Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00224 007407 11068522 na godz. na dobę w sumie
Liberalizacja a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej - ebook/pdf
Liberalizacja a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 280
Wydawca: Key Text Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-87251-24-6 Rok wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> ekonomia, biznes, finanse
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Liberalizacja sektorów sieciowych należy do ważniejszych zmian z punktu widzenia teorii ekonomii oraz praktyki funkcjonowania gospodarki rynkowej. Obejmuje ona reformy mające na celu uruchomienie rynkowych lub quasi-rynkowych mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw oraz tworzenie warunków do ich efektywnego działania. Przełomowym charakterem tych procesów jest to, że sektory sieciowe traktowano jako obszar występowania na tyle istotnych ułomności rynku, aby wykluczyć poddanie ich w znacznym stopniu regulującej roli rynku. Do końca lat 70. XX wieku sektory te stanowiły ogniwa najdalej posuniętego interwencjonizmu państwowego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Andrzej T. Szablewski Dr hab., prof. INE PAN i Politechniki Łódzkiej. Od 30 lat zajmuje się problematyką rynkowej transformacji sektorów sieciowych, ze szczególnym uwzględnieniem sektorów energetycznych. Jest autorem ponad 100 publikacji, w tym także książ- kowych, poświęconych różnym aspektom teorii i praktyki reform rynkowych w energetyce krajowej i zagranicznej. Uczestniczył w kilkunastu projektach badawczych, w tym także finansowanych przez UE. Przez wiele lat pracę naukowo-badawczą w obszarze rynkowych prze- kształceń w sektorach energetycznych łączył z działalnością ekspercko-doradczą na rzecz różnych instytucji publicznych. Był kolejno: doradcą Prezesa Urzędu Antymonopolowego w kwestiach restruktu- ryzacji sektora energetycznego; doradcą ds. regulacji energetyki w Ministerstwie Przemysłu i Handlu, i w tym okresie uczestnikiem procesu tworzenia pierwszej ustawy Prawo energetyczne; doradcą Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki; do- radcą Sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej; doradcą ds. bezpieczeństwa energetycznego Premiera RP. Obecnie jest kierownikiem Zakładu Ekonomii Instytucji w Instytucie Nauk Eko- nomicznych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie, zastępcą dyrektora Instytutu Nauk Społecznych i Zarządzania Technologiami Politechniki Łódzkiej oraz kie- rownikiem Zakładu Ekonomii w tym Instytucie. j e n z c y r t k e l e i i g r e n e w a t s o d o w t s ń e z c e i p z e b a a j c a z i l a r e b i L i k s w e l b a z S . T j e z r d n A Andrzej T. Szablewski LIBERALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII ELEKTRYCZNEJ www.keytext.com.pl Wydawnictwo Key Text Andrzej T. Szablewski LIBERALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII ELEKTRYCZNEJ Wydawnictwo Key Text Weronice, Marysi i Hani Andrzej T. Szablewski LIBERALIZACJA A BEZPIECZEŃSTWO DOSTAW ENERGII ELEKTRYCZNEJ Wydawnictwo Key Text Recenzenci dr hab. prof. SGH Piotr Jeżowski prof. dr hab. Stefan Krajewski Projekt okładki Jacek Tarasiewicz Fotografia na okładce Janusz Piechnik Redaktor Władysława Czech-Matuszewska Opracowanie graficzne i typograficzne Anna Wojda Książka powstała w ramach finansowanego przez MNSzW projektu rozwojowego „Liberalizacja sektora elektroenergetycznego i gazu a bezpieczeństwo dostaw. Wnioski dla polityki energetycznej i regulacyjnej” © Copyright by Wydawnictwo Key Text sp. z o.o. Warszawa 2012 ISBN: 978-83-87251-11-6 Wydawnictwo Key Text sp. z o.o. ul. Sokołowska 9/410, 01-142 Warszawa tel. 22 632 11 36, faks wew. 212, kom. 665 108 002 www.keytext.com.pl wydawnictwo@keytext.com.pl Spis treści Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Kontekst problemu oraz pytanie badawcze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Struktura i zawartość pracy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 2 Rozdział 1 Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów elektro- energetycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 6 1.1. Przesłanki liberalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 7 1.3. Zawartość pakietu liberalizacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 6 1.4. Implikacje liberalizacji dla polityki energetycznej i regulacyjnej . . . . . . . . . . . . . . 3 5 1.5. Geneza liberalizacji i pierwsze inicjatywy Komisji Europejskiej . . . . . . . . . . . . . . . 4 2 1.6. Przebieg i efekty unijnego procesu legislacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 4 1.7. Przebieg i modele liberalizacji sektora elektroenergetycznego w państwach UE 4 9 1.7.1. Model liberalizacji dobrowolnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 1 1.7.2. Model liberalizacji inspirowanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 3 1.7.3. Model liberalizacji wymuszonej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 6 1.8. Przyczyny słabnięcia poparcia dla wyjściowej koncepcji liberalizacji . . . . . . . . . . 5 8 1.8.1. Kontrowersje wokół oceny pierwszych doświadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 0 1.8.2. Ocena adekwatności koncepcji liberalizacji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 4 1.8.3. Badania nad istotą działania nowych mechanizmów . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 9 Załącznik: Pojęcie bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Rozdział 2 Założenia a praktyka funkcjonowania konkurencyjnych rynków energii elektrycznej − aspekt bezpieczeństwa dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5 2.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 5 2.2. Ocena dotychczasowych doświadczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7 2.2.1. Przypadek rynku skandynawskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 7 2.2.2. Przypadek rynku brytyjskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 1 2.2.3. Przypadek rynków amerykańskich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 5 2.2.4. Przypadek rynku australijskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1 2.3. Istota problemów z inwestycjami . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 4 2.3.1. Argument ułomności rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 5 2.3.2. Bariera społeczno-polityczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 7 2.3.3. Ryzyko i jego źródła . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102 2.3.4. Bierność strony popytowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 2.4. Rynek a bodźce inwestycyjne. Główne stanowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119 Rozdział 3 Geneza i rozwój regulacji bodźcowej oraz jej implikacje inwestycyjne . . . . . . . . . . . 122 3.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122 3.2. Zarys teoretycznych podstaw regulacji bodźcowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 3.3. Dwie strategie reform w zakresie bodźcowej regulacji cen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 3.3.1. Strategia proefektywnościowej modyfikacji regulacji stopy zwrotu . . . . . . 129 3.3.2. Stratega odwrotu od regulacji stopy zwrotu – wybór pułapowej regulacji cen (RPI-X) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 3.4. Ewolucja mechanizmu regulacji typu RPI-X . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136 3.4.1. Kluczowa rola benchmarkingu w rozwoju regulacji bodźcowej . . . . . . . . . 136 3.4.2. Internalizacja czynnika jakościowego w formule bodźcowej . . . . . . . . . . . . 142 3.5. Regulacja bodźcowa a bezpieczeństwo dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144 3.6. Doskonalenie mechanizmu regulacji pułapowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.6.1. RPI-X jako udane rozwiązanie regulacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146 3.6.2. Proponowane kierunki reform . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151 3.7. Zdolność pułapu cenowego do stymulowania inwestycji sieciowych . . . . . . . . . . 154 3.7.1. Prezentacja stanowiska . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 3.7.2. Źródła słabości RPI-X – aspekt stymulowania inwestycji . . . . . . . . . . . . . . . 158 3.8. Regulacyjne implikacje niespójności w czasie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3.8.1. Perspektywa historyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165 3.8.2. Niespójność w czasie a koszty osierocone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168 3.8.3. Niespójność w czasie a pułap cenowy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171 3.8.4. Inżynieria finansowa oraz jej implikacje w zakresie struktury finansowa- nia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177 Rozdział 4 Przekształcenia strukturalne sektora energii elektrycznej – w poszukiwaniu kom- promisu między konkurencją a bezpieczeństwem dostaw . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 4.1. Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 4.2. Geneza i ewolucja pionowego i poziomego zrestrukturyzowanego modelu… ener- getycznych sektorów sieciowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 4.2.1. Znaczenie pierwszych niepowodzeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182 4.2.2. Konsekwencje pionowej integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183 4.2.3. Konsekwencje poziomej integracji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189 4.2.4. Przebieg procesu restrukturyzacji podziałowej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 192 4.2.5. Ewolucja koncepcji restrukturyzacji – różne stopnie unbundlingu . . . . . . . 196 4.2.6. Skutki restrukturyzacji w świetle badań ekonometrycznych . . . . . . . . . . . 199 4.3. Objawy kryzysu kanonu restrukturyzacyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202 4.3.1. Okoliczność pierwsza – kryzys przedsiębiorstw opartych na jednym rodza- ju działalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203 4.3.2. Okoliczność druga – brytyjski powrót do pionowej integracji . . . . . . . . . . . 208 4.3.3. Okoliczność trzecia – procesy konsolidacyjne w Europie . . . . . . . . . . . . . . . 210 4.4. Przesłanki nowego podejścia do kwestii struktury rynku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222 4.4.1. Przesłanki historyczne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 223 4.4.2. Przesłanki rynkowe i ich konsekwencje w zakresie struktury . . . . . . . . . . . 232 4.5. Wnioski dla regulacji prokonkurencyjnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243 Uwagi końcowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 Bibliografia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Wstęp Wstęp 7 Kontekst problemu oraz pytanie badawcze Z punktu widzenia teorii ekonomii oraz praktyki funkcjonowania gospodarki ryn- kowej do ważniejszych zmian, jakie odnotowano w ostatnich dekadach XX wieku, należą z pewnością procesy liberalizacji sektorów sieciowych. Nie definiując w tym miejscu pojęcia liberalizacji tych sektorów, warto jedynie podkreślić, że obejmuje ono złożony zespół reform, których celem jest uruchomienie rynkowych lub quasi- rynkowych mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw oraz tworzenie wa- runków, aby tego rodzaju mechanizmy mogły efektywnie działać. Na przełomowy charakter tych procesów wskazuje to, że sektory sieciowe prawie od początku były traktowane jako niekwestionowany szerzej na gruncie teoretycznym obszar wystę- powania na tyle istotnych ułomności (zawodności) rynku (market failure), aby wy- kluczyć możliwość poddania ich w znaczącym stopniu regulującej roli rynku. Inny- mi słowy do końca lat 70. XX wieku sektory te, pomijając bardzo nieliczne wyjątki, stanowiły trwałe ogniwa najdalej posuniętego interwencjonizmu państwa w sferze gospodarczej. Chociaż do początku XXI wieku procesy liberalizacji ciągle cechował głęboki sto- pień zróżnicowania, jeśli chodzi o ich zaawansowanie w poszczególnych sektorach i w poszczególnych krajach, to wypracowana nie tylko w USA, ale zwłaszcza Wiel- kiej Brytanii, koncepcja liberalizacji tych sektorów wyznaczała ramy dyskusji o eko- nomicznych podstawach funkcjonowania sektorów sieciowych. W dyskusji tej na plan pierwszy wysunęły się kwestie dotyczące przesłanek, przebiegu i barier, które hamowały procesy rynkowej transformacji poszczególnych sektorów, jak i wynika- jących stąd wniosków co do działań, jakie należy podejmować, aby zdynamizować te procesy, także przez rozwiązywanie problemów powodowanych przez urucha- mianie nowych mechanizmów czy wreszcie działań, które miały doskonalić te me- chanizmy. Tego rodzaju dominacja oznaczała więc, że pojawiające się wówczas krytyczne wo- bec liberalizacji poglądy były spychane na margines i traktowane jako przejaw albo niezrozumienia przesłanek i charakteru liberalizacji sektorów sieciowych, albo też jako próba obrony zagrożonych postępem liberalizacji interesów zasiedziałych przed- siębiorstw, dla których liberalizacja oznaczała utratę ich monopolistycznego statusu1 . Co więcej, wydawało się wówczas, że nie ma poważnych powodów, aby kwestio- nować trwałość uformowanego w Wielkiej Brytanii modelu rynkowej transformacji 1 O klimacie, w jakim toczyła się w tym okresie dyskusja wokół zagadnień liberalizacji sektora elektroenergetycznego, świadczy przypadek jednego z autorów, który ukrył się pod pseudoni- mem i w swoim krytycznym wobec liberalizacji artykule zadał już w tytule pytanie, czy tego rodzaju podejście do liberalizacji jest przejawem herezji – por. Watts (2001). 8 Wstęp sektorów sieciowych2 oraz wątpić, że dokonujący się sukcesywnie postęp w obszarze rynkowej transformacji – czyli rozszerzanie się jej zakresu i osiągania przez nowe mechanizmy stanu dojrzałości – będzie umożliwiać stopniowe zmniejszenie się roli czynnika publicznego zarówno w wymiarze regulacyjnym, jak i politycznym. Innymi słowy miało to oznaczać, że wraz z postępem liberalizacji, po pierwsze, stopniowemu ograniczaniu miał podlegać zakres regulacji, aż do stanu pełnej deregulacji, zwłaszcza w obszarze cen oraz, po drugie, w ślad za tym miała słabnąć rola polityki państwa wobec tych sektorów, na przykład polityki telekomunikacyjnej czy energetycznej. Prezentowany wówczas optymizm co do postępu liberalizacji, a w ślad za nim sukcesywnego słabnięcia roli czynnika regulacyjnego i politycznego, znajdował zresztą potwierdzenie w odniesieniu do sektora telekomunikacyjnego. Wysokie tempo postępu technologicznego w tym sektorze skutkowało bowiem szybkim za- nikaniem sieciowego monopolu naturalnego, który był uważany za najważniejszą formę zawodności rynku i podstawę tradycyjnego, regulacyjnego (nierynkowego) paradygmatu funkcjonowania sektorów sieciowych. Zanikanie tego monopolu było związane z pojawieniem się, szybkim rozwojem i upowszechnianiem bezprzewo- dowych sposobów łączności. Powodowało to, że działalność sieciowa stawała się w coraz większym stopniu rodzajem rynku kontestowalnego, a więc rynku, który nie wymaga już typowych działań regulacyjnych stosowanych wobec podmiotów działających w pozycji wyłączności. Rozwój efektywnych rynków konkurencyjnych w tym sektorze oznaczał dalej, że kreowane przez rynki telekomunikacyjne bodźce stanowiły na tyle wystarczającą podstawę do nadawania kierunku i tempa jego roz- woju, aby bez szkody dla interesu publicznego rezygnować z kreowania i realizowa- nia polityki państwa w tym zakresie. Podobny optymizm towarzyszył również pierwszemu, przypadającemu na dwie ostatnie dekady XX wieku okresowi liberalizacji sieciowych sektorów energetycznych, w tym przede wszystkim elektroenergetyki (wytwarzanie i dostarczanie energii elek- trycznej) oraz sektora gazu3, ale w porównaniu do sektora telekomunikacyjnego osią- 2 W przypadku sektora elektroenergetycznego reformy rynkowe nie zostały wprowadzone w całej Wielkiej Brytanii. Objęły one bowiem tylko sektory w Anglii i Walii z pominięciem Ir- landii Północnej i Szkocji. W literaturze przedmiotu przyjęło się jednak program reform wpro- wadzony w Anglii i Walii nazywać modelem brytyjskim. Termin ten będzie także stosowany w tej książce. 3 Warto tu podkreślić peryferyjny, w stosunku do niezwykle ożywionej debaty na temat genezy, przebiegu, perspektyw oraz szeroko rozumianych implikacji liberalizacji obu tych sektorów, charakter zainteresowania problematyką liberalizacji trzeciego, sieciowego sektora energe- tycznego, czyli sektora ciepłownictwa scentralizowanego. Wynikało to nie tylko z tego, że w przeciwieństwie do mających charakter ogólnokrajowy, a nawet ponadnarodowy, sekto- rów elektroenergetycznych i gazu, ten trzeci sektor ma charakter lokalny, ale także z tego, że dotąd sektor ten w niewielu tylko krajach odgrywał znaczącą rolę w zakresie zaspokajania potrzeb gospodarki i gospodarstw domowych, jeśli chodzi o ciepło i produkty pochodne (cie- płą wodę oraz parę technologiczną). Wiele na to wskazuje, że w najbliższych latach można oczekiwać wzrostu zainteresowania problematyką liberalizacji tego sektora. Będzie to miało związek z nabierającymi coraz większego znaczenia wymaganiami w zakresie zrównoważo- nego rozwoju szeroko rozumianego sektora energii oraz ze zbliżającym się przełomem tech- nologicznym w zakresie pozyskiwania i zaspokajania potrzeb energetycznych. Wstęp 9 gnięty wówczas postęp w rynkowej transformacji obu tych sektorów był znacznie bar- dziej zróżnicowany. Jeśli chodzi o sektor gazowniczy, to pomijając bardzo nieliczną gru- pę państw – w tym przede wszystkim USA i Wielką Brytanię, w których doszło w tym okresie do powstania dojrzałych, konkurencyjnych rynków gazu – w pozostałych nie tylko nie uczyniono żadnego znaczącego postępu w zakresie wdrażania nowych me- chanizmów, ale co więcej opór wobec ich wprowadzania był bardzo widoczny. Na tle sektora gazowniczego ogólny stopień zaawansowania reform rynkowych w sektorze elektroenergetycznym, w tym zwłaszcza na obszarze Unii Europejskiej, był znacznie wyższy. Obok kilku państw, które pod koniec lat 90. XX wieku miały już dojrzałe mechanizmy rynków konkurencyjnych i regulowanych w sposób quasi- rynkowy, w wielu innych zaczęto już przystępować do ich wdrażania, demonstru- jąc przy tym wolę kontynuowania tego rodzaju reform, a tylko w nielicznych postęp był znikomy. W tym ostatnim przypadku chodziło o te państwa, które z racji człon- kostwa w Unii Europejskiej zostały zobowiązane wraz z przyjęciem pierwszych dy- rektyw liberalizacyjnych (w 1996 r. w odniesieniu do sektora elektroenergetycznego i w 1998 r. – do sektora gazu) do rozpoczęcia procesów rynkowej transformacji obu sektorów, ale czyniły to w taki sposób, aby maksymalnie ograniczyć możliwość roz- woju nowych mechanizmów rynkowych. Co więcej, mimo stosunkowo niewielkiego w odniesieniu do sektora telekomuni- kacyjnego zaawansowania liberalizacji, w obu sektorach energetycznych początek nowego wieku charakteryzował się gwałtownym wzrostem wątpliwości czy nawet obaw związanych z liberalizacją obu sektorów: gazownictwa i elektroenergetyki. Co jeszcze ważniejsze, obawy i wątpliwości pojawiły się także w krajach o znaczącym stopniu zaawansowania procesów liberalizacji w tych sektorach. Na rysującą się wówczas cezurę w podejściu do przesłanek, założeń, koncepcji i perspektyw liberali- zacji wpłynęło wiele powiązanych ze sobą okoliczności. Postawiły one pod znakiem zapytania słuszność koncepcji liberalizacji, w tym zwłaszcza tego jej kształtu, który został wypracowany w toku rynkowej transformacji kolejnych brytyjskich sektorów sieciowych i który, zdaniem większości analityków, stanowił rodzaj wzorca rekomen- dowanego innym państwom jako podstawa do wypracowania programu reform. Wśród tych okoliczności na plan pierwszy wybijały się liczne zdarzenia ze sfery realnej bądź też narastające przekonanie o możliwości wystąpienia takich zdarzeń, które zdawały się świadczyć o nieprzystawalności brytyjskiego wzorca liberaliza- cji do specyfiki sektora elektroenergetycznego i gazowego. Jeśli chodzi o zdarzenia ze sfery realnej, to najważniejszą rolę odegrały zakłócenia zanotowane w sektorze elektroenergetycznym wielu państw, natomiast wśród tych potencjalnie możliwych zdarzeń za najważniejsze uznano niebezpieczeństwa związane z lokalizacją głów- nych złóż gazu. Chodziło tu o zagrożenia dotyczące szeroko rozumianego bezpie- czeństwa dostaw gazu na rynek krajowy w przypadku, gdy dostawy te w znaczą- cym stopniu zależą od importu gazu, zaś eksporterzy są skłonni do traktowania po- siadanych zasobów w kategoriach nie tylko komercyjnych, ale także efektywnego instrumentu realizacji celów politycznych4 . 4 Zarys tego rodzaju analizy wraz z literaturą przedmiotu został przedstawiony na przykład w: Szablewski (2012). 10 Wstęp Szczególne znaczenie odnotowanych w sektorze elektroenergetycznym licznych zakłóceń wynikało ze znacznie wyższego stopnia zaawansowania reform w tym sektorze. Pojawienie się tych zakłóceń mogło być bowiem interpretowane jako wynik działania nowych mechanizmów. Chodziło tutaj zwłaszcza o: serię awarii systemowych, kryzys kalifornijski, pojawiające się w niektórych krajach realne za- grożenia racjonowania dostaw w okresie szczytowego zapotrzebowania na ener- gię elektryczną czy wreszcie upadek Enronu i trudności British Energy. I chociaż, zdaniem niektórych autorów (por. np. Bialek, 2004), należało odrzucić bezpośrednie powiązanie przyczyn tych zdarzeń z liberalizacją rynków energii elektrycznej, to jednak ich wystąpienie skłaniało do podejmowania bardziej wnikliwych analiz za- łożeń leżących u podstaw liberalizacji i znanych już doświadczeń dotyczących funk- cjonowania nowych mechanizmów rynkowych. Najważniejszą przesłanką tych badań był – jak się wydaje – narastający niepokój związany z wyraźnym zahamowaniem inwestycji w potencjał wytwórczy (w tym przede wszystkim w tę jego część, która opierała się na tradycyjnych technologiach wielkoskalowego wytwarzania energii elektrycznej – technologiach węglowych i atomowych) i sieciowy wszędzie tam, gdzie w znaczącym stopniu wdrożono refor- my rekomendowane zgodnie z wyjściową (brytyjską) koncepcją liberalizacji i uru- chomiono nowe mechanizmy rynkowe. Wynikała stąd bowiem inspiracja do rozpo- częcia ożywionej i obfitującej w ogromną liczbę publikacji debaty wokół pytania, czy ukształtowane przez liberalizację warunki działania przedsiębiorstw będą two- rzyć z dostateczną siłą i z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym bodźce inwe- stycyjne w zakresie modernizacji i rozbudowy potencjału wytwórczo-sieciowego. Chodziło tu zwłaszcza o to, czy odnotowane zahamowanie inwestycji postrzegać należy jako trwały, a więc wymagający korekty mankament nowych, rynkowych mechanizmów, czy też raczej jako pożądany efekt podnoszenia efektywności proce- sów inwestycyjnych. Na rosnącą wagę tego problemu wskazywały dwie, powiązane zresztą ze sobą i dostrzegane coraz wyraźniej na początku pierwszej dekady XXI wieku, okoliczno- ści. Pierwszą z nich był powrót obaw o stan bezpieczeństwa dostaw energii elek- trycznej. Wywołany on był z jednej strony wspomnianym zahamowaniem inwe- stycji w źródła wytwarzania energii elektrycznej oraz w infrastrukturę sieciową, z drugiej zaś – narastającą, w związku z ich szybkim starzeniem się, koniecznością realizacji w najbliższych latach potężnego programu inwestycji modernizacyjno-ro- zwojowych, aby sprostać przewidywanemu wzrostowi zapotrzebowania na energię elektryczną. Drugą okolicznością było zaostrzanie wymagań polityki klimatycznej, implikujące konieczność odchodzenia w najbliższej przyszłości od dominujących dotąd węglowych technologii wytwarzania energii elektrycznej na rzecz niskoemi- syjnych technologii. Problem, jaki się tu pojawiał, polegał na tym, że niskoemisyjne technologie nie były wówczas (i nadal nie są) konkurencyjne kosztowo w stosunku do tradycyjnych technologii, co dalej oznaczało, że niezbędne do ich upowszechnie- nia inwestycje w potencjał wytwórczy i sieciowy nie mogą być dokonane w trybie czysto rynkowym. Tematyka tej książki sytuuje się w obszarze analizy zorientowanej na badanie skutków liberalizacji dla bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, którego naj- Wstęp 11 ważniejszym wyznacznikiem jest zdolność przedsiębiorstw, działających zgodnie z logiką bodźców rynkowych, do realizowania inwestycji niezbędnych do zapew- nienia ciągłości dostaw energii elektrycznej. W ramach tak zarysowanego kontek- stu badawczego należy widzieć główne pytanie, wokół którego koncentrowała się uwaga autora. Pytanie to dotyczy istoty problemów, które powstają w związku z uruchomieniem i funkcjonowaniem nowych mechanizmów rynkowych i quasi- rynkowych, i które wywołują dyskusję wokół zasadności podstawowego, choć nie zawsze wyrażanego expresis verbis założenia leżącego u podstaw koncepcji liberali- zacji sektorów energetycznych. Według tego założenia liberalizacja w wyjściowym kształcie, czyli takim, który wynikał z brytyjskiego modelu, miała służyć także za- pewnieniu długookresowego bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, i co wię- cej, w przeciwieństwie do tradycyjnego, nierynkowego modelu jego zapewniania, miała to czynić w sposób zgodny z wymaganiami długookresowej efektywności kosztowej. W tym drugim przypadku chodzi o minimalizację kosztów, jakie muszą być poniesione, aby zapewnić wymagany przez odbiorców poziom bezpieczeństwa dostaw. Tak sformułowane pytanie badawcze w sposób naturalny prowadzi do zawę- żenia przedmiotu analizy do doświadczeń i formułowanych na ich podstawie po- glądów dotyczących działania nowych mechanizmów w państwach najbardziej zaawansowanych w ich wprowadzaniu. Doświadczenia te i związane z nimi po- glądy stały się bowiem głównym impulsem i osią sporu, który zaczął się rozwijać od początku pierwszej dekady XXI wieku. Spór ten dotyczy dwóch zagadnień: po pierwsze, oceny, w jakim stopniu wyjściowa koncepcja liberalizacji elektroenergety- ki stanowi właściwą odpowiedź na wyzwania związane z podyktowaną wymogiem zapewnienia bezpieczeństwa dostaw koniecznością podjęcia ogromnego programu inwestycyjnego oraz, po drugie, czy w związku z tym koncepcja ta wymaga jedynie korekty czy też rezygnacji z niej i powrotu do tradycyjnych, oderwanych od logiki rynkowej rozwiązań regulacyjnych. Koncentrując uwagę na tym pierwszym zagadnieniu – które w istocie stano- wi rozwinięcie sformułowanego wcześniej głównego pytania badawczego – war- to podkreślić bardzo zróżnicowany charakter wyrażanej w jej toku argumentacji i opartych na niej stanowisk. Rodzi to bowiem potrzebę ich uporządkowania, aby zapobiec możliwości formułowania jednostronnych i uproszczonych poglądów, odwołujących się do przypadkowo wybranych stanowisk prezentowanych w za- chodniej, zwłaszcza anglosaskiej literaturze przedmiotu. Przyjęcie zaprezentowanej tu perspektywy badawczej, która w istocie spro- wadza się do szukania związków między liberalizacją a bezpieczeństwem dostaw energii elektrycznej, jest ważne zarówno ze względów poznawczych, jak i aplika- cyjnych. W pierwszym przypadku chodzi o kluczowy w kategoriach teorii ekono- mii problem przesłanek ograniczających zakres wykorzystywania mechanizmów rynkowych do celów optymalnej alokacji zasobów niezbędnych do produkcji i do- starczania energii elektrycznej oraz optymalizacji struktury zapotrzebowania na nią. Biorąc pod uwagę strategiczne znaczenie, jakie dla społeczeństwa, gospo- darki i państwa ma bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej, jest oczywiste, że za walorem poznawczym tego rodzaju badań kryje się niemniej istotny walor 12 Wstęp aplikacyjny. Znajomość charakteru przesłanek, które mogą implikować powsta- wanie konfliktu między racjami rynkowymi a racjami interesu publicznego, rozu- mianego jako zdolność sektora do zapewnienia odpowiedniego stanu bezpieczeń- stwa dostaw energii elektrycznej, jest niezbędna do sformułowania i prowadze- nia właściwej polityki państwa wobec tego sektora. Struktura i zawartość pracy Warto podkreślić, że odpowiedź na postawione pytanie o wpływ liberalizacji na bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej wymaga przeniesienia analizy na po- ziom poszczególnych wymiarów liberalizacji. Chodzi tu o zbadanie, czy i w jaki sposób na poziom bezpieczeństwa dostaw wpływają, po pierwsze, konkurencyjne rynki energii elektrycznej, po drugie, rynki regulowane oparte na bodźcach ekono- micznych oraz, po trzecie, struktura organizacyjna sektora elektroenergetycznego. Tego rodzaju podejście determinuje zasadniczą strukturę pracy, na którą składają się 4 rozdziały i uwagi końcowe. W pierwszym rozdziale pt. Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy li- beralizacji sektorów elektroenergetycznych przypomniano główne przesłanki, które przesądziły o rozpoczęciu procesu reformowania. Celem tego procesu miało być doprowadzenie do uruchomienia konkurencyjnych rynków energii elektrycznej oraz rynków regulowanych, ale działających w sposób zbliżony do logiki rynkowej. Rekomendowany wówczas pakiet reform, którego realizacja miała warunkować osiągnięcie tego celu, obejmował działania w zakresie restrukturyzacji demono- polizacyjnej, deregulacji, reregulacji oraz prywatyzacji. W dalszej części rozdziału zaprezentowano pierwszą – trwającą do końca lat 90. XX wieku – fazę procesu im- plementacji tych reform w krajach członkowskich UE, wyodrębniając różne mode- le liberalizacji stosowane przez poszczególne kraje. W końcowej części rozdziału, która stanowi wprowadzenie do zasadniczego wątku analizy, wskazano na trzy podstawowe okoliczności, które sprawiły, że zaczęły narastać wątpliwości wobec liberalizacji w kształcie, jaki nadały tej koncepcji doświadczenia brytyjskie, uważa- nym powszechnie za rodzaj standardu reformowania sektora elektroenergetyczne- go. Rozdział zamyka załącznik zawierający krótką analizę dotyczącą pojęcia bezpie- czeństwa dostaw energii elektrycznej. W drugim rozdziale pt. Założenia a praktyka funkcjonowania konkurencyjnych rynków energii elektrycznej – aspekt bezpieczeństwa dostaw przedmiotem analizy jest poważny, wielopłaszczyznowy spór, jaki toczy się wśród ekspertów i w kręgach naukowych. Spór ten dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy, a jeśli tak, to jak skon- struowane konkurencyjne rynki energii elektrycznej są w stanie wygenerować od- powiednie z punktu bezpieczeństwa dostaw bodźce inwestycyjne w podsektorze jej wytwarzania. Trzy płaszczyzny tego sporu wydają się najważniejsze i na nich skupiono główną uwagę w tym rozdziale. Pierwsza z nich dotyczy oceny dotych- czasowych doświadczeń konkurencyjnych rynków – w tym przede wszystkim naj- bardziej konkurencyjnej wersji rynku energii elektrycznej (tzw. RTEE, czyli „rynek Wstęp 13 tylko energii elektrycznej” ) – jeśli chodzi o siłę generowanych przez nie bodźców inwestycyjnych w nowe źródła wytwarzania. Druga płaszczyzna sporu odnosi się do problemów inwestycji na konkurencyjnym rynku energii elektrycznej. Wreszcie trzecia płaszczyzna sprowadza się do pytania, czy przezwyciężenie tych problemów jest możliwe na gruncie rynkowych rozwiązań. W przeciwieństwie do problemu inwestycyjnej zdolności konkurencyjnych ryn- ków energii elektrycznej, znacznie mniejszą ekspozycję w literaturze ekonomicznej ma kwestia wpływu na inwestycje kolejnego, ważnego wymiaru liberalizacji, ja- kim jest regulacja bodźcowa. Wynika to w dużej mierze stąd, że jeśli chodzi o sek- tor elektroenergetyczny, najdłuższą praktykę stosowania tego rodzaju regulacji ma Anglia. Co więcej, koncepcja tego rodzaju regulacji była tam już od dawna przed- miotem znacznie większego – niż gdziekolwiek poza USA – zainteresowania, jeśli chodzi zarówno o jej teoretyczne podstawy, jak i analizę doświadczeń praktyki re- gulacyjnej, w tym zwłaszcza w zakresie, który jest tu głównym przedmiotem zain- teresowania. Stąd też w rozdziale trzecim pt. Geneza i rozwój inwestycyjnej regulacji bodźcowej oraz jej implikacje uwaga skoncentrowana jest na analizie doświadczeń tego kraju. Punktem wyjścia jest tu przypomnienie genezy oraz istoty regulacji bodźcowej w wersji przyjętej w Anglii i Walii, czyli tzw. pułapu cenowego, znane- go w literaturze przedmiotu i praktyce regulacyjnej jako RPI-X. Zasadniczą część tego rozdziału stanowi przybliżenie przebiegu dyskusji wokół pytania, czy stoso- wanie RPI-X nie rodzi w przedsiębiorstwach regulowanych konfliktu polegającego na tym, że zbyt silne bodźce motywujące do podejmowania działań nakierowanych na obniżanie kosztów będą powodować zaniechanie działań w obszarach ważnych z punktu widzenia odbiorców, w tym na przykład niezbędnych dla bezpieczeństwa dostaw inwestycji w potencjał sieciowy. W ostatnim rozdziale pt. Przekształcenia strukturalne sektora energii elektrycz- nej – w poszukiwaniu kompromisu między konkurencją a bezpieczeństwem dostaw głównym przedmiotem analizy jest kwestia kierunku rzeczywiście dokonujących się przekształceń strukturalnych w sektorach elektroenergetycznych, który to kie- runek oznaczał odchodzenie od uformowanego w wyjściowym pakiecie reform – i omówionego w pierwszej części tego rozdziału – swego rodzaju kanonu re- strukturyzacyjnego tego sektora. Wskazując na poszczególne objawy kryzysu tego kanonu starano się wykazać, że kryją się za nimi poważne merytoryczne przesłan- ki, które zadecydowały o potrzebie korekty podejścia do struktury sektora. W koń- cowej części rozdziału skupiono uwagę na skutkach, jakie w związku z tą korektą wynikają dla ważnego elementu regulacyjnego wymiaru liberalizacji, jakim była regulacja prokonkurencyjna. W Uwagach końcowych zawarto nie tylko próbę syntetycznego uporządko- wania stanu dyskusji wokół głównego pytania badawczego przez wyodrębnienie trzech zasadniczych stanowisk, ale także próbę rozwinięcia tego stanowiska, które, zdaniem autora, zdaje się mieć największą wartość poznawczą. Chodzi tu o stano- wisko, w którym liberalizację postrzegano wyłącznie w kategoriach rozwiązania systemowego. Miało ono zapewnić zdecydowaną poprawę bieżącej efektywności kosztowej. W ramach tego stanowiska sukces, jaki w tym zakresie został osiągnięty, interpretowano jako efekt ukształtowania się szczególnie sprzyjających zewnętrz- 14 Wstęp nych i wewnętrznych uwarunkowań działania sektora elektroenergetycznego w pierwszych latach wprowadzania reform rynkowych. Z chwilą zmiany tych uwa- runkowań okazało się jednak, że kontynuowanie liberalizacji w kształcie określo- nym w punkcie jej startu nie jest możliwe. O ile bowiem w sektorze telekomuni- kacyjnym, w którym za sprawą przełomu technologicznego liberalizacja okazała się trwałym i pogłębiającym się procesem prorynkowych zmian mechanizmów działania przedsiębiorstw, to w sektorze elektroenergetycznym liberalizacji nie to- warzyszyła jednak równie istotna zmiana technologiczna. Oznaczało to, że nadal utrzymała się specyfika tego sektora i związane z nią ułomności (zawodności) ryn- ku energii elektrycznej. Zawodności te ujawniły się zwłaszcza w odniesieniu do kluczowej, jeśli chodzi o utrzymanie stanu bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej, kwestii niedo- statecznej zdolności proinwestycyjnej przedsiębiorstw działających w uwarunko- waniach rynkowych. W dużym stopniu tym właśnie czynnikiem tłumaczy się wi- doczny w wielu krajach brak postępu czy wręcz regres, jeśli chodzi o stan realizacji wyjściowej koncepcji liberalizacji, zwłaszcza jeśli uwzględnić, że w związku z wy- maganiami polityki klimatycznej i starzenia się potencjału wytwórczo-sieciowego sektor stoi wobec konieczności podjęcia ogromnego pod względem skali i nakła- dów programu inwestycyjnego. Tak zdefiniowana bariera rozwoju liberalizacji po- zwala jednak wysunąć hipotezę, że nie ma ona charakteru trwałego. Za hipotezą tą przemawia bowiem zbliżający się przełom w zakresie technologii energetycznych zarówno po stronie podażowej jak i popytowej. W pracy pominięto dwa zagadnienia ważne dla analizy związków między libe- ralizacją sektora elektroenergetycznego a bezpieczeństwem dostaw energii elek- trycznej. Pierwsze z nich dotyczy prywatyzacji sektora, która stanowiła przecież jeden z czterech głównych komponentów wyjściowej koncepcji liberalizacji. Drugie zagadnienie odnosi się do instytucjonalnego aspektu działania nowych mechani- zmów w sektorze elektroenergetycznym. Jeśli chodzi o prywatyzację, to w przeciwieństwie do brytyjskiego podejścia, w którym stanowiła ona integralny element pakietu – warunkował on bowiem uruchomienie i efektywne działanie nowych rynkowych i quasi-rynkowych (regu- lowanych bodźcowo) mechanizmów – w wielu innych krajach problem prywatyza- cji traktowany był raczej w kategoriach ideologiczno-politycznych. W tych krajach zatem nie dostrzegano istotnego związku między prywatyzacją przedsiębiorstw sektora a skutecznym działania nowych mechanizmów. Zwracano tam natomiast uwagę na kontrowersje, jakie w odbiorze społecznym budziła prywatyzacja i fakt, że w debacie wokół niej argument bezpieczeństwa dostaw często był wykorzysty- wany jako argument przeciwko tego rodzaju zmianie strukturalnej. W przypadku problemu instytucjonalnego chodzi natomiast o ważne pytania dotyczące zarówno stanu dostosowania instytucjonalnego kształtu regulacji do zmieniających się jej celów, jak i stopnia dojrzałości (merytorycznego przygotowa- nia) instytucji odpowiedzialnych za kreowanie polityki regulacyjnej i energetycznej oraz ich zdolności do skutecznego sprawowania funkcji regulacyjnych i realizacji przyjętych celów polityki energetycznej. Chodzi tu zwłaszcza o umiejętność insty- tucji władzy regulacyjnej i politycznej do tworzenia warunków zapewniających Wstęp 15 efektywne działanie konkurencyjnych i regulowanych rynków oraz sprawowanie skutecznego nadzoru nad sprywatyzowanymi przedsiębiorstwami. Problem ten, choć dostrzegany także w odniesieniu do krajów wysoko rozwiniętych5, nabie- ra szczególnego znaczenia w odniesieniu do państw, które tak jak Polska przeszły niedawno proces transformacji systemowej i w których, jak wskazuje się zresztą w wielu publikacjach, wynikające stąd słabości instytucji publicznych stanowić mogą istotny czynnik warunkujący powodzenie reform rynkowych w sektorach sie- ciowych6. Fakt, że niniejsza praca dotyczy w głównej mierze krajów rozwiniętych gospodarczo, posiadających dojrzałe instytucje władzy publicznej, zwolnił autora z rozwinięcia wątku instytucjonalnego jako osobnego problemu. Wątek ten pojawia się tylko jako uzupełnienie szerszych zagadnień. Na zakończenie chciałbym serdecznie podziękować dr. hab. prof. SGH Piotrowi Jeżowskiemu oraz prof. dr. hab. Stefanowi Krajewskiemu za wnikliwe recenzje wy- dawnicze. Zawarte w nich sugestie i uwagi krytyczne pomogły mi w udoskonale- niu ostatecznej wersji książki. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za wszystkie jej słabości spoczywa na autorze. Dziękuję również Pani Władysławie Czech-Matu- szewskiej za cierpliwość i sumienność w pracy redakcyjnej, dzięki czemu udało się usunąć z tekstu wiele usterek. 5 Przykładem tego rodzaju podejścia do problemu uruchamiania konkurencyjnych rynków wytwarzania energii elektrycznej jest artykuł F. Roquesa (2008). W szerszym kontekście zna- czenia instytucjonalnych uwarunkowań w procesie głębokich zmian ekonomicznych mecha- nizmów funkcjonowania sektora elektroenergetycznego oraz jego technologicznej transfor- macji wraz z bogatą literaturą przedmiotu zawiera zamieszczone w internecie opracowanie F. Kerna i C. Mitchell (2010). 6 Problem ten jest również dostrzegany w odniesieniu do krajów Ameryki Południowej (por. Abdala, 2008). 16 Rozdział 1 Wstęp Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów elektroenergetycznych Aby zrozumieć znaczenie dokonującej się od początku pierwszej dekady XXI wie- ku zmiany w podejściu do liberalizacji i polityki energetycznej, warto przypomnieć zwłaszcza trzy kwestie. Po pierwsze, jakie uwarunkowania i założenia leżały u pod- staw pierwszego – zapoczątkowanego jeszcze po koniec lat 70., polegającego na podjęciu programu reform rynkowych w sektorze elektroenergetycznym – zwrotu w polityce energetycznej oraz jaka była zawartość tego programu reform. Po dru- gie, jakie były oczekiwania dotyczące perspektyw liberalizacji w rozumieniu nie tylko docelowego kształtu (struktury) sektora oraz mechanizmów funkcjonowania przedsiębiorstw, ale także implikacji w zakresie roli państwa w odniesieniu do tego sektora, tzn. polityki regulacyjnej i energetycznej. Po trzecie, jak wyglądał przebieg procesów liberalizacji w pierwszym okresie liberalizacji w krajach członkowskich Unii Europejskiej, tj. do końca ubiegłego wieku, a więc momentu, w którym kon- cepcja liberalizacji stała się przedmiotem krytycznej analizy zwłaszcza z punktu widzenia pytania, czy szeroko rozumiana liberalizacja rynków energii elektrycznej sprzyja umocnieniu bezpieczeństwa dostaw7 . Kwestie dotyczące genezy i przebiegu liberalizacji są już od dawna przedmiotem analizy, co doprowadziło do powstania zarówno bogatej literatury o charakterze naukowym (w której podejmowano teoretyczne oraz praktyczne problemy tego ro- dzaju reform), jak i poważnej publicystyki, a także niezliczonych opracowań o cha- rakterze eksperckim. Jeśli jednak chodzi o ekspozycję tej problematyki na gruncie polskim, to warto tu odnotować istniejącą dysproporcję między dużym zaintereso- waniem tą problematyką w krajowym piśmiennictwie branżowym, w tym przede wszystkim odnoszącym się do sektora elektroenergetycznego, a znacznie słabszym w piśmiennictwie ekonomicznym. W tym drugim przypadku szczególnie rzadko zdarzały się opracowania, które sytuowałby tego rodzaju problematykę w szerszym kontekście teorii ekonomii i wy- nikających stąd wniosków pod adresem polityki państwa, w tym zwłaszcza polity- ki energetycznej i regulacyjnej. Dokonany w tym rozdziale przegląd ma pobieżny charakter, zwłaszcza w części prezentacji genezy i zawartości pakietu reform, które miały uruchamiać w tych sektorach nieznane wcześniej (lub zapomniane) mechani- 7 Pojęcie bezpieczeństwa dostaw zostanie wyjaśnione w kończącym rozdział załączniku. 1.1. Przesłanki liberalizacji 17 zmy rynkowe8 lub quasi-rynkowe. Praktycznie nieobecna jest tu kwestia przesłanek powstania i rozwoju tradycyjnego modelu funkcjonowania sektorów sieciowych, w tym także sektora elektroenergetycznego9 . Zaprezentowane tu kwestie dotyczące genezy i przebiegu pierwszej fazy libera- lizacji obejmującej ostatnią dekadę XX wieku oraz oczekiwań związanych z pełną realizacją wyjściowego pakietu reform stanowią niezbędny kontekst do wprowa- dzenia w zasadniczy wątek prowadzonej w tej pracy analizy. W końcowej części rozdziału wskazano więc na trzy podstawowe okoliczności, które sprawiły, że za- częły narastać wątpliwości wobec liberalizacji w kształcie, jaki nadały tej koncepcji doświadczenia brytyjskie, a który był powszechnie uważany za rodzaj standardu reformowania sektora elektroenergetycznego. 1.1. Przesłanki liberalizacji Nie jest łatwo dokonać syntetycznego przeglądu przesłanek, które złożyły się na rozpoczęcie ważnego zarówno w sensie teoretycznym, jak i praktycznym procesu rynkowej transformacji energetycznych sektorów sieciowych, zwanego tutaj proce- sem liberalizacji10. Chodzi o to, że nabierający rozpędu w latach 90. proces liberali- zacji objął wiele krajów o różnym poziomie rozwoju oraz o specyficznej dla każde- go z nich kombinacji uwarunkowań, które doprowadziły nie tylko do uruchomienia tego procesu, ale także wpływały na kształt reform, ich tempo, przebieg i efekty. Nie- wątpliwie jednak ważną rolę w przypadku każdego z nich odegrał przykład państw, które jako pierwsze podjęły tego rodzaju reformy. Ich przykład nie tylko stanowił ważną inspirację wzmacniającą wolę podjęcia reform w kolejnych krajach, ale także w dużym stopniu wyznaczał kierunek prac nad koncepcją reform i w efekcie za- wartość pakietu reform. Z dzisiejszej perspektywy nie zawsze bowiem zdajemy so- bie sprawę z przełomowego, w sensie ekonomicznym, instytucjonalnym i struktu- ralnym, charakteru tego rodzaju reform, co zatem wskazywałoby, że w przypadku krajów, które je inicjowały, musiały wystąpić szczególnego rodzaju uwarunkowania sprawiające, że ich podjęcie było możliwe. Warto zatem najpierw uświadomić sobie, na czym polegała istota tego przeło- mu. Liberalizacja oznaczała zerwanie z tradycyjnym i długo w zasadzie niekwestio- nowanym − zarówno na gruncie teoretycznym, jak i praktycznym − modelem ich funkcjonowania11. Model ten, stosowany także w innych sektorach, oparty był na chronionym i regulowanym w sposób administracyjny przez państwo monopolu 8 Warto pamiętać, że w USA do czasu ukształtowania się modelu regulacji stopy zwrotu (do początku XX w.) sektor elektroenergetyczny rozwijał się w warunkach rynkowej konkurencji. W samym Chicago wydano wówczas 25 koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej. 9 Szerzej na ten temat w: Szablewski (2003). 10 Kwestia terminu stosowanego do określenia procesu liberalizacji, czyli rynkowej transforma- cji tych sektorów, będzie omawiana w końcowej części punktu 1.3. 11 We wstępie do książki D. Helma (2003, s. 2) poświęconej genezie, przebiegowi i narastającym wątpliwościom wobec liberalizacji brytyjskich sektorów energetycznych (elektroenergetycz- 18 Rozdział 1. Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów… działających w tych sektorach przedsiębiorstw, które w wielu krajach były jakąś formą publicznej własności12. Fakt niekwestionowania zasadności tego modelu, niejako z założenia wykluczającego aktywną rolę sił rynkowych, opierał się dwóch filarach, które stanowiły jego teoretyczne uzasadnienie, znane w literaturze przed- miotu jako teoria regulacji opartej na interesie publicznym (public interest theory of regulation) . Pierwszy filar opierał się na solidnej argumentacji odwołującej się do znanej w teorii mikroekonomii koncepcji ułomności (zawodności) rynku (market failure) . Koncepcja ta uzasadniała niezdolność rynku do osiągania ekonomicznie efektyw- nych lub społecznie pożądanych rozwiązań w przypadku wystąpienia którejś z form tej ułomności. W rozważanym tu przypadku zawodność ta wynikała z: a) przypisywania procesom dostarczania energii elektrycznej cech monopolu natu- ralnego, którego występowanie oznacza, że warunkiem minimalizacji jednost- kowego kosztu jest istnienie tylko jednego dostawcy, przypisywania energii elektrycznej statusu dobra o strategicznym znaczeniu, a zatem zbyt ważnego, aby o jego podaży decydowały siły rynkowe, 13, co oznaczało traktowania tego dobra w kategoriach użyteczności publicznej wymóg jego powszechnej dostępności, którego spełnienie wydawało się nie- możliwe w warunkach, kiedy decyzje dotyczące rozmiaru podaży, standardu i cen tego rodzaju dóbr byłyby zdeterminowane rachunkiem opłacalności mikro- ekonomicznej, podporządkowanym maksymalizacji zysku dostawcy. b) c) Drugim filarem było założenie dotyczące genezy i charakteru regulacji publicz- nej. Chodziło tu mianowicie o to, że pojawienie się regulacji traktowano jako wynik uzasadnionej reakcji w sytuacji, gdy stwierdzono istnienie przesłanek powodują- cych niezdolność rynku do działania zgodnie z kryterium efektywności ekonomicz- nej utożsamianym z kryterium interesu publicznego. Tego rodzaju założenie ozna- czało więc, że regulacja publiczna miała być efektywnym substytutem samoregula- cji rynkowej. Kryło się za tym przekonanie, że regulacja nie pociąga za sobą znaczą- cych kosztów w postaci na przykład wywołanych jej stosowaniem nieefektywności regulowanych przedsiębiorstw. Później, wraz z narastaniem świadomości o licz- nych zawodnościach praktyki regulacyjnej, złagodzono to założenie, przyjmując, że regulacja może również powodować pewne koszty, ale jeśli tego rodzaju koszty się pojawią, to i tak są one niższe niż koszty jej braku. W tym drugim przypadku uwa- żano zatem, niejako a priori, że ciężar negatywnych skutków niedoskonałości rynku (nadużywanie pozycji monopolistycznej) jest znacznie wyższy niż negatywne kon- sekwencje niedoskonałości regulacji14 . nego i gazownictwa) autor przyrównał rozpoczęcie procesu ich liberalizacji do postawienia „na głowie” tradycyjnego modelu, na którym opierało się funkcjonowanie obu sektorów. 12 Istotnymi wyjątkami były tutaj Stany Zjednoczone, Niemcy oraz Japonia. 13 Szerzej o rozumieniu użyteczności publicznej w odniesieniu do sektorów sieciowych np. w: Bobińska (2000, s. 34 i d.). 14 Szerzej o regulacji w tradycyjnym modelu znaleźć można na przykład w drugim rozdziale pracy Bonbrighta, Danielsena i Kamerschena (1988). Warto tu podkreślić, że Bonbright należał 1.1. Przesłanki liberalizacji 19 To silne i głęboko zakorzenione w teorii i praktyce gospodarczej przywiązanie do tradycyjnego modelu funkcjonowania tych sektorów, w tym zwłaszcza do argu- mentu monopolu naturalnego, nie tylko utrudniało rozpoczęcie procesu liberalizacji obu sektorów, ale także służyło jako ważny argument do blokowania i opóźniania tempa liberalizacji zwłaszcza przez te środowiska, które postrzegały liberalizację głównie w kategoriach zagrożenia ich interesów. Co ważne, w ostatnim czasie nie- które z argumentów przytaczanych przez te środowiska, w tym zwłaszcza argu- ment dotyczący strategicznego charakteru energii elektrycznej, ponownie stały się przedmiotem poważnego zainteresowania w kontekście kluczowego tu pytania o skutki liberalizacji w zakresie bezpieczeństwa dostaw. Warto zatem zidentyfikować podstawowe przesłanki, które uruchomiły pierw- sze procesy liberalizacji, aby w ten sposób stworzyć właściwy punkt odniesienia dla oceny: OO po pierwsze, charakteru przyczyn, które sprawiły, że tego rodzaju krytyczne za- interesowania skutkami liberalizacji stało się w ostatnich latach ponownie fak- tem oraz po drugie, co to oznacza dla przyszłości liberalizacji, zwłaszcza w kontekście gło- szonej (także przez autora tej książki) tezy, że liberalizację, właśnie ze względu na charakter tych przesłanek, należy uznać za proces trwały w sensie sukcesyw- nego umacniania się i rozszerzania zakresu działania nowych mechanizmów, w tym zwłaszcza mechanizmów rynkowej konkurencji15 . OO Chociaż status pierwszeństwa w inicjowaniu reform rynkowych w przypadku sektora elektroenergetycznego przypada Stanom Zjednoczonym i Chile, to za kraj, który wypracował swego rodzaju standard reformowania tego sektora (ale także gazownictwa), uznaje się Wielką Brytanię. W przypadku USA warto zwrócić uwa- gę na dwie okoliczności. Po pierwsze, historycznie najwcześniejszy fakt dokona- nia się niewielkiej demonopolizacji podsektora wytwarzania energii – pojawienie się pierwszych, niezależnych wytwórców energii elektrycznej − nie był bowiem efektem realizacji jakiejś wcześniej przygotowanej koncepcji prorynkowych reform w tym sektorze czy prorynkowej aktywności regulatorów amerykańskich, ale raczej rodzajem produktu ubocznego wynikającego z przyjętej w 1978 r. ustawy elektro- energetycznej, nazywanej powszechnie PURPA16. Choć początkowo ustawa ta miała być zorientowana na rozpoczęcie liberalizacji sektora, to w procesie legislacyjnym tego rodzaju intencje zostały ostatecznie zarzucone na rzecz względów ekologicz- nych (por. Brennan i inni, 1996, s. 28–31). Dążąc do rozwoju niekonwencjonalnych, nieszkodliwych dla środowiska oraz odnawialnych źródeł energii elektrycznej, ustawa ta nakładała na regulowane do najwybitniejszych znawców teorii i praktyki regulacji amerykańskiej w okresie poprzedza- jącym liberalizację. 15 Tezę tę autor opatrzył co prawda zastrzeżeniem, że „rozwój nowych mechanizmów rynko- wych nie wyklucza stosowania w niezbędnym zakresie rozwiązań gwarantujących realizowa- nie ważnych interesów państwa (np. bezpieczeństwa energetycznego…”, ale kwestii tej dalej już nie rozwijał. Por. Szablewski (2003, s. 13). 16 Jest to skrót pełnej nazwy tej ustawy – Public Utility Regulatory Policy Act . 20 Rozdział 1. Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów… przedsiębiorstwa zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej obowiązek jej za- kupu z tych źródeł, po cenach regulowanych, które z założenia nie miały być wyż- sze od tzw. kosztów unikniętych (avoided costs)17. Przyczyniło się to do szybkiego wzrostu liczby tego rodzaju źródeł, ale w ślad za tym zaczęły również powstawać, oparte na nowoczesnych, ale konwencjonalnych technologiach, źródła oferujące przedsiębiorstwom regulowanym energię elektryczną po cenach znacznie niższych (choć nieregulowanych) od kosztów produkcji tej energii we własnych źródłach. Po drugie, jak wskazuje I.M. Stelzer (1991, s. 4), stworzenie koncepcji brytyjskich re- form, zwłaszcza jeśli chodzi kształt systemu regulacji, poprzedziły głębokie studia nad doświadczeniami amerykańskiego modelu funkcjonowania w okresie przed jego liberalizacją, zaś efekt tych studiów sprawił, że rozwiązania brytyjskie stały się z kolei ważną inspiracją dla podobnych reform w USA. Z kolei przykład Chile, które już w 1982 r. rozpoczęły reformę sektora elektro- energetycznego, nie bardzo nadawał się do naśladowania nie tylko ze względu na niewielki rozmiar tego kraju, jego uwarunkowania geograficzne i stosunkowo ograniczony zakres reform tego sektora18, ale przede wszystkim ze względów wize- runkowych. Choć reformy te stanowiły element szerszego, radykalnego, jak na owe czasy, programu prorynkowych reform całej gospodarki Chile, którego rozpoczęcie odwróciło trwający tam już od 40 lat proces rozszerzania interwencjonizmu pań- stwowego i stworzyło przesłanki do zbudowania stabilnych podstaw gospodarki tego kraju, to polityczne uwarunkowania tych reform19 przesłoniły ich ekonomicz- ne znaczenie. Fakt, że to właśnie reformy brytyjskie stały się rodzajem standardu (Thomas, 2006, s. 583), do którego odnosiła się większość krajów wchodzących na drogę tego rodzaju reform, w tym także i Komisja Europejska, wynikał w dużej mierze z trzech okoliczności. 1. W przeciwieństwie do Stanów Zjednoczonych reformy brytyjskie oznaczały cał- kowitą przebudowę modelu funkcjonowania tych sektorów. Amerykańskie re- formy wyrastały bowiem na gruncie wykształconego i bardzo rozbudowanego, w sensie instytucjonalnym, modelu regulacji, który w zasadzie nie miał swojego odpowiednika w świecie. Co więcej, reformy amerykańskie stanowiły, zwłaszcza w wymiarze instytucjonalnym, rodzaj ewolucji tego modelu. Oznaczało to, że ich punkt startu był inny niż w pozostałych krajach, które tak jak Wielka Brytania musiały zacząć od początku proces tworzenia przede wszystkim instytucjonal- nej infrastruktury regulacyjnej niezbędnej do uruchomienia i efektywnego dzia- 17 Są to koszty, które musiałyby być poniesione na budowę nowego potencjału wytwórczego. Innymi słowy ustalanie cen zakupu od niezależnych wytwórców energii elektrycznej poniżej tych kosztów miało powstrzymywać zasiedziałe przedsiębiorstw od podejmowania inwesty- cji w nowe źródła, w przypadku gdy koszty wytwarzania w nich miałyby być wyższe od cen zakupu energii elektrycznej od niezależnych wytwórców. 18 Szerzej o tych reformach pisze R. Ranieni (2006). 19 Chodziło tu o to, że były one przeprowadzone w kraju rządzonym w sposób dyktatorski przez wyjątkowo niepopularny w świecie, ze względu na sposób dojścia do władzy – krwawy za- mach stanu – oraz brutalne metody walki z opozycją, rząd wojskowych. 1.1. Przesłanki liberalizacji 21 2. 3. łania mechanizmów rynkowych w tych sektorach. W tym sensie doświadczenia brytyjskie zdawały się bardziej użyteczne niż amerykańskie. Sposób realizacji reform brytyjskich był oparty na wykorzystywaniu doświad- czeń wynikających z sukcesywnie przeprowadzanych tam reform kolejnych sek- torów sieciowych – poczynając od telekomunikacji (1984), gazownictwa (1986), sektora dostarczania wody (1989) oraz elektroenergetyki (1990), a następnie sek- tora kolejowego (1993)20. Taki sposób realizacji sprzyjał wykształceniu się doj- rzałego, obejmującego coraz szerszy zakres i zweryfikowanego empirycznie mo- delu reformowania sektorów sieciowych. Dużą rolę odegrał tu czynnik energicznej promocji w świecie doświadczeń bry- tyjskich. Stało się to przede wszystkim za sprawą ekonomistów brytyjskich. Ich nadzwyczajna aktywność publikacyjna w zakresie teoretycznych podstaw, prak- tycznych rozwiązań oraz przypisywanych liberalizacji pozytywnych skutków wprowadzonych reform nie tylko inspirowała inne kraje do podjęcia podobnych reform, ale także w sposób naturalny uczyniła model brytyjski atrakcyjnym wzo- rem i punktem odniesienia do konstruowania przez nie własnej koncepcji reform. Co ciekawe, skuteczność promocji, a w niektórych przypadkach i implementacji modelu brytyjskiego21 była znacznie większa w krajach Ameryki Południowej22 czy nawet w Afryce niż w Europie kontynentalnej23. Ważną, jak się wydaje, rolę odegrał tu fakt, że w popularyzację modelu brytyjskiego bardzo mocno włączył się Bank Światowy, który oferował pomoc finansową i doradczą w reformowaniu sektorów energetycznych w krajach rozwijających się, pod warunkiem że spo- sób reformowania będzie oparty na tym właśnie modelu24. Wreszcie w promocję tego modelu włączyła się także OECD, finansując wiele projektów badawczych oraz materiałów informacyjnych (Regulatory Reform, Privatization… 1992). Przechodząc do przesłanek, które zadecydowały w obu tych krajach o rozpoczę- ciu przełomowych reform rynkowych, należy wskazać na trzy ich grupy. Pierwsza z nich dotyczy czynników związanych ze sferą realną, które przede wszystkim do- tyczyły zbyt wysokiego – jak uważano – poziomu cen energii elektrycznej. W spo- sób szczególnie silny przesłanka ta zaznaczała się w Stanach Zjednoczonych. Warto podkreślić, że w USA, poczynając od początku XX wieku aż do końca lat 60., ceny energii elektrycznej systematycznie spadały. Było to wynikiem postępu technolo- gicznego, który skutkował doskonaleniem tradycyjnych, opartych na korzyściach skali, technologii elektroenergetycznych. Postęp ten, przyczyniając się do obniżania kosztów wytwarzania, przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej, maskował jedno- 20 Przegląd koncepcji i pierwszych doświadczeń związanych z rynkowymi reformami poszcze- gólnych, wymienionych wyżej sektorów zawiera np. książka D. Helma i T. Jenkinsona (1998). 21 Jak podaje S. Thomas (2006, s. 584, przypis nr 3), niektóre z krajów, jak np. Brazylia, Kolumbia czy nawet Ukraina, poszły w sensie rozwiązań prawnych wdrażających model brytyjski jesz- cze dalej niż sami Brytyjczycy. 22 O przejawiającej się już na początku lat 90. aktywności reformatorskiej w tych krajach piszą np. A.J. Covarrubias i S.B. Maia (1994) 23 O postawie w wielu krajach europejskich w dalszej części tego rozdziału. 24 Szerzej piszą o tym np. K. Gratwick i N. Eberhard (2008, s. 3949). 22 Rozdział 1. Pojęcie, zakładane skutki i przebieg pierwszej fazy liberalizacji sektorów… cześnie mankamenty tradycyjnego modelu funkcjonowania tego sektora. Dopiero gwałtowny wzrost cen energii elektrycznej – w latach 1970–1975 ceny te wzrosły aż o 50 25 – sprawił, że znacznie wyraźniej zaczęły ujawniać się głębokie różnice w poziomie cen w poszczególnych st
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Liberalizacja a bezpieczeństwo dostaw energii elektrycznej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: