pojęcia koordynacji72. Warto wspomnieć w tym miejscu, że oma- wiane pojęcie cieszyło się sporą popularnością w doktrynie prawa administra- cyjnego okresu PRL73. Wynikało to z faktu, że mechanizm koordynacji był stosowany zarówno w kształtowaniu ustroju administracji, jak i gospodarce centralnie planowanej74. Istniało więc rozbudowane ustawodawstwo normu- jące koordynację we wszystkich dziedzinach życia społecznego, gospodarczego i kulturalnego75. W związku z powyższym problematyka koordynacji była szeroko dyskutowana w literaturze prawniczej, zwłaszcza w latach 70. ubie- głego wieku. Opis tejże relacji między organami znajduje swoje istotne miejsce w kilku tomach klasycznego opracowania „System prawa administracyjnego”. 70 Wieloznaczność pojęcia koordynacji podkreślali przedstawiciele zarówno nauki prawa ad- ministracyjnego, prawa konstytucyjnego, jak i prawa cywilnego. Por. K. Sobczak, Koordynacja gospodarcza, s. 18. 71 Por. T. Kotarbiński, Traktat o dobrej, s. 203. 72 Zob. szerzej również w M.A. Waligórski, Koordynacja – sposób administrowania, s. 478. 73 Słusznie wskazuje M. Stahl, że obecnie terminu „koordynacja” ustawodawca używa rzadziej niż w okresie przed transformacją ustrojową (zob. M. Stahl, Szczególne prawne formy, s. 359). 74 Szczegółowy podział instytucji koordynacji zaproponował w czasach PRL w podręczniku do prawa administracyjnego i nauki administracji Z. Rybicki (Kierownictwo, s. 253 i n.). Zauwa- żyć należy, że obok form koordynacji terytorialnej, kluczowe znaczenie nabierało wówczas poję- cie tzw. koordynacji gospodarczej, rozumianej jako forma współpracy jednostek gospodarczych o różnych formach własności, dążących do ujednolicenia swojej działalności przede wszystkim pod kątem wyeliminowania powtarzających się czynności, związanych z realizacją produkcji przez różne jednostki gospodarcze (A. Walaszek-Pyzioł, Uwagi, s. 99–107; por. także J. Bielak, Tere- nowa, s. 5; I. Weiss, Ekonomiczne, s. 27 i n.). Następnie wykreowano instytucję tzw. porozumienia branżowego, stanowiącego rodzaj zrzeszenia celowego wszystkich jednostek gospodarczych danej branży, bez zmiany ich formy i przynależności organizacyjnej (M. Ciupak, Współpraca, s. 38 i n.; zob. także Z. Rybicki, Kierownictwo, s. 259–260). W dalszym etapie wprowadzono tzw. koordy- nację międzyresortową (zob. S. Głowacki, Terenowe organy, s. 190–191; C. Stański, Nowe prze- pisy s. 108). Po rozpoczęciu transformacji ustrojowej pojęcie to oczywiście straciło na znaczeniu z uwagi na wprowadzenie zasad gospodarki wolnorynkowej i zniesienie centralnego planowania. 75 M. Kierek, Pojęcie koordynacji, s. 110. 12 § 2. Pojęcie koordynacji Do tego pojęcia nawiązywali chociażby przedstawiciele nauki prawa admini- stracyjnego, ujmując je w wymiarze teoretycznym76, lub też odnoszącym się do jego umiejscowienia w istocie funkcjonowania ówczesnej administracji te- renowej77, jak również przedstawiciele nauki prawa gospodarczego78. Należy przypomnieć wyrażony wówczas pogląd T. Rabskiej, że w polskiej doktrynie nie wypracowano jednolitego i powszechnie akceptowanego poglądu w zakre- sie definiowania omawianego pojęcia79. Również ustawodawca nie używał tego pojęcia w sposób jednoznaczny80. Oczywiście uwzględnianie tego dorobku musi być dzisiaj obarczone pew- nym dystansem. Poglądy wypracowane przed okresem transformacji ustrojo- wej, dotyczące istoty i charakteru koordynacji uległy bowiem istotnemu prze- wartościowaniu. Wynika to głównie z zupełnie innych założeń, które leżały u podstaw tworzenia mechanizmów koordynacji w PRL – odmiennego mo- delu ustrojowego administracji oraz ustroju gospodarki (opartego o system gospodarki planowanej). Wyrażane wówczas w piśmiennictwie rozbieżności dotyczyły nie tylko określenia istoty, treści, zakresu i szczególnych cech koor- dynacji, ale także strony podmiotowej koordynacji i wzajemnego usytuowania podmiotu koordynującego i koordynowanego oraz charakteru prawnego ko- ordynacji. Formułowano jednocześnie wątpliwości co do tego, czy koordyna- cja stanowi samodzielną funkcję, czy też jest częścią składową innych funkcji81. 76 Z. Rudnicki, T. Skoczny, Istota prawna, s. 807. 77 Zob. np. S. Jędrzejewski, Koordynacja terenowa, s. 86; M. Springer, Prawne elementy, s. 123; T. Rabska, Założenia terenowej koordynacji, s. 94; M. Wierzbowski, Uprawnienia rad narodowych, s. 33; P. Walczuk, Koordynacyjna, s. 22; Z. Leoński, Rola terenowych, s. 34; K. Sobczak, Problemy prawne, s. 76; J. Wróblewski, Ogólne problemy; K. Sobczak, Problemy prawne, s. 67; E. Denek, Warunki rozwoju, s. 117 i n. 78 Por. np. T. Rabska, Prawna analiza; A. Chełmoński, Instytucje administracyjno-prawne; A.B. Mirecki, Stosunki kierownictwa; I. Weiss, Ekonomiczne; I. Weiss, Koordynacja; I. Weiss, Prawne, s. 26; T. Rabska, Założenia terenowej koordynacji, s. 182; I. Weiss, Ekonomiczne; E. Korn- berger-Sokołowska, Prawne formy koordynacji; K. Sobczak, Koordynacja gospodarcza; R. Malinow- ski, Węzłowe problemy; S. Włodyka, Koordynacja gospodarcza; E. Samborska-Boć, Układy powią- zań, s. 66. 79 Por. T. Rabska, Prawna analiza, s. 27. 80 Warto tutaj przywołać choćby poglądy wyrażone w następujących pozycjach: J. Borkow- ski, E. Smoktunowicz, Funkcje koordynacyjne, s. 100; T. Bocheński, S. Gebert, Zadania, s. 159; T. Bo- cheński, S. Gebert, J. Starościak, Rady narodowe, s. 511−512; J. Wróblewski, Ogólne problemy s. 16−17; K. Sobczak, Nowe problemy, s. 112; E. Kornberger-Sokołowska, Prawne formy koordyna- cji, s. 174; M. Wierzbowski, Podstawowe, s. 46; C. Kosikowski, Prawo publiczne, s. 183. 81 Por. Z. Rudnicki, T. Skoczny, Istota prawna, s. 797; I. Weiss, Koordynacja gospodarcza, s. 18 oraz cyt. tam literatura; I. Weiss, Koordynacja jako element prawnych, s. 38 i n.; E. Olejniczak-Sza- łowska, Współdziałanie państwowych, s. 13. 13
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Koordynacja w prawie administracyjnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: