Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00037 006201 12446955 na godz. na dobę w sumie
Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-7367-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W październiku 2013 r. odbyło się we Wrocławiu IV Krakowsko-Wrocławskie Spotkanie Naukowe Administratywistów. Wzięli w nim udział pracownicy naukowi i doktoranci Katedry Prawa Administracyjnego Uniwersytetu Jagiellońskiego w Krakowie i Instytutu Nauk Administracyjnych Uniwersytetu Wrocławskiego.

Prezentowana praca zawiera publikacje naukowe przedstawione podczas tego spotkania.

Publikacja jest pierwszym na polskim rynku wydawniczym kompleksowym studium problemu niepewności sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym. Autorzy prezentują szerokie i zarazem zróżnicowane ujęcie tego zagadnienia. Definiują problem na gruncie prawa administracyjnego materialnego, procesowego i ustrojowego, klasyfikują postacie niepewności, oceniają i egzemplifikują na konkretnym materiale normatywnym. Biorąc za punkt wyjścia ideę stabilności uprawnień nabytych przez jednostkę na podstawie norm prawa administracyjnego, poszukują rozwiązań mających na celu ograniczenie stanu niepewności jednostki, niestabilności nabytych uprawnień i redukowania poziomu narastania tego zjawiska w praktyce.

Adresaci:
Monografia jest przeznaczona dla pracowników naukowych, doktorantów, sędziów sądów administracyjnych, adwokatów, radców prawnych oraz studentów wydziałów prawa i administracji.

'Obok tej pracy nie można przejść obojętnie. Jej lektura skłania do refleksji, stanowi też inspirację do dalszej, ożywionej dyskusji. Twórcy tego dzieła podjęli się wykonania wysoce trudnego i ambitnego zadania'.

Prof. nadzw. dr hab. Zofia Duniewska


Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Spis treści Spis treści Wykaz najważniejszych skrótów ���������������������������������������������������������������������������������� 9 Przedmowa ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13 NiepewNość prawa Czy NiepewNość w prawie admiNistraCyjNym Część pierwsza Jan Zimmermann Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego ���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 17 Iwona Niżnik-Dobosz Niepewność prawa administracyjnego ����������������������������������������������������������������������� 25 Jerzy Supernat Niepewność sytuacji prawnej jednostki a funkcje prawa administracyjnego ����� 34 Adam Błaś Czynniki niepewności sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym ��� 39 Mariusz Krawczyk Niepewność jednostki w związku z zasadą aktualności ������������������������������������������ 56 Joanna Lemańska Niepewność prawa administracyjnego ����������������������������������������������������������������������� 70 Aleksandra Puczko O niepewności organu administracji publicznej słów kilka. Głos w dyskusji ����� 74 NiepewNość w tworzeNiu i stosowaNiu prawa admiNistraCyjNego Część druga Paweł Król Niepewność w tworzeniu prawa – kilka uwag na temat prawotwórczej działalności administracji publicznej ��������������������������������������������������������������������������� 85 5 Spis treści Ewa Skorczyńska Niepewność w procesie stosowania prawa administracyjnego – w kontekście ograniczeń kontroli legalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 31 u.p.r.i.d.p.) ����������������������������������������������� 97 Michał Koszowski Niepewność jednostki wobec stosowania klauzul generalnych w multicentrycznym systemie prawa administracyjnego ������������������������������������� 116 Piotr Lisowski Błąd niepewności – kilka refleksji w kontekście problematyki kontroli prawa administracyjnego �������������������������������������������������������������������������������������������� 124 Angelika Drelichowska, Paweł Razowski Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie procesowym administracyjnym na przykładzie konstrukcji prawnej niektórych przepisów odsyłających ����������������������������������������������������������������������������������������������� 134 NiepewNość sytuaCji prawNej jedNostki w świetle wybraNyCh Norm prawa admiNistraCyjNego materialNego, proCesowego i ustrojowego Część trzeCia Aleksandra Szadok-Bratuń Nowa forma zawarcia małżeństwa cywilnego wielorakim obszarem niepewności administrujących i administrowanych ���������������������������������������������� 145 Piotr Schmidt Wykonywanie zadań publicznych w zakresie opieki nad zabytkami w warunkach niepewności ����������������������������������������������������������������������������������������� 170 Magdalena Tabernacka Między studium a planem – obszary niepewności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminy ������������������������������������������������������������ 185 Łukasz Pośpiech Niepewność aptekarza, niepewność pacjenta – kilka uwag na tle obowiązywania ustawy o refundacji leków ������������������������������������������������������������� 200 Joanna Człowiekowska Niepewność granic prawa do informacji publicznej a tzw. nadużycie prawa do informacji publicznej ��������������������������������������������������������������������������������� 223 Karol Kalinka Niepewność sytuacji osoby bezrobotnej w Polsce �������������������������������������������������� 239 Barbara Kowalczyk Czy zasada zwyczajowa może ograniczyć niepewność prawa? �������������������������� 254 6 Spis treści Renata Raszewska-Skałecka Niepewność sytuacji prawnej jednostki w związku z powszechnym i równym dostępem do edukacji na tle ustawy o systemie oświaty (wybrane zagadnienia) ������������������������������������������������������������������������������������������������ 266 Jerzy Korczak O niepewności administracji publicznej w stosunkach nadzoru – na marginesie dyskusji naukowej wrocławsko-krakowskich spotkań administratywistycznych �������������������������������������������������������������������������������������������� 275 Andrzej Pakuła Kilka refleksji w kwestii niepewności na tle wybranych przykładów z ustrojowego prawa administracyjnego w obszarze administracji rządowej ���� 294 oChroNa prawNa jedNostki przed NiepewNośCią prawa admiNistraCyjNego Część Czwarta Mariusz Kotulski Zasada lex retro non agit w prawie administracyjnym �������������������������������������������� 301 Łukasz Prus Aksjologiczne podstawy ochrony prawnej zaufania w niemieckim prawie administracyjnym ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 316 Nota o autorach ������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 327 7 Wykaz najważniejszych skrótów Wykaz najważniejszych skrótów Akty prawne Konstytucja RP k.c. Konkordat k.p.a. k.p.c. k.r.o. p.a.s.c. p.p.s.a. p.u.s.p. pr. bud. TFUE u.d.i.p. u.p.e.a. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121) – Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Pol- ską, podpisany w Warszawie 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1974 r. – Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101) – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuń- czy (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 788 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 września 1986 r. – Prawo o aktach stanu cy- wilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów po- wszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyj- nym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 z późn. zm.) 9 – ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg pub- licznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i in- stytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 674 z późn. zm.) – ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodaro- waniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) ustawa nowelizująca – ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie ustaw – Kodeks ro- dzinny i opiekuńczy, Kodeks postępowania cywilnego, Pra- wo o aktach stanu cywilnego, ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 757) – ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.) – ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i admini- stracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) – rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administra- cji z dnia 26 października 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania aktów stanu cywilnego, sposobu prowa- dzenia ksiąg stanu cywilnego, ich kontroli, przechowywania i zabezpieczenia oraz wzorów aktów stanu cywilnego, ich odpisów, zaświadczeń i protokołów (Dz. U. Nr 136, poz. 884 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory – Acta Universitatis Wratislaviensis – Dziennik Ustaw – Monitor Polski – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Seria A – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Wykaz najważniejszych skrótów u.p.r.i.d.p. u.p.z.i.r. u.p.z.p. u.s.g. u.s.o. u.s.p. u.s.w. u.w.a.r.w. r.s.a.s.c. AUWr Dz. U. M.P. OTK OTK-A OwSS 10 Wykaz najważniejszych skrótów PiP PPiA PS SP ZNSA ZNUJ ZNUŁ NSA SN TK TSUE – Państwo i Prawo – Przegląd Prawa i Administracji – Przegląd Sądowy – Studia Prawnicze – Zeszyty Naczelnego Sądu Administracyjnego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego – Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego Urzędy – Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej 11   Przedmowa Przedmowa Przedmiotem prac publikowanych w tym tomie jest zjawisko braku stabilności uprawnień nabytych przez jednostkę na podstawie norm prawa administracyjnego. Brak stabilności uprawnień, o których mowa wyżej, zawsze silnie kontrasto- wał z ideą stabilności uprawnień nabytych przez jednostkę na podstawie norm prawa administracyjnego. Wyjaśnijmy, że idzie tu w szczególności o stabilność decyzji ostatecznych wy- danych przez organ administracyjny na podstawie norm prawa administracyjnego materialnego, ustrojowego i procesowego. Dopóki stabilizowanie decyzji administracyjnych interpretowane jest w świet- le idei pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednostki, dopóki zasada trwa- łości ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest osłabiana nowymi prawnymi przesłankami wzruszania decyzji administracyjnych, dopóty utrzymanie stanu względnej stabilizacji decyzji nie stanowi naglącego problemu. Gdy jednak konstrukcje norm prawa administracyjnego i praktyka stosowa- nia tych norm zaczną osłabiać stabilizację decyzji administracyjnych, będziemy mieli do czynienia ze zjawiskiem niepewności sytuacji prawnej jednostki. Temu problemowi poświęcone są prace zawarte w tym tomie. Warto zwrócić uwagę, że oblicza niepewności sytuacji prawnej jednostki mogą być różne, bo różne są ich źródła, szerzej zaś – różne są czynniki, które tę nie- pewność implikują. Możemy nawet mówić o wykształcaniu się zróżnicowanych mechanizmów praktycznych implikujących stany niepewności sytuacji prawnej jednostki. W jakim zakresie można redukować poziom narastania tego zjawiska, jakie środki prawne mogą być w tym celu użyte – na te pytania Czytelnik znajdzie od- powiedź w prezentowanej pracy. Adam Błaś 13   Część pierwsza Niepewność prawa czy niepewność w prawie administracyjnym Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego   Jan Zimmermann* Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego 1. Jedną z podstawowych zasad systemu prawa, mającą szczególne znaczenie w prawie administracyjnym, które ma władczo oddziaływać na obywatela i re- glamentować w znacznej mierze jego prawa, jest zasada pewności. Oznacza ona sytuację, w której można przewidzieć, że jakaś norma będzie wywoływać jedno- znaczne skutki prawne (etap stanowienia prawa) lub że decyzja jakiegoś typu zo- stanie wydana, gdy zaistnieją przesłanki jej wydania i że treść tej decyzji będzie się mieściła w bardziej czy mniej określonych przedziałach (etap stosowania prawa). Tak rozumiana pewność rozkłada się na dwie wartości, części składowe aksjolo- gii prawa, w tym prawa administracyjnego. Pierwszą z nich jest pewność obiek- tywna, która jest następstwem tego, że to, co ustanowiono, jest prawem wspartym autorytetem suwerena, a czynności stosowania prawa są podejmowane zgodnie z prawem, niezależnie od tego, jakiej treści jest to prawo i jak się je ocenia. Pew- ność obiektywną można stwierdzić niezależnie od przeżyć dowolnego podmiotu. Drugą jest pewność subiektywna oznaczająca, że adresat norm prawnych ma za- ufanie do tego, że prawo jest dobre, co daje mu poczucie bezpieczeństwa prawne- go, a jego przewidywania co do decyzji stosowania prawa, oparte na znajomości prawa obowiązującego, sprawdzą się w praktyce1. Można też mówić o pewności jako o pewnym wzorcu, do którego powinno dążyć ustawodawstwo administra- cyjne, a ułomność tego ustawodawstwa, polegająca na wprowadzaniu wszelkiej * Prof. dr hab. Jan Zimmermann, Uniwersytet Jagielloński. 1 Por. J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1973, s. 94 i n. Rozważania J. Wróblewskiego, wybitnego teoretyka prawa, cytowane w niniejszym opraco- waniu dotyczą dyscyplin „sądowych”. Są one jednak z pewnością miarodajne także dla prawa admi- nistracyjnego, zwłaszcza dla procesu stosowania tego prawa. Uznałem, że warto się nimi posłużyć, gdyż sama doktryna prawa administracyjnego bardzo rzadko sięga do teoretycznej problematyki wartości, a niewątpliwie mówiąc o pewności lub niepewności prawa, dokonujemy analizy aksjolo- gicznej. Z drugiej strony teoretycy prawa właściwie nigdy nie posługują się przykładami z prawa administracyjnego. Ten „rów” powinien być cierpliwie zasypywany. 17 Jan Zimmermann niepewności, powinna być traktowana jako przejaw naruszenia zasady podstawo- wej. Ułomne, wadliwe, ciągle zmieniane prawo dekomponuje stosunki społeczne i naraża na szwank prawa obywatelskie2� Jednoznaczne uznanie pewności za jedną z podstawowych wartości prawa administracyjnego, wyznaczająca podstawowy rys aksjologiczny tej gałęzi prawa, powoduje jednocześnie, że jakakolwiek niepewność w tym prawie jawi się jako zjawisko szkodliwe i patologiczne, które należy eliminować zarówno w fazie stano- wienia prawa, jak i w fazie jego stosowania. Jednakże trzeba wyraźnie podkreślić, że niepewność nie powinna być traktowana jako zwykłe, logiczne odwrócenie po- jęcia pewności i jego proste zanegowanie, ale jako zjawisko odrębne, wymagające właśnie odrębnej analizy. Przy takim postawieniu sprawy może się okazać, że okre- ślone elementy niepewności lub nawet ogólnie rozumiana niepewność w różnych sytuacjach prawnych i faktycznych może się okazać wartością, a przynajmniej nie być z góry zaliczana do zjawisk negatywnych. Można również zauważyć, że pew- ność, do której dąży się w społeczeństwie i w prawodawstwie, jest w swojej pełnej postaci wartością abstrakcyjną, tak naprawdę opartą na złudzeniach, skoro zależy ona zawsze od jakichś ocen, a za logiczną formą rozstrzygnięcia kryją się właś- nie oceny. Prawo nie może też być do końca pewne, gdyż jest ono aktem ludzkim, stworzonym przez człowieka, zawsze relatywnym i częściowo subiektywnym3� 2. Wszystko to jednak – zarówno zagadnienie pewności, jak i zagadnienie nie- pewności – traktujemy zazwyczaj jako zagadnienie wewnętrzne prawa admini- stracyjnego. Są to i mają być w naszym wyobrażeniu problemy tkwiące w samym prawie administracyjnym, w jego poszczególnych obowiązujących aktualnie nor- mach, które raz dają swoim adresatom większą pewność, innym razem powodują niebezpieczną niepewność. Jesteśmy skłonni ową niepewność piętnować i mamy zwyczaj krytykować unormowania administracyjnoprawne wtedy, gdy tę niepew- ność powodują. Nasz standardowy model rozumowania byłby więc następujący: prawo administracyjne jest z założenia pewne i powinno być maksymalnie pew- ne, a realna niepewność wynika zawsze i tylko z jego konkretnych, ułomnych i nieprzemyślanych regulacji i jest stanem negatywnym czy nawet patologicznym. Powinniśmy więc badać to zjawisko i dyskutować o rozmiarach tej szkodliwej niepewności tkwiącej wewnątrz istniejących regulacji administracyjnoprawnych i wytrwale poszukiwać sposobów na jej ograniczanie lub eliminowanie, zwłasz- cza przez ustawodawcę. Tymczasem rozważenie podstawowych cech prawa administracyjnego i me- chanizmu jego funkcjonowania prowadzi, jak sądzę, do możliwości, potrzeby, a nawet do konieczności wyróżnienia oprócz niepewności w prawie administra- cyjnym również niepewności samego prawa administracyjnego w całości jako ce- 2 W tym duchu prowadzona była między innymi dyskusja na ostatnim Zjeździe Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego w Białymstoku (2012), gdzie kryzysu prawa administracyjnego upatrywano m.in. w zagrożeniach jego pewności. 3 Por. J. Wróblewski, Wartości…, s. 108, przypis 30. 18 Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego chy charakteryzującej właśnie tę dziedzinę prawa. Jeśli bowiem uda się ustalić, że prawo administracyjne jako całość jest właśnie z założenia niepewne i że jest to jedna z jego immanentnych cech, to wtedy niepewność, która powinna być ogra- niczana, nie będzie mogła być ujmowana wyłącznie jako zjawisko patologiczne. Wtedy trzeba będzie oceniać ustawodawcę, zadając pytanie, czy nie przekracza granic naturalnej niepewności wynikającej z istoty prawa administracyjnego. Wte- dy za szkodliwą lub niebezpieczną może być uznawana tylko taka niepewność jakiegoś konkretnego unormowania czy konkretnego aktu normatywnego, która wspomniane granice przekracza. Można więc postawić tezę, że czym innym jest niepewność w prawie administracyjnym, a czym innym jest niepewność prawa administracyjnego jako gałęzi prawa i że niepewność jest wpisana w istotę tej właśnie – jak żadnej innej – dyscypliny prawniczej, jest ona jej immanentną ce- chą. Może więc niektóre normy tego prawa, które wydają się niepewne, innymi po prostu być nie mogą, dlatego że to jest takie właśnie prawo! Postawiona teza, zapewne bardzo kontrowersyjna i pobudzająca do dyskusji, powinna być oczywiście opatrzona odpowiednią argumentacją. 3. Zacznijmy od zaznaczenia, że prawo administracyjne jest bardzo dynamicz- ne i że na jego podstawie są budowane doraźnie stosunki prawne. Prawo admi- nistracyjne musi na bieżąco odpowiadać na nieustannie zmieniające się stosunki społeczne, stale pojawiające się fakty i zdarzenia, które powinny być oceniane za- wsze zgodnie z zasadą aktualności. Inaczej zatem niż w dyscyplinach „sądowych” stosowanie prawa administracyjnego nie bazuje na pewnym ustalonym zestawie faktów i norm, ale polega na bezpośrednim dobieraniu do siebie elementów fak- tycznych i prawnych, których ostateczne zestawienie może dać wynik znacznie mniej spodziewany. Oczywiście również wyrok sądowy nie jest do końca spodzie- wany, ale odnosi się do zestawu faktów i norm istniejących w momencie wszczęcia postępowania sądowego i niepodlegających późniejszym zmianom. Nowe zda- rzenia nie rzutują więc już tutaj na rozstrzygnięcie, podczas gdy rozstrzygnięcie administracyjne przeciwnie – do samego końca nie jest pewne. Stosowanie prawa administracyjnego jest zatem zawsze niepewne albo znacznie mniej pewne od sto- sowania prawa sądowego, a przesądza o tym zasada aktualności. Takiej oceny nie zmienia fakt, że normy prawa administracyjnego są bezwzględnie obowiązujące i mogłoby się wydawać, że z tego powodu margines niepewności powinien być minimalny. Jest akurat odwrotnie: bezwzględne obowiązywanie tych norm zmu- sza organy stosujące prawo administracyjne do precyzyjnego poszukiwania fak- tów i odnoszenia się tylko do takich faktów, które okażą się miarodajne dla normy prawnej i w pierwszym rzędzie w ogóle pozwolą ją zastosować. Ta konieczność precyzji oznacza, że przez cały czas, dopóki nie zapadnie prawomocne rozstrzyg- nięcie w postaci aktu stosowania prawa, rezultat poszukiwań nie jest pewny. Po- szukiwania te trwają stale aż do tego momentu. Dlatego też nawet uzmysłowienie sobie przez organ mający wydać orzeczenie administracyjne, że decyzja zostanie na pewno wydana, że przewiduje on treść przyszłej decyzji, a nawet że jest w sta- 19 Jan Zimmermann nie przewidzieć jej skutki, nie wystarcza do całkowitej eliminacji naturalnej nie- pewności. Wydaje się, że dotyczy to nawet tzw. decyzji związanych, gdzie pewność obiektywna jest zagwarantowana przez „logiczny” czy też „mechaniczny” proces jej podejmowania – pewność decyzji równa się pewności stosowanych norm praw- nych, a oceny nie odgrywają żadnej roli. Wprawdzie na gruncie ideologii decyzji związanej bardzo wysoko ceni się pewność prawną i uważa się, że lepszy jest po- rządek „sam w sobie”, a pewność stanowi specyficzną wartość etyczną prawa – Legis tantum interest, ut certa sit, ut absque hoc nec iusta esse possit4. Jednak ideologia ta, która może być do pomyślenia od strony teoretycznej, praktycznie nie może istnieć, gdyż organ administracyjny (tym bardziej analizowany przez J. Wróblew- skiego sąd) nigdy nie działa jak automat. Omawiana tu zasada aktualności znacz- nie bardziej niż w przypadku sądu automatyzm ten eliminuje. Nie da się z kolei przyjąć, że ideologia decyzji swobodnej mogłaby eliminować wszelką pewność5� 4. Zasada aktualności jest jednak jedynie początkiem całego zagadnienia. Wspomniane wyżej ideologie decyzji związanej i decyzji swobodnej nasuwają myśl, że prawo administracyjne można nazwać prawem w znacznej mierze dys- krecjonalnym6. I temu również nie stoi na przeszkodzie bezwzględne obowiązy- wanie norm prawa administracyjnego. Dyskrecjonalność, a w jej ramach uznanie administracyjne, oczywiście w kontrolowanym i ustalanym przez ustawodawcę zakresie, jest wpisana w proces administrowania. Administracja publiczna powin- na być elastyczna i czuła na wszelkie nowe zjawiska społeczne, toteż nie da się i nie można jej całkowicie usztywniać. I chociaż najczęściej krytykuje się przerosty dys- krecjonalności lub uznania, to nie można zaprzeczyć, że jakieś jej minimum jest absolutnie konieczne. Dyskrecjonalność taka przejawia się także w różnych seg- mentach działań administracji publicznej i nie jest związana jedynie z rozstrzy- 4 Tamże, s. 125. 5 J. Wróblewski mówi tu o skrajnych zapatrywaniach o takiej właśnie treści – tamże. Według Autora w wersjach umiarkowanych postulaty pewności decyzji wiążą się z wymogiem jej obiektyw- ności. Pewność nie jest ani wartością jedyną, ani najwyższą systemu prawnego. Nie odrzuca się jej, przynajmniej dla sytuacji typowych, ale uznaje się potrzebę działania innych kryteriów obiektyw- nych. Uważa się tu, że pewność, do której dąży się w społeczeństwie, jest oparta na złudzeniach, skoro za logiczną formą wywodów decydenta kryją się oceny. Pewność jest mniejsza niż to sugerują metody tradycyjne. Trzeba odróżnić pewność pozorną od „właściwej”, która sprowadza się do „roz- sądnej regularności”, tamże s. 126. 6 Doktryna prawa administracyjnego coraz częściej analizuje kwestię dyskrecjonalności (por. np. A. Błaś, Jednostka wobec dyskrecjonalnych uprawnień administracji publicznej (w:) Jednostka wobec działań administracji publicznej, pod red. E. Ury, Rzeszów 2001 oraz M. Jaśkowska, Uznanie administra- cyjne a inne formy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w:) System prawa administracyjnego, t. 1, Insty- tucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 217 i n.), słusznie odróżniając tę kategorię pojęciową od omawianego dotąd bardzo wszechstronnie uznania administracyjnego. Kategoria uznania jest mniej przydatna również dla naszych rozważań, gdyż niesie ona ze sobą jakąś oczywistą niepewność, ale ogranicza ją tylko – zgodnie ze współczes- nym rozumieniem uznania – do kwestii wyboru następstw prawnych aktu wydanego przy ustalo- nym już w pełni i subsumowanym stanie faktycznym i prawnym. 20 Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego ganiem – wyrokowaniem, jak ma to miejsce w sądowych dyscyplinach prawni- czych. Skoro zatem dyskrecjonalność administracji istnieć musi i – co więcej – jest ona jej immanentną cechą, to taką samą cechą zaczyna się jawić niepewność, jaką dyskrecjonalność ze sobą niesie. 5. Wydaje się jednak z kolei, że operowanie samym określeniem dyskrecjo- nalności czy też węższym pojęciem uznania administracyjnego również tu nie wystarczy. Dyskrecjonalność rozumiem bowiem jako pewną swobodę ustalania i rozstrzygania, a zwłaszcza swobodę wyboru dróg zmierzających do wiążącego rozstrzygnięcia. Jest to pojęcie pojemne, ale ogólne, a przy tym nieobejmujące oczy- wiście wszystkiego, co administracja publiczna czyni. Mówiąc o dyskrecjonalności, ciągle jeszcze pozostajemy w tym obszarze działań administracji publicznej, w któ- rym istnieje tak czy inaczej nazwany luz pozostawiony organowi administracyjne- mu. Ciągle więc jest to obszar w jakiś sposób wyjątkowy w stosunku do obszaru podstawowego, w którym organ taki po prostu stosuje prawo bez uwzględniania własnych zapatrywań. Zatem także niepewność, jaką daje dyskrecjonalność, jest czymś z założenia wyjątkowym. Tymczasem praktyczne działanie organu administracji publicznej i to w isto- cie każde działanie, zwłaszcza zewnętrzne, polega na wyważaniu7. Polega na roz- wiązywaniu różnego rodzaju mikrokolizji, a suma tych rozwiązań daje w efekcie ostateczne rozstrzygnięcie sprawy lub problemu. Pojęcie wyważania jest odpo- wiedzią na pytania: czy tylko dana norma zostawia luz lub wybór rozstrzygnięcia organom administracji publicznej? Czy nie jest tak, że właściwością całego prawa administracyjnego jest regulowanie wyborów i rozstrzygnięć administracji? Czy nie jest tak, że administrowanie po prostu polega na nieustannym dokonywaniu wyborów i rozstrzygnięć? Czy nie po to właśnie istnieje administracja publiczna, niezależnie od klasyfikacji jej form działania? Wyważanie jawi się istotą admini- strowania i nie chodzi tu jedynie o korzystanie z dyskrecjonalnych luzów usta- wowych, ale o to, że stosowanie ustaw przez organy administracji publicznej za każdym razem wymaga jakiegoś bilansu, jakiegoś zestawienia, jakiegoś wyboru lub jakiegoś wartościowania. Wyważanie oznacza więc zawsze konieczność roz- strzygnięcia jakiegoś dylematu, jakiejś sprzeczności lub różnicy między przynaj- mniej dwoma, a najczęściej między wieloma elementami. 7 Pojęcie wyważania zostało użyte w monumentalnej pracy E. Schmidta-Aβmanna, Ogólne pra- wo administracyjne jako idea porządku. Założenia i zadania tworzenia systemu prawa administracyjnego, tłum. A. Wasilewski, Warszawa 2011, s. 266. Autor jednak wiąże to pojęcie z wykonywaniem uznania, choć samo pojęcie uznania ujmuje bardzo szeroko. Wydaje się, że określenie „wyważanie” można również traktować bardzo szeroko i odnosić je do wszelkiej, nawet pozadyskrecjonalnej działalności admi- nistracji publicznej. Piszę o tym szerzej w pracy: Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 220 i n. W szczególności „wyważanie” to również rozstrzyganie różnych konfliktów. Por. Płaszczy- zny konfliktów w administracji publicznej, pod red. M. Tabernackiej, R. Raszewskiej-Skałeckiej, Warsza- wa 2010 i P.J. Suwaj, Konflikt interesów w administracji publicznej (w:) Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, pod red. J. Bocia, A. Chajbowicza, Wrocław 2009. 21 Jan Zimmermann Droga do rozstrzygnięcia administracyjnego (w tym do decyzji administra- cyjnej) wiedzie więc poprzez kolejne, nawarstwiające się dylematy, a każdy z nich oznacza jakąś niepewność, która musi być niwelowana. Normy prawa admini- stracyjnego, które są stosowane poprzez proces wyważania wskazanych tu przy- kładowo elementów, dotyczą przez to najróżniejszych drobniejszych i bardziej podstawowych kolizji i dlatego prawo administracyjne – a przynajmniej prawo administracyjne materialne – można nazwać prawem kolizyjnym8. Dopóki dana kolizja nie jest rozstrzygnięta, a dana kwestia wyważona, dopóty mamy do czy- nienia z określonym obszarem niepewności. Tu już wykraczamy znacznie poza dyskrecjonalność, gdyż przy „wyważaniu” nie chodzi o luz ustawowy, tylko o wy- bór wynikających z prawa najróżniejszych racji, wartości czy faktów. W ten sposób niepewność wynikająca z istoty rzeczy rozprzestrzenia się na cały ten obszar prawa administracyjnego, który jest stosowany, czyli obejmuje w swojej istocie trzon pra- wa administracyjnego. Chodzi tu zwłaszcza o kolizyjność w tym sensie, że normy prawa administracyjnego są stanowione po to, aby były one właśnie instrumentami rozwiązywania rozmaitych kolizji i napięć w życiu społecznym, w życiu prawnym i w stosunkach między państwem a obywatelami. Już na etapie stanowienia norm częściowo przesądza się lub przynajmniej powinno się przesądzać o różnorakich wyborach i determinuje się kierunek dalszych, preferując określone wartości i na- kazując organom ich preferowanie w praktycznym działaniu. Chodzi tu również o kolizyjność w tym sensie, że każda norma będąca podstawą działania organu administracji publicznej dotyka jakiejś kolizji i o niej się w różny sposób wypowia- da. Wreszcie może być tak, że normy prawa administracyjnego, jeśli nie są ujęte w dokładnym i spójnym systemie, same wywołują konkretne kolizje, wskazując różnym organom różne wartości, które mają one preferować. 6. Wyważanie i związane z nim kolizje tego rodzaju dadzą się zauważyć we wszystkich fazach procesu administrowania i we wszystkich jego formach. Dlate- go wyznaczona przez nie niepewność może dotykać najróżniejszych płaszczyzn, w tym zauważonej i wyeksponowanej przez Organizatorów naszego spotkania, bodaj najważniejszej sfery uprawnień i obowiązków jednostki. Jednak cezurą, któ- ra oddziela obszar naturalnej niepewności od obszaru koniecznej pewności, jest moment uzyskania prawomocności przez akt stosowania prawa administracyjne- go. Taki akt powinien przezwyciężyć – choćby w sposób formalny – ową natural- ną niepewność i być pewny i trwały, gdyż został wydany właśnie po pokonaniu wszelkich kolizji. Reguła ta może jednak w praktyce okazać się niewystarczająca. Pomimo zasady trwałości decyzji administracyjnych, niosących ze sobą upraw- nienia lub obowiązki, pomimo zabezpieczeń umacniających tę zasadę i gwarancji jej respektowania, może się okazać, że decyzja niewadliwa będzie musiała zostać uchylona lub zmieniona. Wymóg zgody strony na zmianę lub uchylenie decyzji uprawniającej daje stronie poczucie pewności, ale też bez tego wymogu naturalna 8 J. Zimmermann, Aksjomaty…, s. 222. 22 Niepewność w prawie administracyjnym czy niepewność prawa administracyjnego niepewność mogłaby powodować bardzo daleko idące skutki. Skoro więc ustawo- dawca wprowadził taki wymóg, to właśnie dlatego, żeby odeprzeć naturalną nie- pewność wywodzącą się z istoty prawa administracyjnego i mogącą sięgać w cza- sie jeszcze poza powyższą granicę. Podstawowe zabezpieczenia przed nadmierną niepewnością mogłyby wynikać z nieobowiązujących niestety dotąd przepisów ogólnych prawa administracyjnego. 7. Mówienie o niepewności prawa administracyjnego ma także swój aspekt podmiotowy. Prawo administracyjne jest naturalnie niepewne przede wszystkim dla tych, których wyposaża w uprawnienia lub obowiązki. Z tego powodu ono samo, a w istocie ustawodawca, świadom tej niepewności, powinien wprowadzać odpowiednie instrumenty ochrony przed nią i każdorazowo wynajdywać odpo- wiedni balans między skalą niepewności i środkami ochrony. Jednostka, choć uzy- skanie przez nią absolutnej pewności jest nierealne, powinna mieć możliwie peł- ne poczucie stabilności, a przynajmniej, w momentach gdy ta stabilność wydaje jej się zagrożona, powinna mieć do dyspozycji środki, które pozwolą na uzyska- nie jeszcze większej pewności. Jednakże prawo administracyjne jest naturalnie niepewne także dla tych, którzy je wykonują i konkretyzują, czyli dla organów – urzędników administracji publicznej. Trzeba więc podkreślić, że dbałość o jakość i poziom kadr administracji publicznej jest istotna także ze względu na wskazy- waną tu niepewność. Urzędnik administracyjny, stosując normy z założenia w ja- kimś stopniu niepewne, powinien w efekcie swojego działania doprowadzać do maksimum pewności. To tutaj, właśnie gdy norma już jest zastosowana, nie ma miejsca na niepewność – adresat aktu konkretyzującego normę powinien czuć się bezpiecznie świadom, że akt konkretyzacji nie jest dowolny i nie może podlegać dowolnym zmianom. Tu wchodzi w grę wspomniana ochrona praw nabytych. 8. Z ukazaną tu cechą prawa administracyjnego, jaką jest jego naturalna nie- pewność, doskonale koresponduje lansowana często w literaturze propozycja trak- towania tej dziedziny prawa jako prawa sterującego, a nauki administrowania jako nauki o sterowaniu9. Pokazuje to choćby najbliższe, zupełnie potoczne skojarzenie, jakie łączy się ze słowem „sterowanie” używanym w żeglarstwie lub lotnictwie. Kieruje się czymś bardziej pewnym – samochodem, który jedzie po wyznaczonym fizycznie trakcie czy drodze. Steruje się pojazdem, którego droga jest wyznaczo- na w istocie wirtualnie w przestrzeni wodnej lub powietrznej. Są tylko sygnały świetlne lub dźwiękowe, są radary i różne urządzenia elektroniczne, ale sterujący musi manewrować w płynnej przestrzeni. Właśnie w przestrzeni niepewnej. Pra- wo administracyjne pozwala administracji „sterować” i uczy ją „sterowania”, po- ruszania się w niepewnej i przynoszącej stałe zwroty i niespodzianki przestrzeni publicznej. Prawo administracyjne posługuje się jednocześnie coraz szerzej pla- 9 Por. E. Schmidt-Aβmann, Ogólne prawo…; a w literaturze polskiej zwłaszcza prace E. Knosali, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia (w:) Koncepcja systemu pra- wa administracyjnego, pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2007 i tenże, Współczesna nauka prawa ad- ministracyjnego. Cele i metody badawcze (w:) Nowe problemy badawcze… 23 Jan Zimmermann nowaniem, które tenże proces sterowania ma uczynić bardziej przewidywalnym, ale najlepsze planowanie i prognozowanie niczego nie zmienia w istocie zjawisk, o jakich tu mówimy. 9. Zaprezentowane uwagi miały za zadanie ujawnienie pewnej immanentnej cechy prawa administracyjnego jako całości, którą jest jego założona niepewność. Mogą one jednak równocześnie posłużyć jako pewna recepta metodologiczna10, pożyteczna przy badaniu tej dziedziny prawa. Można mianowicie analizować i ob- serwować unormowania prawa administracyjnego, szukając odpowiedzi na pyta- nie, które z nich precyzyjnie odpowiadają naturalnemu wymogowi niepewności (elastyczności), które wymóg ten przekraczają, wprowadzając nadmierną dyskre- cjonalność i powiększając tym samym niepewność poza jej pożyteczne granice, wreszcie które z nich „na siłę” eliminują niepewność, usztywniając działania or- ganów administracji publicznej i powodując wprawdzie pewność, ale pewność nie zawsze oczekiwaną. Wszelkie skrajności są tu niepożądane i można w ten sposób postulować zdrowsze i bardziej prawidłowe rozwiązania legislacyjne. Oczywiście takie oceny mogą być ferowane w konkretnych przypadkach, wobec konkretnych przepisów prawa administracyjnego. Nie jest bowiem możliwe podanie globalnej recepty i globalnego, uniwersalnie potrzebnego i korzystnego wymiaru niepew- ności. Traktując jednak niepewność jako cechę prawa administracyjnego, można wokół niej budować odpowiednio dobrane postulaty. 10 Spełnia ona w szczególności ważny i znany postulat, aby jednym ze sposobów badania pra- wa był wybór jednego i szczegółowego punktu widzenia i obserwowanie tego prawa właśnie z tej jednej pozycji. 24   Niepewność prawa administracyjnego Iwona Niżnik-Dobosz* Niepewność prawa administracyjnego „Wypracowana przez wieki kulturowa epistemologia Azji, oparta na logice wielowartościowej, paradoksie i antynomii, uczyła, jak funkcjonować myślowo w sytuacji braku pewności. Podobny obraz pojawił się i w świecie zachodnim, w późnym średniowieczu, wraz z nominalistycznym przełomem, odrzucającym wcześniejszy, podszyty platonizmem tomistyczny realizm. I że podstawowa różni- ca, (…) polega na przystosowaniu całej azjatyckiej kulturowej konstrukcji do funk- cjonowania w towarzyszącej owej konstrukcji niepewności, gdy Zachód, zderzo- ny z podobną niepewnością w ontologii nominalizmu, podjął trud przeciwny. Nie – przystosowania się do niepewności, ale do jej wyeliminowania. Trud trwający zresztą do dziś, a osiągający apogeum w filozofii Kanta, który uznawał, że jedynym fundamentem porządku może być przyjęcie (choćby jako założenia) istnienia tego, co przełom nominalistyczny odrzucił. Takie podejście stanowi do dziś podstawę „postsekularyzmu”, czyli sceptycznego (bo nie potrafiącego już w absolut uwie- rzyć) zakładania obiektywnego statusu pewnych norm. Choćby jako hipotezy”1� I. Wprowadzenie Jeżeli prawo służy pewności, bezpieczeństwu prawnemu, bezpieczeństwu człowieka, bezpieczeństwu państwa, bezpieczeństwu obywatela i bezpieczeństwu społeczeństwa – powstaje pytanie, czy można mówić, że istnieje jakiś obszar nie- pewności prawa administracyjnego, że są instytucje tego prawa oparte na niepew- ności lub zawierające niepewność. Oczywiście w tym miejscu powstaje problem sposobu rozumienia niepewności w zestawieniu z pojęciem prawa. Wychodząc od najprostszego znaczenia w języku potocznym, można nie- pewność rozumieć jako: „brak pewności, brak bezpieczeństwa, wahanie, brak * Dr hab. Iwona Niżnik-Dobosz, Uniwersytet Jagielloński. 1 Tak J. Staniszkis (w:) J. Staniszkis, A. Cieślar, Wschód i Zachód. Spotkania, Kraków 2011, s. 15–16. 25 Iwona Niżnik-Dobosz zapewnionej przyszłości, niepewność jutra”2. W języku polskim „niepewny” to: niezupełnie bezpieczny, zawierający ryzyko, trudny do przewidzenia, taki, na którym nie można polegać, niemający pewności co do czegoś. Niepewny w innym znaczeniu to także: „wahający się, nieśmiały, speszony, niewyraźny, nieokreślony”3� Pojęcie niepewności posiada także swoje wyspecjalizowane definicje w obrę- bie teorii decyzji. Na gruncie tej dyscypliny niepewność jest utożsamiana z sytu- acją, w której określone decyzje mogą spowodować różne skutki, w zależności od tego, który z możliwych stanów rzeczy zaistnieje w przyszłości, przy czym nie są znane prawdopodobieństwa wystąpienia tych poszczególnych stanów. Inaczej mówiąc, w teorii decyzji wyodrębnia się decyzje podejmowane w wa- runkach niepewności jako tę klasę problemów decyzyjnych, w której przynajmniej dla jednej decyzji nie jest znany rozkład prawdopodobieństwa konsekwencji4� Na pierwszy rzut oka, zestawiając prawo z pojęciem niepewności, uzyskujemy paradoks. Należy się jednak zastanowić, czy to wrażenie jest uzasadnione. Celem przygotowanego tekstu jest zasygnalizowanie kilku tez opierających się na zesta- wieniu pojęcia niepewności z pojęciem prawa administracyjnego. Nie bez przyczyny tekst jest poprzedzony cytatem podnoszącym różnice po- między kulturą Zachodu i kulturą Wschodu5. Jest to swego rodzaju „skrótowy” intelektualny pretekst do prezentacji różnorodności ludzkich postaw i egzystencji wobec pojęcia pewności i niepewności. Zdecydowałam się na ten zabieg po to, by podkreślić, że zarówno pewność w ujęciu europejskim, jak i niepewność w ujęciu kultury wschodniej są czymś umownym. Za punkt odniesienia możemy bowiem uznać obiektywnie istniejącą pewność, dążność do uzyskania pewności rezultatów naszego działania, przystosowywanie się do pewności, wytwarzanie poczucia pewności. Z drugiej strony takim punktem odniesienia w życiu człowieka może być niepewność i nabywanie zobiektywizo- wanej i zdystansowanej umiejętności życia w stanie niepewności. W tej sytuacji jedno jest pewne: zarówno pewność, jak i niepewność są stały- mi elementami ludzkiego życia i towarzyszą człowiekowi nieodmiennie na prze- strzeni dziejów. W moim przekonaniu eliminowanie w myśleniu o istocie prawa jego niepew- ności opiera się na celowym pomijaniu tego w sumie oczywistego, wskazanego wyżej spostrzeżenia, że zarówno pewność, jak i niepewność, tak samo jak prawo, są stałymi atrybutami ludzkiego życia w społeczności. Czy zatem pewność może być jedynym atrybutem prawa jako produktu po- chodzącego – przynajmniej w pewnym zakresie – od człowieka i czy można po- mijać jego niepewność? 2 Słownik Języka Polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, t. V, Warszawa 1965, s. 133. 3 Tamże, s. 133–134. 4 Na ten temat zob. E. Knosala, Zarys teorii decyzji w nauce administracji, Warszawa 2011, s. 91 i n. 5 Chiny, Japonia, Indie, Tybet, Sri Lanka – idee m.in. Buddy, Konfucjusza. 26 Niepewność prawa administracyjnego W tym ostatnim kontekście nasuwa się kolejny problem: czy niepewność pra- wa jako jego atrybut ma znaczenie pozytywne, negatywne czy też mieszane po- zytywno-negatywne? W pewnych kontekstach prawo powinno zapewniać stan swoistych niepew- ności jako wartości stojących poza prawem, którym prawo ma sprzyjać. W chwili obecnej prawo administracyjne jest bardzo istotnym czynnikiem ste- rującym rozwojem cywilizacyjnym6. Występując w tej roli, prawo powinno stwa- rzać lub odpowiednio wzmacniać w różny sposób warunki swoistej niepewności człowieka, naukowca, praktyka wobec pozornej doskonałości osiągnięć cywiliza- cyjnych w danym momencie czasu. Z kolei nie każde osiągnięcie cywilizacyjne, zarówno realne, jak i abstrakcyjne, daje możliwość przewidzenia swoich skutków w czasie7. Stąd wyłania się problem zarządzania ryzykiem przez normy prawa administracyjnego. W tej sytuacji normy prawa administracyjnego są nastawione na przeciwdziałanie ryzyku, którego przy- czyny, postać i stopień prawdopodobieństwa wystąpienia są niepewne, w związku z czym i prawne instrumenty jego eliminacji są opatrzone pewną miarą niepewności. Kolejna przyczyna swego rodzaju niepewności tkwiącej w instytucji prawa ma związek z sytuacją, kiedy prawo ma się ustosunkować do przyszłości, która jest w pewien sposób niepewna, nieprzewidywalna i od prawa niezależna. Usta- wodawca posługuje się wtedy w treści norm prawnych instytucją pojęć nieozna- czonych, klauzul generalnych i/lub ewentualnie uznania administracyjnego lub szerzej – władztwa dyskrecjonalnego, zapewniając tym samym niejako „samore- gulacyjne” dostosowanie się wypowiedzi normatywnej do realiów istniejących w chwili stosowania, realizowania prawa. Skoro rzeczywistość prawie zawsze „wyprzedza” stany faktyczne przewidzia- ne hipotezą normy prawnej, czyniąc je bardziej złożonymi lub innymi, skoro rze- czywistość jest bogatsza niż to przewiduje ustawodawca, to albo odstępuje on od określania stanu faktycznego w hipotezie normy albo posługuje się pojęcia- mi nieoznaczonymi, których treść jest określana przez podmioty stosujące prawo w zależności od stanu z przyszłości, który zaistnieje w danym czasie z uwzględ- nieniem aksjologii ustawy posługującej się tymi pojęciami8. Podobnie rzecz się ma z instytucją uznania administracyjnego czy też władztwa dyskrecjonalnego. W tym przypadku organ administracyjny, mając ku temu odpowiednio zbudo- waną podstawę prawną (normę kompetencyjną) posługującą się zwrotem „organ może” lub jego odpowiednikami, ma możliwość prawną – w zależności od oceny 6 Zob. Wpływ przemian cywilizacyjnych na prawo administracyjne i administrację publiczną, pod red. J. Zimmermanna, P.J. Suwaj, Warszawa 2013. 7 Zob. np.: „W tej sprawie jest jednak zbyt wiele niewiadomych, aby w sposób odpowiedzialny formułować wszystkie możliwe konsekwencje postępującego, jakże złożonego, procesu globalizacji”. Tak A. Błaś (w:) A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Nauka administracji, pod red. J. Bocia, Wrocław 2013, s. 47. 8 Na ten temat zob. I. Niżnik-Dobosz, Uwagi nad metodą zmiany publicznego prawa materialnego, ustrojowego i proceduralnego, Casus, zima 2010, nr 58, s. XIII–XIV. 27 Iwona Niżnik-Dobosz stanu faktycznego przez pryzmat aksjologii ustawy/prawa – kształtować rodzaj następstwa prawnego. Prawo, co oczywiste, chce nieodmiennie w swej naturze zapewniać pewne wzory zachowania podmiotów prawa w przyszłości, jest też wzorem oceny zacho- wań, które zaszły w przeszłości pod rządami tego prawa. Czasami te zachowania muszą być adekwatne do przyszłości, która przynosi zmiany i która nie jest prze- widywalna, a zatem wzory zachowania generowane i stymulowane przez prawo powinny się zmieniać odpowiednio wraz ze zmianami stanu faktycznego. Zjawisko to bardzo dobrze obrazuje w obrębie prawa administracyjnego instytucja uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej prawidłowej w czasie, dokonywana w trybie art. 160 k.p.a. z uwagi na zagrożenie życia lub zdrowia albo ważne interesy państwa. Podobny walor posiadają rozwiązania zawarte w art. 154 i 155 k.p.a., które określają, odpowiednio dla siebie, przesłanki zmiany w czasie prawidłowych osta- tecznych decyzji administracyjnych9� Czasami ciężko jest postawić granicę pomiędzy stwierdzeniem, czy instytucja prawna służy pewności, czy niepewności prawa, np.: odwołanie, wniosek o po- nowne rozpatrzenie sprawy, tok instancji, instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, instytucja wznowienia postępowania w sprawie zakoń- czonej decyzją ostateczną. Instytucje te w pierwszej kolejności służą realizacji za- sady praworządności i pewności prawa, ale zarazem ich byt prawny służy elimi- nacji potencjalnej niepewności aktów stosowania prawa, która może wynikać z ich wadliwości. Pewność prawa polega na zapewnieniu mechanizmów eliminacji ak- tów wadliwych, na drugim planie pozostaje niepewność, czy akt jest niewadliwy. Można zatem stwierdzić, że ustawodawca, dostrzegając obszary niepewności tkwiącej w stosowaniu i egzekucji prawa, wprowadza instytucje przeciwdziałające tej niepewności. W konsekwencji jeżeli prawo przeciwdziała niepewności, w tym swojej niepewności, to ta niepewność znajduje się w tle. Dla ustawodawcy zasadniczą wartością, poza uzasadnionymi wyjątkami, jest pewność prawa, pewność jako wartość zewnętrzna wobec prawa i jako wartość wewnętrzna tej instytucji. II. Tezy Ustosunkowując się w tym miejscu do problemów przedstawionych wyżej, trzeba stwierdzić, że z niepewnością pejoratywną prawa mamy do czynienia wte- dy, gdy prawo jest niejasne, niezrozumiałe, a przez to niepewne. Wydźwięk pozytywny mają te instytucje prawa, które posiadają co prawda cha- rakter nieokreślony, niejasny, a więc w jakimś stopniu niepewny (pojęcia nieoznaczo- 9 Na temat obowiązywania prawidłowego aktu administracyjnego w czasie zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 335–336. 28 Niepewność prawa administracyjnego ne), ale obszar niepewności prawa wynikający z niepewności znaczenia tych pojęć służy ustosunkowaniu się przez prawo do przyszłości, która jest w pewien sposób niepewna i w dużej mierze od prawa niezależna. Trzeba od razu w tym miejscu pod- kreślić, że ustawodawca przewidział antidotum na tę niepewność prawa polegające na kontroli sądu administracyjnego. Sposób interpretacji pojęć nieoznaczonych przez organy administracji publicznej podlega pełnej kontroli sądu administracyjnego. Prawo administracyjne z uwagi na mechanizm jego stosowania jest w szcze- gólny sposób immanentnie połączone w swoich instytucjach z niepewnością. Z za- sady prawo administracyjne jest stosowane jednostronnie i autorytatywnie przez organy administracji publicznej. To dlatego administrowani, inaczej interesariusze, nie lubią przychodzić do urzędu danego organu administracyjnego – bo nie oni decydują bezpośrednio o treści swoich skonkretyzowanych praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Należy przy tym zauważyć, że podczas stosowania prawa administracyjnego w pewnym zakresie to, co jest względnie zobiektywizowane, a więc prawo, podle- ga subiektywizacji. Doktryna stawia i rozwija problem elementów subiektywnych w procesie wydawania decyzji administracyjnej, zaliczając do nich: wykładnię pra- wa w układzie multicentrycznego systemu źródeł prawa administracyjnego, swo- bodną ocenę materiału dowodowego i sposób korzystania z uznania administra- cyjnego10. Nawet to, co obiektywne, jest zatem subiektywizowane, gdyż względnie obiektywne są formy, względnie obiektywna jest procedura, ale w różnym stop- niu obiektywny i subiektywny jest człowiek dokonujący aktu stosowania prawa. W konsekwencji powyższych ustaleń stawiam tezę, że niepewność prawa w znaczeniu pejoratywnym wynika z niepoprawności, nierzetelności, nieumie- jętności zastosowania przez właściwy organ metody/mechanizmu i techniki prawo- twórczej, metody/mechanizmu i techniki stosowania prawa, metody/mechanizmu i techniki egzekwowania prawa – w tym znaczeniu akty wadliwe (normatywne, generalne, administracyjne, egzekucyjne) rodzą niepewność. Kiedy niepewność jest wartością zewnętrzną wobec prawa lub wartością w prawie, wtedy niepewność instytucji prawa, w tym administracyjnego, jest po- zytywna. Za przykład mogą tu służyć m.in. pojęcia nieoznaczone, takie jak: interes prawny, interes publiczny, państwowy, społeczny, regionalny, powiatowy, gminny; ograniczone prawem uznanie administracyjne; instytucja norm technicznych, in- stytucja odpowiedniego odesłania, upoważnienia prawotwórcze generalne, upo- ważnienia prawotwórcze fakultatywne. Za pewnością prawa administracyjnego jako instytucji przemawiają następujące jego atrybuty: oparcie prawa na wartościach, które istnieją obiektywnie; posiadanie treści chroniącej te obiektywne wartości; posiadanie formy i procedury, w tym zasad i procedury uchylenia i zmiany prawa; wzajemne oparcie prawa na państwie wypo- 10 Na temat tzw. elementów subiektywizmu w mechanizmie przygotowania aktu administra- cyjnego zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 316, 317, 318, 328. 29 Iwona Niżnik-Dobosz sażonym w przymus państwowy i państwa na prawie; oparcie prawa na przymusie państwowym i sankcjach; funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w ramach państwa i prawa oraz wynikające stąd współdziałanie i partycypacja społeczeństwa w wykonywaniu władzy publicznej; posiadanie przez prawo legitymizacji ze strony suwerena; fakt mocy wiążącej i bezwzględnego obowiązywania prawa, czyli wpro- wadzenia do porządku prawnego i zdolności wywoływania skutków prawnych; za- sada trwałości prawa w czasie; odpowiedni stopień otwartości norm; domniemanie powszechnej znajomości prawa; fikcja powszechnej znajomości prawa; realizowanie zasad demokratycznego państwa prawnego (zasada praworządności, zasada zaufa- nia do państwa i prawa, zasada sprawiedliwości, zasada równości, zasada propor- cjonalności, zasada zrównoważonego rozwoju, zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw dobrze nabytych, zasada niezmieniania zasad opodatkowania w trakcie trwania roku obrachunkowego, zasada jawności działania władzy pub- licznej, zasada ochrony danych osobowych); realizowanie zasad prawa UE; posia- danie złożonego multicentrycznego systemu kontroli działania władzy publicznej. Z kolei niepewność prawa administracyjnego wynika stąd, że prawo istnieje jako nasze przeżycie, w naszej świadomości, jako norma, za pomocą której myśli- my, odkodowujemy z komunikatu prawodawcy, której w procesie myślenia nada- jemy treść. W konsekwencji automatycznie powstaje problem wykładni prawa ad- ministracyjnego11. Zjawisko to jest pogłębione multicentrycznym systemem źródeł prawa administracyjnego12� Prawo administracyjne jest mechanizmem nastawionym na stałe rozwiązywanie konfliktów, napięć pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki lub intere- sem grupowym (konfiguracją interesów indywidualnych). Ponieważ w prawie admi- nistracyjnym nie ma zasady wyrażającej prymat interesu publicznego nad interesem indywidualnym, podmioty administrujące dokonują ciągłego ważenia, synchronizo- wania tych wartości. Coraz częstsze są przypadki, w których prawodawca, organy re- gulacyjne i administracyjne działają wskutek rozwoju nauki i techniki w warunkach ryzyka, nie znając wszystkich konsekwencji swoich aktów. Częstokroć w mechanizm stosowania prawa administracyjnego są wprowadzane przez ustawodawcę pojęcia nieoznaczone, klauzule generalne, normy techniczne i uznanie administracyjne z za- kresem niepewności kontrolowanej przez sądy administracyjne, na który świadomie zdecydował się ustawodawca przez posłużenie się nimi w normie prawnej. Jednocześnie prawo dotyczy przyszłości, a także przeszłości objętej obowią- zywaniem jego norm. Istotne jest, czy zaistnieją w sferze rzeczywistości stany faktyczne przewidziane hipotezą normy, a także czy zaistnieją stany faktyczne nieprzewidziane hipotezą normy. Dowodem niepewności pejoratywnej prawa administracyjnego są normy martwe, niestosowane. Dowodem niepewności pe- 11 Na ten temat zob.: M. Zieliński, Osiemnaście mitów w myśleniu o wykładni prawa, Palestra 2011, z. 3–4, s. 20–31; W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006. 12 E. Łętowska, K. Pawłowski, O prawie i o mitach, Warszawa 2013, s. 119–122. 30 Niepewność prawa administracyjnego joratywnej prawa administracyjnego są nieprzewidziane przez prawodawcę nie- pożądane negatywne skutki wynikające z obowiązywania prawa. Jednocześnie człowiek jako podstawowy podmiot prawa i zarazem podstawowa upodmiotowiona wartość tego prawa z natury jest wolny, może być dobry lub zły, mą- dry lub niemądry, refleksyjny lub bezrefleksyjny, egoistyczny lub altruistyczny. Moż- liwe są oczywiście stany pośrednie. W konsekwencji człowiek może być pewny albo niepewny wobec wartości. W związku z tym można dojść do wniosku, że człowiek jest najbardziej pewnym i niepewnym podmiotem prawa administracyjnego. Zu- pełnie niezależnie od tego – jako podmiot administrowany, adresat norm prawnych, osoba fizyczna – posiada niezbywalne prawa podmiotowe i to one stwarzają pewność jego sytuacji administracyjnoprawnej. Mogąca zaistnieć w pewnych sytuacjach nie- pewność rozstrzygnięć organów administracyjnych jest weryfikowana przez system publicznych praw podmiotowych z prawem do sądu administracyjnego na czele. W prawie administracyjnym człowiek występuje w dwóch kontekstach. Może być podmiotem animującym kompetencje organu administracyjnego i może być podmiotem administrowanym. Człowiek niepewny wobec wartości nie powinien piastować urzędu. Prawo formułuje przesłanki, które powinny spełniać osoby fi- zyczne kandydujące do objęcia urzędu. Praktyka wskazuje, że stosowanie tych norm nie zawsze jest efektywne. III. Rozwinięcie wybranych zagadnień Powyżej padło stwierdzenie podnoszące niepewność prawa w znaczeniu pe- joratywnym wynikającą z niepoprawności, nierzetelności, nieumiejętności zasto- sowania przez właściwy organ metody i techniki prawotwórczej, metody i techniki stosowania prawa, metody i techniki egzekwowania prawa. Teza ta jest najbardziej przejrzysta na tle działalności prawotwórczej. Trybu- nał Konstytucyjny, wypowiadając się o prawidłowości aktu prawotwórczego i jego potencjalnych wadach, wyodrębnił dwie grupy reguł. Pierwsza grupa odnosi się do tego aktu jako aktu konwencjonalnego i jest poświęcona podmiotowi upoważ- nionemu, procedurze czynności prawodawczych, wskazaniu zakresu spraw do unormowania. Reguły te precyzują zatem warunki sine qua non zaistnienia pra- wa. Druga grupa reguł podejmuje z kolei kwestie przyzwoitości i poprawności aktu prawodawczego13� Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego akt prawodawczy powinien być nie tyl- ko merytorycznie trafny jako zawierający normy realizujące określone cele, niewy- chodzący poza granice upoważnienia prawotwórczego, ale także rzetelny. Oznacza 13 Tak M. Borski, Zasada ochrony praw dobrze nabytych i jej miejsce we współczesnym kanonie zasad i wartości konstytucyjnych (w:) Środki ochrony praw słusznie nabytych w świetle Konstytucji RP i prawa Unii Europejskiej, H. Zięba-Załucka, P. Chmielnicki, Warszawa 2012, s. 81–82. 31 Iwona Niżnik-Dobosz to powinność dołożenia przez prawodawcę należytej staranności w konstruowa- niu aktu, tak aby był on precyzyjny i komunikatywny. Poprawna legislacja to także uwzględnienie zakresu kompetencji organów pań- stwa realizujących funkcje, czyli poszanowanie wartości ogólnosystemowych14. Trze- ba zaznaczyć, że Trybunał Konstytucyjny sformułował także kryteria przyzwoitej, po- prawnej, rzetelnej legislacji15. Trybunał Konstytucyjny wypowiada się w przedmiocie zmiany prawa, przepisów przejściowych i optymalnej techniki zmiany prawa. Szero- kie rozumienie zasad przyzwoitości legislacji, w przekonaniu Trybunału Konstytucyj- nego, obejmuje także reguły wskazujące, jak poprawnie podejmować rozstrzygnię- cia dotyczące zmiany prawa przy uzyskaniu możliwości osiągnięcia zadowalającego kompromisu pomiędzy poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieod- zownością dokonania zmiany. Mechanizm szybkiej zmiany czerpie z bezpośredniego działania prawa, czyli stosunków wynikających bezpośrednio z mocy ustawy, i wte- dy możemy mieć do czynienia z zaskoczeniem adresatów nową regulacją prawną. Jednocześnie nauka prawa i orzecznictwo podnoszą, że nadużywanie pojęć nieoznaczonych przy budowie normy prawnej doprowadza do tzw. niepewności interpretacyjnej, która może podważać bezpieczeństwo prawne. Należy pamiętać, że „nie każda wada legislacyjna uzasadnia zarzut niekonstytucyjności”, a także iż „niespójność unormowań ustawowych zasługuje na krytykę, ale nie ma charakteru naruszającego zasadę państwa prawnego” oraz że trzeba „zachowywać powścią- gliwość i ostrożność przy ocenie zachowania reguł proceduralnych”16� Przedstawiony sposób rozumowania Trybunału Konstytucyjnego może być dobrym wzorcem odróżniania dwóch wymienionych wyżej grup reguł przy ba- daniu wad aktów stosowania i egzekucji prawa. Metoda wydawania tych aktów nawiązuje do reguł odnoszących się do tych aktów jako aktów konwencjonalnych. Technika wydawania tych aktów odnosi się do należytej staranności w konstru- owaniu aktu, w ten sposób, aby był on precyzyjny, przejrzysty i komunikatywny. Nauka prawa administracyjnego posiada rozbudowaną teorię wad aktu admini- stracyjnego jako czynności konwencjonalnej17. Z punktu widzenia niepewności prawnej i jej eliminacji brakuje pewnych pogłębionych ustaleń w przedmiocie wy- 14 Zob. wyrok TK z dnia 7 stycznia 2004 r., K 14/03, OTK-A 2004, nr 1, poz. 1; M. Borski, Zasa- da…, s. 82. 15 Zgodnie z wyrokiem TK z dnia z 30 października 2001 r., K 33/00, OTK 2011, nr 7, poz. 217, kryteria te są następujące: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności i prawa ma być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom, 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie, 3) przepis ten powinien być tak ujęty, aby zakres jego stosowania obejmował tylko te sytuacje, w których racjonalnie działający ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ogra- niczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw. 16 M. Borski, Zasady…, s. 83. 17 Na temat teorii wad aktu administracyjnego zob. J. Zimmermann, Prawo administracyjne…, s. 337–342. 32 Niepew
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Niepewność sytuacji prawnej jednostki w prawie administracyjnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: