Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00582 007377 13583213 na godz. na dobę w sumie
Koszt władzy w polskim samorządzie terytorialnym - ebook/pdf
Koszt władzy w polskim samorządzie terytorialnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 191
Wydawca: Difin Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7930-265-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> naukowe i akademickie >> zarządzanie
Porównaj ceny (książka, ebook (-8%), audiobook).

W publikacji została ukazana rola władzy publicznej w działalności gospodarczej poprzez pryzmat kosztów jej funkcjonowania. Kwestia ta staje się przedmiotem coraz większego zainteresowania publicznego, ponieważ koszt ten jest finansowany z pieniędzy podatników, którzy oczekują, że władza samorządowa będzie charakteryzować się coraz wyższą efektywnością i jakością rządzenia. Praca M. Wojciechowskiego stanowi pionierską próbę opisania tego zagadnienia w Polsce.

Publikacja adresowana jest do szerokiej grupy odbiorców. Obok pracowników nauki należy do niej zaliczyć polityków, pracowników administracji publicznej oraz liczne grono studentów kierunków: ekonomicznych, zarządzania, prawa, administracji, politologii i socjologii. Potencjalnymi czytelnikami mogą być wszyscy Ci, którzy pragną pogłębić wiedzę o funkcjonowaniu polskiej administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów samorządu terytorialnego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Cena 42 zł M a r e k Wo j c i e c h oW s k i koszt władzy w polskim samorządzie terytorialnym Dr Marek Wojciechowski jest pracownikiem Katedry Polityki Ekonomicznej na Wydziale Ekonomiczno-Socjologicznym Uniwersytetu Łódzkiego. Przedmiotem zainteresowania autora jest problematyka systemu funkcjonowania samorządu terytorialnego i administracji publicznej. Wiele jego prac jest silnie zorientowanych pragmatycznie, proponując rozwiązania na rzecz poprawy efektywności świadczenia usług publicznych w Polsce. Ułatwia to dobra znajomość praktyki samorządowej, ponieważ autor doświadczenie praktyczne zdobywał w przedsiębiorstwie komunalnym i w administracji samorządowej. Książka próbuje odpowiedzieć na pytanie, jaki jest koszt sprawowania władzy i administracji publicznej w polskim samorządzie terytorialnym. Kwestia ta staje się przedmiotem coraz większego zainteresowania publicznego, ponieważ koszt ten jest finansowany z pieniędzy po- datników, którzy oczekują, że władza samorządowa będzie charakteryzować się coraz wyższą efektywnością i jakością rządzenia. Praca M. Wojciechowskiego stanowi pionierską próbę opisania tego zagadnienia w Polsce. Publikacja adresowana jest do szerokiej grupy odbiorców. Obok pracowników nauki należy do niej zaliczyć polityków, pracowników administracji publicznej oraz liczne grono studentów kierunków: ekonomicznych, zarządzania, prawa, administracji, politologii i socjologii. Potencjalnymi czytelnikami mogą być wszyscy Ci, którzy pragną pogłębić wiedzę o funkcjonowaniu polskiej administracji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem kosztów samorządu tery- torialnego. K o s z t w ł a d z y w p o l s k i m s a m o r z ą d z i e t e r y t o r i a l n y m Difin ul. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa tel. 22 851 45 61, 22 851 45 62 fax 22 841 98 91 www.difin.pl ISBN 978-83-7930-165-2 D i f i n Difin Koszty wladzy w samorzadzie.indd 1 14-01-14 10:43:23 Żonie i Dzieciom Copyright © Difin SA Warszawa 2014 Wszelkie prawa zastrzeżone. Kopiowanie, przedrukowywanie i rozpowszechnianie całości lub fragmentów niniejszej pracy bez zgody wydawcy zabronione. Książka ta jest dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, abyś przestrzegał praw, jakie im przysługują. Jej zawartość możesz udostępnić nieodpłatnie osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz jej fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A kopiując jej część, rób to jedynie na użytek osobisty. Szanujmy cudzą własność i prawo. Recenzent prof. dr hab. Beata Filipiak Korekta Zofia Firek Projekt okładki Mikołaj Miodowski Redaktor prowadząca Maria Adamska ISBN 978-83-7930-265-9 Difin SA Warszawa 2014, wydanie pierwsze ul. F. Kostrzewskiego 1, 00-768 Warszawa, tel.: 22 851 45 61, 22 851 45 62, faks: 22 841 98 91 Księgarnie internetowe Difin: www.ksiegarnia.difin.pl, www.ksiegarniasgh.pl Skład i łamanie: Poligrafia, tel. 609 10 10 15 Wydrukowano w Polsce Spis treści Wstęp Rozdział 1 SEKTOR PUBLICZNY W PAŃSTWIE I W GOSPODARCE 1.1. Rola i funkcje państwa 1.2. Krytyka państwa i jego instytucji 1.3. Teoretyczne podstawy roli państwa w gospodarce 1.4. Zakres funkcji państwa 1.5. Postulaty dotyczące państwa 1.6. Specyfika sektora publicznego Rozdział 2 TENDENCJE MODERNIZACYJNE W SEKTORZE PUBLICZNYM 2.1. Sfera polityczna a administracja publiczna 2.2. Model tradycyjny i przesłanki zmian 2.3. Model rynkowy 2.4. Model współzarządzania i nowe postulaty 2.5. Rozmiary sektora publicznego 2.6. Problem kosztu władzy publicznej 2.7. Sposoby racjonalizowania państwa 7 13 13 16 21 33 38 44 52 52 57 61 73 77 89 96 6 | Spis treści Rozdział 3 KOSZT WŁADZY SAMORZĄDOWEJ W KRAJU I W MIASTACH WOJEWÓDZKICH 101 3.1. Struktura samorządu terytorialnego 3.2. Zatrudnienie i wynagrodzenie w urzędach samorządowych 3.3. Koszt władzy samorządowej w skali kraju 3.4. Koszt władzy samorządowej a wybrane czynniki 3.5. Struktura służb komunalnych w miastach wojewódzkich 3.6. Koszt władzy w miastach wojewódzkich 3.7. Koszt władzy a wybrane czynniki w miastach wojewódzkich Rozdział 4 KOSZT WŁADZY SAMORZĄDOWEJ W WOJEWÓDZTWIE ŁÓDZKIM 4.1. Ludność a zatrudnienie w urzędach komunalnych 4.2. Koszt władzy samorządowej 4.2.1. Gminy miejskie i miejsko-wiejskie 4.2.2. Gminy wiejskie i powiaty 4.3. Koszt władzy w samorządzie województwa 4.4. Koszt władzy a wybrane czynniki Rozdział 5 WNIOSKI Z BADAŃ I REKOMENDACJE DLA PRAKTYKI BIBLIOGRAFIA WYKAZ TABEL 103 105 109 113 114 124 128 132 132 146 146 151 160 162 166 185 190 Wstęp Państwo i jego struktury od dłuższego czasu są przedmiotem krytyki spo- łecznej na całym świecie. Na gruncie teorii podnoszona jest kwestia roli państwa w działalności gospodarczej i w innych dziedzinach aktywności człowieka. Władza publiczna jako ośrodek decyzyjny w państwie oraz w układzie regional- nym i lokalnym traktowana jest jako kluczowy podmiot w polityce rozwoju i związanych z nią – zmianach. W praktyce wykorzystywane są różne rozwiąza- nia oraz instrumenty nakierowane na rozwój społeczno-gospodarczy i racjonali- zację wykorzystanych zasobów. Od władz publicznych oczekuje się, aby rządziły dobrze i mądrze, z przekonaniem, że można to robić jeszcze lepiej. W sektorze publicznym od lat 70. ubiegłego wieku obserwuje się odwrót od zarządzania administracyjnego, opartego na podejściu weberowskim, do wykorzystania me- chanizmów rynkowych (new public management)1. Coraz częściej podkreśla się potrzebę współzarządzania, przebiegającego w strukturze sieciowej i nierynko- wych mechanizmach koordynowania (governance)2. Przewaga koncepcji mieszczących się w antyetatystycznym nurcie teorii ekonomii prowadzi do wyraźnego kierunku przemian: ograniczenia roli i funkcji szeroko pojmowanego elementu administracyjno-publicznego (państwa i jedno- stek samorządu terytorialnego) w gospodarce. Uważa się to za przesłankę uru- chomienia mechanizmów wzrostu gospodarczego i zapewnienia równowagi budżetowej. Nowe wyzwania związane z dynamicznymi procesami globalizacji i rewolucją w środkach masowej komunikacji (ICT) dodatkowo potęgują presję 1 Szeroko istotę i mechanizmy przedsiębiorczego zarządzania w sektorze publicznym oma- wia A. Zalewski, Reformy sektora publicznego w duchu nowego zarządzania publicznego, [w:] Nowe zarządzanie publiczne w polskim samorządzie terytorialnym, (red.) A. Zalewski, Szkoła Główna Handlowa, Warszawa 2005, s. 11–71. 2 H. Bauer, New Public Management i Public Governance, [w:] Strategie i instrumenty za- rządzania miastem, Związek Miast Polskich, Poznań 2005, s. 28–29; A. Jewtuchowicz, Terytorium i współczesne dylematy jego rozwoju, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2005, s. 129. 8 | Wstęp na takie rozwiązania w polityce gospodarczej, które są innowacyjne i zapewniają oczekiwaną konkurencję, przede wszystkim gospodarczą, w skali świata. Koron- nym zarzutem ekonomicznym wobec władz publicznych jest wyeksponowanie takich zjawisk, jak: rozrost państwa (jego funkcji), nadmiernie rozbudowany sektor publiczny pochłaniający coraz więcej środków budżetowych. Nie znajdu- je to odbicia w lepszej jakości świadczonych usług publicznych, które odbiegają od oczekiwań. Teoretyczne ostrze krytyki powołuje się na ułomność rządu (government failures), pozostającą w opozycji do ułomności rynku (market failures), które uzasadniają interwencjonistyczną politykę gospodarczą. W litera- turze specjalistycznej i w języku potocznym wyrażane są poglądy, że państwo, sektor publiczny są zbyt drogie i angażują duże pieniądze publiczne3. Wydatki na te sfery stanowią swoisty koszt sprawowania władzy i administracji publicz- nej4. Z tego wyprowadza się, zwłaszcza w polityce, postulat „taniego państwa”, jego „odchudzenia”, ograniczenia. Za instrumentarium jego realizacji uznaje się wszystko to, co ma doprowadzić do racjonalizacji struktur kierowania (sfera regulacyjna) i organizacji wykonawczych (sfera realna). Umownie zakłada się, że przyczyni się to do zmniejszenia wydatków publicznych na zadania i funkcje obsługi państwa jako całości. Pozycja organów państwa i administracji publicznej znajduje odzwiercie- dlenie w wydatkach każdego budżetu. Innymi słowy w elementach wydatków znajduje wyraz ranga władz i administracji publicznej, z punktu widzenia eko- nomicznego i finansowego. Najczęściej krytyka sektora publicznego wyraża się w podkreśleniu jego nadmiernej wielkości w stosunku do społecznych oczeki- wań. W teorii ekonomii kluczową miarą charakteryzującą znaczenie sektora władzy i administracji jest poziom, struktura i dynamika wydatków przeznacza- nych na cele publiczne. Warto w tym miejscu przywołać A. Wagnera, który w końcu XIX w. (1883 r.) sformułował „prawo nieustannego wzrostu wydatków publicznych”5. Odzwierciedleniem tego była długookresowa tendencja wzrostu udziału wydatków rządowych w PKB. Rosnące wydatki publiczne stanowią efekt rozszerzania się zakresu zadań publicznych i wzrostu kosztów ich realiza- cji6. Należy też przytoczyć hipotezę efektu przemieszczania Peacocka-Weismana szawa 1997, s. 15. 3 W. Kieżun, O kosztach administracji, „Master of Business Administration” 2000, nr 1, s. 46. 4 E. Wojciechowski, M. Wojciechowski, Koszt funkcjonowania władzy i administracji pu- blicznej, [w:] Konkurencyjność i innowacyjność regionów w warunkach globalizacji i metropoli- zacji przestrzeni, (red.) J. Kot, Akademia Świętokrzyska, Kielce 2007, s. 344. 5 R. Milewski, Rola państwa w gospodarce, [w:] Podstawy ekonomii, (red.) R. Milewski, PWN, Warszawa 1998, s. 399; E. Kryńska, Państwo na rynkach pracy zintegrowanej Europy, [w:] Proces globalizacji gospodarki – udział kraju w jej korzyściach i kosztach, (red.) M. Klamut, Wy- dawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wrocławiu, Wrocław 2004, s. 228. 6 K. Piotrowska-Marczak, Finanse publiczne w Polsce, Wydawnictwo Naukowe PWN, War- Wstęp | 9 wyjaśniającą zjawisko, że wzrost wydatków sektora publicznego nie przebiega równomiernie, lecz podlega istotnym zmianom skokowym, wywołanym przez znaczące wydarzenia (wojny, kryzysy ekonomiczne). Kiedy mowa o rozbudo- wie aparatu administracyjnego na ogół przywołuje się tzw. prawo Parkinsona, wedle którego liczba zatrudnionych w administracji rośnie według z góry okre- ślonej stopy wzrostu wynoszącej 5–6 rocznie, bez względu na ilość pracy, która jest do wykonania. Kwestia kosztów władzy i administracji publicznej nie jest jednoznaczna. W tej mierze nagromadziło się wiele nieporozumień, mitów, stereotypów bądź uproszczeń, które utrudniają zbudowanie prawdziwego obrazu finansowych aspektów utrzymania władzy i administracji publicznej. Wszystko to sprawia, że utrudniona jest rzetelna dyskusja i wymiana poglądów na ten temat. Rodzi to poważne konsekwencje natury społeczno-politycznej i ekonomicznej. W pierw- szym przypadku, mamy do czynienia z argumentacją o charakterze populistycz- nym, gdzie wykorzystuje się hasła „drogiego” lub „taniego” państwa (i admini- stracji). W drugim, zainteresowanie koncentruje się wokół granic aktywności państwa i jego organów w działalności społecznej, politycznej i gospodarczej, rzadko podejmujące związek z realizowanymi funkcjami. Przedmiotem zainteresowania niniejszej książki jest ukazanie roli władzy publicznej w działalności gospodarczej poprzez pryzmat kosztów jej funkcjo- nowania. Przestrzenny obszar zainteresowania ograniczono do sfery samorząd- ności terytorialnej, która stanowi integralną część państwa. Szczególnym środ- kiem, którym posługuje się władza publiczna jest budżet, obejmujący dochody i przychody oraz wydatki i rozchody. Budżet stanowi fundament finansowy działalności władzy publicznej dla realizacji jej elementarnych funkcji i zadań. Z tego powodu, powinnością owej władzy jest szczególna troska i dbałość o należyte pozyskiwanie dochodów budżetowych, a następnie racjonalne ich wykorzystanie, zgodnie z przyjętymi priorytetami i kierunkami polityki gospo- darczej. Analiza kosztów funkcjonowania władzy publicznej na poziomie samo- rządowym została poprzedzona rozważaniami dotyczącymi sektora publicznego, który odgrywa istotną rolę w państwie i w gospodarce. Opracowanie powstało na podstawie rozprawy doktorskiej pt. Koszt funkcjonowania władzy i admini- stracji samorządowej obronionej na Uniwersytecie Łódzkim w 2013 r. Książka stanowi studium monograficzne, które ma na celu zidentyfiko- wanie wpływu wybranych czynników na kształtowanie się kosztu władzy pu- blicznej w wymiarze samorządowym oraz oszacowanie kosztu tej władzy. Są to zagadnienia stosunkowo słabo zbadane i opisane w polskiej i w zagranicznej literaturze ekonomicznej. Prowadzone wywody mieszczą się w nurcie badania ekonomiki sektora publicznego, szczególnie w odniesieniu do sfery procesów regulacyjnych (zarządzania). Rozważania dotyczą w istocie kwestii efektywno- 10 | Wstęp ści w samorządzie terytorialnym. Przemawiają za tym dwa powody. Po pierw- sze, duża uwaga została poświęcona czynnikom determinującym poziom kosztu funkcjonowania władzy. Po drugie, korespondują z tym rezultaty jako pochodne procesów rządzenia, czyli sprawowania tej władzy. Podjęto próbę zweryfikowania niektórych obiegowych sądów i opinii, a zakres zebranego materiału pozwolił poszerzyć wiedzę o rozmiarach władzy publicznej w samorządzie. Wiedza na ten temat jest wciąż szczupła i niewielka, rodząc tym samym wiele kontrowersji i niejasności. Wydaje się, że taki stan rzeczy jest dość wy- godny dla rządzących (polityków) i niejasny dla administracji. Biorąc pod uwa- gę dorobek publikacyjny, problematyka kosztów działania władzy i administra- cji może być uznana za interesujący obiekt analizy ekonomicznej. Szczególna uwaga powinna być zwrócona na aspekt metodologiczny badania rzetelnych (zbliżonych do rzeczywistych) kosztów funkcjonowania władzy i administracji publicznej. Miary i zakres danych liczbowych pozwalają jedynie na pewne przybliżenie faktycznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie władzy i administracji publicznej. Problem ten jest doniosły i budzi wszędzie emocje, ponieważ wiąże się z obciążeniem obywateli kosztami sprawowania władzy publicznej, które obej- mują w pierwszym rzędzie właśnie podatników. Stąd też kierunki przeznaczenia wydatków budżetowych, finansowanych przez podatki i opłaty, stają się przed- miotem szczególnego zainteresowania. Jest tak dlatego, że wśród wydatków budżetowych znaczące miejsce zajmują wydatki na utrzymanie organów władzy i administracji publicznej, różnych szczebli7. Często można odnieść wrażenie, że to inne rodzaje wydatków budżetowych podlegają głębszej analizie i ocenie, także efektywnościowej (np. usługi techniczne, społeczne). W przypadku wydat- ków budżetowych finansujących funkcjonowanie władzy i administracji pu- blicznej widać wyraźnie powściągliwość i słabe próby w podejmowaniu charak- terystyki finansowej utrzymania aparatu władzy przy użyciu instrumentów eko- nomicznych. Problemem nie jest fakt samych kosztów tej władzy (one będą zawsze), lecz ich efektywności8. Toteż od władzy należy zawsze wymagać, cho- ciaż ogólnego rachunku kosztów i korzyści podejmowanych decyzji. Krytyka dostarczanych przez sektor publiczny usług dotyczy ich jakości, dostępności przestrzennej i ekonomicznej. Bezpośrednim adresatem zarzutów są zazwyczaj instytucje publiczne oferujące dane usługi publiczne, podczas gdy za tym stoją politycy (rządzący), którzy zaprojektowali (w sensie prawnym i orga- nizacyjnym) dany system publiczny. Urzędnicy zatrudnieni w systemach pu- 7 Na gruncie teorii i praktyki przyjmuje się, że władza i administracja publiczna pełni rolę służebną wobec obywateli i działa na rzecz jak najlepszego zaspokojenia ich potrzeb. 8 Efektami są korzystne lub niekorzystne zmiany sytuacji społeczno-gospodarczej. Wstęp | 11 blicznych działają według logiki narzuconej przez polityków, którzy w pierw- szym rzędzie powinni być inicjatorami działań modernizacyjnych. Ich niewielka aktywność w tym zakresie prowadzi w prostej linii do podaży usług publicznych o coraz gorszej jakości9. Na płaszczyźnie politycznej spotykamy się z deklaracjami, zapowiedziami i obietnicami m.in. „taniego państwa”. Stanowią one element programów poli- tycznych i wyborczych. Politycy mówią o ograniczaniu władzy i ograniczaniu administracji w kontekście lepszego i tańszego państwa (rządzenia). Postulat „taniego państwa” ma z reguły charakter hasłowy, gdyż operuje określoną liczbą działań sprowadzonych do redukcji liczby ministerstw i innych urzędów (agencji) rządowych, tzw. odbiurokratyzowania gospodarki oraz zapowiedzi likwidacji niektórych instytucji publicznych10. Łatwo zauważyć, że postulat ten adresowa- ny jest do obszaru spraw władz i administracji publicznej na szczeblu central- nym (rządowym). Można domniemywać, że postulat ten jest aktualny także w skali regionalnej i lokalnej, gdzie mamy do czynienia z innym typem i charak- terem władzy publicznej. W piśmiennictwie dotyczącym samorządu terytorial- nego dominuje pogląd, że niższy koszt władzy (administracji) jest pozytywny i obrazuje oszczędność w wydatkowaniu środków publicznych11. Niskie wydatki są traktowane jako wyraz troski o racjonalne gospodarowanie i sprawne zarzą- dzanie. Stanowisko to jest jednak dyskusyjne, gdyż nie bierze pod uwagę relacji do uzyskanych rezultatów działania władzy publicznej. Intencją autora jest próba zweryfikowania tego poglądu. 9 Źródeł tego stanu rzeczy należy upatrywać w sekwencji działań: politycy – administracja publiczna – usługa rozumiana jako produkt publiczny. 10 Tzw. programy „taniego państwa” mają na ogół wyraz powierzchowny i nie stanowią całościowego oraz spójnego ujęcia zagadnienia. Ich spektakularnym obliczem jest podawanie, budzących duże wątpliwości – kwot rocznych lub kadencyjnych oszczędności. 11 Ilustracją tego są sporządzane rankingi „tanich urzędów” w obszarze administracji samo- rządowej. Najniższe wydatki na administrację (np. na 1 mieszkańca) są traktowane jako najlepsze i uznawane za punk odniesienia w przypisaniu odpowiedniej liczby punktów. Ranking „Najtańszy urząd władzy lokalnej” publikowany corocznie w czasopiśmie „Wspólnota” porównuje wydatki bieżące na administrację w przeliczeniu na mieszkańca. Miara ta traktowana jest jako kryterium funkcjonowania najbardziej oszczędnego; por. P. Swianiewicz, Wydatki bieżące w administracji, „Wspólnota” 2007, nr 25. Rozdział 1 Sektor publiczny w państwie i w gospodarce 1.1. Rola i funkcje państwa Z natury państwa wynika jego rola oraz związane z tym funkcje. O pozy- cji państwa i jego instytucji w życiu publicznym, społecznym i gospodarczym decydują właśnie funkcje i sposób ich realizacji1. Można zatem powiedzieć, że zakres i wielkość sektora publicznego zależą od roli państwa w gospodarce i spełnianych funkcjach. Podstawowe funkcje państwa wypływają z jego roli w kształtowaniu warunków i zasad funkcjonowania jednostki, grup społecznych, podmiotów gospodarczych, poszczególnych dziedzin gospodarczych i społecz- nych, różnych instytucji, wreszcie państwa jako całości. Państwo realizuje pod- stawowe funkcje, do których zostało utworzone. Podstawowymi funkcjami każ- dego państwa, rozumianego jako typ organizacji wspólnoty terytorialnej, posiada- jącej określone interesy, są działania: natury politycznej, związane z bezpieczeń- stwem jak również społecznej i ekonomicznej. Funkcje obrazujące rolę organów państwa polegają ogólnie na realizowa- niu zadań publicznych, zapisanych z reguły w konstytucjach. Władza publiczna w pierwszym rzędzie ma zapewnić wszystkim obywatelom bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne. Na tym polega polityka zagraniczna, której celem jest obrona przed wrogiem zewnętrznym. Stan bezpieczeństwa wewnętrznego za- 1 Państwo jako polityczna organizacja społeczeństwa składa się ze zbioru instytucji publicz- nych świadczących różne typy usług. 14 | Rozdział 1 chowany jest poprzez zapewnienie porządku i ładu publicznego2. Działania natu- ry politycznej zorientowane są na budowę stabilnego systemu politycznego, w oparciu o działające partie oraz dbałość o stanowienie demokratycznych rzą- dów prawa i ich konsekwentne przestrzeganie. Ranga spraw społecznych wyraża się dążeniem do bezpieczeństwa w dziedzinie pracy i zdrowia. Działania eko- nomiczne zmierzają do prowadzenia polityki gospodarczej, która ma na celu zapewnienie trwałego i zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Fundamentem nowoczesnego państwa jest zapewnienie zasady sprawie- dliwości społecznej i zabezpieczenia społecznego. To w tej zasadzie wyraża się reguła tzw. solidaryzmu społecznego. Rzeczą władz publicznych jest troska i działanie na rzecz wyrównywania szans i chronienia najsłabszych obywateli. Temu ma służyć system pomocy społecznej. W teorii ekonomii istnieją terminy „państwo dobrobytu” i „państwo opiekuńcze”, wywodzące się z koncepcji wyrę- czania obywatela przez aparat państwowy z wielu działań oraz pomocy w spra- wach społecznych. Praktyka państwa oznacza ingerencję rządową i jego agend w wiele dziedzin aktywności człowieka. Powoduje to rozrost funkcji i zadań publicznych państwa, a co za tym idzie, wzrost wydatków publicznych finanso- wanych m.in. poprzez wzrost podatków. W ramach „państwa dobrobytu” i „pań- stwa opiekuńczego” mamy do czynienia ze ścisłym połączeniem spraw pań- stwowych, gospodarczych i społecznych. Mimo angielskiego rodowodu tych modeli, najczęściej za przykład ich zastosowania podaje się kraje skandynawskie. Model skandynawski nie dopuszcza (w przeciwieństwie do anglosaskiego) do zbyt dużych rozpiętości majątkowych i dochodowych wśród swoich obywateli. Interwencjonizm państwowy polega na aktywnej roli państwa w gospo- darce oraz na kształtowaniu polityki społecznej dla zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego. Niektórzy nazywają to państwem socjalnym, jako model państwa demokratycznego, konkurencyjnego wobec tzw. państwa liberalnego. W teorii i w praktyce występuje również koncepcja społecznej gospodarki rynkowej3. Oznacza ona model gospodarki rynkowej w połączeniu z systemami świadczeń społecznych. Według jej założeń, redystrybucja dochodów powinna być nakie- rowana na ludzi faktycznie potrzebujących pomocy w takiej skali, by nie osłabi- ła motywacji do aktywności przedsiębiorczości. Obowiązkiem państwa i jego organów jest tworzenie warunków należytego funkcjonowania i rozwoju infra- struktury oraz oddziaływanie (poprzez politykę gospodarczą) na rozwój mate- rialny (gospodarczy) i intelektualny społeczeństwa4. 2 Tradycyjny już pogląd na te sprawy podkreśla, że centralnymi instytucjami państwa (jego filarami) są organy porządku publicznego, kontroli, nadzoru, ścigania i karania. 3 Koncepcja ta powstała pod koniec lat 40. XX w. w RFN. 4 Tendencje światowe (globalizacja, liberalizacja, rewolucja w technikach komunikowania się, znaczenie informacji, technologii i wiedzy) wskazują na doniosłe znaczenie czynników niema- Sektor publiczny w państwie i w gospodarce | 15 Rozwijając wątek ekonomiczny rozważań, funkcje państwa w gospodarce posiadają dwojaki charakter: regulacyjny i rynkowy. Pierwszy polega na oddzia- ływaniu na procesy i zjawiska, a całokształt działań mieści się w procesach za- rządzania. Funkcje rynkowe oznaczają działania z wykorzystaniem mechani- zmów rynkowych5. Z tego punktu widzenia do głównych funkcji państwa należy skupienie uwagi na: zapewnieniu ładu instytucjonalno-prawnego (legislacja i przestrzeganie porządku prawnego)6, stabilnych instytucjach publicznych, bu- dowie systemu gospodarowania, określeniu czytelnych reguł gry w działalności gospodarczej i w życiu publicznym oraz kontroli ich przestrzegania. Zadania te przyjmowane są bez zastrzeżeń. Stabilizacja otoczenia instytucjonalnego stano- wi warunek makroekonomiczny prowadzenia polityki gospodarczej. Według Banku Światowego państwo powinno realizować pięć podstawowych funkcji: tworzyć podstawy prawa; kierować polityką makroekonomiczną, podejmować inwestycje w infrastrukturę, w kapitał ludzki i w usługi socjalne, zapewnić bez- pieczeństwo najuboższych grup społecznych i chronić środowisko naturalne7. Funkcje te państwo musi wykonywać we własnym zakresie, gdyż logika sektora prywatnego zorientowana na osiąganie zysku nie uzasadnia przekazywania na- wet części tych funkcji do sfery biznesu. W literaturze ekonomicznej powszech- nie wyodrębnia się funkcje ekonomiczne państwa, które następnie przypisuje się polityce gospodarczej, a w której głównym podmiotem jest aparat państwowy. Za klasyczne funkcje państwa w tej sferze uznaje się: funkcję alokacyjną, funk- cję redystrybucyjną oraz funkcję stabilizacyjną. Funkcja alokacyjna (stymulacyjną) polega na: działaniu zorientowanym na optymalną alokację ograniczonych zasobów gospodarczych, tworzeniu (wspieraniu) warunków konkurencyjnych, także w sytuacjach monopolistycz- nych8, tworzeniu efektów zewnętrznych w dostarczaniu dóbr publicznych oraz w przekształceniach o charakterze własnościowym. Funkcja redystrybucyjna (reglamentacyjna) realizowana jest poprzez budżet. Jest tak dlatego, że rynek w wielu sytuacjach okazuje się zawodny jako mechanizm podziału dóbr i usług. terialnych w rozwoju. Wyrazem tego jest new economy, czyli gospodarka oparta na wiedzy oraz społeczeństwo informacyjne. Szczególne miejsce w strategiach poszczególnych państw zajmuje inwestowanie w kapitał ludzki, traktowane jako metoda zapewnienia innowacyjności i konkuren- cyjności poszczególnych krajów (regionów). 5 W istocie mamy do czynienia z dwoma mechanizmami regulacji gospodarki: drogą oddzia- ływań administracyjnych i poprzez stosowanie gry rynkowej z płynącymi stąd konsekwencjami. 6 Zasada rule of law zajmuje centralne miejsce w podejściu instytucjonalnym w teorii eko- nomii. 7 J. Kleer (red.), Sektor publiczny w Polsce i na świecie. Między upadkiem a rozkwitem, CeDeWu, Warszawa 2005, s. 9. 8 Warunki te opisuje koncepcja rynków spornych (the contestable markets); por. M. Belka, W kierunku liberalnego pragmatyzmu, „Życie Gospodarcze” 1991, nr 22, s. 13. 16 | Rozdział 1 Nawet najlepiej działający rynek9 może tworzyć taką strukturę podziału dochodu narodowego, który z punktu widzenia preferencji społecznych nie jest możliwy do aprobaty. Włączenie mechanizmu budżetowego w procesy podziału wprowa- dza elementy polityczne. Poprzez redystrybucję koryguje się zróżnicowanie w majątkach i w dochodach. Z kolei funkcja stabilizacyjna związana jest z cy- klem gospodarczym. Wokół tej funkcji narosło najwięcej kontrowersji. Polega ona na prowadzeniu przez państwo polityki gospodarczej koncentrującej uwagę na dynamice lub utrzymaniu odpowiedniego tempa wzrostu produkcji, ograni- czenia bezrobocia i inflacji, równoważeniu bilansu i wielkości długu publicznego. W gospodarce rynkowej państwo odgrywa doniosłą rolę, gdyż obok bu- dowy instytucjonalnych warunków (ram) dla funkcjonowania gospodarki ryn- kowej, musi korygować procesy rynkowe oraz przejąć odpowiedzialność za publiczną infrastrukturę techniczną, bez której nie może działać nowoczesna gospodarka rynkowa. Korygowanie procesów rynkowych i podejmowanie w sto- sunku do nich działań interwencyjnych ma miejsce wówczas, gdy żywiołowe procesy rynkowe (w świetle celów społecznych), prowadzą do niezadawalają- cych rezultatów. Obszarem takich działań jest przede wszystkim polityka wzro- stu gospodarczego, polityka koniunktury, polityka zatrudnienia czy polityka kształtowania środowiska. Kiedy mowa o bezpieczeństwie ekonomicznym trze- ba wspomnieć o konieczności zapewnienia stabilności finansowej, tj. zagwaran- towaniu depozytów bankowych jak też bezpieczeństwa obrotu gospodarczego. Istotną funkcją państwa jest egzekwowanie prawa i ochrona jego interesów na arenie międzynarodowej. Zasygnalizowany szeroki zakres zadań publicznych sprawia, że w krajach funkcjonujących na zasadach gospodarki rynkowej ich wykonanie absorbuje poważną część produktu krajowego brutto. W krajach, gdzie wprowadzono w życie elementy tzw. państwa dobrobytu, zadania pań- stwowe pochłaniają więcej niż połowę produktu krajowego brutto. Tam, gdzie zdecydowano się wdrażać bardziej liberalne warunki gospodarowania, udział wydatków publicznych związanych z tą kwestią kształtuje się na odpowiednio niższym poziomie. 1.2. Krytyka państwa i jego instytucji Od końca lat 70. ubiegłego wieku obserwuje się zjawisko polegające na kryzysie zaufania do państwa i jego instytucji. Sektor publiczny postrzegany jest coraz szerzej jako obszar tracący sprawność, mało elastyczny i mało przyjazny 9 Jest nim rynek, który nie posiada ułomności, tzn. taki, na którym nie występują przy- padki monopolu, efektów zewnętrznych i innych niedoskonałości. Sektor publiczny w państwie i w gospodarce | 17 dla obywatela. Generalnie w dyskusjach publicznych, w opracowaniach anali- tycznych i strategicznych, w programach partyjnych oraz w mediach, podnosi się szereg jego wad, rzutujących na proces świadczenia usług publicznych, a zatem na poziom jakości życia obywateli i społeczeństw. Sygnalizowane ułomności sektora publicznego mają charakter społeczny, polityczny, ekonomiczny oraz dotyczą zarządzania. Na gruncie krytyki społecznej podnosi się fakt, że sektor ten staje się co- raz mniej otwarty na obywatela10. Twierdzi się, że ma on małą wrażliwość na zachodzące (niekiedy w sposób burzliwy) zmiany w otoczeniu, niską elastyczność w reagowaniu na zmiany w preferencjach i potrzebach ludzi. Sprawy codzienne i drobne pochłaniają coraz więcej czasu, wywołując stres i irytację. Krytyka z pozycji politycznych eksponuje postępujące upartyjnienie procesów decyzyj- nych w sferze publicznej i słabe efekty działania w zapewnieniu ich przejrzysto- ści (korupcja)11. Zarzuca się politykom, że bardziej dbają o swoje sprawy niż o rozwiązywanie problemów obywateli. Argumenty ekonomiczne podkreślają powszechnie następujące okoliczności: marnotrawstwo ograniczonych zasobów, nadprodukcję i deficyt usług publicznych (wysokie koszty świadczenia usług publicznych, usługi o słabej jakości), niską efektywność sektora. W Polsce istot- nym problemem była i jest dostępność oraz stan infrastruktury, dzięki której świadczone są usługi publiczne. Duża część urządzeń infrastrukturalnych uległa degradacji i dewastacji, a zaległości i zaniedbania wskazują na wielką lukę w sto- sunku do krajów wyżej rozwiniętych. Innymi cechami słabości sektora publicz- nego są również: niedopasowanie wielkości i struktury usług do potrzeb, rosnący koszt działania instytucji publicznych i ich rozbudowa, nieprzejrzystość proce- sów decyzyjnych i duża skala zjawiska korupcji, mała dostępność wielu usług, zbiurokratyzowanie i niska podatność na reformy. Słabnąca jakość zarządzających w sektorze publicznym jest związana z mechanizmem doboru kadr. W warunkach polskich silnie zaznacza się upar- tyjnienie życia gospodarczego rzutujące niekorzystnie na efektywność gospoda- rowania. Zjawisko to w sektorze publicznym nabiera szczególnego charakteru ze względu na atrakcyjność stanowisk i powolną wymianę kadr specjalistycznych. Dobrze to oddali M. i R. Friedman, pisząc, że w sektorze publicznym nie istnieje skuteczny mechanizm eliminacji ludzi słabych, nieefektywnych12. Poważnym 10 Precyzując, chodzi o część administracyjną tego sektora, a nie publiczne organizacje go- spodarcze. 11 Wiąże się to ściśle z duchem spoils system, polegającym na wymianie aparatu urzędni- czego wraz ze zmianą na wysokich stanowiskach państwowych. Spoils system został zapoczątko- wany ok. 1830 r. w USA i jest nazywany systemem łupów; por. m.in. S. Mazur, Narodowe modele administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna, (red.) J. Hausner, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 86. 12 M. i R. Friedman, Tyrania status quo, Panta, Sosnowiec 1997, s. 65. 18 | Rozdział 1 niebezpieczeństwem jest nieefektywne wykorzystanie majątku publicznego, przez brak odpowiedniego systemu nadzoru i kontroli, jak też jego zawłaszcza- nie przez zainteresowane grupy biznesowo-polityczne13. Zaznaczając słabości tkwiące w obszarze zarządzania, zwraca się uwagę na silne zbiurokratyzowanie organizacji publicznych, mało skuteczne i niesprawne działanie oraz słabą obec- ność nowoczesnych rozwiązań i narzędzi kierowania. Panuje dość powszechna opinia, że w sektorze publicznym nie ma dostatecznej motywacji do oszczędno- ści, racjonalnych działań14. Wymienione wady sektora publicznego tworzą mało korzystny wizerunek w oczach obywateli. Znajduje to następnie wyraz w zniechęceniu obywateli do polityki i angażowania się w sprawy publiczne. Instytucje publiczne uzyskują niskie notowania w różnego rodzaju badaniach opinii społecznej, nie cieszą się one zbyt dużym szacunkiem i poważaniem15. Ilustracją kryzysu zaufania do państwa może być zjawisko zniechęcenia obywateli do wyborów, co znajduje wyraz w spadku frekwencji wyborczej. Kolejną ilustracją może być obniżanie aktywności obywatelskiej w życiu publicznym. Wszystko to sprawia, że mamy do czynienia z oznakami powściągliwości i słabnącego zaangażowania obywate- li w życie publiczne. Jest to tendencja niekorzystna, gdyż fundamentem nowo- czesnego państwa, opierającym się o współuczestnictwo w rządzeniu, jest bu- dowa i rozwój silnego społeczeństwa obywatelskiego. Znamienna jest słabość kapitału politycznego, ponieważ odbieganie instytucji publicznych państwa od oczekiwań, tworzy sytuację osłabienia autorytetu i prestiżu oraz wiarygodności władzy publicznej, prowadząc do jego wyobcowania. Jest to ważny element analizy funkcjonowania systemu państwa, gdyż dotyka sposobu działania demo- kracji i jej mechanizmów16. Wiele wyjaśnień niesprawności funkcjonowania sektora publicznego znajdujemy w teorii wyboru publicznego (public choice). Zajmuje ona znaczące miejsce w teorii ekonomii w nurcie antyetatystycznym17. Koncepcja ta podejmu- je próbę charakterystyki państwa i administracji publicznej (jako instytucji) po- przez pryzmat procesów i zjawisk politycznych, za pomocą instrumentów 13 Zjawisko to określane jest często jako zawłaszczanie państwa lub kapitalizm polityczny. 14 K. Rybiński, Gdybym miał władzę, „Wprost” z 29 marca 2009 r. Należy zgodzić się z auto- rem, że drogą poprawy efektywności sektora publicznego jest prowadzenie mechanizmu łączącego osobiste korzyści z realnym usprawnieniem działań i z oszczędnościami. 15 Politycy i instytucje polityczne uzyskują niskie oceny, a sami politycy plasują się na sa- mym końcu na listach prestiżu zawodów. 16 Jak pokazują badania, występuje zjawisko coraz mniejszego zadowolenia z demokracji. 17 Czołowymi jej przedstawicielami są: J. Buchanan, K. Arrow, G. Tullock, A. Downs, W. Nis- kaneen i B. Frey. Na gruncie europejskim teoria public choice jest nazywana jako ekonomiczna teoria polityki lub nowa ekonomia polityczna. Sektor publiczny w państwie i w gospodarce | 19 i metod ekonomicznych18. W szerszym wymiarze teoria publicznego wyboru wprowadza badanie politycznego aspektu procesów gospodarczych. Uważa się, że uzasadnione jest wyjaśnianie występujących w gospodarce nieprawidłowości nie tylko niesprawnością rynku, lecz poprzez ułomnie działające mechanizmy polityczne. W analizie takich instytucji, jak: państwo, rząd, partie polityczne, związki zawodowe należy badać ich efektywność, wykorzystując podejście ryn- kowe. W związku z tym można je traktować tak jak producentów, konsumentów czy pracowników. W ich przypadku także mamy do czynienia z rynkiem, tym razem politycznym. Jego uczestnicy również kierują się zasadą użyteczności, dążąc do maksymalizacji własnych korzyści. Podejście to różni się od ujęć poli- tologicznych, gdzie przyjmuje się, że jednostka orientuje się na interes publiczny (dobro publiczne), a nie na maksymalizację własnej użyteczności19. Według public choice instytucje publiczne mogą być tak samo niesprawne jak rynek. Państwo, administracja publiczna jako część sektora publicznego są również nieefektywni w mechanizmie alokacji zasobów. Szczególne miejsce w analizie (podobnej do analizy procesów rynkowych) odgrywa dążenie do re- alizacji własnych interesów (korzyści) uczestników sektora publicznego. Public choice eksponuje element wyborów, których dokonują jednostki (politycy, urzędnicy, wyborcy, podatnicy, producenci, konsumenci, menedżerowie)20. Poli- tycy, urzędnicy, tak jak producenci (sprzedający) oferują dobra odbiorcom (kon- sumentom). Politycy (partie) konkurują ze sobą programami, zabiegając o pozy- skanie jak najwięcej głosów wyborców. Programy wyborcze są swoistymi dob- rami, które służą maksymalizacji dochodu (liczba oddanych głosów)21. Trzeba jednak zaznaczyć, że decyzje polityczne rzadko dotyczą jednostek, gdyż opo- wiadają się na ogół za rozwiązaniami odnoszącymi się do bliżej nieokreślonych osób. W koncepcji public choice na rynku politycznym wyborcy mają mniejsze możliwości wyboru dóbr w stosunku do rynku. Brak mechanizmu zapewniają- cego zbieżność interesu własnego z interesem ogólnym (publicznym) prowadzi do rozbieżności. Celem polityków jest zdobycie bądź utrzymanie władzy. Z tego powodu dążą oni do maksymalizacji swoich korzyści w postaci pozyskanych głosów wyborców. Z public choice wywodzi się teoria politycznego cyklu koniunkturalnego. Przyjmuje ona, że występuje związek między politycznym cyklem wyborczym a cyklem gospodarczym. Politycy podejmują decyzje w zależności od konkret- 18 L. Filipowicz, K. Opawski, Teoria wyboru politycznego: wybrane koncepcje badawcze, „Ekonomista” 1992, nr 3, s. 377. 19 A. Ząbkiewicz, Współczesna ekonomia instytucjonalna wobec głównego nurtu ekono- mii, „Ekonomista” 2003, nr 6, s. 807–809, 813. 20 A. Wojtyna, Rola państwa we współczesnej ekonomii, „Ekonomista” 1992, nr 3, s. 358. 21 L. Filipowicz, K. Opawski, Teoria wyboru…, op.cit., s. 379 i 383.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Koszt władzy w polskim samorządzie terytorialnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: