Książka zawiera rzetelną analizę dotychczasowych osiągnięć instytucji obywatelstwa Unii Europejskiej i istniejących wciąż wyzwań związanych z jej funkcjonowaniem od ponad 20 lat. Poszczególne rozdziały napisali eksperci z różnych dziedzin i specjalizacji: przedstawiciele środowiska naukowego, administracji publicznej oraz organizacji pozarządowych. Dzięki temu powstało opracowanie obejmujące wiele aspektów obywatelstwa Unii Europejskiej, m.in.: demokratyczną legitymizację UE, prawa obywateli Unii, deficyt regulacji polskich i europejskich, czy związki między obywatelstwem krajowym i obywatelstwem europejskim. Autorzy przedstawili również postulaty zmian prawnych, które pozwoliłyby w większym stopniu urzeczywistnić ideę obywatelstwa Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym.
Darmowy fragment publikacji:
OCHRONA
PRAW OBYWATELEK
I OBYWATELI
UNII EUROPEJSKIEJ
20 LAT – OSIĄGNIĘCIA
I WYZWANIA NA PRZYSZŁOŚĆ
redakcja naukowa
Grażyna Baranowska
Adam Bodnar
Aleksandra Gliszczyńska-Grabias
Warszawa 2015
Publikacja dofi nansowana przez Fundację „Promocja Praw Człowieka – Badania i Nauczanie”
Publikacja dofi nansowana przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk
Stan prawny na 1 listopada 2014 r.
Wydawca
Monika Pawłowska
Redaktor prowadzący
Adam Choiński
Opracowanie redakcyjne
Katarzyna Świerk-Bożek
Łamanie
Wolters Kluwer
Układ typografi czny
Marta Baranowska
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
P(cid:202)(cid:189)(cid:221)(cid:187)(cid:131) I(cid:254)(cid:144)(cid:131) K(cid:221)(cid:174)(cid:141)(cid:257)(cid:187)(cid:174)
© Copyright by
Wolters Kluwer SA, 2015
ISBN 978-83-264-3493-8
ISSN 1897-4392
Wydane przez:
Wolters Kluwer SA
Dział Praw Autorskich
01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Spis treści
Wykaz skrótów / 11
Od Redaktorów / 15
Wstęp / 17
CZĘŚĆ I
Obywatele Unii Europejskiej jako demos / 21
Wojciech Sadurski
Obywatelstwo europejskie a legitymacja demokratyczna
Unii Europejskiej / 23
1.
2.
3.
4.
5.
Wprowadzenie / 23
Dwa wymiary obywatelstwa / 25
Legitymacja demokratyczna Unii Europejskiej / 31
Podwójna legitymacja Unii / 34
Konkluzje / 37
Anna Śledzińska-Simon
Europejska inicjatywa obywatelska, czyli fiasko
demokratycznego telos? / 39
1.
2.
3.
4.
Demokracja jako podstawa konstytucyjnego porządku
Unii Europejskiej / 39
Prawo obywateli Unii Europejskiej do przedstawienia
inicjatywy legislacyjnej / 47
Procedura i warunki przedstawienia europejskiej
inicjatywy obywatelskiej / 51
Europejska inicjatywa obywatelska – próba oceny / 60
5
Spis treści
Bartosz Makowicz
Petycja do Parlamentu Europejskiego, czyli obywatel
w akcji / 67
Wstęp / 67
Ewolucja i miejsce petycji w unijnej koncepcji
demokracji / 68
2.1.
2.2.
2.3.
Geneza historyczna i obecne źródła prawa / 68
Miejsce petycji w unijnej koncepcji demokracji / 69
Petycja a inne formy partycypacji
demokratycznej / 70
Znaczenie i funkcje petycji w demokracji unijnej / 71
Przesłanki dopuszczalności / 72
4.1.
4.2.
4.3.
Skutki / 75
Podsumowanie / 77
Uprawnienie do wnoszenia petycji / 72
Przedmiot petycji / 73
Bezpośredni interes / 74
1.
2.
3.
4.
5.
6.
1.
2.
3.
4.
5.
Olga Hołub-Śniadach
Obywatel Unii Europejskiej w europejskiej przestrzeni
publicznej / 78
Wprowadzenie / 78
Przestrzeń publiczna / 79
Legitymizacja demokratyczna / 82
Demokracja pośrednia / 84
Demokracja bezpośrednia / 88
Tomasz T. Koncewicz, Krystyna Warylewska
Przemyśleć Europę i jej prawo dzisiaj to zadać właściwe
pytania / 93
Na czym polega problem Europy dzisiaj? / 93
Jaki obywatel i living on the frontier / 100
Kryzys wyobraźni i wizji / 104
Prawo z czyjej perspektywy? Teksty i działania
aktorów / 106
Jaka suwerenność? / 114
Dobre pytania i co dalej. Po co nam Europa? / 117
Europa, która pamięta i my, którzy zapominamy / 120
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
6
CZĘŚĆ II
Prawa obywateli Unii Europejskiej / 125
Spis treści
Adam Bodnar
Rzeczywisty wymiar praw i wolności politycznych obywateli Unii
Europejskiej / 127
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Wprowadzenie / 127
Prawa polityczne obywateli Unii Europejskiej / 127
Korzystanie z praw wyborczych przez obywateli Unii
Europejskiej w Polsce / 129
Postulaty rozszerzenia zakresu podmiotowego i materialnego
w zakresie praw wyborczych obywateli Unii
Europejskiej / 131
4.1.
Przyznanie praw wyborczych stałym rezydentom
(long-term residents) / 131
Rozszerzenie zakresu praw wyborczych obywateli
Unii Europejskiej na inne szczeble samorządu
terytorialnego / 132
Rozszerzenie praw wyborczych na wybory
narodowe / 133
4.2.
4.3.
Członkostwo w partiach politycznych obywateli Unii
Europejskiej / 134
Problem pozbawiania praw wyborczych do wyborów
narodowych w przypadku zmiany miejsca zamieszkania / 136
Podsumowanie / 139
Dorota Pudzianowska
Warunki nabycia i utraty obywatelstwa Unii
Europejskiej. Czy dochodzi do autonomizacji pojęcia
obywatelstwa Unii? / 141
Filip Jasiński
Prawo dostępu obywateli Unii Europejskiej do pomocy
konsularnej / 155
Wstęp / 155
Ewolucja podstaw prawnych / 157
Najnowsze zmiany traktatowe / 162
Ewolucja koordynacji kryzysowej / 163
Strona praktyczna / 166
1.
2.
3.
4.
5.
7
Spis treści
6.
Konkluzje / 168
Marcin Dąbrowski
Realizacja praw politycznych przez cudzoziemców – obywateli
Unii Europejskiej za pośrednictwem komitetów wyborczych
w świetle zasady równości szans wyborczych / 170
1.
2.
3.
4.
5.
Wprowadzenie / 170
Komitety wyborcze partii politycznych i komitety
wyborcze koalicji partii politycznych / 177
Komitety wyborcze wyborców / 182
Komitety wyborcze stowarzyszeń i organizacji
społecznych / 184
Podsumowanie / 186
CZĘŚĆ III
Zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową
obywateli Unii Europejskiej / 191
Anna Czaplińska
Znaczenie zasady niedyskryminacji ze względu
na przynależność państwową dla kształtowania koncepcji
obywatelstwa Unii Europejskiej w zakresie praw i wolności
osobistych / 193
1.
2.
3.
4.
Wprowadzenie / 193
Wpływ zasady niedyskryminacji na zakres prawa
przemieszczania się i pobytu obywateli Unii Europejskiej
na terytorium państw członkowskich / 197
Zasada niedyskryminacji a inne prawa i wolności osobiste
obywateli Unii Europejskiej / 211
Konkluzje / 219
Krzysztof Śmiszek
Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową
a dyrektywy antydyskryminacyjne / 221
1.
Wstęp / 221
8
Spis treści
2.
3.
4.
Zakaz dyskryminacji na gruncie przynależności
państwowej w systemach prawnych Unii Europejskiej
i Rady Europy / 222
Zakaz dyskryminacji z powodu przynależności
państwowej w świetle prawa polskiego / 239
Podsumowanie / 243
Aleksandra Gliszczyńska-Grabias
Zasada równości i niedyskryminacji w prawie Unii
Europejskiej a aktorzy krajowi / 245
1.
2.
3.
4.
5.
Wprowadzenie / 245
Zasada równości i niedyskryminacji w prawie Unii
Europejskiej / 246
Realizacja zasad równości i niedyskryminacji
na poziomie krajowym / 249
Krajowe organy równościowe / 256
4.1.
4.2.
Rzecznik Praw Obywatelskich / 257
Pełnomocnik Rządu do spraw Równego
Traktowania / 260
Podsumowanie / 262
O autorach / 265
9
dyrektywa
94/80/WE
dyrektywa
2000/43/WE
dyrektywa
2000/78/WE
dyrektywa
2004/38/WE
Wykaz skrótów
Akty prawne
dyrektywa Rady 94/80/WE z dnia 19 grudnia
1994 r. ustanawiająca szczegółowe warunki wy-
konywania prawa głosowania i kandydowania
w wyborach lokalnych przez obywateli Unii ma-
jących miejsce zamieszkania w Państwie Człon-
kowskim, którego nie są obywatelami (Dz. Urz.
WE L 368 z 25.03.1994, s. 38 z późn. zm.;
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 20,
t. 1, s. 12)
dyrektywa Rady 2000/43/WE z dnia 29 czerwca
2000 r. wprowadzająca w życie zasadę równego
traktowania osób bez względu na pochodzenie
rasowe lub etniczne (Dz. Urz. WE L 180
z 19.07.2000, s. 22; Dz. Urz. UE Polskie wydanie
specjalne, rozdz. 20, t. 1, s. 23)
dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada
2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe
równego traktowania w zakresie zatrudnienia
i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2.12.2000, s. 16;
Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5,
t. 4, s. 79)
dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskie-
go i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do
swobodnego przemieszczania się i pobytu na te-
rytorium Państw Członkowskich, zmieniająca
11
Wykaz skrótów
EKPC/Europejska
Konwencja Praw
Człowieka
Konstytucja RP
KPP
k.w.
rozporządzenie
(UE) nr 211/2011
TEWG, traktat
rzymski
TFUE
traktat konstytu-
cyjny
Traktat z Amster-
damu
12
64/221/EWG,
73/148/EWG,
rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca
dyrektywy
68/360/EWG,
72/194/EWG,
75/34/EWG,
75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG oraz
93/96/EWG (Dz. Urz. UE L 158 z 30.04.2004 ze
sprost., s. 77; Dz. Urz. UE Polskie wydanie spe-
cjalne, rozdz. 5, t. 5, s. 46)
Konwencja o ochronie praw człowieka i podsta-
wowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61,
poz. 284 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej
(Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 391)
ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wybor-
czy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.)
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady
(UE) nr 211/2011 z dnia 16 lutego 2011 r.
w sprawie inicjatywy obywatelskiej (Dz. Urz. UE
L 65 z 11.03.2011, s. 1 z późn. zm.)
Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę
Gospodarczą, sporządzony w Rzymie dnia
25 marca 1957 r.
Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
(wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 326
z 26.10.2012, s. 47)
Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy,
podpisany dnia 29 października 2004 r. w Rzymie
(Dz. Urz. UE C 310 z 16.12.2004)
Traktat z Amsterdamu zmieniający Traktat
o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające
Wspólnoty Europejskie i niektóre związane
z nimi akty, sporządzony w Amsterdamie dnia
Wykaz skrótów
2 października 1997 r. (Dz. Urz. WE C 340
z 10.11.1997)
Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii
Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę
Europejską, sporządzony w Lizbonie dnia
13 grudnia 2007 r. (Dz. Urz. UE C 306
z 17.12.2007, ze sprost.)
Traktat o Unii Europejskiej, sporządzony
w Maastricht dnia 7 lutego 1992 r. (Dz. Urz. WE
C 191 z 29.07.1992)
Traktat z Nicei zmieniający Traktat o Unii Euro-
pejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Eu-
ropejskie i niektóre związane z nimi akty, sporzą-
dzony w Nicei dnia 26 lutego 2001 r. (Dz. Urz.
WE C 80 z 10.03.2001)
Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolido-
wana: Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13)
Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską
(wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 321 E
z 29.12.2006, s. 37)
ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach poli-
tycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 155,
poz. 924)
Traktat z Lizbony
Traktat z Ma-
astricht
Traktat z Nicei
TUE
TWE
u.p.p.
Czasopisma, zbiory orzeczeń
Dz. Urz. UE/WE
ECR
EuZW
GSP
OTK
PiP
Prz. Sejm.
Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej / Wspól-
not Europejskich
European Court Reports
Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht
Gdańskie Studia Prawnicze
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Państwo i Prawo
Przegląd Sejmowy
13
Wykaz skrótów
St. Eur.
Studia Europejskie
Inne
ETPC
TK
TS
Europejski Trybunał Praw Człowieka
Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Sprawiedliwości UE
14
Od Redaktorów
Instytucja obywatelstwa Unii Europejskiej została wprowadzona
Traktatem z Maastricht, który wszedł w życie w 1993 r. W oddawanej
do rąk Czytelników książce autorzy przyglądają się dotychczasowym
osiągnięciom i istniejącym wciąż wyzwaniom związanym z jego funk-
cjonowaniem od ponad 20 lat.
Zaproszenie do złożenia tekstów przyjęli uznani eksperci różnych
dziedzin i specjalizacji: przedstawiciele środowiska naukowego, admi-
nistracji publicznej oraz organizacji pozarządowych. W ten sposób
powstało opracowanie analizujące wiele różnych aspektów związanych
z obywatelstwem Unii Europejskiej. Zawiera ono dwanaście tekstów,
z których większość została przygotowana na podstawie referatów
przedstawionych podczas VI Dorocznej Konferencji Poznańskiego
Centrum Praw Człowieka INP PAN, która odbyła się 23 października
2013 r. w Poznaniu. Konferencja została zorganizowana w związku
z obchodami Europejskiego Roku Obywateli.
Autorzy stawiają liczne pytania dotyczące obywatelstwa Unii Euro-
pejskiej, m.in.: Jaki jest rzeczywisty wymiar praw i wolności politycznych
obywateli Unii Europejskiej? Czy dochodzi do autonomizacji pojęcia
obywatelstwa Unii Europejskiej? Czym miała być Europa i na czym
polega problem z tożsamością europejską? Czy w Unii Europejskiej
istnieje przestrzeń publiczna, w której w sposób aktywny i świadomy
uczestniczą obywatele Unii? Obywatelstwo Unii Europejskiej rozważane
jest też w kontekście legitymacji demokratycznej Unii Europejskiej. W
książce zostały również przedstawione instytucje związane z obywatel-
stwem unijnym, zapewniające udział w procesie legislacyjnym, jak eu-
ropejska inicjatywa obywatelska (wprowadzona Traktatem z Lizbony),
oraz pozwalające na zgłaszanie zagadnień do rozważenia Parlamentowi
Europejskiemu prawo do petycji. Szczegółowej analizie poddano też
zasadę niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową
15
Od Redaktorów
w kontekście dyrektyw antydyskryminacyjnych, jej znaczenie dla
kształtowania koncepcji obywatelstwa Unii Europejskiej w zakresie
praw i wolności osobistych, a także roli organów i instytucji państw
członkowskich Unii Europejskiej w urzeczywistnianiu zasad równości
i niedyskryminacji. Kolejne z badanych zagadnień to prawo do ubiega-
nia się o pomoc dyplomatyczną i konsularną udzielaną przez państwa
członkowskie poza granicami Unii na rzecz obywateli innego państwa
członkowskiego Unii Europejskiej oraz sytuacja cudzoziemców – oby-
wateli Unii Europejskiej przebywających w Polsce, która w niniejszej
publikacji została omówiona w kontekście tworzenia komitetów wybor-
czych, udziału w wyborach lokalnych, wyborach do Parlamentu Euro-
pejskiego oraz członkostwa w partiach politycznych. Wszyscy autorzy
przedstawili ponadto interesujące postulaty zmian prawnych, które
pozwoliłyby w większym stopniu urzeczywistnić ideę obywatelstwa
Unii Europejskiej w krajowym porządku prawnym.
Publikacja jest adresowana do szerokiego kręgu odbiorców. Poru-
szana w niej problematyka jest istotna dla wszystkich osób pragnących
świadomie i aktywnie uczestniczyć w życiu publicznym. Mamy nadzieję,
że opracowanie to będzie inspiracją i zachętą dla dalszych debat na temat
obywatelstwa Unii Europejskiej.
Aleksandra Gliszczyńska-Grabias
Grażyna Baranowska
Adam Bodnar
16
Wstęp
Dwudziesta rocznica wejścia w życie Traktatu z Maastricht stała
się inspiracją dla VI Dorocznej Konferencji Poznańskiego Centrum
Praw Człowieka INP PAN, organizowanej wraz z Zakładem Praw
Człowieka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskie-
go oraz Katedrą Prawa Konstytucyjnego Uniwersytetu Adama Mickie-
wicza w Poznaniu.
Traktat z Maastricht był wynikiem kompromisu między zwolenni-
kami integracji ponadnarodowej i integracji międzynarodowej, czego
efektem i wyrazem było m.in. oparcie współpracy w zakresie wspólnej
polityki zagranicznej i bezpieczeństwa (II filar) oraz wymiaru sprawied-
liwości i spraw wewnętrznych (III filar) na zasadach klasycznej współ-
pracy międzynarodowej. Dopiero Traktat z Lizbony ujednolicił mecha-
nizm współpracy. Obecnie wszystkie materie regulowane Traktatem
zasadzają się na mechanizmie współpracy ponadnarodowej.
W interesującej nas sferze wolności i praw jednostki Traktat
z Maastricht wprowadził wiele fundamentalnych zmian. Wzmocnił
ochronę wolności i praw oraz interesów obywateli państw członkow-
skich, ustanowił obywatelstwo Unii Europejskiej i otworzył możliwości
szerokiej – i zrealizowanej – współpracy w dziedzinie sprawiedliwości
i spraw wewnętrznych.
W procesie przygotowawczym do członkostwa w Unii Europejskiej
Polska dostosowała swoje prawo, przyjmując w całości acquis commu-
nautaire, w tym normy regulujące status jednostki, jej wolności i prawa
oraz mechanizmy ich ochrony. Dotyczyło to zarówno statusu obywatela
polskiego jako obywatela Unii Europejskiej, jak i wolności i praw oby-
wateli innych państw unijnych zamieszkujących na terenie Polski.
Program konferencji – osiągnięcia i wyzwania po dwudziestu latach
ochrony praw obywatelek i obywateli Unii Europejskiej – stworzył
szerokie ramy dla refleksji dotyczącej różnych aspektów procesu inte-
17
Wstęp
gracji europejskiej i miejsca oraz roli obywatelek i obywateli w tym
procesie. Jest zrozumiałe, że klamrą spinającą szczegółowe rozważania
jest zagadnienie europejskiego demos, europejskiego obywatelstwa oraz
demokratycznej legitymizacji Unii Europejskiej. Chodziło zwłaszcza
o pokazanie związków między obywatelstwem krajowym i obywatel-
stwem europejskim, widzianych w kategoriach obywateli jako współ-
twórców prawa unijnego, w szczególności przez partycypację
w kształtowaniu narodowej polityki i własnego prawa narodowego.
Tym samym mamy tu do czynienia z synergią realnych procesów de-
mokratycznych na wskazanych dwóch poziomach – unijnym i narodo-
wym.
To wyzwanie, wynikające z oddolnego kształtowania zarówno
rzeczywistości, jak i aksjologii politycznej, społecznej, ekonomicznej
i etycznej, nieustannie narzuca konieczność przemyślenia wizji Europy
i sformułowania najbardziej kluczowych pytań o jej stan i kierunek
rozwoju, także w zakresie uczestnictwa obywateli Unii w europejskiej
przestrzeni publicznej i kreowaniu ogólnoeuropejskiego dialogu.
Rzeczywistość oddająca różne wymiary obywatelskości ukazuje
w większym stopniu deficyty aniżeli bezsporne sukcesy regulacji nor-
matywnej. Pokazuje także zależności między procesami autonomizacji
pojęć, na przykładzie obywatelstwa, a skutkami tej autonomizacji
w sferze relacji między obywatelstwem państwowym a europejskim.
Egzemplifikacją tego zjawiska są warunki nabycia i utraty obywatelstwa
Unii Europejskiej.
Deficyty dotyczą regulacji polskich, chociażby w zakresie praw
wyborczych stałych rezydentów Unii Europejskiej. Przykładowo można
wskazać brak prawa do udziału w wyborach do rad powiatu czy funda-
mentalnie gorszą pozycję prawną i faktyczną komitetów wyborczych
w stosunku do partii politycznych, a tym samym zasadnicze ogranicze-
nie szans wyborczych i wykonywania uprawnień politycznych przez
cudzoziemców – obywateli Unii Europejskiej. Są to również deficyty
na poziomie regulacji europejskiej, jak chociażby koncepcyjne i kon-
strukcyjne słabości europejskiej inicjatywy obywatelskiej, prowadzące
do uzasadnionego pytania o to, czy mamy do czynienia z fiaskiem de-
mokratycznego telos. Podobnie pesymistyczne są obserwacje dotyczące
niewystarczającej skuteczności zakazu dyskryminacji ze względu na
przynależność państwową czy też ograniczone praktyki implementacyj-
ne utrudniające pełną realizację prawa dostępu obywateli Unii Europej-
skiej do opieki konsularnej.
18
Wstęp
Referenci poszukiwali odpowiedzi na pytanie, co jest przyczyną
dość wolnego i z pewnością niezadowalającego postępu w zakresie
umacniania wolności i praw jednostek w ramach Unii Europejskiej?
Zawarte w pracy teksty oprócz krytycznej analizy rzeczywistości zawie-
rają też ważne postulaty normatywne oraz funkcjonalne.
Mamy nadzieję, że książka będzie ważnym głosem w dyskusji nad
sposobami wzmacniania procedur demokratycznych w Unii, metodami
zwiększenia partycypacji obywatelek i obywateli w decydowaniu
o sposobie integracji europejskiej oraz niezbędnymi działaniami, które
sprawią, że zostanie osiągnięty cel, jakim jest zapewnienie wszystkim
pełnej ochrony ich wolności i praw.
Mirosław Wyrzykowski
Roman Wieruszewski
19
CZĘŚĆ I
Obywatele Unii Europejskiej
jako demos
Wojciech Sadurski
Obywatelstwo europejskie a legitymacja
demokratyczna Unii Europejskiej
1. Wprowadzenie
Obywatelstwo europejskie, wprowadzone przez Traktat w Ma-
astricht z 1992 r., ma dwa główne wymiary – formalno-prawny i poli-
tyczno-symboliczny. Zaskakująca jest jednak niespójność między
pierwszym a drugim wymiarem. Wynika ona stąd, że obywatelstwo
było w swej genezie zabiegiem biurokratycznym, stanowiącym manewr
dla zdobycia lojalności i poczucia przynależności do Unii obywateli
państw członkowskich w momencie, gdy oczywiste dla wszystkich stało
się fiasko w walce o serca i umysły Europejczyków. Fiasko to nie było
czymś zaskakującym i wcale nie było efektem jakiegoś domniemanego
fiaska Unii1 jako projektu politycznego i ekonomicznego. Wprost
przeciwnie, choć być może paradoksalnie, fiasko patriotyzmu unijnego
(czyli owego poczucia lojalności i emocjonalnej przynależności jedno-
stek do Unii, a nie tylko do państw, których są obywatelami) nastąpiło
w czasie, gdy Unia szła od sukcesu do sukcesu, czego wyrazem były
kolejne fale jej rozszerzenia. W końcu, kto chciałby należeć do ugrupo-
wania będącego synonimem klęski?
Unia w czasie, gdy na agendzie pojawił się pomysł obywatelstwa,
a zatem na początku lat 90. XX w., wcale nie była w stanie kryzysu. Na
przełomie lat 80. i 90. można było powiedzieć, że osiągnięto główne
cele ekonomiczne i polityczne, dla których proces integracji zachodnio-
europejskiej został zainicjowany przez „ojców założycieli” w połowie
1 O „Unii” będzie także mowa dla określenia jej instytucjonalnych poprzedniczek:
Wspólnot i Wspólnoty Europejskiej.
23
Wojciech Sadurski
lat 50. Europa Zachodnia w istocie stała się strefą pokoju, zamożności
i (do pewnego stopnia) solidarności, pozwalającej na wyrównywanie
dysproporcji ekonomicznych między regionami i państwami. Cele te
osiągnięto przy stałym rozszerzaniu kompetencji Unii zgodnie z domi-
nującą wówczas teorią funkcjonalistyczną, na mocy której integracja,
początkowo w kilku dziedzinach związanych ze wspólnym rynkiem,
miała nieuchronnie prowadzić do integrowania polityki i prawa także
w innych sferach, na pozór peryferyjnych wobec wspólnego rynku, ale
jednak w sposób istotny z nim związanych.
Mimo tych faktów w sferze integracji gospodarczej, politycznej
i prawnej brakowało przesłanek patriotyzmu unijnego. Brało się to
w dużej mierze z owego fatalnego podziału win i zasług, jakiego doko-
nały między sobą milcząco państwa członkowskie i instytucje unijne
(a wśród nich w szczególności Komisja Europejska), polegającego na
tym, że zasługi za wszystkie sukcesy ekonomiczne w sferach należących
do wspólnych kompetencji brały na siebie chętnie państwa członkow-
skie, winą za niepowodzenia obarczano zaś Unię. W rezultacie pogłębiał
się paradoksalny dysonans: im większe Unia (i jej poprzedniczki insty-
tucjonalne) odnosiła sukcesy w umacnianiu strefy pokoju, zamożności
i solidarności w Europie, tym mniej jej instytucje były lubiane przez
ludzi. Instytucje unijne nie miały specjalnych bodźców, by protestować
przeciwko takiemu niesprawiedliwemu podziałowi, gdyż, po pierwsze,
urzędnicy unijni w zamian za przyjęcie roli „chłopców (i dziewcząt)
do bicia” byli sowicie wynagradzani, po drugie, nie będąc w żaden
sposób rozliczani przed opinią publiczną, nie musieli przejmować się
swym wizerunkiem, a po trzecie, nawet gdyby chcieli oponować, nie
mieli ku temu narzędzi – polityka unijna zawsze z trudem przebijała
się do dyskursu publicznego i środków masowego przekazu. Skutkiem
tego była dużo niższa popularność Unii w oczach obywateli, niż na to
w rzeczywistości zasługiwała. Jednak ten niski status Unii w świadomo-
ści publicznej stał się realnym problemem wraz z rozwojem integracji
i rozszerzaniem jej także na pola nieekonomiczne, takie jak polityka
imigracyjna, wymiar sprawiedliwości czy ochrona środowiska, gdyż
skuteczność polityk w tych dziedzinach w dużym stopniu uzależniona
jest od legitymizacji w oczach opinii publicznej. Paradoks początku
lat 90. polegał więc na tym, że im bardziej patriotyzm unijny był po-
trzebny, tym mniej był realny, gdyż te same czynniki napędzały zarówno
zapotrzebowanie na ów patriotyzm, jak i bodźce państw członkowskich
do przejmowania zasług na siebie i obarczania Unii odpowiedzialnością
24
Obywatelstwo europejskie a legitymacja demokratyczna Unii...
za porażki w coraz to nowych dziedzinach, jakie nieuchronnie („nie-
uchronnie” w świetle dominującej wtedy doktryny neofunkcjonalistycz-
nej) zagarniała integrująca się Unia.
Główna teza niniejszego opracowania polega na tym, że jako ma-
newr przemyślnie obmyślony w biurokratycznych gremiach, mający
na celu „wyprodukowanie” patriotyzmu europejskiego, niebędący od-
powiedzią na rzeczywistą potrzebę stworzenia ogólnounijnego poczucia
tożsamości i przynależności na szczeblu ponadnarodowym, projekt
obywatelstwa unijnego nie mógł się udać – techniczny zabieg prawniczy
nie mógł udźwignąć ciężaru funkcji polityczno-symbolicznej, jakiej
miał służyć2. Nie znaczy to, że ustanowienie obywatelstwa europejskiego
było działaniem cynicznym ani że klęska jest jakoś wpisana w sam ten
projekt. Wprost przeciwnie, obywatelstwo europejskie, mimo owego
grzechu pierworodnego, jakim jest obarczone, a jaki wyżej został opisa-
ny, może być pięknym, szlachetnym i cennym instrumentem budowania
patriotyzmu europejskiego. W tym celu musi jednak być zniesiona,
a przynajmniej poważnie zredukowana, niespójność między dwoma
aspektami obywatelstwa – polityczno-symbolicznym i formalno-praw-
nym. Owa niespójność może być zniesiona tylko wtedy, jeśli poważnie
przemyślimy istotę demokratycznej legitymizacji Unii Europejskiej
i przedsięweźmiemy środki wynikające z tego przemyślenia. Aspekt
polityczno-symboliczny obywatelstwa nie powstaje bowiem w próżni,
lecz jest ściśle uzależniony od poczucia lojalności i „autorstwa” obywa-
teli związanego ze wspólnotą polityczną, stanowiącą ramy obywatelstwa,
a ponieważ we współczesnym świecie najważniejszym (a często koniecz-
nym) czynnikiem legitymizacji jest demokracja, demokratyczna legity-
mizacja stanowi niezbędne ogniwo łączące obywatelstwo w sensie poli-
tyczno-symbolicznym z obywatelstwem formalno-prawnym.
2. Dwa wymiary obywatelstwa
Wypada pokrótce scharakteryzować oba wymienione aspekty
obywatelstwa. Obywatelstwo w sensie polityczno-symbolicznym jest
fenomenem analizowanym w kategoriach filozofii politycznej i związane
2 Szerzej na ten temat W. Sadurski, Obywatelstwo europejskie, St. Eur. 2005, nr 4,
s. 31–45. Por. również B.M.J. Szewczyk, European Citizenship and National Democracy:
Contemporary Sources of Legitimacy of the European Union, Columbia Journal of Euro-
pean Law 2011, nr 17, s. 151–230.
25
Wojciech Sadurski
jest przede wszystkim z relacjami między obywatelami a wspólnotą
polityczną jako całością (aspekt „pionowy”) i relacjami między samymi
obywatelami (aspekt „poziomy”). Obywatelstwo jest przejawem właści-
wego traktowania obywateli przez państwo, a zatem prawowitości –
i jej granic – stosowania wobec jednostek przymusu, zaprowadzania
pewnych wizji sprawiedliwości i ładu publicznego itp. Jednocześnie
obywatelstwo określa powinności i obowiązki obywateli względem
wspólnoty, niekoniecznie skodyfikowane w formie prawnej. Główną
ideą demokratyczno-liberalnych zasad obywatelstwa jest poszanowanie
równiej wolności i równego szacunku dla wszystkich jednostek – po-
winność niepoddająca się łatwo prawnemu nakazowi w sferze stosun-
ków „poziomych”, czyli między jednostkami, ale jednak stanowiąca
bardzo silny nakaz moralny. Nakaz ten wyraża się w odrzuceniu moż-
liwości „obywatelstwa drugiej kategorii”, czyli klasy ludzi będących
formalnie obywatelami (bo w sferze formalnej obywatelstwo ma cha-
rakter binarny: albo jest się obywatelem, albo się nim nie jest), ale
w mniejszym stopniu korzystających z faktycznych dobrodziejstw
obywatelstwa. Główną treścią tak rozumianego obywatelstwa jest
kwestia tożsamości, rozumianej jako identyfikacja z tym, co w oczach
obywateli łączy ich jako członków tej samej wspólnoty. Identyfikacja
ta wcale nie musi mieć charakteru ekskluzywnego i wyłącznego, czyli
nie musi wykluczać jednoczesnych identyfikacji z innymi wspólnotami.
W rzeczy samej każdy zazwyczaj odczuwa różnorodne, jednoczesne
identyfikacje i niekoniecznie dostrzega rywalizację między nimi, skła-
niającą do wyboru jednej zamiast drugiej. Ważne jest jednak to, że
obywatelstwo stwarza podstawę do politycznej identyfikacji i tożsamości
ze wspólnotą, w ramach której to obywatelstwo funkcjonuje.
Tak jest właśnie w przypadku obywatelstwa europejskiego; wyraża
ono (często nieokreślone explicite) idee dotyczące relacji między jed-
nostkami a Unią i jednocześnie państwem obywatelstwa danego czło-
wieka. Jak celnie zauważył brytyjski konstytucjonalista N.W. Barber,
„kwestia europejskiego i krajowego obywatelstwa sięga sedna projektu
europejskiego: debaty na temat tych pojęć są odzwierciedleniem debat
o przyszłości Europy”3. Dalej zauważa on, że „obywatelstwo [europejskie
– przyp. WS] nie było wyłącznie, a nawet przede wszystkim, traktowane
jako zespół nowych reguł prawnych, ale aspirowało do zmiany sposobu,
3 N.W. Barber, Citizenship, nationalism and the European Union, European Law
Review 2002, s. 241.
26
Obywatelstwo europejskie a legitymacja demokratyczna Unii...
w jaki jednostki utożsamiają się z instytucjami wspólnotowymi. [...]
Na płaszczyźnie politycznej, obywatelstwo jest pojęciem, które ma na
celu dać ludziom powody, dla których powinni zaakceptować i uczest-
niczyć w rządzeniu Unią Europejską”4.
Tak zarysowane obywatelstwo w warstwie polityczno-symbolicznej
jest w Unii Europejskiej w większym stopniu aspiracją niż faktem.
Stopień poczucia tożsamości europejskiej, opartej bezpośrednio na
przynależności do Unii i wynikający stąd stopień lojalności wobec in-
stytucjonalnej Unii jest niewielki w porównaniu z lojalnością i tożsamo-
ścią z państwami członkowskimi. Nie miejsce tu na wyjaśnianie przy-
czyn tego stanu rzeczy. Zresztą warto zauważyć, że w odniesieniu do
każdej wspólnoty politycznej, także państwowej, obywatelstwo w war-
stwie polityczno-symbolicznej jest pewnym ideałem, aspiracją, celem,
do którego można zbliżać się lub od którego można się oddalać, ale
który nigdy nie może być osiągnięty w zupełności. Jest to więc zjawisko
o charakterze stopniowalnym.
Odmiennie jest z obywatelstwem w sferze formalno-prawnej. Ta
sfera obywatelstwa definiowana jest przez formalne prawa i obowiązki
obywatela jako obywatela danej społeczności. Traktat w Maastricht
wprowadził wiele takich uprawnień, które zostały następnie rozszerzone
w traktacie lizbońskim. Nie wchodząc w szczegóły, gdyż te są obszernie
(i bardziej kompetentnie) omówione w innych opracowaniach niniej-
szego tomu, można powiedzieć, że w sferze formalno-prawnej obywa-
telstwo unijne oznacza m.in. prawo do przemieszczania się i zamiesz-
kania w dowolnym miejscu na terenie Unii, prawo do głosowania
i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych oraz w wyborach do
Parlamentu Europejskiego w miejscu zamieszkania bez względu na
obywatelstwo w kraju zamieszkania, prawo do petycji do Parlamentu
Europejskiego, prawo do opieki konsularnej lub dyplomatycznej
w państwach trzecich ze strony instytucji jakichkolwiek państw człon-
kowskich, prawo do zwracania się do Europejskiego Rzecznika Praw
Obywatelskich, prawo do europejskiej inicjatywy obywatelskiej.
Wszystkie te uprawnienia zostały przyznane w drodze traktatowej,
a dodatkowo Trybunał Sprawiedliwości stopniowo rozszerzał ich treść,
a przede wszystkim rangę prawną. Od początku Trybunał „dowarto-
ściowywał” obywatelstwo. W jednej z pierwszych ważnych spraw doty-
czących obywatelstwa Trybunał wygłosił, często potem cytowaną,
4 Ibidem, s. 246.
27
Pobierz darmowy fragment (pdf)
