Darmowy fragment publikacji:
Wprowadzenie
§ 1. Założenia metodologiczne
I. Uzasadnienie wyboru tematu
Od kilkunastu lat zgłaszane są przez środowiska zarówno polityczne, na-
ukowe, jak i praktyków postulaty kompleksowej reformy wymiaru sprawie-
dliwości w celu ułatwienia obywatelom dochodzenia swoich praw i łatwiej-
szego dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej. W ten nurt wpisuje się niniej-
sza praca. Aktualnie obowiązujące rozwiązania nie tworzą spójnego systemu
nieodpłatnej pomocy prawnej osobom najbardziej potrzebującym (m.in.: oso-
bom o niewysokim statusie materialnym, korzystającym z pomocy finansowej
państwa, ofiarom przemocy domowej, ofiar przestępstw, osobom bezrobot-
nym, matkom samotnie wychowującym dzieci, osobom niepełnosprawnym,
cudzoziemcom, uchodźcom). Wywołują też wiele wątpliwości, w tym w za-
kresie zgodności z Konstytucją z 2.4.1997 r. W tym kontekście od prawników,
w tym także od konstytucjonalistów, oczekuje się podjęcia problemu poszu-
kiwania, z jednej strony, modelu nieodpłatnej pomocy prawnej, który urze-
czywistniałby – w najwyższym możliwym stopniu – postanowienia Konstytu-
cji RP, a zwłaszcza prawo do sądu, z drugiej zaś – byłby to model społecznie
efektywny. Autor podejmuje próbę oceny – z perspektywy Konstytucji RP –
unormowań, na których oparty został normatywny model przedsądowej nie-
odpłatnej pomocy prawnej. Skonstruowanie takiego modelu jest jednym z wy-
znaczników realizacji zasady sprawiedliwości społecznej oraz rzeczywistego
zagwarantowania jednostce prawa do rzetelnego (realnego) postępowania są-
dowego (wymiaru sprawiedliwości), podkreślanego w orzecznictwie zarówno
strasburskim, jak i Trybunału Konstytucyjnego.
Problematyka zapewnienia nieodpłatnej pomocy prawnej sensu largo znaj-
duje zakotwiczenie w przepisach Konstytucji RP oraz ma rangę wynikającą
z wiążących Polskę międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka.
Dlatego też na szeroko rozumianych organach władzy publicznej spoczywa,
1
Wprowadzenie
obowiązek aktywnego działania (stworzenia systemowych rozwiązań) w zgo-
dzie z postanowieniami ustawy zasadniczej oraz standardami międzynaro-
dowymi. Ma to istotne znaczenie w przypadku wprowadzania na poziomie
ustawy mechanizmów prawnych, preferujących (uprzywilejowujących) okre-
ślone kategorie osób znajdujących się – z różnych powodów – w gorszej po-
zycji społecznej.
Za podjęciem tego tematu przemawia kilka przesłanek. Po pierwsze, skła-
nia ku temu okoliczność, iż problematyka ta ma nie tylko wymiar teoretyczny,
ale doniosłe znaczenie społeczne w skutecznym dochodzeniu praw obywatel-
skich, przysługujących jednostce oraz dla kształtowania kultury i świadomości
osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej.
Po drugie, problematyka ta wydaje się być szczególnie aktualna, biorąc pod
uwagę fakt, iż od 1.1.2016 r. funkcjonuje odrębny sformalizowany model nie-
odpłatnej pomocy prawnej, realizowany jako nowe zadanie administracji pu-
blicznej, we współpracy z samorządami radców prawnych i adwokatów oraz
z organizacjami pozarządowymi. Założeniem tego systemu jest zapewnienie
bezpłatnego dostępu do porad prawnych na poziomie lokalnym w celu zni-
welowania występującej w Polsce bariery finansowej w korzystaniu z profesjo-
nalnej usługi prawnej.
Po trzecie, brak jest w Polsce osobnej monografii naukowej (odpowiednika
w dotychczasowym piśmiennictwie prawniczym), poświęconej nieodpłatnej
pomocy prawnej na etapie przedsądowym, pisanej z perspektywy unormowań
konstytucyjnych i aktów normatywnych ją wdrażających. Normatywny model
nieodpłatnej pomocy prawnej opiera się na ustawie z 5.8.2015 r. o nieodpłat-
nej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz eduka-
cji prawnej (w brzmieniu nadanym ustawą z 15.6.2018 r. o zmianie ustawy
o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych
ustaw, Dz.U. z 2018 r. poz. 1467). Ustawowa regulacja w zakresie nieodpłat-
nej pomocy prawnej w latach 2015–2018 podlegała wielu zmianom, przyjmu-
jąc ostatecznie kształt istotnie odbiegający od pierwotnego jej brzmienia. Tak
istotne „przeobrażenia” ustawy wywołują wiele wątpliwości prawnych, m.in.
z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją RP1.
1 Wskazać należy na refleksję naukową, poświęconą nieodpłatnej pomocy prawnej na eta-
pie przedsądowym, tj. rozprawę doktorską O. Hałub, Sformalizowany model dostępu do nieod-
płatnej pomocy prawnej na etapie przedsądowym w Polsce, obronioną 28.6.2018 r. na Wydziale
Prawa Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Rozprawa ta stanowi głos w dys-
kusji na temat nieodpłatnej pomocy prawnej, napisana była pod rządami ustawy z 5.8.2015 r.
o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej.
2
§ 1. Założenia metodologiczne
Monografia tu wskazana stawia za cel wypełnienie tej luki.
Sprzyjające refleksjom były zwłaszcza prace podejmujące problem kształto-
wania świadomości prawnej społeczeństwa lub świadczenia nieodpłatnej po-
mocy prawnej2.
Jako wartościową należy uznać również ożywioną dyskusję wśród eksper-
tów, której pokłosiem są opublikowane opracowania naukowe3, w tym zwłasz-
2 W szczególności prace: Sądy w opinii społeczeństwa polskiego, M. Borucka-Arctowa, K. Pa-
łecki (red.), Kraków 2003; J. Winczorek, Metodologia badań empirycznych nad pomocą prawną.
Stan obecny i perspektywy rozwoju, Studia Prawno-Ekonomiczne 2015, t. XCVI, s. 337–361.
Warto wskazać także na publikacje, do których odwołuje się Autor prezentując stanowisko:
np. zob. E. Blankenburg, J. Cooper, A Survey of Literature on Legal Aid in Europe, Windsor Year-
book of Access to Justice 1982, No 2; M. Cappelletti, B. Gaięrth (red.), Access to Justice, Giuffre
Editore, Milan 1978; P. Pleasence, N. Balmer, R. Sandefur, Paths to Justice: A Past, Present and
Future Roadmap, UCL Centre for Empirical Legal Studies, London 2013; zob. też np. H. Genn,
Paths to Justice: What People Do and Think about Going to Law, Hart Publishing, Oregon 1999;
zob. też w najnowszej literaturze: J. Winczorek, O potrzebie badań empirycznych nad dostępem
do prawa, PiP 2016, Nr 12, s. 18–19; zob. też: A. Peisert, T. Schimanek, A. Winiarska, M. Wa-
szak (red.), Poradnictwo prawne i obywatelskie w Polsce: stan obecny i wizje przyszłości; War-
szawa 2013; zob. też: J. Winczorek, Dostęp do poradnictwa. Stan obecny i możliwości zmiany,
[w:] G. Wiaderek (red.), Poradnictwo prawne i obywatelskie – system, koszty, innowacje, War-
szawa 2014, s. 21–52; por. np. N. Balmer, Civil Justice in England and Wales: Report of Wave 2
of the English and Welsh Civil and Social Justice Panel Survey Report, Legal Serves Commission,
London 2013; zob. też: G. Wierczyński, Źródła pozyskania informacji o prawie, [w:] G. Szpor (red.),
Modele dostępu do informacji o prawie, Warszawa 2014, s. 90–104; K. Zeidler, A. Szmyt (red.),
O fikcji powszechnej znajomości prawa i nadziei na społeczną znajomość zasad prawa, Gdańskie
Studia Prawnicze. Studia Ustrojoznawcze. Księga Jubileuszowa Profesora A. Pułło, T. XXXI 2014,
s. 719–728; por. A. Zoll, Dostęp do informacji prawnej jako prawo obywatelskie, [w:] K. Grajewski,
J. Warylewski, Informacja prawna a prawa obywatela. Konferencja z okazji XXXV-lecia informa-
tyki prawniczej w Polsce i XV-lecia Systemu Informacji Prawnej Lex, Warszawa 2006, s. 15−22;
we wcześniejszej literaturze, np. K. Pałecki, Z problematyki badań nad świadomością prawną,
PiP 1968, Nr 12, s. 998–999.
3 W szczególności wymienić należy prace: K. Mania, Dostęp do wymiaru sprawiedli-
wości w Polsce – wybrane aspekty, ADR 2011, Nr 3(11), s. 68–70, http://arbitraz.lasz-
czuk.pl/_adr/140/Dostep_do_wymiaru_sprawiedliwosci_w_Polsce_-_wybrane_aspekty.pdf (do-
stęp: 12.11.2018 r.); zob. też raport: Dostęp do wymiaru sprawiedliwości w Europie:
przegląd wyzwań i możliwości” FRA – Agencja Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Wie-
deń 2010, file:///C:/Users/Przywora/AppData/Local/Packages/Microsoft.MicrosoftEdge_8weky-
b3d8bbwe/TempState/Downloads/fra_2010_01940001_pl.pdf (dostęp: 12.11.2018 r.); K. Banda-
rzewski, Udzielanie nieodpłatnej pomocy prawnej jako zadanie zlecone powiatowi, [w:] M. Stec,
S. Płażek (red.), Charakter i konstrukcja zadań samorządu terytorialnego, Warszawa 2017; M. Gu-
towski, P. Kardas, Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa
2017; S. Płażek, Nowe usługi powiatu w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej, [w:] M. Mączyń-
ski, M. Stec (red.), Działalność gospodarcza jednostek samorządu terytorialnego – dopuszczal-
ność i granice jej prowadzenia, Warszawa 2016; zob. też: D.E. Lach, Nieodpłatna pomoc prawna
3
Wprowadzenie
cza ekspertów w trakcie procesu legislacyjnego, dotyczącego powstawania
ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej4. Do inspirujących opracowań w tym
zakresie zaliczyć należy, m.in. wskazane w monografii opracowania organi-
zacji pozarządowych naukowców zaangażowanych w tworzenie uniwersytec-
kich poradni (klinik) prawa5 oraz bogaty dorobek orzeczniczy w szczególno-
jako instrument zabezpieczenia społecznego, RPEiS 2016, Rok LXXVIII, z. 3, s. 21–33; zob. też
B. Paxford, R. Rynkun-Werner, M. Wasylkowska-Michór, Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej
oraz edukacji prawnej. Komentarz, Warszawa 2016; także: I. Lipowicz, Nowe wyzwania w zakresie
ochrony praw obywateli i przedsiębiorców na rynku usług finansowych, [w:] A. Tarwacka (red.),
Iura et negotia. Księga Jubileuszowa z okazji 15-lecia Wydziału Prawa i Administracji Uniwersy-
tetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie, Warszawa 2015; I. Lipowicz, Ochrona praw
osób starszych w szybko zmieniającym się świecie, [w:] M. Lisak (red.), Polskie społeczeństwo po-
trzebuje seniorów. Wybrane zagadnienia polityki senioralnej i formy aktywizacji społecznej osób
starszych, Warszawa 2014; I. Lipowicz, O mądre prawo i wrażliwe państwo, 25 lat RPO 1988–2013,
Warszawa 2013.
4 Opinie prawne: J. Waszczuk-Napiórkowska, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy
o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej spo-
łeczeństwa (Druk Sejmowy Nr 3338), Warszawa, 25.5.2015 r. Biuro Analiz Sejmowych Kan-
celaria Sejmu, s. 3; wydruk http://orka.sejm.gov.pl/rexdomk7.nsf/Opdodr?OpenPage nr=3338
(dostęp: 29.10.2017 r.); również K. Konieczko, Opinia do ustawy o nieodpłatnej pomocy
prawnej oraz edukacji prawnej, Druk Sejmowy Nr 962, Biuro Legislacyjne Kancelarii Se-
natu, Warszawa 9.7.2015 r., s. 9; file:///C:/Users/BP/Downloads/962.pdf (dostęp: 29.10.2017 r.);
zob. również: M. Chmaj, Opinia prawna w przedmiocie analizy konstytucyjności art. 12
ust. 3 pkt 2 rządowego projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnej in-
formacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa, Druk Sejmowy Nr 3338, przygoto-
wana na zlecenie Okręgowej Izby Radców Prawnych, Warszawa 18.5.2015 r., s. 1–21, zamiesz-
czona na stronach KRRP: http://kirp.pl/wp-content/uploads/2015/06/Opinia-z-22-maja-2015-
r.-do-projektu-ustawy-o-nieodpłatnej-pomocy-prawnej-z-dnia-16-kwietnia-2015-r.pdf (dostęp:
12.11.2018 r.); podobnie jw. zob. też Stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legisla-
cji Krajowej Rady Radców Prawnych dotyczące projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy
prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa (Druk Sej-
mowy Nr 3338 za pismem Prezesa Rady Ministrów z 16.4.2015 r., RM-10-32-15), opra-
cowane przez M. Araszkiewicza i P. Mijala, Warszawa 22.5.2017 r., s. 1–11, zamiesz-
czona na stronach KRRP; http://kirp.pl/wp-content/uploads/2015/06/Opinia-z-22-maja-2015-
r.-do-projektu-ustawy-o-nieodpłatnej-pomocy-prawnej-z-dnia-16-kwietnia-2015-r.pdf (dostęp:
12.11.2018 r.).
5 A. Klich, Idea pomocy prawnej w sprawach cywilnych a działalność klinik prawa,
[w:] K. Flaga-Gruszyńska, G. Jędrejek (red.), Aequitas sequitur legem. Księga Jubileuszowa z oka-
zji 75. Urodzin Profesora A. Zielińskiego, Warszawa 2014, s. 217–223; por. też: K. Furman-Łajsz-
czak, Ograniczenia pomocy świadczone przez uniwersyteckie poradnie prawne, Klinika 2012,
Nr 13(17), s. 16–20; zob. też: A. Korybski, Kształcenie kliniczne na studiach prawniczych (w per-
spektywie reformy szkolnictwa wyższego w Polsce), Klinika 2012, Nr 12(16), s. 16–22; F. Zoll,
Wprowadzenie do projektu ustawy o uniwersyteckich poradniach prawnych, Klinika 2000,
Nr 1 (2), s. 9–11 i projekt ustawy o uniwersyteckich poradniach prawnych, s. 15–48; E. Zieliń-
ska, Klinika Prawa – Uniwersytecka Studencka Poradnia Prawna, Klinika 1999, Nr 1, s. 219−221;
4
§ 1. Założenia metodologiczne
ści: Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Admi-
nistracyjnego czy Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.
Po czwarte, o tym jak istotne znaczenie przywiązuje się w Polsce do proble-
matyki udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej na poziomie przedsądowym
świadczy najdobitniej aktywność:
1) Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, który – dostrzegając potrzebę
zmian w unormowaniach dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej
złożył stosowny projekt6, inicjując tym samym dyskusję w tym obszarze;
instytucji kontroli i ochrony prawa:
2)
a) Rzecznika Praw Obywatelskich (najpierw w procesie tworzenia
warunków do powstawania regulacji poświęconej nieodpłatnej po-
mocy prawnej, a następnie w procesie przebudowy obowiązującego
modelu nieodpłatnej pomocy prawnej7),
b) Najwyższej Izby Kontroli w zakresie funkcjonowania systemu
nieodpłatnej pomocy prawnej8,
3)
innych instytucji zaangażowanych w procesie opiniowania projektów
dotyczących ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej, w szczególności:
przedstawicieli samorządów zawodowych zawodów prawniczych: ad-
wokatów (Naczelna Rada Adwokacka)9 i radców prawnych (Krajowa
M. Szewczyk, Idea uniwersyteckich poradni prawnych, Klinika 1999, Nr 1, s. 13–18; zob. też:
T. Martiszek, Rola „Legal Clinics” w systemie amerykańskiej edukacji prawniczej, Klinika 1999,
Nr 1, s. 59–63; F. Zoll, O „klinicznej” metodzie nauczania prawa, Klinika 1999, Nr 1, s. 31–40.
6 Prezydencki projekt ustawy o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji
prawnej oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy Nr 1868, VIII Kadencja.
7 Np. Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte w piśmie do Prezy-
denta RP w zakresie zmian w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej: Pismo RPO,
IV.510.9.2014.AB, https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Wyst C4 85pienie 20do 20Pre-
zydenta 20RP 20w 20sprawie 20nieodp C5 82atnej 20pomocy 20prawnej.pdf (dostęp:
7.8.2017 r.) oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące reformy unormowań
dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej zawarte w Informacji o stanie przestrzegania wol-
ności i praw człowieka i obywatela w 2017 r. oraz o działalności Rzecznika Praw Obywa-
telskich, https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Informacja 20roczna 20RPO 20za 20rok
202017.pdf (dostęp: 12.11.2018 r.); I. Lipowicz, Fragmenty wystąpienia przed Sejmem – Infor-
macja o działalności RPO w roku 2012 na temat „O braku bezpłatnej pomocy prawnej”, w pracy:
O mądre prawo i wrażliwe państwo, 25 lat RPO 1988–2013, Warszawa 2013, s. 314–315.
8 Informacja o wynikach kontroli Najwyższej Izby Kontroli pt. „Funkcjonowanie systemu nie-
odpłatnej pomocy prawnej”, Nr ewid. 4/2018/P/17/090/LOP, zamieszczona na stronie NIK https://
www.nik.gov.pl/plik/id,16874,vp,19432.pdf (dostęp: 9.7.2018 r.).
9 Np. Uchwała Nr
Rady Adwokackiej
z 19.6.2018 r. zamieszczona na stronie: http://www.adwokatura.pl/admin/wgrane_pliki/file-
uchwala-nr-79-2018-23655.pdf (dostęp: 12.11.2018 r.); zob. też: Opinia Naczelnej Rady
Prezydium Naczelnej
79/2018
5
Wprowadzenie
Rada Radców Prawnych)10, ale także Krajowej Rady Sądownictwa11,
Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego12, Biura Analiz Sejmowych
Kancelaria Sejmu13, Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu14, Związek Po-
wiatów Polskich15, organizacji pozarządowych16.
r. do projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy praw-
Adwokackiej z 21.4.2015
nej, ustawy o nieodpłatnej
informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa
do Druku Sejmowego Nr 3338; http://orka.sejm.gov.pl/Druki7ka.nsf/0/36C27858A29C515F-
C1257E3C0037749B/ 24File/3338-001.pdf (dostęp: 9.2.2018 r.).
10 Np. Stanowisko Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z 9.10.2017 r. w spra-
wie przedstawionej przez Prezydenta RP nowelizacji ustawy z 5.8.2015 r. o nieod-
płatnej pomocy prawnej i edukacji prawnej (Druk Sejmowy Nr 1868), http://orka.sej-
m.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/4A58B025E60CA65DC12581B50033C036/ 24File/1868-001.pdf
(do-
stęp: 30.10.2017 r.). Zob. też: stanowisko Ośrodka Badań, Studiów i Legislacji Krajowej
Rady Radców Prawnych dotyczące projektu ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej,
nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa (Druk Sejmowy
Nr 3338 za pismem Prezesa Rady Ministrów z 16.4.2015 r., RM-10-32-15), opraco-
wane przez M. Araszkiewicza i P. Mijala, 22.5.2017 r. Warszawa, s. 1–11, zamiesz-
czona na stronach KRRP; http://kirp.pl/wp-content/uploads/2015/06/Opinia-z-22-maja-2015-
r.-do-projektu-ustawy-o-nieodpłatnej-pomocy-prawnej-z-dnia-16-kwietnia-2015-r.pdf (dostęp:
12.11.2018 r.).
11 Opinia Krajowej Rady Sądownictwa z 16.1.2015 r. w przedmiocie projektu ustawy o nieod-
płatnej pomocy prawnej i informacji prawnej (Nr WO-020-176/14); http://www.krs.pl/pl/dzialal-
nosc/opinie-i-stanowiska/f,171,opinie-i-stanowiska-2015-r/465,13-16-stycznia-2015-r/3163,opi-
nia-krajowej-rady-sadownictwa-z-dnia-16-stycznia-2015-r-nr-wo-020-17614
(dostęp:
2.8.2018 r.), s. 1.
12 M. Gersdorf, Uwagi
Sądu Najwyższego dotyczące poselskiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji praw-
nej, BSA 1-021-55118, Warszawa 2018, http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/8E552E1D-
F46E1461C12582490046C89F/ 24File/2253-002.pdf (dostęp: 10.11.2018 r.).
13 J. Waszczuk-Napiórkowska, Opinia prawna dotycząca projektu ustawy o nieodpłatnej po-
mocy prawnej, nieodpłatnej informacji prawnej oraz edukacji prawnej społeczeństwa, Druk Sej-
mowy Nr 3338, Biuro Analiz Sejmowych Kancelaria Sejmu, Warszawa 25.5.2015 r., http://orka.sej-
m.gov.pl/rexdomk7.nsf/Opdodr?OpenPage nr=3338 (dostęp: 10.11.2018 r.).
14 K. Konieczko, Opinia do ustawy o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edu-
kacji prawnej oraz niektórych innych ustaw, Druk Sejmowy Nr 865, Kancelaria Senatu, Biuro Legi-
slacyjne, Warszawa 26.6.2018 r., https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/pl/senatekspertyzy/4743/pli-
k/865o.pdf (dostęp: 10.11.2018 r.).
15 L. Węgrzyn, Opinia w sprawie projektu ustawy o zmianie ustawy o nie-
odpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, OrA. 0531/50/18, Związek Powia-
tów Polskich, Warszawa 26.2.2018 r., http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/8E552E1D-
F46E1461C12582490046C89F/ 24File/2253-002.pdf (dostęp: 10.11.2018 r.).
16 Np. stanowisko przedstawicieli organizacji społecznych, członków Rady Nieodpłatnej
Pomocy Prawnej i Edukacji Prawnej przy Ministrze Sprawiedliwości w sprawie podsumo-
wania roku funkcjonowania i koniecznych zmian w ustawie o nieodpłatnej pomocy praw-
nej i edukacji prawnej, Warszawa 1.3.2017 r., zamieszczone na oficjalnej stronie interne-
6
§ 1. Założenia metodologiczne
Autor wykorzystał w trakcie pisania pracy doświadczenie zdobyte w udzie-
laniu nieodpłatnej pomocy prawnej, jak też w pracy w administracji publicz-
nej.
W świetle poczynionych spostrzeżeń wyłania się podstawowy problem ba-
dawczy: które unormowania Konstytucji RP, w jakim zakresie i kierunku,
determinują – obowiązujący w Polsce – normatywny model przedsądowej
nieodpłatnej pomocy prawnej?
W ramach problemu głównego pracy wyłania się kilka powiązanych z nim
szczegółowych pytań:
1) które z unormowań prawa międzynarodowego, prawa w systemie Rady
Europy oraz prawa unijnego wpłynęły i wpływają na kształt tego mo-
delu?
2) czy, a jeżeli tak, to które rozwiązania obowiązują we współczesnych kon-
stytucjach w odniesieniu do nieodpłatnej pomocy prawnej?
3) czy Konstytucja RP stwarza podstawy do skonstruowania prawa jed-
nostki do przedsądowej nieodpłatnej pomocy prawnej, czy też ustrojo-
dawca wyłącznie wytycza kierunki aktywności państwa (władz publicz-
nych), cedując na ustawodawcę powinność wprowadzenia szczegóło-
wych rozwiązań?
4) czy Konstytucja RP dostarcza podstawy do skonkretyzowania kryteriów
dostępu do przedsądowej nieodpłatnej pomocy prawnej?
towej RPO: https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Stanowisko 20cz C5 82onk C3 B3w
20Rady 20Nieodp C5 82. 20Pom. 20Prawnej 20przy 20Ministrze 20Sprawiedliwo-
C5 9Bci 2C 201.03.2017.pdf (dostęp: 8.2.2017 r.). Wartościowe wnioski płyną także z ra-
portu końcowego z monitoringu funkcjonowania systemu nieodpłatnej pomocy prawnej” z grud-
nia 2016 r., przygotowanego w ramach Programu „Wspieranie Organizacji Pozarządowych 2016
– Obywatel i Prawo” Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności, realizowanego przez Instytut
Spraw Publicznych; dostępny na stronie internetowej pod adresem: http://www.isp.org.pl/uplo-
ads/pdf/1458708202.pdf (dostęp: 7.8.2017 r.); zob. też: M.J. Skrodzka (red.), System poradnictwa
prawnego i obywatelskiego w Polsce. Wdrażanie rozwiązań modelowych, Fundacja Uniwersytec-
kich Poradni Prawnych, Warszawa 2014; Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie – ana-
liza danych zastanych, Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa 2012; P. Mijal, Model pomocy
prawnej z urzędu – postulaty de lege ferenda na tle istniejącego stanu prawnego, „Klinika” Cza-
sopismo Fundacji Uniwersyteckich Poradni Prawnych 2013, Nr 15(19); zob. też: M. Araszkiewicz,
Nieodpłatna pomoc prawna – przegląd badań i materiałów z zakresu ekonomicznej analizy prawa,
Instytut Prawa i Społeczeństwa, Warszawa 2012; P. Mijal, Dostęp do nieodpłatnej pomocy praw-
nej przyznawanej przez państwo osobom fizycznym – ocena projektu ustawy, [w:] „Klinika” 2006,
Nr 1(5); zob. także: Zielona Księga – Dostęp do nieodpłatnej pozasądowej pomocy prawnej dla
potrzebujących, [w:] Ł. Bojarski, P. Janik, E. Krześniak, M. Laskowska, G. Wiaderek, M. Ziółkow-
ski (red.), Nr 31, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2014.
7
Wprowadzenie
5)
jaki jest wpływ działalności organów o charakterze ombudsmańskim,
unormowanych w Konstytucji RP (Rzecznika Praw Obywatelskich
i Rzecznika Praw Dziecka) na proces świadczenia przedsądowej nieod-
płatnej pomocy prawnej?
6) w jakim stopniu obowiązująca regulacja ustawowa – na podstawie któ-
rej skonstruowany jest normatywny model przedsądowej nieodpłatnej
pomocy prawnej – realizuje unormowania konstytucyjne?
7) w jakich kierunkach powinien zmierzać ustawodawca – konstruując
model przedsądowej nieodpłatnej pomocy prawnej – dla urzeczywist-
nienia postanowień Konstytucji RP?
Udzielenie odpowiedzi na postawione pytania wymaga prowadzenia roz-
ważań na kilku płaszczyznach: teoretycznoprawnej, prawnoporównawczej,
konstytucyjnej, ustawodawstwa zwykłego oraz – z nieco innej perspektywy –
także praktycznej (realizacji ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej).
Przyjęta konstrukcja pracy, uwzględnia zarówno rozważania prawnopo-
równawcze, jak i konstytucyjnoprawne, a nadto – analizę stosowania norm
prawnych dotyczących nieodpłatnej pomocy prawnej. Takie ujęcie umożliwiło
zaproponowanie kierunków zmian pożądanych z perspektywy wyznaczonej
przez unormowania Konstytucji RP, ale także postulatów de lege ferenda, do-
tyczących regulacji ustawowej, zmierzających do usprawnienia modelu nieod-
płatnej pomocy prawnej w polskich warunkach ustrojowych.
II. Metody badawcze
Realizacja opracowania wymagała zastosowania kilku metod badawczych,
wzajemnie się dopełniających. W ramach badań dogmatyczno-prawnych pro-
wadzonych w obszarze prawa konstytucyjnego, wykorzystano – przede wszyst-
kim – metodę logiczno-językową, umożliwiającą ustalenie obowiązujących
norm prawnych oraz woli (intencji) ustawodawcy w zakresie uregulowania
określonego, społecznie ważnego, stanu rzeczy. Podjęto także analizę norm
prawa powszechnie obowiązującego (Konstytucji RP, aktów międzynarodo-
wych oraz ustawodawstwa zwykłego) oraz sprawozdań i informacji przedkła-
danych przez organy kontroli i ochrony prawa i opinii prawnych oraz zaleceń
w zakresie świadczenia nieodpłatnej pomocy prawnej, jak również przeanali-
zowano dokumenty stwierdzające przebieg dyskusji parlamentarnej zwłaszcza
nad ustawą z 15.6.2018 r. o zmianie ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej
oraz edukacji prawnej oraz niektórych innych ustaw (tj. uzasadnienia do pro-
8
§ 1. Założenia metodologiczne
jektu w zakresie skutków społeczno-gospodarczych, protokoły posiedzeń ple-
narnych obu izb parlamentu oraz komisji).
W celu pełniejszego poznania instytucji nieodpłatnej pomocy prawnej oraz
zilustrowania konstytucyjnych rozwiązań w zakresie nieodpłatnej pomocy
prawnej – pomocniczo zastosowano metodę porównawczo-prawną. Pozwo-
liło to uwypuklić nieco szerszą perspektywę podejmowanych rozważań, niż
sama egzegeza polskich rozwiązań. Metodę tę – w pewnym zakresie – zasto-
sowałem także przy omawianiu organów ombudsmańskich (mających na celu
ochronę praw i wolności) oraz w części poświęconej powstawaniu ustawy
o nieodpłatnej pomocy prawnej (uwagi prawno-porównawcze na przykładzie
kilku państw).
Zastosowano również metodę historyczno-prawną, umożliwiającą omó-
wienie procesu powstawania unormowań ustawowych dotyczących ustawy
o nieodpłatnej pomocy prawnej, świadczonej na poziomie przedsądowym.
Wykorzystano także metodę analizy instytucjonalnej, tj. metodę badań
nad szerszymi źródłami prawa, poszerzającą tradycyjne podejście do badań
nad prawem o elementy, umożliwiające empiryczne poznanie przyczyn two-
rzenia konkretnych norm prawnych oraz społeczno-gospodarczych skutków
ich funkcjonowania17. Podejście to umożliwiło rekonstrukcję powiązań między
elementami formalnymi ładu aksjo-normatywnego (porządku instytucjonal-
nego), dotyczącego nieodpłatnej pomocy prawnej. Zastosowanie tej metody
nadto pozwoliło na zilustrowanie: założeń projektów dotyczących nieodpłat-
nej pomocy prawnej, etapów procesu ustawodawczego, społeczno-gospodar-
cze determinantów mechanizmu nieodpłatnej pomocy prawnej, źródeł i celów
powstania ustawy, dysponentów, beneficjentów i użytkowników rozwiązań,
stanowisk podmiotów uczestniczących w procesie powstawania ustawy, zasad
organizacji nieodpłatnej pomocy prawnej (i edukacji prawnej), jak i skutków
i kosztów utworzenia i funkcjonowania obowiązującego od 2016 r. modelu
nieodpłatnej pomocy prawnej na poziomie przedsądowym.
17 Podejście instytucjonalne do badań nad źródłami prawa stosowane jest w badaniach pro-
wadzonych przez „Stowarzyszenie Badań nad Źródłami i Funkcjami Prawa”, zob. np. P. Chmiel-
nicki, Metodyka badań nad materialnymi źródłami prawa. Cz. 1. Podstawy, Prz. Pr. Publ. 2012,
Nr 3, s. 90–101; tenże, Metodyka badań nad materialnymi źródłami prawa. Cz. 2. Uzasadnienie
i objaśnienia poszczególnych faz badań, Prz. Pr. Publ. 2012, Nr 4, s. 72–101; tenże, Pochodzenie,
tworzenie i efektywność prawa, Warszawa 2014; metodę tę zastosowałem np. w opracowaniu:
B. Przywora, Problematyka ograniczeń w dostępie do napojów alkoholowych na terenie gminy po
nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z 2018 r. Ana-
liza z perspektywy konstytucyjnej, Prz. Pr. Publ. 2018, Nr 5, s. 45–63.
9
Wprowadzenie
Rozważania dotyczące uregulowań prawnych wzbogacono o relacje z do-
świadczeń osób pełniących funkcje Rzecznika Praw Obywatelskich, przepro-
wadzając wywiady z:
1) Panią Profesor I. Lipowicz – b. Rzecznikiem Praw Obywatelskich, w trak-
cie kadencji której uchwalono ustawę o nieodpłatnej pomocy praw-
nej)18;
2) Panem Profesorem A. Zollem – b. Rzecznikiem Praw Obywatelskich
na temat poradnictwa prawnego i obywatelskiego z perspektywy Rzecz-
nika Praw Obywatelskich (co było uzasadnione tym, że w trakcie jego
„aktywności ombudsmańskiej” – w sposób szczególny – nastąpiło zin-
tensyfikowanie działań organizacji pozarządowych, które z kolei przy-
czyniło się do kształtowania społeczeństwa obywatelskiego, w tym także
w zakresie krzewienia potrzeby budowy systemu nieodpłatnego porad-
nictwa prawnego w Polsce)19.
Autor powołuje się na wskazane tu relacje proponując postulaty de lege
ferenda. Nadto w pracy uwzględniono stosowną aktywność dra A. Bodnara,
Rzecznika Praw Obywatelskich, zaangażowanego w proces „przemodelowa-
nia” systemu nieodpłatnej pomocy prawnej. Analiza tych poczynań została
przeprowadzona na podstawie analizy dokumentów znajdujących się na ofi-
cjalnej stronie RPO.
Problematyka udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej – jako nowego za-
dania publicznego – omówiona została zarówno z perspektywy: teoretyczno-
prawnej, prawno-porównawczej, konstytucyjnoprawnej, prawnohistorycznej,
ustawodawstwa zwykłego oraz praktycznej. Uzupełniono te rozważania także
o analizę bogatego orzecznictwa: ETPCz, TK, SN, NSA pod kątem wykazania
jego wpływu na kształt rozwiązań w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej.
Badania te okazały się szczególnie przydatne w procesie skonstruowania defi-
nicji „nieodpłatnej pomocy prawnej”. Badania w zakresie orzecznictwa były
użyteczne w podejmowanej próbie wskazania konstytucyjnych podstaw do-
stępu do nieodpłatnej pomocy prawnej. W tej części dokonano autorskiego
zestawienia unormowań konstytucyjnych i wytycznych z nich wynikających
dla ustawodawcy.
18 Wywiad z Panią prof. Ireną Lipowicz, b. Rzecznikiem Praw Obywatelskich nt. „Nieodpłatna
pomoc prawna na etapie przedsądowym z perspektywy Rzecznika Praw Obywatelskich” Autor
pracy przeprowadził 24.9.2018 r., zapis wywiadu w posiadaniu Autora pracy.
19 Wywiad z Panem prof. A. Zollem, b. Rzecznikiem Praw Obywatelskich nt. „Poradnictwo
prawne i obywatelskie z perspektywy Rzecznika Praw Obywatelskich” Autor pracy przeprowadził
6.4.2018 r., zapis wywiadu w posiadaniu Autora pracy.
10
§ 1. Założenia metodologiczne
Zaproponowane ujęcie umożliwiło nie tylko ocenę – z perspektywy Kon-
stytucji RP – ustawowych rozwiązań dotyczących nieodpłatnej pomocy praw-
nej, ale dało też podstawę do zaproponowania kierunków zmian i sformuło-
wania postulatów de lege ferenda, w kierunku usprawnienia modelu nieodpłat-
nej pomocy prawnej w polskich warunkach ustrojowych.
III. Struktura
Monografia podzielona została na pięć rozdziałów, poprzedzonych roz-
budowanym wprowadzeniem oraz zakończona wnioskami. W części wpro-
wadzającej skoncentrowano rozważania na zagadnieniach o charakterze teo-
retycznoprawnym, które miały na celu wprowadzić Czytelnika do podejmo-
wanych zagadnień w rozprawie pod kątem wskazania zakresu zadań jakie
spoczywają na państwie. W ramach tej części pracy podjęto próbę rekonstruk-
cji pojęcia „przedsądowej nieodpłatnej pomocy prawnej”. Biorąc pod uwagę
trudności w jednoznacznym zdefiniowaniu tego pojęcia, zasadnym było okre-
ślenie jego zakresu już na etapie wprowadzającym pracy.
Celem rozdziału pierwszego było określenie standardów w zakresie nie-
odpłatnej pomocy prawnej, wynikających z prawa międzynarodowego i eu-
ropejskiego oraz z konstytucji państw współczesnych. Badania o charakterze
prawno-porównawczym wzbogaciły pracę w zakresie konstytucyjnych rozwią-
zań dotyczących pomocy prawnej umożliwiając szersze spojrzenie na oma-
wiane zagadnienie niż sama egzegeza polskich unormowań.
Rozważania podjęte w drugim rozdziale miały na celu ustalenie, jakie unor-
mowania wynikające z Konstytucji RP determinują normatywny model przed-
sądowej nieodpłatnej pomocy prawnej. Ustalenia te miały kluczowe znaczenie
dla tenoru rozważań.
Celem trzeciego rozdziału było uwypuklenie roli, jaką pełnią konstytu-
cyjne organy o charakterze ombudsmańskim (tj. Rzecznik Praw Obywatel-
skich oraz Rzecznik Praw Dziecka) w kontekście udzielania nieodpłatnej infor-
macji (pomocy) prawnej. Poza ujęciem deskryptywnym, dotyczącym obu or-
ganów uwzględniono zestawienia (dane) statystyczne otrzymane z Biura RPO
oraz RPDz, co stanowiło podstawę do analizy i sformułowania wniosków.
Intencją rozważań czwartego rozdziału pracy było podjęcie próby analizy
– z perspektywy Konstytucji RP – normatywnego modelu przedsądowej nie-
odpłatnej pomocy prawnej.
11
Pobierz darmowy fragment (pdf)
