Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00119 004818 14643081 na godz. na dobę w sumie
Leniency. Program łagodzenia kar pieniężnych w polskim prawie ochrony konkurencji - ebook/pdf
Leniency. Program łagodzenia kar pieniężnych w polskim prawie ochrony konkurencji - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 813
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5455-4 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

W książce omówiono miedzy innymi:

Adresaci:
Publikacja przeznaczona jest dla sędziów, adwokatów i radców prawnych. Zainteresuje także przedsiębiorców, pracowników organów administracyjnych oraz osoby zajmujące się legislacja.

'Praca jest pierwszym opracowaniem monograficznym w polskim piśmiennictwie prawniczym poświęconym problematyce programu łagodzenia kar pieniężnych w polskim prawie ochrony konkurencji. (...) Praca stanowi wszechstronne i bardzo wnikliwie opracowane studium omawianej tematyki. (...) Autor skupia się w pracy głównie na analizie polskich uregulowań programu łagodzenia kar i jego funkcjonowaniu w praktyce. Jednocześnie jednak z uwagi na liczne odniesienia do uregulowań istniejących w innych państwach praca doskonale oddaje dynamiczna ewolucje programów łagodzenia kar. (...) Wielkim walorem tego opracowania jest wielostronne przedstawienie omawianej w nim tematyki, często krytyczne i powiązane z wnioskami de lege ferenda. Praca ta znakomicie wpisuje się w nurt bieżących dyskusji poświeconych przyszłości prawa antymonopolowego. (...) Należy się spodziewać, ze monografia (...) będzie cenna inspiracja dla dyskusji poświęconych tej tematyce'.

Prof. UW i INP PAN dr hab. Malgorzata Król-Bogomilska



Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

LENIENCY PROGRAM ŁAGODZENIA KAR PIENIĘŻNYCH W POLSKIM PRAWIE OCHRONY KONKURENCJI Bartosz Turno Warszawa 2013 Stan prawny na 1 stycznia 2013 r. Recenzent Prof. UW i INP PAN dr hab. Małgorzata Król-Bogomilska Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Katarzyna Świerk-Bożek Łamanie Kamila Tomecka Układ typografi czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁ ASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSI(cid:141)(cid:257)KI © Copyright by Wolters Kluwer Polska SA, 2013 ISBN 978-83-264-4089-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska SA Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 15 Wstęp / 23 Rozdział I Zakaz porozumień ograniczających konkurencję w prawie Unii Europejskiej oraz w prawie polskim / 45 1. Istota konkurencji – zagadnienia wprowadzające / 45 1.1. Polityka konkurencji i jej cele / 45 1.2. Pojęcie konkurencji i jej modele / 55 1.3. Korzyści wynikające z konkurencji i straty wynikające z monopolu / 63 1.4. Zagadnienie ograniczenia konkurencji / 69 2. Treść zakazu porozumień ograniczających konkurencję w prawie unijnym i polskim / 73 3. Przedmiotowy zakres zakazu porozumień ograniczających konkurencję / 82 3.1. Definicja przedsiębiorcy / 83 3.1.1. Definicja przedsiębiorcy w prawie unijnym / 85 3.1.2. Koncepcja jednego podmiotu (organizmu) gospodarczego w prawie unijnym / 93 3.1.3. Definicja przedsiębiorcy w prawie polskim / 97 3.2. Definicja porozumienia w prawie unijnym i polskim / 107 3.3. Zagadnienie porozumienia w ramach jednej grupy kapitałowej / 124 4. Porozumienia zakazane ze względu na cel lub skutek / 132 5 Spis treści 5. Efekt porozumienia jako warunek zastosowania unijnego lub polskiego prawa ochrony konkurencji / 139 6. Zagrożenie lub naruszenie interesu publicznego jako przesłanka stosowania ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przez Prezesa UOKiK / 141 7. Możliwość wpływu na handel między państwami członkowskimi jako przesłanka stosowania przepisu art. 101 TFUE / 143 8. Wyłączenie porozumienia spod zakazu ze względu na brak odczuwalności ograniczenia (wyłączenie de minimis) / 146 9. Wyłączenia (grupowe i indywidualne) porozumień spod zakazu / 152 10. Podsumowanie / 160 Rozdział II Sankcjonowanie naruszeń zakazu porozumień ograniczających konkurencję w ramach publicznoprawnego egzekwowania przestrzegania tego zakazu / 162 1. Uwagi wprowadzające / 162 2. Sankcje administracyjnoprawne / 164 2.1. Nakaz zaniechania (względnie stwierdzenie zaniechania) stosowania praktyki ograniczającej konkurencję / 164 2.2. Administracyjna kara pieniężna / 168 2.2.1. Cele i funkcje kar pieniężnych / 173 2.2.2. Miarkowanie przez Prezesa UOKiK wysokości kary pieniężnej / 178 2.2.3. Charakter kar pieniężnych w sprawach ochrony konkurencji / 184 3. Sankcja o charakterze cywilnoprawnym (sankcja nieważności) / 196 4. Sankcje karne związane z naruszeniem zakazu porozumień / 199 4.1. Zakłócenie przetargu publicznego (art. 305 § 1 k.k.) / 200 4.2. Przestępstwo wyrządzenia szkody w obrocie gospodarczym (art. 296 k.k.) / 202 4.3. Odpowiedzialność karna podmiotów zbiorowych / 204 6 Spis treści 5. Dyskwalifikacja zawodowa osób pełniących funkcje kierownicze / 205 6. Podsumowanie / 208 Rozdział III Założenia, cele oraz geneza programów łagodzenia kar jako środków zwalczania karteli / 210 1. Kartel jako forma zakazanego porozumienia ograniczającego konkurencję / 210 1.1. Istota karteli oraz ich szkodliwość dla społeczeństwa / 210 1.2. Rodzaje karteli i ich cechy / 217 1.3. Przesłanki i cechy rynków ułatwiające tworzenie i funkcjonowanie karteli / 222 2. Zwalczanie karteli jako priorytet w działalności organów ochrony konkurencji / 231 2.1. Zwalczanie karteli w USA i Unii Europejskiej oraz międzynarodowa współpraca w tym zakresie / 235 2.2. Zwalczanie karteli w Polsce / 245 2.2.1. Zmiany legislacyjne oraz w zakresie polityki walki z kartelami w ostatnich latach / 245 2.2.2. Analiza prowadzonych postępowań i decyzji wydawanych przez Prezesa UOKiK / 247 2.2.3. Kary pieniężne nakładane przez Prezesa UOKiK / 267 2.2.4. Wnioski / 284 2.3. Zwalczanie karteli w świecie – podsumowanie / 287 3. Założenia programów łagodzenia kar / 291 4. Cele programów łagodzenia kar / 302 5. Korzyści, zagrożenia i straty związane z funkcjonowaniem programów łagodzenia kar / 305 6. Wątpliwości natury etycznej związane z funkcjonowaniem programów łagodzenia kar / 319 7. Zagrożenia dla programów leniency związane z prywatnoprawnym egzekwowaniem przestrzegania zakazu porozumień ograniczających konkurencję / 321 8. Geneza i założenia programów łagodzenia kar w USA oraz Unii Europejskiej / 332 8.1. Program leniency (amnesty) w USA / 333 7 Spis treści 8.2. Program leniency w Unii Europejskiej / 341 9. Geneza i podstawowe założenia polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 358 10. Modelowy Program Leniency ECN / 362 11. Podsumowanie / 367 Rozdział IV Optymalny program łagodzenia kar i jego elementy / 370 1. Uwagi wprowadzające / 370 2. Elementy konstrukcji normatywnej optymalnego programu łagodzenia kar / 373 2.1. Automatyczne przyznawanie odstąpienia od wymierzenia kary / 376 2.2. Łagodniejsze traktowanie w ramach programu leniency kolejnych wnioskodawców / 379 2.3. Zagadnienie liczby kolejnych wnioskodawców, którzy mogą skorzystać z obniżenia kary / 384 2.4. Zakres przedmiotowy programu leniency / 387 2.5. Warunki ubiegania się o odstąpienie od wymierzenia kary lub jej obniżenie / 388 2.6. Katalog podmiotów wykluczonych z możliwości ubiegania się o odstąpienie od wymierzenia kary / 394 2.7. Obowiązek kooperacji z organem ochrony konkurencji / 396 2.8. Obowiązek zaniechania uczestnictwa w kartelu / 397 2.9. Marker (wniosek skrócony) / 398 2.10. Nagroda pieniężna dla podmiotu zawiadamiającego o kartelu / 399 2.11. Omnibus question / 402 2.12. Amnesty/penalty plus / 403 2.13. Obowiązek naprawienia przez wnioskodawców leniency szkód wyrządzonych ofiarom kartelu / 404 2.14. Program leniency dla osób fizycznych / 405 3. Elementy polityki antymonopolowej, w tym polityki antykartelowej, niezbędne w optymalnym programie łagodzenia kar / 407 8 Spis treści 3.1. Zapewnienie należytego poziomu odstraszania przed kartelami / 407 3.1.1. Cechy i elementy odstraszania / 407 3.1.2. Próba oceny obecnego poziomu odstraszania oraz poszukiwanie optymalnej wysokości kary pieniężnej / 410 3.1.3. Praktyczne oraz prawne ograniczenia w nakładaniu coraz wyższych kar pieniężnych / 416 3.2. Kryminalizacja zachowań kartelowych i jej wpływ na programy leniency / 421 3.2.1. Przesłanki przemawiające za kryminalizacją / 421 3.2.2. Konsekwencje i potencjalne negatywne skutki kryminalizacji / 425 3.2.3. Perspektywy kryminalizacji karteli na szczeblu unijnym oraz państw członkowskich / 427 3.3. Transparentność działań organu, jasność i przewidywalność programów leniency oraz równe traktowanie wnioskodawców / 429 3.4. Autorytet i wiarygodność organu ochrony konkurencji w zakresie zwalczania karteli, w tym zdolność ich zwalczania bez stosowania programu leniency / 433 3.5. Ustalenie priorytetów w działaniach organów antymonopolowych / 440 3.6. Ochrona poufności wniosków leniency / 444 3.7. Konieczność współpracy między organami ochrony konkurencji i standaryzacja odnośnie do wymogów wniosków leniency / 446 4. Podsumowanie / 450 Rozdział V Polski program łagodzenia kar pieniężnych – zagadnienia materialnoprawne / 454 1. Zakres podmiotowy polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 454 1.1. Katalog podmiotów uprawnionych do ubiegania się o łagodniejsze traktowanie / 454 1.2. Zmowa przetargowa (w przetargu publicznym) a polski program leniency / 455 9 Spis treści 2. Zakres przedmiotowy polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 457 2.1. Katalog porozumień objętych polskim programem łagodzenia kar pieniężnych / 457 2.2. Uwagi krytyczne odnośnie do zbyt szerokiego zakresu przedmiotowego polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 460 3. Odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i jego przesłanki / 466 3.1. Uwagi wstępne / 466 3.2. Informacja o istnieniu zakazanego porozumienia wystarczająca do wszczęcia postępowania antymonopolowego / 469 3.3. Dowód umożliwiający wydanie decyzji administracyjnej / 471 3.4. Zagadnienia szczegółowe związane z informacjami lub dowodami przedstawianymi przez pierwszego wnioskodawcę / 474 3.5. Pełna współpraca z Prezesem UOKiK / 484 3.5.1. Przejawy i elementy pełnej współpracy / 484 3.5.2. Obowiązek pełnej współpracy a uprawnienia składające się na prawo przedsiębiorcy do obrony / 490 3.5.3. Moment, w którym powstaje obowiązek pełnej współpracy / 491 3.5.4. Wezwania do przekazania informacji i dokumentów w trybie art. 50 u.o.k.k. w kontekście obowiązku pełnej współpracy / 493 3.6. Zaprzestanie uczestnictwa w porozumieniu / 499 3.7. Brak statusu inicjatora lub podmiotu nakłaniającego / 508 4. Obniżenie kary pieniężnej i jej przesłanki / 513 4.1. Obniżenie kary pieniężnej na podstawie art. 109 ust. 2 u.o.k.k. / 514 4.1.1. Przesłanka przedstawienia dowodu istotnie przyczyniającego się do wydania decyzji / 516 4.1.2. Zaprzestanie uczestnictwa w porozumieniu / 522 4.1.3. Mechanizm obniżania kary pieniężnej / 523 10 Spis treści 4.1.4. Dopuszczalność obniżenia kary pieniężnej poza programem leniency / 531 4.1.5. Obowiązek współpracy w pełnym zakresie przez przedsiębiorcę wnioskującego o obniżenie kary pieniężnej – uwagi de lege lata i de lege ferenda / 536 4.2. Obniżenie kary pieniężnej na podstawie przepisu art. 109 ust. 4 u.o.k.k. / 538 5. Pozostałe zagadnienia materialnoprawne związane z polskim programem łagodzenia kar pieniężnych / 540 5.1. Skutki zastosowania programu łagodzenia 5.2. Brak immunitetu przed odpowiedzialnością kar pieniężnych / 540 cywilnoprawną / 542 5.3. Brak leniency plus oraz penalty plus / 545 5.4. Ochrona poufności wniosków leniency złożonych Prezesowi UOKiK / 546 5.4.1. Zasady dostępu do akt postępowania antymonopolowego w sprawach z wykorzystaniem programu łagodzenia kar pieniężnych / 546 5.4.2. Wykorzystanie wniosków leniency w decyzji administracyjnej kończącej postępowanie antymonopolowe / 549 5.4.3. Wykorzystanie akt postępowania administracyjnego zawierających wnioski leniency w innych postępowaniach / 550 6. Podsumowanie / 551 Rozdział VI Polski program łagodzenia kar pieniężnych – zagadnienia formalnoprawne / 554 1. Rodzaje wniosków leniency oraz ich elementy / 554 1.1. Pełny wniosek leniency / 556 1.2. Skrócony wniosek leniency / 560 1.3. Uproszczony wniosek leniency / 568 1.4. Hipotetyczne oraz anonimowe wnioski leniency / 573 11 Spis treści 2. Etapy postępowania przed Prezesem UOKiK, na których dopuszczalne jest złożenie wniosku leniency / 574 3. Formy i sposoby składania wniosków leniency / 578 3.1. Ograniczenia związane z obecną ustną formą złożenia wniosku leniency / 583 4. Zagadnienia praktyczne dotyczące składania wniosków leniency / 585 4.1. Alternatywne wnioski leniency / 585 4.2. Obowiązek indywidualnego składania wniosków leniency / 586 4.3. Konsekwencje dla wnioskodawców leniency wynikające z paralelnych kompetencji organów antymonopolowych oraz zasad alokacji spraw w ramach ECN / 593 5. Zasady i tryb postępowania ze złożonymi wnioskami leniency / 597 5.1. Kolejność rozpatrywania wniosków leniency / 597 5.2. Potwierdzenie wpływu wniosku leniency / 599 5.3. Wezwanie do uzupełnienia wniosku leniency / 600 5.4. Nieuwzględnienie wniosku leniency / 601 5.5. Zawiadomienie o wstępnym uznaniu spełnienia przesłanek łagodniejszego traktowania / 612 5.6. Ostateczne nieuwzględnienie wniosku leniency / 613 5.7. Cofnięcie wniosku leniency przez wnioskodawcę / 617 6. Podsumowanie / 620 Rozdział VII Szczegółowa analiza praktyki stosowania polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych – jego zalety, przyczyny dotychczasowej niskiej skuteczności oraz propozycje zmian / 622 1. Zalety i pozytywne aspekty polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 622 2. Szczegółowa analiza danych ilościowych i jakościowych dotyczących programu łagodzenia kar pieniężnych w polskim systemie prawa ochrony konkurencji / 624 3. Ocena realizacji celów polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych, jego dotychczasowej skuteczności oraz ustalenie przyczyn obecnego (niesatysfakcjonującego) stanu / 649 3.1. Uwagi ogólne / 649 12 Spis treści 3.2. Uwagi szczegółowe – przyczyny nieosiągania celów polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych oraz braku skuteczności / 653 3.2.1. Zbyt łagodna i niekonsekwentna polityka karania przedsiębiorców / 653 3.2.2. Brak aktywnej polityki antykartelowej Prezesa UOKiK / 658 3.2.3. Zbyt szerokie (hojne) stosowanie korzyści płynących z programu łagodzenia kar pieniężnych / 660 3.2.4. Priorytety Prezesa UOKiK w egzekwowaniu przestrzegania reguł konkurencji / 665 3.2.5. Zasoby finansowe i kadrowe przeznaczane na walkę z kartelami / 667 3.2.6. Obecny status ustrojowy Prezesa UOKiK / 669 3.2.7. Poważne wady konstrukcyjne polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 670 3.2.8. Nieodpowiednia praktyka stosowania polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych / 677 3.3. Podsumowanie / 681 4. Propozycje zmian legislacyjnych w zakresie praktyki stosowania polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych oraz w zakresie polityki antymonopolowej / 688 4.1. Uwagi ogólne / 688 4.2. Postulaty dotyczące zasadniczych zmian / 696 4.2.1. Surowa i konsekwentna polityka karania przedsiębiorców za praktyki kartelowe / 696 4.2.2. Kryminalizacja karteli oraz dyskwalifikacja zawodowa osób pełniących funkcje kierownicze / 699 4.2.3. Program łagodzenia kar dla osób fizycznych / 703 4.2.4. Aktywna polityka antykartelowa Prezesa UOKiK / 707 4.2.5. Zmiany odnośnie do statusu ustrojowego Prezesa UOKiK / 709 4.3. Postulaty dotyczące szczegółowych zmian / 710 Zakończenie / 729 Bibliografia / 743 13 Spis treści Varia / 779 Wykaz aktów prawnych / 783 Wykaz orzecznictwa sądowego i administracyjnego / 789 Wykaz tabel i wykresów / 809 Wykaz skrótów EKPC k.c. k.k. Konstytucja RP k.p.a. rozporządzenie leniency Akty prawne Konwencja o ochronie praw człowieka i pod- stawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z  dnia 26 stycznia 2009 r. w sprawie trybu postępo- wania w przypadku wystąpienia przedsiębior- ców do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o odstąpienie od wymierze- nia kary pieniężnej lub jej obniżenie (Dz. U. Nr 20, poz. 109) 15 Wykaz skrótów rozporządzenie leniency (2007) rozporządzenie nr 17/62 rozporządzenie nr 1/2003 rozporządzenie nr 139/2004 rozporządzenie nr 330/2010 TFUE traktat lizboński 16 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lip- ca 2007  r. w  sprawie trybu postępowania w przypadku wystąpienia przedsiębiorców do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o odstąpienie od wymierze- nia kary pieniężnej lub jej obniżenie (Dz. U. Nr 134, poz. 938) rozporządzenie Rady (WE) nr 17/62 z dnia 6  lutego 1962  r. pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie przepisy art. 85 i 86 Traktatu (Dz. Urz. UE L 13 z 21.02.1962, s. 204 z późn. zm.) rozporządzenie Rady (WE) nr 1/2003 z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadze- nia w  życie reguł konkurencji ustanowio- nych w art. 81 i 82 Traktatu (Dz. Urz. UE L 1 z 4.01.2003, s. 1 z późn. zm.) rozporządzenie Rady (WE) nr 139/2004 z dnia 20 stycznia 2004 r. w sprawie kontroli kon- centracji przedsiębiorstw (rozporządzenie WE w sprawie łączenia przedsiębiorstw) (Dz. Urz. UE L 24 z 29.01.2004, s. 1) rozporządzenie Komisji (UE) nr  330/2010 z dnia 20 kwietnia 2010 r. w sprawie stoso- wania art. 101 ust. 3 Traktatu o funkcjono- waniu Unii Europejskiej do kategorii poro- zumień wertykalnych i praktyk uzgodnionych (Dz. Urz. UE L 102 z 23.04.2010, s. 1) Traktat o  funkcjonowaniu Unii Europej- skiej (wersja skonsolid: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspól- notę Europejską, sporządzony w  Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306 z 17.12.2007, s. 1 z późn. zm.) Wykaz skrótów u.o.k.k. u.o.k.k. z 2000 r. u.s.d.g. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochro- nie konkurencji i konsumentów (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) ustawa Shermana The Sherman Antitrust Act of July 2, 1890, u.ś.k. ch. 647, 26 Stat. 209, 15 U.S.C. ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o świadku koronnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 36, poz. 232 z późn. zm.) Obwieszczenia, wytyczne, wyjaśnienia Obwieszczenie ECN Obwieszczenie leniency UE Obwieszczenie leniency UE (2002) Obwieszczenie leniency UE (1996) Wytyczne w sprawie kar UE Commission notice on cooperation within the Network of Competition Authorities (Dz. Urz. UE C 101 z 27.04.2004, s. 43) Obwieszczenie Komisji w  sprawie zwal- niania z grzywien i zmniejszania grzywien w sprawach kartelowych (Dz. Urz. UE C 298 z 8.12.2006, s. 17) Commission notice on immunity from fines and reduction of fines in cartel casus (Dz. Urz. UE C 45 z 19.02.2002, s. 3) Commission Notice on the non–imposition or reduction of fines in cartel cases (Dz. Urz. UE C 207 z 18.07.1996, s. 4) Wytyczne w sprawie metody ustalania grzy- wien nakładanych na mocy art. 23 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 1/2003 (Dz. Urz. UE C 210 z 1.09.2006, s. 2) 17 Wykaz skrótów Wytyczne leniency Wyjaśnienia w sprawie kar Wytyczne Prezesa Urzędu Ochrony Kon- kurencji i Konsumentów w sprawie progra- mu łagodzenia kar (leniency) (stosowane od 24 lutego 2009 r.), http://www.uokik.gov.pl/ program_lagodzenia_kar2.php Wyjaśnienia w sprawie ustalania wysoko- ści kar pieniężnych za stosowanie praktyk ograniczających konkurencję (stosowane od 1 stycznia 2009 r.), http://www.uokik.gov.pl/ wyjasnienia_w_sprawie_kar3.php Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne AB Antitrust Bulletin ALJ Antitrust Law Journal AS The Antitrust Source CL CLI CLJ CLR CMLR CPInter. CPN EAR ECLA ECLR EJLE ELR EPS GAR Global Antitrust Review GCR Global Competition Review Company Lawyer Competition Law Insight Competition Law Journal Competition Law Review Common Market Law Review Competition Policy International Competition Policy Newsletter European Antitrust Review European Competition Law Annual European Competition Law Review European Journal of Law Economics European Law Review Europejski Przegląd Sądowy GWLR George Washington Law Review HLJ Hastings Law Journal IBLJ International Business Law Journal 18 Wykaz skrótów IJIO IKAR Ind.LR ITLR JCL JCLE JECLP JLS KPPubl. LCLR International Journal of Industrial Organiza- tion Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny Indiana Law Review International Trade Law Regulation Journal of Corporate Law Journal of Competition Law Economics Journal of European Competition Law  Pra- ctice Journal of Law and Society Kwartalnik Prawa Publicznego Loyola Consumer Law Review M. Praw. Monitor Prawniczy ONSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego ONSAiWSA Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administra- cyjnego i wojewódzkich sądów administracyj- nych OSNAPiUS Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Admi- nistracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywil- na, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych OSNKW Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Karna i Wojskowa OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OTK Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego PiP PiPUE PPH PS PUE Państwo i Prawo Prawo i Podatki Unii Europejskiej Przegląd Prawa Handlowego Przegląd Sądowy Prawo Unii Europejskiej 19 Wykaz skrótów PUG RPEiS Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny UChic.LR University of Chicago Law Review UPenn.LR University of Pennsylvania Law Review WComp. World Competition YARS ZNSA Yearbook of Antitrust and Regulatory Studies Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administra- cyjnego Inne ETPCz DOJ US Departament of Justice Antitrust Division (Wydział Antytrustowy Departamentu Spra- wiedliwości USA) European Competition Network (Europejska Sieć Konkurencji) Europejski Trybunał Praw Człowieka w Stras- burgu International Competition Network (Między- narodowa Sieć Konkurencji) Krajowy Rejestr Sądowy Komisja Europejska KRS Komisja ECN ICN NMa Nederlandse Mededingingsautoriteit (Nider- landzki Organ Ochrony Konkurencji) NSA Naczelny Sąd Administracyjny OECD Organization for Economic Cooperation and Development (Organizacja Współpracy Go- spodarczej i Rozwoju) OFT Office of Fair Trading (brytyjski organ ochrony Prezes UOKiK Prezes URE SA konkurencji) Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsu- mentów Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Sąd Apelacyjny 20 Wykaz skrótów S. Antym. SN SOKiK TK TS Sąd Antymonopolowy Sąd Najwyższy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Trybunał Konstytucyjny Trybunał Sprawiedliwości UOKiK Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Wstęp Kooperacja między przedsiębiorcami we współczesnej gospodarce jest rzeczą pożądaną. Sprzyja bowiem innowacyjności i pozwala szyb- ciej ją wdrażać. Pozwala także dzielić ryzyko gospodarcze, oszczędzać koszty i jest korzystna zwłaszcza dla małych i średnich przedsiębiorców1. Niekiedy jednak współdziałanie przedsiębiorców może przybrać formę zakazanego porozumienia ograniczającego konkurencję, które przez wyłączenie między tymi przedsiębiorcami mechanizmu konkurencji, wymierzone jest przeciwko kontrahentom, konkurentom czy też final- nym konsumentom. Szczególnie szkodliwą formę porozumienia stano- wi kartel. Z uwagi na sekretną naturę karteli i trudności z udowodnie- niem ich istnienia, działania organów ochrony konkurencji zmierzające do ich wyeliminowania z gospodarki przybierają szczególny charakter. Coraz częściej bowiem postępowania przeciwko kartelom są wszczy- nane, a same kartele wykrywane za pomocą informacji pochodzących bezpośrednio od uczestników porozumień ograniczających konkuren- cję, którzy dobrowolnie przyznają się do udziału w takim zakazanym porozumieniu i następnie współpracują z organem antymonopolowym, w zamian za co podmiot przyznający się do naruszenia przepisów prawa jest łagodniej traktowany przy wymierzaniu kary za to naruszenie. Takie łagodniejsze traktowanie – określane powszechnie jako pro- gram, polityka, system łagodzenia kar lub inaczej (zamiennie) jako program, polityka leniency2 – sprowadza się do oferowania przedsię- biorcom (uczestnikom porozumień, w szczególności karteli) odstą- pienia wobec nich przez organ antymonopolowy lub sąd od nałożenia kary pieniężnej (lub jak np. w USA czy w Wielkiej Brytanii odstąpienia 1 A. Jurkowska, Reforma wspólnotowego prawa konkurencji w zakresie wyłączenia spod zakazu kartelu porozumień horyzontalnych, PUE 2001, nr 2, s. 20–25. 2 Leniency programme lub leniency policy od lenient, co oznacza litościwy, łagodny, pobłażliwy, w szczególności w zasądzaniu kary. 23 Wstęp od oskarżenia na drodze karnej) lub znacznego jej obniżenia w zamian za dobrowolne i nieprzymuszone ujawnienie przez nich, przed lub w toku postępowania, informacji lub dowodów na temat porozumienia oraz w zamian za współpracę z organem w toku dalszego postępowa- nia. Generalną zasadą jest, że maksymalna korzyść w ramach progra- mu leniency (tj. odstąpienie od wymierzenia kary albo odstąpienie od wniesienia oskarżenia) będzie przyznana pierwszemu przedsiębiorcy wnioskującemu o darowanie kary i przedstawiającemu dowody na istnienie zakazanego porozumienia, którego jest członkiem. Dodat- kowo organ antymonopolowy z reguły ma możliwość „zaoferowania” drugiemu i następnym wnioskującym przedsiębiorcom znaczącej, ale jednak znacznie mniejszej, redukcji kary. Wnioski o łagodniejsze trak- towanie rozpatrywane są zatem według kolejności zgłoszeń. Od dnia 1 maja 2004 r. program łagodzenia kar (program leniency) oparty na wyżej wymienionych regułach funkcjonuje w polskim systemie prawa ochrony konkurencji3. 3 W niniejszej pracy przyjmuję także, że program łagodzenia kar (w tym kar pie- niężnych) oraz program leniency są synonimami. Używam ich zamiennie. Warto jed- nocześnie zwrócić uwagę, że wyrażenie leniency z reguły używane jest na określenie wszelkich programów, systemów, które oferują zarówno pełny immunitet, zwolnienie od sankcji (darowanie, odstąpienie od wymierzenia kar pieniężnych, karnych), jak i znaczną redukcję (obniżenie) zakresu i poziomu kar. Niekiedy jednak na określenie programów polegających na całkowitym odstąpieniu od wymierzenia kary używa się określenia amnesty. Podkreśla się bowiem, że najczystszą i kompletną postacią leniency jest właśnie amnesty. W systemie obowiązującym w USA główną korzyścią, która jest oferowana przedsiębiorcy, który dobrowolnie ujawnia kartel, jest odstąpienie od oskar- żenia w sprawie karnej. To właśnie określane jest jako amnesty. Funkcjonujące w USA obwieszczenia odnoszące się do łagodzenia kar nie zawierają wyraźniej dystynkcji mię- dzy wyżej wymienionymi wyrażeniami i nie są konsekwentne terminologicznie. Używa się w nich na przemian wyrażeń leniency, amnesty, immunity. Mimo tej niekonsekwen- cji terminologicznej między tymi pojęciami istnieją jednak różnice. Program amnesty przyznaje pełne zwolnienie od kary (lub oskarżenia) tylko pierwszemu wnioskodawcy. Natomiast kolejni wnioskodawcy mogą ewentualnie liczyć na obniżenie kary przez in- stytucję ugody z organem (plea bargaining), czego przykładem jest model amerykański. Z kolei programy leniency oferują złagodzenie kary (w postaci całkowitego darowania) pierwszemu oraz kolejnym wnioskodawcom (w postaci obniżenia kary), czego przykła- dem jest np. model unijny i polski. Zarówno jednak programy amnesty, jak i leniency mają te same cele i stosują takie same lub bardzo podobne mechanizmy i zachęty dla przedsiębiorców do korzystania z nich. J. Kloub, Leniency as the Most Effective Tool in Combating Cartels, Latin American Competition Forum, Session 1: Using Leniency to Fight Hard Core Cartels, 9–10 September 2009, Santiago, Chile, http://www.oecd.org/ dataoecd/40/2/43420031.pdf, s. 6–7. W niniejszej pracy wyrażenie amnesty używane jest zasadniczo tylko na określenie amerykańskiego programu leniency. 24 Wstęp Przedmiotem niniejszej pracy jest zatem program łagodzenia kar pieniężnych, w tym przesłanki, zasady, mechanizm i procedura łago- dzenia przez Prezesa UOKiK, w trybie przepisu art. 109 u.o.k.k., kar pieniężnych wymierzanych przez ten organ administracji publicznej przedsiębiorcom za naruszenie przez nich zakazu zawierania poro- zumień ograniczających konkurencję, ustanowionego w przepisach art. 6 ust. 1 u.o.k.k. oraz art. 101 ust. 1 TFUE. U podstaw rozważań leży weryfikacja hipotezy badawczej spro- wadzającej się do twierdzenia, że: 1) istnieje model optymalnego programu łagodzenia kar, innymi słowy, że możliwe jest skonstruowanie takiego programu łagodze- nia kar, który w możliwie najwyższym stopniu przyczynia się do osiągania pierwszorzędnego, długoterminowego i ostatecznego celu programów leniency. Tym celem – służącym dobrobytowi konsumentów – jest zwiększanie (dla osiągnięcia maksymalnie wysokiego) poziomu: a) odstraszania przed angażowaniem się przedsiębiorców w nie- legalne porozumienia, w szczególności w kartele (odstraszanie ex ante) oraz b) odstraszania przejawiającego się w zachęcaniu przedsiębior- ców do dobrowolnego porzucania nielegalnych porozumień (w szczególności karteli), w które zdążyli się już zaangażować (odstraszanie ex post)4, 4 W opracowaniu konsekwentnie posługuję się wyrażeniem „odstraszanie” (deterrence), przez co należy rozumieć przeciwdziałanie, zapobieganie, odwodzenie od stosowania praktyk ograniczających konkurencję, powstrzymywanie przed ich stosowaniem, utrudnianie ich stosowania czy nakłanianie do porzucenia stosowa- nia takich praktyk. W pewnym zakresie odstraszanie (zwłaszcza ex ante) może być słusznie utożsamiane z prewencją ogólną (zapobieganiem). Niemniej jednak już od- straszanie ex post wydaje się pojęciem o nieco innym znaczeniu, albowiem ma na celu nie zapobieganie (na to jest już za późno), ale odciągnięcie przedsiębiorcy od porozumienia, w które ten już zdążył się zaangażować. Odstraszanie osiągane jest nie tylko przez represyjne kary pieniężne (które mają również funkcję prewencyjną), lecz także za pomocą innych środków, takich jak: wysoki stopień (prawdopodobieństwo) wykrywalności praktyk ograniczających konkurencję, szybkie i bezwzględne ściga- nie naruszeń (gdzie decyzje i kary w sprawach tych naruszeń są utrzymywane przez sądy) oraz autorytet organu, co razem stanowi o nieuchronności ukarania. Pojęcie „odstraszanie” w przypadku zwalczania zwłaszcza karteli wydaje się bardziej ade- kwatne niż termin „prewencja”. Odstraszanie lepiej charakteryzuje (oddaje) sposób, w jaki powinien działać i wpływać na zachowania członków w szczególności karteli program leniency. Program ten nie ma za zadanie tylko przekonywać, wychowywać czy uświadamiać uczestników zakazanych porozumień (szczególnie karteli), lecz ma 25 Wstęp przez co program łagodzenia kar jest skutecznym instrumentem zwalczania (w tym przeciwdziałania, zapobiegania) porozumień ograniczających konkurencję, w szczególności karteli5; 2) dla osiągnięcia tego celu taki optymalny program łagodzenia kar, oprócz charakteryzowania się możliwie najlepszą, odpowiednią konstrukcją normatywną (zbudowaną na podstawie założeń nauki ekonomii badającej rynkowe zachowania przedsiębiorców i kierujące nimi motywacje oraz praktyczne doświadczenia in- nych, rozwiniętych systemów prawnych), musi obejmować takie elementy (musi być „wzmocniony” przez takie elementy), jak: a) odpowiednia polityka antymonopolowa, w tym polityka an- tykartelowa, przejawiająca się w: – surowym (represyjnym) i konsekwentnym karaniu przed- siębiorców przez organ antymonopolowy oraz – kryminalizacji czynów osób fizycznych sprowadzających się do działalności kartelowej w imieniu i na rzecz przed- siębiorców, b) duży autorytet organu antymonopolowego wśród przedsię- biorców oraz świadomość tych ostatnich, że organ antymono- ich dosłownie odstraszać. Uczestnicy karteli mają po prostu pozostawać w strachu i niepewności wywołanej brakiem stabilności kartelu. Innymi słowy, powinni oni realnie obawiać się prawdopodobnego dochodzenia i ukarania ich ze strony organu ochrony konkurencji, co ma wpływać na kalkulację zysków i kosztów z funkcjonowa- nia w kartelu. Kształtowanie świadomości, tworzenie szacunku dla norm prawnych czy edukacja (właściwe dla prewencji pozytywnej), szczególnie w przypadku karteli i zwalczania ich za pomocą programów łagodzenia kar schodzą na dalszy plan. Wydaje się, że między innymi z wyżej wymienionych powodów w angielskojęzycznych pracach na temat programów leniency, odnosząc się do ich podstawowych celów, nie używa się terminu prevention, lecz właśnie deterrence. 5 Przyczynianie się przez programy leniency do osiągania celu w postaci ułatwiania organom antymonopolowym dowodzenia istnienia karteli i przyspieszania postępowań antykartelowych, dzięki łatwiejszemu i szybszemu dostępowi do dowodów jest jedynie trzeciorzędnym i krótkoterminowym celem programów leniency (celem drugorzędnym jest zwiększenie liczby wniosków leniency i zwiększenie wykrywania karteli, co przy- czynia się do osiągania celu pierwszorzędnego). Kwestia realizacji tego trzeciorzędnego celu w polskim systemie ochrony konkurencji nie jest w niniejszej pracy przedmiotem badań i analiz (jest jedynie zasygnalizowana). Nie doczekała się ona jeszcze rzetelnych badań naukowych. Badania te wymagałyby bowiem przeprowadzenia odnośnie do dłu- giego okresu (nawet od początku lat 90. wydaje się zbyt krótki) bardzo szczegółowych i złożonych analiz empirycznych i ekonometrycznych nad funkcjonującymi w praktyce programami łagodzenia kar. Ponadto warto zauważyć, że przyspieszanie postępowań przed organem ochrony konkurencji jest przede wszystkim celem instytucji ugody tzw. direct settlement, funkcjonującej obecnie np. przed Komisją. 26 Wstęp polowy nawet bez wniosków leniency jest w stanie samodziel- nie skutecznie wykrywać kartele (niezbędna jest zatem bardzo aktywna postawa organu oraz wysoki stopień wykrywalności porozumień, w szczególności karteli, bez stosowania progra- mów leniency), c) transparentność i przewidywalność działań organu antymo- nopolowego zwłaszcza w zakresie stosowania programu łagod- niejszego traktowania, w tym wysokie zaufanie przedsiębior- ców (potencjalnych wnioskodawców leniency) do organu. Niniejszej pracy przyświeca więc przekonanie, że dla osiągnię- cia przez program łagodzenia kar dużej skuteczności w zwalczaniu szczególnie karteli, nie wystarczy jedynie bardziej lub mniej udane implementowanie rozwiązań i przepisów prawnych, odnoszących się do łagodzenia kar pieniężnych w ramach programu leniency, do syste- mu prawa ochrony konkurencji, a problem z kartelami zacznie powoli zanikać. Jedynie odpowiednio skonstruowany i stosowany program łagodzenia kar, koniecznie obejmujący zarysowane wyżej elementy polityki antymonopolowej, w tym polityki antykartelowej, autory- tet organu oraz transparentność jego działań – a przez to program możliwie bliski modelowi optymalnego programu leniency – może funkcjonować jako samonapędzający się mechanizm zwalczania po- rozumień ograniczających konkurencję, w tym karteli. Zatem samo jedynie ustanowienie norm prawnych zapewniających łagodzenie kar pieniężnych w ramach programu leniency nie spowoduje, że program ten zacznie sprawnie funkcjonować (działać sam z siebie). Do tego konieczne są odpowiednie impulsy o których mowa wyżej (oraz ich nieustanne podtrzymywanie i wzmacnianie). Program łagodzenia kar będzie funkcjonował jako samonapędza- jący się mechanizm generowania nowych wniosków leniency i przez to zwiększania poziomu odstraszania6, jeśli przedsiębiorcy nieustannie będą się realnie obawiali interwencji organu antymonopolowego oraz nakładanych przez niego bardzo wysokich kar pieniężnych. Wysokie i konsekwentnie nakładane kary są więc elementem niezbędnym do tego, aby przedsiębiorcy, w zaufaniu do procedur i organu antymono- 6 „It may seem odd but leniency by competition law enforcers can help fight the most egregious competition law violations” – Using Leniency to Fight Hard Core Cartels, OECD, Policy Brief, September 2001, s. 1. 27 Wstęp polowego wykrywającego porozumienia również samodzielnie (bez stosowania programu leniency), donosili na siebie i innych przedsię- biorców (biorących udział w porozumieniu), występując z wnioskiem o darowanie kary pieniężnej lub jej obniżenie. W konsekwencji or- gan antymonopolowy będzie systematycznie wykrywać coraz więcej takich porozumień i nakładać więcej wysokich kar pieniężnych na przedsiębiorców, którzy nie zdecydowali się na współpracę w ramach leniency7. To z kolei jeszcze mocniej zwiększy efekt odstraszania i spo- woduje, że składanych będzie jeszcze więcej wniosków leniency. Zatem dobrze skonstruowany i prawidłowo stosowany program łagodzenia kar oraz właściwa, przemyślana i konsekwentna polityka antymono- polowa, w tym w szczególności polityka walki z kartelami, mogą być generatorem odpowiednich spraw antymonopolowych dla organu antymonopolowego8. Program łagodzenia kar obarczony wadami „konstrukcyjnymi” i nieprawidłowo stosowany oraz nie wsparty odpowiednią polityką antymonopolową, w tym polityką antykartelową, gdzie autorytet orga- nu jest mały, podobnie jak transparentność w stosowaniu przez organ procedur (w ogóle) i programu leniency w szczególności, będzie miał skutek przeciwny i będzie obniżać skuteczność walki z najcięższymi wielostronnymi ograniczeniami konkurencji. Niskie i rzadko nakłada- ne kary pieniężne to brak realnego strachu przed interwencją organu (niski poziom odstraszania), co przekłada się na małą liczbę wniosków leniency. Niewiele decyzji organu stwierdzających kartele (co wynika także z niewielkiej liczby wniosków leniency) utwierdza przedsię- biorców w ich przekonaniu o małym prawdopodobieństwie wykrycia ich nielegalnej działalności, co w konsekwencji skutkuje małą liczbą wniosków leniency itd. Tym samym poziom odstraszania nie wzrasta. Sukces programu łagodzenia kar zależy więc od sprawnego funkcjo- nowania klasycznego mechanizmu „kija i marchewki”. Kijem (sankcją negatywną) są kary pieniężne lub inne sankcje za naruszenie zakazu 7 Wzrost wysokości kar pieniężnych, o którym tutaj mowa, ma wynikać z zaost- rzenia polityki karania w ogóle. Brak współpracy przedsiębiorcy z organem w ramach programu leniency nie może być natomiast traktowany jako przesłanka obciążająca czy przemawiająca za nałożeniem wyższej kary pieniężnej. Przedsiębiorca, który nie decyduje się na skorzystanie z programu leniency, musi mieć jednak świadomość ry- zyka nałożenia na niego surowej kary pieniężnej w ramach represyjnej polityki zwal- czania karteli. 8 Por. R. Whish, Competition Law, Oxford 2009, s. 259–260 oraz 276. 28 Wstęp porozumień ograniczających konkurencję, zwłaszcza zakazu karteli, realne zagrożenie wykrycia kartelu przez organ (co jest uzależnione od jego autorytetu odnośnie do skuteczności i determinacji w walce z kar- telami) oraz szerokie uprawnienia dochodzeniowe organu, a marchew- ką (sankcją pozytywną) są korzyści wynikające ze skorzystania przez przedsiębiorcę z programu łagodzenia kar (w tym redukcje w karach pieniężnych i ewentualnie także innych sankcjach, które normalnie byłyby bardzo wysokie, transparentność i pewność zasad ubiegania się o leniency oraz równość w ich stosowaniu). Dla sprawnego działania tego mechanizmu ów kij musi być zatem odpowiednio długi i twardy (sankcje negatywne muszą być dolegliwe), a marchewka powinna być bardzo słodka (sankcje pozytywne – korzyści wynikające ze skorzy- stania z programu leniency muszą być bardzo duże)9. Konkludując, program łagodzenia kar pieniężnych – jeśli ma być bliski modelowi optymalnemu – nie może być rozpatrywany w oderwa- niu od polityki zwalczania porozumień ograniczających konkurencję, w szczególności karteli, w tym od polityki karania przedsiębiorców za naruszenia zakazu zawierania takich porozumień. Program ten, będąc bardzo wyrafinowanym i złożonym mechanizmem, funkcjonuje bo- wiem w sposób optymalny, skuteczny, należycie realizując wyznaczony mu pierwszorzędny, ostateczny, długoterminowy cel w postaci zwięk- szania poziomu odstraszania ex ante oraz ex post, jedynie wtedy, gdy obejmuje i „współgra” z elementami gruntownie przemyślanej, zbalan- sowanej oraz dostosowanej do systemu prawnego polityki antymono- polowej, w tym polityki antykartelowej oraz gdy towarzyszy mu duży autorytet organu i transparentność procedur. Tam więc gdzie program leniency jest należycie skonstruowany, odpowiednio „wyposażony” w elementy spójnej, przemyślanej polityki walki z kartelami i gdzie organy posiadają duży autorytet wśród przedsiębiorców, a procedu- ry są w pełni transparentne, tam skuteczność walki z kartelami przy wykorzystaniu tego programu jest znacznie większa. Jeśli natomiast na program łagodzenia kar składają się tylko pewne normy prawne, które są jedynie wzorowane na normach funkcjonujących w innych, obcych systemach prawnych i które są pozostawione „same sobie”, bez jednoczesnego wsparcia dla ich stosowania ze strony odpowiedniej polityki antykartelowej i polityki karania oraz bez równoległego wy- 9 Ibidem; Ch. Harding, J. Joshua, Regulating Cartels in Europe. A Study of legal Control of Corporate Delinquency, Oxford 2007, s. 216. 29 Wstęp korzystywania przez organ szerokich uprawnień dochodzeniowych, tam nie ma mowy o skutecznym programie leniency. Równocześnie program łagodzenia kar pieniężnych musi być traktowany jedynie jako jeden z instrumentów, obok szerokich i rów- nolegle wykorzystywanych uprawnień dochodzeniowych, zwalczania (w tym przeciwdziałania) kartelizacji i zapewniania zgodności dzia- łań przedsiębiorców z prawem konkurencji10. Jako jeden z takich in- strumentów (choć oczywiście bardzo ważny, jeśli nie najważniejszy) program leniency ma za zadanie przyczyniać się (dzięki składanym wnioskom) do jednoczesnego wykorzystywania przez organ szerokich uprawnień dochodzeniowych. Celem pracy jest zatem poszukanie – opierając się na ustaleniach nauki prawa oraz praktyce administracyjnej i sądowej – odpowiedzi na pytanie czy – w kontekście przyjętej hipotezy badawczej zakładającej istnienie i możliwość skonstruowania określonego teoretycznego mo- delu optymalnego programu łagodzenia kar – stosowany przez Prezesa UOKiK, na podstawie przepisu art. 109 u.o.k.k., program łagodzenia kar pieniężnych przyczynia się do osiągania pierwszorzędnego, długo- terminowego i ostatecznego celu stawianego programom łagodzenia kar w postaci zwiększenia odstraszania ex ante oraz ex post przed poro- zumieniami ograniczającymi konkurencję, w szczególności kartelami? Zatem, czy polski program łagodzenia kar pieniężnych stanowi sku- teczny instrument zwalczania (w tym przeciwdziałania powstawaniu) porozumień ograniczających konkurencję, w szczególności karteli? Dla zweryfikowania wskazanej wyżej hipotezy badawczej oraz dla osiągnięcia celu pracy konieczne jest zatem udzielenie odpowiedzi na następujące pytania badawcze: 1) W jaki sposób powinien być skonstruowany model optymal- nego programu łagodzenia kar, aby w maksymalnym stopniu zagwarantować osiąganie pierwszorzędnego, podstawowego, ostatecznego celu stawianego przed programami leniency? Jaką konstrukcją normatywno-prawną powinien charakteryzować się taki optymalny program, jakie elementy powinna ta konstrukcja uwzględniać? Które elementy polityki antymonopolowej są w tym 10 Tak również Sąd w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie T-437/08 CDC Hydrogene Peroxide v. Komisja, niepubl., http://curia.europa.eu, pkt 77. Zob. także M. Krasnodębska-Tomkiel, Leniency jako instrument zwalczania karteli (w:) B.T. Bień- kowska, D. Szafrański (red.), Problemy prawa polskiego i obcego w ujęciu historycznym, praktycznym i teoretycznym, cz. II, Warszawa 2009, s. 149–162. 30 Wstęp kontekście kluczowe? Jaka, w optymalnym programie łagodzenia kar, powinna być polityka karania przedsiębiorców oraz w jaki sposób osiągać niezaprzeczalny autorytet organu antymonopo- lowego i wysoki stopień transparentności stosowanych procedur? 2) Czy obecna normatywna konstrukcja programu łagodzenia kar pieniężnych w polskim systemie prawa ochrony konkurencji (w tym jego aspekty materialnoprawne oraz proceduralne), prak- tyka jego stosowania przez Prezesa UOKiK oraz polityka anty- monopolowa przyjęta przez ten organ administracji publicznej, w szczególności polityka karania przedsiębiorców za naruszenie zakazu porozumień ograniczających konkurencję, sprzyjają temu (jeśli tak to jak dalece), że polski program łagodzenia kar pienięż- nych osiąga zakładane cele w postaci wzrostu poziomu odstrasza- nia ex ante oraz ex post? 3) Czy polski program łagodzenia kar pieniężnych obejmuje i jest od- powiednio wspierany przez właściwą politykę antymonopolową, w tym zwłaszcza politykę antykartelową i politykę karania oraz inne elementy optymalnego programu leniency (w szczególności autorytet i aktywność organu oraz transparentność procedur), tak aby program ten był skutecznym instrumentem (obok szerokich uprawnień dochodzeniowych przysługujących Prezesowi UOKiK) zwalczania (w tym przeciwdziałania) kartelizacji i zapewniania zgodności działań przedsiębiorców z prawem konkurencji? 4) Czy polski program łagodzenia kar pieniężnych stanowi mecha- nizm, który przez zwiększanie poziomu odstraszania generuje nowe sprawy kartelowe czy też raczej przez niezwiększanie po- ziomu odstraszania prowadzi do tego, że liczba wniosków lenien- cy nie rośnie, co skutkuje brakiem decyzji stwierdzających poro- zumienia (zwłaszcza kartele), co jeszcze mocniej obniża poziom odstraszania? 5) Czy objęcie zakresem przedmiotowym polskiego programu le- niency innych niż kartele porozumień ograniczających konku- rencję pozytywnie wpływa na jego skuteczność i w konsekwencji na realizację zasadniczego celu, jakim jest zwiększenie poziomu odstraszania ex ante oraz ex post? 6) Jeśli obecna konstrukcja polskiego programu łagodzenia kar pie- niężnych, praktyka jego stosowania lub także polityka antymono- polowa Prezesa UOKiK nie sprzyja osiąganiu zasadniczego celu stawianego programowi leniency, to jakie są przyczyny takiego 31 Wstęp stanu rzeczy? Co ogranicza polski program łagodzenia kar w osią- ganiu tego celu? Jednocześnie, jak dalece konstrukcja polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych (w tym jego aspekty mate- rialnoprawne i proceduralne) lub praktyka jego stosowania odbie- ga od modelu optymalnego programu łagodzenia kar pieniężnych lub modeli przyjętych w najbardziej rozwiniętych systemach pra- wa konkurencji w świecie? 7) Co należy zmienić w konstrukcji polskiego programu łagodzenia kar pieniężnych, praktyce jego stosowania lub polityce antymono- polowej Prezesa UOKiK, aby program ten zbliżył się (maksymal- nie) do optymalnego programu leniency i mógł osiągać zakładany, zasadniczy stawiany przed nim cel? Jakie uwagi krytyczne pod adresem ustawodawcy można w tym zakresie sformułować? Uzasadnienie wyboru tematu pracy stanowi niezwykły rozwój programów łagodzenia kar, zwłaszcza w USA (od 1993 r.) i w Europie od drugiej połowy lat 90. XX w. oraz w Polsce od 2004 r. Rozwój ten określany jest „rewolucją leniency”. Wprowadziła ona bowiem nowa- torskie, niemalże rewolucyjne rozwiązania do prawa administracyjne- go, które do tej pory stosowano jedynie w prawie karnym w sprawach głównie zwalczania przestępczości zorganizowanej. Metody, za pomo- cą których organy antymonopolowe zwalczają współcześnie kartele uległy więc zasadniczej zmianie. Obecnie tradycyjne metody docho- dzeniowe raczej wspierają programy leniency w walce z kartelami11. Dodatkowo łagodzenie kar w prawie ochrony konkurencji w ramach programów leniency nie jest rozwiązaniem „zasiedziałym” i ugrun- towanym, lecz znajduje się w stanie dynamicznego rozwoju. Wynika to w dużej mierze z coraz większego zainteresowania ekonomistów programami leniency i z ich wpływu na konstrukcję tych programów. Dlatego też wiele zagadnień szczegółowych nie zostało jeszcze w ogó- le lub definitywnie rozstrzygniętych. Ponadto zagadnienie łagodze- nia kar pieniężnych w ramach programu leniency w polskim prawie ochrony konkurencji nie doczekało się jak do tej pory odrębnego monograficznego opracowania. Mimo że zagadnienie to było, rzecz jasna, w polskiej doktrynie przedmiotem analiz, to jednak z reguły nie wykraczały one poza wąsko zakreślone kwestie szczegółowe bądź też 11 G. Spagnolo, Leniency and Whistleblowers in Antitrust, Discussion Paper Series No. 5794, August 2006, www.cepr.org/pubs/dps/DP5794.asp, s. 2. 32 Wstęp miały charakter ogólny. Stąd też istniała potrzeba pogłębionej analizy, zwłaszcza dogmatycznoprawnej, w formie monografii. Wyjaśnienia wymaga także użycie w tytule książki wyrażenia „program łagodzenia kar pieniężnych”. Przede wszystkim należy za- uważyć, że w zakresie terminologii używanej w Polsce, odnoszącej się do tego, co oznacza leniency, brak konsekwencji. Niemniej jednak pewne jest, że „program łagodzenia kar pieniężnych” lub względnie „program leniency” – na określenie leniency – są terminami używa- nymi najczęściej i powszechnie. Nie ma również w doktrynie spo- rów odnośnie do tego, jak nazywać w języku polskim to, co oznacza leniency. Po pierwsze trzeba zauważyć, że uzasadnienie do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz o zmianie niektórych innych ustaw12, która wpro- wadziła do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów z 2000 r. program łagodzenia kar, na określenie leniency posługuje się termi- nami „program leniency (łagodzenia kar)” lub „system łagodzenia kar nakładanych na uczestników karteli”13. Po drugie, użyte w tytule pracy wyrażenie jest powszechnie stosowane przez Prezesa UOKiK. Organ ten, na określenie leniency używa wyrażeń „program łagodzenia kar” lub „program leniency” w wydawanych przez siebie decyzjach admi- nistracyjnych14, nieformalnych aktach, takich jak Wytyczne Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawie programu łagodzenia kar, własnych publikacjach15, jak i dokumentach o cha- rakterze czysto informacyjnym16. Terminy „program łagodzenia kar” 12 Dz. U. Nr 93, poz. 891. 13 Punkt I.4 oraz II uzasadnienia do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 93, poz. 891), LEX 18/2004. 14 Zob. decyzja z dnia 7 kwietnia 2008 r. Nr DOK-1/08, s. 67, 68, 75; decyzja z dnia 26 kwietnia 2010 r. Nr DOK-3/2010, s. 48; decyzja z dnia 24 maja 2010 r. Nr DOK- 4/2010, s. 63, 65, 67–68, 71, 100, 128, 131, 133; decyzja z dnia 23 maja 2011 r. Nr DOK- 4/2011, s. 41; decyzja z dnia 8 grudnia 2009 r. Nr DOK-7/2009, s. 64, 79, 107, 108–110; decyzja z dnia 28 listopada 2011 r. Nr DOK-10/2011, s. 84, 89, 90; decyzja z dnia 31 grud- nia 2010 r. Nr DOK-11/2010, s. 38; decyzja z dnia 31 grudnia 2010 r. Nr DOK-12/2010, s. 112, 128, 130; decyzja z dnia 28 grudnia 2011 r. Nr DOK-12/2011, s. 46–49; decyzja z dnia 18 września 2006 r. Nr DOK-107/06, s. 61; decyzja z dnia 12 sierpnia 2011 r. Nr RKT-22/2011, s. 37, 38. 15 D. Piejko, Leniency, Warszawa 2004; M. Sendrowicz, M. Szwaj (oprac.), Prawo konkurencji – podstawowe pojęcia, Warszawa 2007, s. 17. 16 Leniency – program łagodzenia kar, materiały informacyjne UOKiK, http:// www.uokik.gov.pl/publikacje.php?tag=2. 33 Wstęp lub „program leniency” używane jest również w dokumencie rządo- wym Polityka konkurencji na lata 2011–2013, przygotowanym zgod- nie z przepisem art. 31 pkt 4 u.o.k.k., będącym rządowym projektem rozwoju konkurencji na najbliższe lata17. Po trzecie, przedstawiciele polskiej doktryny prawa również powszechnie posługują się wyraże- niem „program łagodzenia kar” lub „program leniency” w tytułach publikacji na ten temat18 lub w ich treści19, i to zarówno wtedy, gdy przedmiotem tych publikacji jest prawo polskie, jak i prawo unijne. 17 Polityka konkurencji na lata 2011–2013, Warszawa 2011. Dokument ten na s. 13, 15–16, 35, 44, 55, 61, operuje pojęciami „program leniency”, „program łagodzenia kar”, np. na s. 13 zawarte jest zdanie „jednym z najskuteczniejszych narzędzi zwalczania antykonkurencyjnych porozumień jest program leniency (art. 109 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów)”. 18 S. Sołtysiński, Z doświadczeń programu leniency w Brukseli i w Warszawie (w:) C. Banasiński (red.), Prawo konkurencji – stan obecny oraz przewidywane kierunki zmian, Warszawa 2006, s. 37–48; M. Król-Bogomilska, Program łagodzenia kar (le- niency) w polskim prawie antymonopolowym – po pięciu latach obowiązywania ustawy, EPS 2012, nr 4, s. 4–10; idem, Program leniency, czyli łagodzenie kar, Rzeczpospolita 20 grudnia 2011 r.; Z. Jurczyk, Program łagodzenia kar instrumentem walki z kartelami we wspólnotowej polityce konkurencji, PiPUE 2007, nr 12, s. 33–42; M. Krasnodębska- -Tomkiel, Program antykartelowy: warto współpracować, Rzeczpospolita z 11 paź- dziernika 2008 r., http://prawo.rp.pl/artykul/758411,203161-Program-antykartelowy-- -warto-wspolpracowac-.html; M. Sachajko, Program darowania i obniżania kar we wspólnotowym i polskim prawie ochrony konkurencji, Problemy Zarządzania 2004, nr 3, s. 94–104; R. Molski, Programy łagodnego traktowania – panaceum na praktyki kartelowe, KPPubl. 2004, nr 1, s. 183–222; E. Rumak, P. Sitarek, Polish Leniency Pro- gramme and its Intersection with Private Enforcement of Competition Law, YARS 2009, nr 2, s. 99–123. 19 C. Banasiński, Słowo wstępne (w:) C. Banasiński (red.), Prawo konkurencji – stan..., s. 7–8; C. Banasiński, E. Piontek (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i kon- sumentów. Komentarz, Warszawa 2009, s. 998–999; R. Molski (w:) T. Skoczny, A. Jur- kowska, D. Miąsik (red.), Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2009, s. 1662; idem, Polish Antitrust Law in its Fight against Cartels – Awai- ting a Breakthrough, YARS 2009, vol. 2, nr 2, s. 49–76; K. Kohutek (w:) K. Kohutek, M. Sieradzka, Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów. Komentarz, Warszawa 2008, s. 1042; M. Krasnodębska-Tomkiel, Wspólnotowe prawo konkurencji – skutki dla Polski, Warszawa 2006, s. 183–185; idem, Perspektywy polityki konkurencji w Pol- sce – w 20 rocznicę powstania UOKiK (w:) M. Krasnodębska-Tomkiel (red.), Zmiany w polityce konkurencji na przestrzeni ostatnich dwóch dekad, Warszawa 2010, s. 521, 525–528; M. Bernatt, Sprawiedliwość proceduralna w postępowaniu przed organem ochrony konkurencji, Warszawa 2011, s. 136, 168–169; I.B. Nestoruk, Konkurencja na rynkach lokalnych wraz z wybranym orzecznictwem Prezesa Urzędu Ochrony Konkuren- cji i Konsumentów, Warszawa 2009, s. 21; D. Piejko, Leniency w polskich i europejskich przepisach prawa ochrony konkurencji (w:) Amerykański i europejski system ochrony konkurencji, Warszawa 2007, s. 52–59; idem, Leniency, s. 13–19. 34 Wstęp Dla niektórych przedstawicieli doktryny prawa program (polityka) łagodzenia kar pieniężnych (leniency) zdaje się być synonimem insty- tucji leniency (instytucji łagodzenia kar)20. Używają oni bowiem tych terminów zamiennie. Jeszcze inni na określenie programu łagodzenia kar (leniency) używają zamiennie (i równocześnie) terminów „insty- tucja prawna” oraz „konstrukcja prawna”21. Powyższe uwagi nakazują zatem odnieść się do wzajemnej rela- cji między „programem łagodzenia kar” a „instytucją łagodzenia kar pieniężnych”. Przez pojęcie „instytucja” rozumiem, za prof. Z. Ziem- bińskim, pewien zestaw wyodrębnionych (jako oddzielna całość) i w pewien sposób (w jakimś zakresie) powiązanych (np. rzeczowo, formalnie, treściowo lub z uwagi na cel) norm prawnych22. Z kolei „konstrukcją prawną” (który to termin jest sam w sobie „terminem okazjonalnym”) może być pewien element składowy instytucji prawnej w postaci określonego powiązania norm powtarzającego się w różnych instytucjach prawnych. Według innego rozumienia konstrukcja praw- na to myśl przewodnia, według której zbudowana jest jakaś instytucja prawna23. Mając zatem na uwadze powyższe rozumienie konstrukcji prawnej, leniency nie jest taką konstrukcją. W ocenie autora – biorąc pod uwagę pojmowanie terminu „instytucja prawna” – zakres pojęcia „program łagodzenia kar pieniężnych” jest szerszy niż zakres pojęcia „instytucja łagodzenia kar pieniężnych”. Instytucja prawna łagodzenia kar pie- niężnych właściwie zawiera się w zastosowanym w monografii pojęciu „program łagodzenia kar pieniężnych”. Program łagodzenia kar – tak jak jest on przedstawiany w niniejszej pracy – obejmuje bowiem nie tyl- ko instytucję łagodzenia kar pieniężnych (instytucję leniency, na którą składają się określone, powiązane ze sobą normy prawne merytoryczne i kompetencyjne), lecz również elementy polityki konkurencji, w tym polityki antykartelowej państwa, czyli określonej linii postępowania organu administracji publicznej i zakładanych celów państwa. Mowa 20 S. Sołtysiński, Z doświadczeń programu leniency..., s. 38; C. Banasiński, E. Pion- tek (red.), Ustawa o ochronie konkurencji..., s. 998; K. Kohutek (w:) K. Kohutek, M. Sie- radzka, Ustawa o ochronie konkurencji..., s. 1042–1043; R. Molski (w:) T. Skoczny, A. Jurkowska, D. Miąsik (red.), Ustawa o ochronie konkurencji..., s. 1664. 21 R. Molski (w:) T. Skoczny, A. Jurkowska, D. Miąsik (red.), Ustawa o ochronie 22 Z. Ziembiński, Szkice z metodologii szczegółowych nauk prawnych, Warszawa– konkurencji..., s. 1664. Poznań 1983, s. 88–93. 23 Ibidem, s. 94–95. 35 Wstęp zatem tutaj o kompleksie powiązanych ze sobą funkcjonalnie działań prawnych i faktycznych (których sposób podejmowania nie zawsze jest determinowany przez merytoryczne i kompetencyjne normy prawne), wykonywanych w imieniu państwa przez organ administracji publicz- nej, zmierzających do osiągnięcia celów (społeczno-gospodarczych) w postaci zwiększania odstraszania ex ante i ex post. Te elementy, o któ- rych tutaj mowa to: polityka publicznoprawnego egzekwowania prze- strzegania zakazu porozumień ograniczających konkurencję (w tym ustalenie priorytetów działania organu oraz jego aktywność), polityka karania przedsiębiorców (w tym za pomocą sankcji administracyjno- prawnych oraz karnych), autorytet i wiarygodność organu w zakresie zwalczania karteli, transparentność przepisów i procedur (w tym odno- szących się do stosowania leniency) oraz współpraca między organami ochrony konkurencji różnych państw. Program łagodzenia kar pienięż- nych uwzględnia więc wyznaczone cele, priorytety, środki niezbędne do osiągnięcia tych celów (w tym normy prawne i instytucje prawne) oraz rodzaje działań, jakie w ramach programu powinny być podej- mowane. Można więc powiedzieć, że polityka antykartelowa państwa jest realizowana między innymi za pomocą programu łagodzenia kar, który stanowi środek realizacji celów tej polityki. Natomiast instytucja prawna wyodrębniana jest po to, aby dokonać partycji systemu praw- nego, co ma ułatwić analizę norm. Instytucja prawna sama w sobie nie stanowi jednak środka realizacji określonych celów, polityk czy strategii państwa. Na program leniency – w rozumieniu przedstawionym w mono- grafii – wpływ mają i determinują jego zakres czy funkcjonowanie również inne instytucje prawne (poza łagodzeniem kar pieniężnych), takie jak: instytucja przedsiębiorcy, instytucja porozumienia ograni- czającego konkurencję (w tym instytucja wyłączeń spod zakazu poro- zumień), instytucja kar pieniężnych, instytucja możliwości wpływu na handel między państwami członkowskimi, instytucja kontroli przed- siębiorców czy nawet instytucja odpowiedzialności odszkodowawczej. Nie bez wpływu na program łagodzenia kar pozostaje również status ustrojowy organu ochrony konkurencji czy nawet zasoby kadrowe i fi- nansowe, które są przeznaczane na walkę z kartelami. Zatem w ramach programu łagodzenia kar mamy do czynienia także z innymi normami prawnymi i instytucjami. Te inne normy prawne nie należą do insty- tucji łagodzenia kar pieniężnych w trybie art. 109 u.o.k.k. Z kolei inne instytucje prawne nie są instytucją łagodzenia kar pieniężnych. Tam 36 Wstęp gdzie w niniejszej pracy mamy więc do czynienia z analizą formalną i funkcjonalną norm prawnych materialnych i kompetencyjnych skła- dających się na konstrukcję normatywną łagodzenia kar pieniężnych (normy te wynikają z art. 109 i 110 u.o.k.k. oraz rozporządzenia lenien- cy), tam mamy do czynienia z analizą instytucji prawnej, tzn. z insty- tucją łagodzenia kar pieniężnych. Niemniej jednak przeprowadzone analizy formalne i funkcjonalne nie ograniczają się jedynie do norm prawnych składających się na instytucję łagodzenia kar pieniężnych i dotyczą także norm prawnych tworzących inne instytucje prawne. Użycie w temacie pracy wyrażenia „program łagodzenia kar pie- niężnych”, a nie „instytucja łagodzenia kar pieniężnych” znajduje również uzasadnienie w fakcie, że samo złagodzenie kary następuje na końcu często wieloletniego procesu, składającego się z wielu róż- nych prawnych oraz pozaprawnych działań i czynności, zarówno ze strony organu, jak i przedsiębiorcy. Są one (niekiedy znacznie) rozło- żone w czasie. W ramach programu łagodzenia kar pieniężnych mamy więc do czynienia z pewną sekwencją, harmonogramem, procesem, w którym występuje pełna współpraca przedsiębiorcy z organem, gdzie samo złagodzenie kary pieniężnej, na podstawie określonych norm prawnych, tworzące instytucję łagodzenia kar pieniężnych,
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Leniency. Program łagodzenia kar pieniężnych w polskim prawie ochrony konkurencji
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: