Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00100 009357 7440907 na godz. na dobę w sumie
Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz - ebook/pdf
Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz - ebook/pdf
Autor: , , , , , , , Liczba stron: 472
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-3081-7 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Opracowanie jest bogatym i szczegółowym komentarzem do całkowicie nowej dla polskiego prawodawstwa ustawy. Nowa regulacja ma charakter ingerencyjny i ustanawia wysokie, niespotykane dotychczas w naszym systemie prawnym granice odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych. Ustawą określono przesłanki odpowiedzialności majątkowej, procedurę i konsekwencje prokuratorskiego postępowania wyjaśniającego, przeformułowano dotychczasowe rozumienie rażącego naruszenia prawa , a także szerzej niż dotychczas zdefi niowano pojęcie funkcjonariusza publicznego. .. Publikacja zawiera propozycje różnych sposobów rozwiązania konkretnych problemów intrepretacyjnych. Ta różnorodność jest szczególnie istotna, bowiem ustawa mimo niewielkich rozmiarów odwołuje się do szeregu skomplikowanych regulacji pochodzących z różnych dziedzin prawa. Brak jest na rynku wydawniczym publikacji, a nawet ukształtowanych poglądów doktryny czy orzecznictwa w zakresie normowanym ustawą. Komentarz stanowi zatem jedyne jak dotąd interdyscyplinarne opracowanie dla praktyków, zawierające unikalne, wypracowane w drodze dyskursu poglądy interpretacyjne jego autorów. Rezultatem tej współpracy jest wskazanie dróg rozwiązania wątpliwości przed jakimi staną wszyscy potencjalni interpretatorzy ustawy. .. Obszerny komentarz to rezultat pracy zespołu złożonego z naukowców specjalizujących się w tych dziedzinach prawa, w których mają swoje korzenie poszczególne instytucje zawarte w ustawie oraz z przedstawicieli teorii prawa. Jednocześnie wszyscy autorzy są praktykami, wykonującymi zawody prawnicze. Warto dodać, iż redaktor komentarza brał udział w pracach nad ustawą jako ekspert sejmowy, a wykorzystanie materiałów z procesu legislacyjnego niewątpliwie wzbogaciło końcowy efekt prac. .. Komentarz przeznaczony jest nie tylko dla funkcjonariuszy publicznych. Ze względu na interdyscyplinarny charakter zainteresuje on także sędziów, prokuratorów, adwokatów, radców prawnych oraz przedstawicieli nauki prawa administracyjnego, cywilnego i karnego.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

ODPOWIEDZIALNOŚĆ MAJĄTKOWA FUNKCJONARIUSZY PUBLICZNYCH ZA RAŻĄCE NARUSZENIE PRAWA KOMENTARZ redakcja naukowa Agnieszka Bielska-Brodziak Agnieszka Bielska-Brodziak, Jacek Gęsiak Grzegorz Krawiec, Andrzej Matan Sławomir Tkacz, Zygmunt Tobor Aleksandra Wentkowska, Andrzej Wołowiec Warszawa 2011 Stan prawny na 1 listopada 2011 r. Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Anna Berska Opracowanie redakcyjne Studio Diament Łamanie Studio Diament Agnieszka Bielska-Brodziak – art. 8 wspólnie z A. Wentkowską – Wstęp prawnoporównawczy wspólnie z G. Krawcem i Z. Toborem – art. 1 wspólnie z G. Krawcem i S. Tkaczem – art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 wspólnie z G. Krawcem – art. 2 ust. 1 pkt 3 wspólnie z A. Wołowcem – art. 2 ust. 3, art. 9 wspólnie z S. Tkaczem – art. 7, art. 10, art. 16, art. 17 Jacek Gęsiak – art. 4, art. 5 wspólnie z G. Krawcem – art. 2 ust. 1 pkt 2 Grzegorz Krawiec – art. 6 pkt 9–11, art. 11, art. 12, art. 13, art. 15 wspólnie z A. Bielską-Brodziak i Z. Toborem – art. 1 wspólnie z A. Bielską-Brodziak i S. Tkaczem – art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 wspólnie z J. Gęsiakiem – art. 2 ust. 1 pkt 2 wspólnie z A. Bielską-Brodziak – art. 2 ust. 1 pkt 3 wspólnie z A. Matanem – art. 6 pkt 2 Andrzej Matan – art. 2 ust. 2, art. 6 pkt 1, 3–8, art. 14 wspólnie z G. Krawcem – art. 6 pkt 2 Sławomir Tkacz wspólnie z A. Bielską-Brodziak i G. Krawcem – art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 3 wspólnie z A. Bielską-Brodziak – art. 7, art. 10, art. 16, art. 17 Zygmunt Tobor wspólnie z A. Bielską-Brodziak i G. Krawcem – art. 1 Aleksandra Wentkowska wspólnie z A. Bielską-Brodziak – Wstęp prawnoporównawczy Andrzej Wołowiec wspólnie z A. Bielską-Brodziak – art. 2 ust. 3, art. 9 © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2011 ISBN: 978-83-264-1518-0 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ............................................................................................. 11 Przedmowa ................................................................................................... 17 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy – kilka uwag prawnoporównawczych ........................................................ 21 1. System odpowiedzialności w Niemczech .................................................. 22 2. System odpowiedzialności we Francji ....................................................... 25 3. System odpowiedzialności w Wielkiej Brytanii ........................................ 28 4. System odpowiedzialności na Słowacji ..................................................... 31 5. Regulacje zawarte w prawie UE ................................................................ 31 5.1. Rodzaje odpowiedzialności ................................................................ 31 5.2. Zasady dochodzenia odszkodowania ................................................. 33 5.3. Zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy Unii Europejskiej ......... 35 5.4. Zasada dobrej administracji ................................................................ 36 5.5. Statut Urzędnika Unii Europejskiej .................................................... 40 5.6. Funkcjonariusz a interes Unii Europejskiej ........................................ 41 5.7. Naruszenie obowiązku przez funkcjonariuszy Unii Europejskiej ...... 44 5.8. Sprawa Komisja v. É. Cresson ............................................................ 48 5.9. Rodzaje sankcji ................................................................................... 50 Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ...................... 61 5 Spis treści Rozdział 1 Przepisy ogólne ............................................................................................. 61 Art. 1 .............................................................................................................. 61 Zagadnienia wstępne ................................................................................ 61 Przesłanka „rażącego naruszenia prawa” – uwagi ogólne ........................ 64 Rażące naruszenie prawa a proces stosowania prawa ............................... 69 Możliwość popełnienia rażącego naruszenia prawa w procesie wykładni .................................................................................. 71 Rozumienie „rażącego naruszenia prawa” w dyskursie doktrynalnym ........................................................................ 80 Historia legislacyjna pojęcia „rażące naruszenie prawa” w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa ....................................................................... 82 Pojęcie i rodzaje odpowiedzialności prawnej w administracji .................. 84 Odpowiedzialność za działania legalne administracji ............................... 87 Odpowiedzialność za działania nielegalne ................................................ 89 Odpowiedzialność polityczna .................................................................... 90 Odpowiedzialność konstytucyjna .............................................................. 91 Dyscyplinarna i porządkowa odpowiedzialność pracowników administracji publicznej ..............................................................................92 Odpowiedzialność karna ........................................................................... 96 Odpowiedzialność majątkowa ................................................................... 98 Odpowiedzialność z art. 154 § 4 i art. 287 u.p.p.s.a. ................................ 101 Odpowiedzialność z art. 161 k.p.a. .......................................................... 102 Art. 2 ............................................................................................................ 105 Pojęcie funkcjonariusza publicznego w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa a inne rozumienia tego pojęcia w prawie polskim ................................... 106 Pojęcie funkcjonariusza publicznego w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa .... 114 Osoba działająca w charakterze organu administracji publicznej ............ 119 Osoba działająca z upoważnienia organu administracji publicznej ......... 121 Członek kolegialnego organu administracji publicznej ........................... 127 6 Spis treści Osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej ..................................................................... 132 Stosunek służbowy ................................................................................... 134 Umowa cywilnoprawna ............................................................................ 135 Branie udziału w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez organ ................................................................ 139 Podmiot odpowiedzialny – uwagi wprowadzające .................................. 163 Skarb Państwa .......................................................................................... 164 Jednostka samorządu terytorialnego ........................................................ 168 Inny podmiot ............................................................................................ 169 Pojęcie „organ administracji publicznej” w rozumieniu ustawy – uwagi wstępne ....................................................................................... 170 Minister .................................................................................................... 176 Centralne organy administracji rządowej ................................................. 179 Wojewoda ................................................................................................. 185 Inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej) .................................................................... 187 Organy jednostek samorządu terytorialnego ............................................ 189 Organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. ............................... 190 Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz bez podstawy prawnej jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ........................................................................... 193 Wykonywanie władzy publicznej z rażącym naruszeniem prawa ........... 199 Wykonywanie władzy publicznej bez podstawy prawnej ........................ 209 Uposażenie przysługujące funkcjonariuszowi publicznemu .................... 218 Art. 3 ............................................................................................................ 231 Relacja odpowiedzialności uregulowanej w ustawie o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa względem odpowiedzialności przewidzianej w innych aktach prawnych .... 231 Art. 4 ............................................................................................................ 248 Odesłanie do kodeksu cywilnego w zakresie nieuregulowanym przez ustawę o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa .................................................. 248 7 Spis treści Rozdział 2 Zasady odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych ...... 260 Art. 5 ............................................................................................................ 260 Przesłanki odpowiedzialności funkcjonariusza publicznego ....................260 Art. 6 ............................................................................................................ 297 Uwagi wstępne do art. 6 ........................................................................... 298 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na wydaniu ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 lub art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. ....................................................................... 307 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na wydaniu ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność decyzji lub postanowienia na podstawie art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3 lub art. 247 § 1 pkt 2 albo pkt 3 w związku z art. 219 o.p. ...................... 311 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na stwierdzeniu braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 54 § 3 u.p.p.s.a. ........................................................... 313 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na wydaniu prawomocnego wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 u.p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ..................................................... 315 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. oraz stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 141 § 2 o.p. ................................................................... 322 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na prawomocnym stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 u.p.p.s.a. .......................................................................... 325 Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa polegające na prawomocnym stwierdzeniu rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47714 § 3 k.p.c. ...............................................................331 Stwierdzenie rażącego naruszenia polegające na prawomocnym stwierdzeniu braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 47931a § 3 k.p.c. ............................................................. 334 Stwierdzenie rażącego naruszenia polegające na ostatecznym stwierdzeniu braku podstawy prawnej lub rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 81 ust. 3 u.o.k.k. ........................................................... 335 8 Spis treści Rozdział 3 Postępowanie .............................................................................................. 339 Art. 7 ............................................................................................................ 339 Historia legislacyjna przyjętego modelu postępowania wyjaśniającego .................................................................................... 340 Złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wyjaśniającego ................. 349 Wszczęcie postępowania wyjaśniającego ................................................ 354 Odpowiednie stosowanie art. 43 ustawy o prokuraturze w toku postępowania wyjaśniającego ...................................................... 355 Odpowiednie stosowanie w toku postępowania wyjaśniającego przepisów k.p.a. .........................................................................................358 Zakończenie postępowania wyjaśniającego ............................................. 365 Czynności w przypadku stwierdzenia istnienia podstaw do wytoczenia powództwa – wezwanie funkcjonariusza publicznego do dobrowolnego spełnienia świadczenia ................................................................................. 367 Odmowa wytoczenia powództwa ............................................................. 373 Art. 8 ............................................................................................................ 375 Konsekwencje odesłania do kodeksu postępowania cywilnego .............. 375 Dokonywanie przekształceń podmiotowych w toku postępowania sądowego ............................................................... 381 Art. 9 ............................................................................................................ 385 Granice odszkodowania ........................................................................... 386 Reguły odpowiedzialności w przypadku wyrządzenia szkody z winy nieumyślnej ................................................................................... 389 Reguły odpowiedzialności w przypadku wyrządzenia szkody z winy umyślnej ........................................................................................ 392 Reguły odpowiedzialności w przypadku wyrządzenia szkody przez kilku funkcjonariuszy, spośród których jednym przypisano winę umyślną, a innym winę nieumyślną .............................. 396 Warianty określania wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę dla obliczania wysokości odszkodowania ................................................ 398 Rozdział 4 Przepisy karne ............................................................................................ 403 Art. 10 .......................................................................................................... 403 9 Spis treści Rozdział 5 Zmiany w przepisach obowiązujących, przepisy przejściowe i końcowe ..................................................................................................... 414 Art. 11 .......................................................................................................... 414 Art. 12 .......................................................................................................... 417 Art. 13 .......................................................................................................... 420 Art. 14 .......................................................................................................... 422 Zmiana art. 54 § 3 u.p.p.s.a. ..................................................................... 422 Zmiana art. 149 u.p.p.s.a. ......................................................................... 425 Zmiana art. 154 § 2 u.p.p.s.a. ................................................................... 426 Art. 15 .......................................................................................................... 429 Art. 16 .......................................................................................................... 430 Art. 17 .......................................................................................................... 439 Literatura .................................................................................................... 447 Autorzy ........................................................................................................ 469 Wykaz SkRóTóW Akty prawne BGB k.c. k.k. Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. k.s.h. o.p. – niemiecki kodeks cywilny z dnia 24 sierpnia 1896 r., Bürgerliches Gesetzbuch, Reichsgesetzblatt, s. 195 – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) – ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pra- cy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- jedn.: stępowania administracyjnego (tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępo- wania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępo- wania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) – ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja po- datkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) 11 Wykaz skrótów pr. adw. pr. bank. pr. bud. reg. urz. r.w.u.p. TFUE TWE u.d.i.p. u.g.n. u.o.a.n. u.o.k.k. u.o.m.f.p. u.o.s.m. 12 – ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokatu- rze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – Regulamin pracowniczy urzędników Unii Europejskiej (Dz. Urz. WE L 56 z 04.03.1968, s. 1/1 z późn. zm.) – rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. – Regulamin wewnętrznego urzę- dowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. Nr 49, poz. 296) – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 z późn. zm.) – ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie- ruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw- nych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 z późn. zm.) – ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie kon- kurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) – ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzial- ności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173) – ustawa z dnia 7 maja 1999 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy Policji, Straży Gra- Wykaz skrótów nicznej, Służby Celnej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Więziennej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agen- cji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowe- go, Służby Wywiadu Wojskowego i Centralnego Biura Antykorupcyjnego (Dz. U. Nr 53, poz. 548 z późn. zm.; ustawa o odpowiedzialności służb mundu rowych) – ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 z późn. zm.) – ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowa- niu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Gene- ralnej Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 169, poz. 1417 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po- stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach sa- morządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) – ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.) – ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.) – ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działal- ności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gmin- nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) – ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorzą- dowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) 13 u.p. u.p.e.a. u.p.g.s.p. u.p.p.s.a. u.p.s. u.p.u.p. u.s.c. u.s.d.g. u.s.g. u.s.k.o. Wykaz skrótów u.s.p. ustawa o NBP u.s.w. u.ś.r. u.z.w.u. z.t.p. Apel.-W-wa AUWr Biul. Skarb. Dor. Pod. GA GAiPP GAP GSP-Prz. Orz. KPP M. Pod. M. Praw. NP ONSA 14 – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2005 r. Nr 1, poz. 2 z późn. zm.) – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wo- jewództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) – ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) – ustawa z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wy- konywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 493 z późn. zm.) – załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Mini- strów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100, poz. 908) Czasopisma i dzienniki urzędowe – Apelacja. Orzecznictwo Sądu Apelacyjnego w War- szawie – Acta Universitatis Wratislaviensis – Biuletyn Skarbowy – Doradztwo Podatkowe – Gazeta Administracji – Gazeta Administracji i Policji Państwowej – Gospodarka – Administracja Państwowa – Gdańskie Studia Prawnicze. Przegląd Orzecznictwa – Kwartalnik Prawa Prywatnego – Monitor Podatkowy – Monitor Prawniczy – Nowe Prawo – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Wykaz skrótów – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Izba Karna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażo- ONSAiWSA OSNC OSNCK OSNP OSP OSPiKA OTK OTK-A wych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, seria A – Palestra – Państwo i Prawo – Praca i Zabezpieczenie Społeczne – Przegląd Orzecznictwa Podatkowego – Przegląd Podatkowy – Przegląd Prawa Publicznego – Przegląd Prawa Handlowego – Prokuratura i Prawo Pal. PiP PiZS POP PP PPP PPH Prok. i Pr. Prok. i Pr.-wkł. – Prokuratura i Prawo – wkładka Prz. Pod. PS RPEiS Sam. Teryt. St. Praw. ZNSA – Przegląd Podatkowy – Przegląd Sądowy – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Studia Prawnicze – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Inne ETS SA – Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecny Try- bunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) – Sąd Apelacyjny 15 Wykaz skrótów SN TK TSUE – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej PRzEDMOWa Ustawa o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicz- nych za rażące naruszenie prawa jest prawdopodobnie jedną z bardziej kontrowersyjnych regulacji prawnych ostatnich czasów. Prace nad nią trwały przez kilka lat i kilka kadencji Sejmu. Już sama idea wprowadzenia ustawy od początku budziła skrajne emocje społeczne – z jednej strony ustawa traktowana była bowiem jako nadzieja dla niezadowolonych z działania administracji obywateli (głów- nie przedsiębiorców), z drugiej zaś postrzegana jako kolejny „łańcuch” krępujący i tak znikomą swobodę urzędniczą. Tak więc dyskusja zarówno nad racją bytu ustawy, jak i nad jej kształtem – głównie za sprawą niezwy- kle medialnych spraw podatkowych, które ujawniały wadliwe działanie administracji publicznej (m.in. bodaj najgłośniejsza sprawa R. Kluski) – toczyła się nieprzerwanie, podsycana siłą argumentów dwóch potęż- nych grup społecznych: urzędników i przedsiębiorców. Tło społeczne komentowanej ustawy najlepiej opisuje uzasadnienie sporządzone do jej projektu. Podkreślano w nim: „wykonując prawo, aparat administracyjny zbyt często działa z jego naruszeniem. Przez wadliwe rozstrzygnięcia, działania podejmowane poza postępowaniem administracyjnym lub nieuzasadnioną bierność urzędnicy wyrządzają obywatelom, w tym i przedsiębiorcom wymierne, niejednokrotnie bardzo poważne, szkody. W najbardziej drastycznych przypadkach dochodzi do spektakularnych bankructw i likwidacji setek miejsc pracy. Dalszą konse- kwencją tego stanu rzeczy jest oczywisty uszczerbek na autorytecie pań- stwa i jego instytucji. Lekceważone przez funkcjonariuszy publicznych prawo nie znajduje także zrozumienia i aprobaty w społeczeństwie. W co- raz większym stopniu wiąże się to także z odpowiedzialnością cywilną 17 Przedmowa Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które zmuszone są naprawiać wyrządzone obywatelom i przedsiębiorcom szkody”*. Ustawa miała zmierzać do zahamowania i odwrócenia niekorzystnych trendów w tym zakresie. Projekt zakładał, że mechanizmem skutecznie zapobie- gającym wynaturzeniom w funkcjonowaniu administracji będzie przede wszystkim sprawne i nieuchronne obciążanie urzędników materialnymi skutkami ich działań niezgodnych z prawem. Przed wejściem w życie ustawy istniały co prawda regulacje prawne pozwalające na dochodzenie roszczeń regresowych od funkcjonariuszy publicznych, jednak w prak- tyce regulacje te nie były wykorzystywane (z tego powodu, w toku prac sejmowych, niektórzy przedstawiciele nauki postulowali zaniechanie prac nad projektem i rozpoczęcie wykorzystywania w praktyce już ist- niejących uregulowań – por. E. Bagińska, Opinia z dnia 9 lutego 2009 r. do projektu ustawy o szczególnych zasadach odpowiedzialności funk- cjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, druk sejmowy nr 1407, VI kadencja Sejmu). Istotą ustawy stało się zatem zmuszenie Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego, które wypłaciły odszkodowanie za wadliwe wykonywanie władzy publicznej, do docho- dzenia od urzędników (bezpośrednich sprawców szkód) należnych im kwot – zgodnie z ujednoliconą, zobiektywizowaną i skuteczną procedurą. Realizacja owej procedury została powierzona prokuraturze – instytucji niezależnej od administracji publicznej, a realizacja obowiązku jej zaini- cjowania obwarowana została sankcją karną. Finalny kształt ustawy jest owocem wielu kompromisów. W szczegól- ności wielokrotnie dyskutowany i modyfikowany był zakres podmiotowy ustawy, zakreślający krąg osób podlegających regulacji, a także procedu- ra, która miała stać się bazą dla postępowania wyjaśniającego prowadzo- nego przez prokuraturę. Jednym z istotniejszych rozwiązań kompromiso- wych stało się zastąpienie pierwotnej przesłanki „zwykłego” naruszenia prawa naruszeniem kwalifikowanym, „rażącym”. Z całą pewnością po- służenie się przez ustawodawcę terminem „rażące naruszenie prawa” wymusi konieczność redefiniowania i doprecyzowania tego pojęcia na gruncie języka prawniczego (judykatury i piśmiennictwa). Dziś bowiem * Uzasadnienie projektu dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl. 18 Przedmowa (zwłaszcza w procesie interpretacji prawa), wydaje się ono funkcjonować znacznie bardziej jako klauzula generalna niż pojęcie jasno i precyzyjnie zdatne określić przesłankę odpowiedzialności. Ustawa jest regulacją dość krótką, złożoną z zaledwie siedemnastu jednostek redakcyjnych. Mogłoby się zatem wydawać, że zrozumienie jej treści nie powinno rodzić wątpliwości. Trzeba jednak podkreślić, że ustawa, za sprawą swych niewielkich rozmiarów, jest aktem prawnym niezwykle skondensowanym, co istotnie komplikuje rozumienie jej za- wartości. Warto wspomnieć także, że ustawa odwołuje się do szeregu innych obszernych i pochodzących z różnych dziedzin prawa regulacji (kodeksu cywilnego, kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu po- stępowania administracyjnego, prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ordynacji podatkowej, kodeksu karnego, kodeksu pracy oraz ustawy o prokuraturze), co w niewątpliwy sposób czyni ją mało czytelną dla adresata prawa, zwłaszcza takiego, który nie jest pro- fesjonalistą. Niniejsze opracowanie jest efektem pracy zespołu złożonego z przed- stawicieli tych dziedzin prawa, w których mają swoje korzenie poszcze- gólne instytucje unormowane w ustawie oraz z przedstawicieli teorii prawa. W tym miejscu pragnę złożyć szczególne podziękowania Panu prof. dr hab. Andrzejowi Matanowi i Panu prof. dr hab. Zygmuntowi Toborowi za to, że wśród rozlicznych obowiązków zgodzili się przyjąć zaproszenie do wzięcia udziału w stworzeniu komentarza, stając się dla tego przedsięwzięcia wielkim naukowym oparciem. Dziękuję także po- zostałym Współautorom: Pani dr Aleksandrze Wentkowskiej, Panu dr. Jackowi Gęsiakowi, Panu dr. Grzegorzowi Krawcowi, Panu dr. Sławomi- rowi Tkaczowi oraz Panu Andrzejowi Wołowcowi za współpracę, która stała się niezwykle twórczą i naukowo inspirującą przygodą w obszary różnych dziedzin prawa. Jako że ustawa jest regulacją zupełnie nową, a ponadto mocno skon- densowaną, punktem wyjścia prac nad komentarzem stały się materiały zgromadzone w toku procesu legislacyjnego przez jednego ze współ- autorów, biorącego udział w pracach legislacyjnych w charakterze eks- perta. Znacząca część z tych materiałów jest opublikowana i dostępna na stronie http://orka.sejm.gov.pl, w zakładce: „przebieg procesu legi- 19 Przedmowa slacyjnego w Sejmie” druk nr 1407. Te opublikowane materiały, a także pozostała część dokumentów pochodzących z niezwykle bogatej historii legislacyjnej ustawy, stały się punktem odniesienia dla wielu tez komen- tatorskich zawartych w niniejszym opracowaniu. Wyrazy podziękowania składam zatem tym wszystkim, z którymi miałam przyjemność pracować nad kształtem ustawy, doświadczając w praktyce czym jest tworzenie prawa. Poglądy formułowane w toku procesu legislacyjnego, a zwłaszcza wymiana argumentów odnośnie do kształtu poszczególnych instytucji zawartych w ustawie, stały się bezcennym źródłem wiedzy o intencji, jaką niesie nowo powstały akt prawny. Warto przy tej okazji dostrzec, że w wielu kulturach prawnych ma- teriały dokumentujące przebieg prac legislacyjnych są uważane za nie- zwykle istotne, a czasem wręcz konieczne źródło wiedzy o intencji pra- wodawcy (na ten temat zob. A. Bielska-Brodziak, Materiały legislacyjne w dyskursie interpretacyjnym z perspektywy brytyjskiej, amerykańskiej, francuskiej, szwedzkiej i polskiej. Zjazd Katedr pt. „Konwergencja czy dy- wergencja kultur i systemów prawnych?” 19–22 września 2010, Jastrzę- bia Góra, publikacja w druku). Zwłaszcza wówczas, gdy tekst prawny staje się przyczyną wątpliwości interpretacyjnych, „historia legislacyjna” danej regulacji może stać się bezcennym zasobem argumentów na rzecz jednej z kilku konkurujących ze sobą hipotez interpretacyjnych. Także w polskiej wspólnocie interpretacyjnej daje się zaobserwować zwiększe- nie częstotliwości wykorzystywania materiałów z procesu legislacyjnego w wykładni prawa. O rosnącej randze tego rodzaju argumentacji świad- czy chociażby zwiększająca się liczba odwołań do „historii legislacyj- nej” w uzasadnieniach orzeczeń sądowych. Wydaje się, że komentowana ustawa jest jednym z tych aktów prawnych, dla zrozumienia i stosowania których wiedza o przebiegu procesu legislacyjnego, o przeobrażeniach, jakim podlegał tekst projektu oraz poglądach, jakie ze sobą konkurowały jest niezwykle istotna. Oddając opracowanie do rąk Czytelników żywimy nadzieję, że stanie się ono istotnym i przydatnym narzędziem interpretacji, dostarczającym potrzebnej argumentacji i wiedzy tym wszystkim, którzy będą podlegać ustawie. Agnieszka Bielska-Brodziak UWaGI WSTĘPNE – zaSaDy ODPOWIEDzIalNOŚCI fUNkCjONaRIUSzy – kIlka UWaG PRaWNOPORóWNaWCzyCh Problematyka naprawiania szkód wyrządzanych obywatelom przy wykonywaniu władzy publicznej jest obecnie z pewnością jednym z naj- bardziej podatnych na dyskurs obszarów życia społecznego. Co ciekawe, pytaniem newralgicznym nie jest pytanie, czy szkody takie powinny być naprawiane. Aktualnie coraz żywiej dyskutowana staje się odpowiedź na pytanie o to, kto finalnie powinien je naprawić (władza publiczna czy konkretni urzędnicy). „Właściwe” zakreślenie kręgu podmiotów rzeczy- wiście (a nie tylko potencjalnie) zobowiązanych, ich faktyczne pocią- gnięcie do odpowiedzialności, a także refleksja na temat wypracowania mechanizmów umożliwiających to zadanie stały się powodem ożywio- nej, publicznej debaty. We współczesnych systemach prawnych powszechnie obowiązuje zasada odpowiedzialności państwa za postępowanie urzędników. Nie oznacza to jednak, że urzędnik nie może być pozwany o odszkodowanie z tytułu wyrządzonej przez siebie szkody ani też, że państwu lub inne- mu podmiotowi publicznoprawnemu, który wynagrodził szkodę poszko- dowanemu, nie przysługują żadne roszczenia w stosunku do urzędnika (funkcjonariusza). W literaturze (E. Bagińska (w:) E. Bagińska, J. Par- chomiuk, System prawa administracyjnego, t. 12, Odpowiedzialność od- szkodowawcza w administracji, Warszawa 2010, s. 48) wyróżnia się dwa generalne rodzaje rozwiązań: systemy prawne, które poddają odpowie- dzialność szczególnym zasadom zawartym bądź w prawie administra- cyjnym (Francja, Szwajcaria, Hiszpania, Estonia), bądź w prawie cywil- nym (Polska, Niemcy, Czechy, Węgry, Portugalia) oraz systemy prawne, ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 21 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... w których rozróżnienie sfery aktywności państwa nie wpływa na stoso- wanie ogólnego reżimu odpowiedzialności cywilnej (np. kraje common law, Holandia, Belgia). Jeżeli zaś chodzi o odpowiedzialność osobistą funkcjonariusza za szkodę, to w literaturze (E. Bagińska (w:) E. Bagiń- ska, J. Parchomiuk, System..., s. 49) wyróżnia się trzy zasadnicze modele: odpowiedzialność osobista urzędnika i subsydiarna państwa (np. prawo angielskie), bezpośrednia odpowiedzialność państwa z prawem regresu do funkcjonariusza (np. Polska, Austria) oraz solidarna odpowiedzialność państwa i funkcjonariusza (np. Włochy). Ze względu na doniosłość dyskursu na temat odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy publicznych, warto zaprezentować nieco bliżej kilka obcych systemów odpowiedzialności za szkody wy- rządzone obywatelom przy wykonywaniu władzy publicznej. Obraz ten z pewnością jest potrzebny, aby holistycznie i przez to bardziej rzeczowo dało się ocenić słuszność dotychczasowych przemian, jakim ulega polski system odpowiedzialności odszkodowawczej funkcjonariuszy, a także ra- cjonalnie zaprojektować kierunek dalszej reformy tego obszaru. 1. System odpowiedzialności w Niemczech Cechą charakterystyczną niemieckiego systemu odpowiedzialności de- liktowej podmiotów prawa publicznego jest to, że odpowiedzialność zosta- ła uzależniona od charakteru dokonywanych przez te podmioty czynności. Odmienne zasady regulują odpowiedzialność władzy publicznej przy doko- nywaniu przez nią czynności prywatnoprawnych, a odmiennie, gdy podjęta czynność należy do sfery publicznoprawnej. Podstawowy zatem problem sprowadza się do klarownego rozgraniczenia działalności władczej i prywat- noprawnej administracji publicznej (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s. 343). Odpowiedzialność władzy publicznej w prawie niemieckim uregulo- wana została w kilku aktach prawnych i w ramach tej regulacji podlega ona reżimowi związanemu z prawem czynów niedozwolonych. Przepisy te to przede wszystkim art. 34 Konstytucji RFN (Ustawa Zasadnicza Re- publiki Federalnej Niemiec z dnia 23 maja 1949 r., Grundgesetz, tekst 22 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... w języku polskim dostępny na stronie: http://www.de-iure-pl.org/gesetze/ recht/verfassung/text/1,1,741,DE,PL,.html) oraz norma zawarta w § 839 BGB (niemiecki kodeks cywilny z dnia 24 sierpnia 1896 r., Bürgerliches Gesetzbuch, Reichsgesetzblatt, s. 195, tekst dostępny na stronie: http:// www.gesetze-im-internet.de/bgb/). Dodatkowo reżim ten uzupełniony został systemami odpowiedzialności władzy publicznej ukształtowany- mi w orzecznictwie. Jak podkreśla się w literaturze (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 343) jest to przedmiotem ostrej krytyki w doktry- nie niemieckiej. Rozproszenie przepisów regulujących odpowiedzialność władzy publicznej po różnych aktach normatywnych stwarza pewnego rodzaju chaos i nie sprzyja ochronie praw podstawowych jednostki. I choć podejmowane były kroki mające na celu ujednolicenie zasad od- powiedzialności przez stworzenie aktu prawnego regulującego te kwestie w sposób kompleksowy, to próby te nie zakończyły się powodzeniem (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 343). Regulacje, o których mowa, mają na celu ochronę obywateli przed szkodami spowodowanymi przez władzę publiczną. Wśród nich naj- donioślejsze znaczenie ma norma konstytucyjna. Zgodnie z nią, jeże- li ktoś w wykonywaniu powierzonego mu urzędu publicznego naruszy obowiązek służbowy w stosunku do osoby trzeciej, odpowiedzialność ponosi w zasadzie państwo albo korporacja, w której pełni on służbę. W przypadku rozmyślnego działania lub rażącego niedbalstwa zastrzega się prawo regresu. Dla roszczeń o odszkodowanie z tytułu regresu nie może być wyłączona droga postępowania przed sądami powszechnymi (por. S. Bożyk (oprac.), Konstytucje świata. Niemcy, Warszawa 1993). Regulacja kodeksowa stanowi uzupełnienie postanowień Konstytucji. Przepis § 839 BGB w punkcie 1 stanowi, że jeśli urzędnik umyślnie lub z powodu nienależytej staranności naruszy swój obowiązek służbowy wobec osoby trzeciej, jest zobowiązany do naprawienia powstałej szko- dy. Jeśli natomiast urzędnikowi zarzuca się tylko niedbalstwo, to można dochodzić roszczenia od niego tylko wtedy, gdy poszkodowany nie bę- dzie mógł otrzymać odszkodowania w inny sposób. Punkt 2 ustanawia normę, zgodnie z którą, jeśli urzędnik, wydając orzeczenie narusza swój obowiązek służbowy, to jest odpowiedzialny za powstałą z tego tytułu szkodę tylko wtedy, gdy naruszenie obowiązku jest czynem karalnym. ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 23 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... Przepis nie ma jednak zastosowania do sprzecznej z obowiązkami odmo- wy lub zwłoki w wykonaniu funkcji urzędniczej. Wreszcie ostatni punkt § 839 BGB przesądza, że obowiązek odszkodowania nie ma miejsca, jeśli poszkodowany umyślnie lub nieumyślnie nie wykorzystał środków prawnych w celu zapobieżenia powstania szkody (tłumaczenie za J. Sko- czylas, Odpowiedzialność..., s. 345). Przesłankami odpowiedzialności w prawie niemieckim – stosownie do postanowień art. 34 Konstytucji RFN i § 839 BGB – są: bezprawne i za- winione działanie urzędnika powodujące szkodę po stronie osoby trzeciej oraz działanie urzędnika przy wykonywaniu powierzonego mu urzędu. Zasadniczo w prawie niemieckim – w świetle zacytowanych regulacji – za naruszenia obowiązku służbowego przez funkcjonariusza, wobec po- szkodowanego odpowiada państwo (co wynika z przepisów Konstytucji RFN). Funkcjonariusz może być pociągnięty do odpowiedzialności, gdy naruszenie przez niego obowiązków nastąpiło rozmyślnie (wina umyślna) bądź w wyniku rażącego niedbalstwa. W tej sytuacji państwo zachowuje prawo regresu do funkcjonariusza. W sytuacji, gdy można mu zarzucić tylko niedbalstwo, dochodzenie bezpośrednio od niego roszczenia możliwe jest jedynie w przypadku niemożności otrzymania odszkodowania przez poszkodowanego w inny sposób (§ 839 ust. 1 BGB). Wówczas prawo po- zwala pozwanemu podmiotowi podnieść zarzut uzyskania przez poszkodo- wanego kompensacji szkody z innego źródła. Innym przypadkiem ograni- czenia kodeksowego odpowiedzialności państwa jest uchylenie obowiązku zapłaty odszkodowania, jeżeli poszkodowany ze swej winy nie starał się zapobiec szkodzie przez wykorzystanie przysługujących mu, szeroko uj- mowanych, środków ochrony prawnej (§ 839 ust. 3 BGB). Chodzi przede wszystkim o środki odwoławcze od aktów administracyjnych przewidziane w procedurze administracyjnej, które, jak sprecyzowała judykatura, muszą być tego rodzaju, że zdolne są wyrównać lub zapobiec całej szkodzie, wy- rządzonej wskutek naruszenia konkretnego obowiązku służbowego (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 59). Funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów statuujących odpowiedzialność deliktową podmiotów prawa publicznego jest każdy pracownik służby publicznej (urzędnik w służbie cywilnej), jak też osoby, 24 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... którym powierzono wykonywanie zadań z zakresu władzy publicznej. Z kolei sformułowanie „w wykonaniu powierzonego mu urzędu” należy interpretować jako bliskie powiązanie działania sprawcy z aktywnością władczą państwa. Wyklucza to odpowiedzialność za czyn podjęty z oso- bistych pobudek (wówczas poszkodowany może domagać się odszkodo- wania na normalnych zasadach, jak za każdy inny delikt). Sprawy odszkodowawcze i regresowe w Niemczech rozstrzygane są przez sądy powszechne. Cechą charakterystyczną niemieckiego syste- mu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej jest forma naprawienia szkody. Sądy powszechne zasądzają od podmiotów prawa publicznego wyłącznie świadczenia pieniężne (por. P. Dzienis, Odpo- wiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006, s. 101). Wy- łączenie restytucji naturalnej uzasadnia się brakiem kompetencji sądów powszechnych do nakazywania organom administracji określonego za- chowania się (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 57). 2. System odpowiedzialności we Francji Istotną cechą francuskiego reżimu odpowiedzialności władzy publicz- nej jest to, że zasady tej odpowiedzialności nie zostały ujęte w prawie pozytywnym, ale kształtowały się i nadal się kształtują w orzecznictwie Rady Stanu i Trybunału Kompetencyjnego (por. J. Skoczylas, Odpowie- dzialność..., s. 341). Zagadnienie odpowiedzialności władzy publicznej należy w nauce prawa francuskiego do domeny prawa administracyjnego. Niezależnie od tego, odpowiedzialność ta pozostaje również odpowie- dzialnością o charakterze odszkodowawczym, czyli cywilnym. Zasady odpowiedzialności państwa w publicznoprawnym systemie prawa fran- cuskiego dają się ująć w trzy grupy: odpowiedzialność państwa za winę (faute de service), odpowiedzialność niezależną od winy oraz odpowie- dzialność typu gwarancyjnego. Podstawową zasadą odpowiedzialności władzy publicznej jest wina funkcjonariusza lub administracji publicznej. Jest to główna zasada, na której oparta jest odpowiedzialność podmiotów władzy publicznej. Zasadami uzupełniającymi są zasada ryzyka i zasada słuszności (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 340). ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 25 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... Obowiązek naprawienia szkody spoczywa na państwie oraz na osobach publicznych, takich jak gmina czy departament, a także na osobach praw- nych prawa prywatnego w zakresie, w jakim powierzono im wykonywanie zadań publicznych. W przypadku odpowiedzialności za zadania zlecone przez administrację publiczną podmiotom prywatnym, za szkodę odpo- wiadają w pierwszej kolejności te podmioty, a w przypadku niemożności wywiązania się przez nie z obowiązku – subsydiarnie podmiot zlecający. Urzędnik odpowiada solidarnie z państwem za szkody wyrządzone przez podjęte w trakcie wykonywania obowiązków służbowych lub peł- nienia funkcji publicznej działania, które były niezgodne z prawem. Jego odpowiedzialność jest jednak oparta na przesłance winy osobistej (faute personnelle). Swoistą konstrukcją, którą obserwuje się w prawie francuskim, jest zatem dychotomiczne rozróżnienie winy – na winę administracji (faute de service) i winę osobistą funkcjonariusza (faute personnelle). Wina admi- nistracji jest winą anonimową, niezwiązaną z konkretnym urzędnikiem. Oznacza ona w istocie wadliwość w normalnym, codziennym funkcjono- waniu administracji publicznej, nieprzypisywalną konkretnemu funkcjo- nariuszowi (w tym sensie jest to wina anonimowa). Funkcjonariusz nie ponosi odpowiedzialności ani wobec poszkodowanej osoby trzeciej, ani wobec państwa – pracodawcy (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 21). Faute de service to niedochowanie pewnego przeciętnego pozio- mu, jaki powinien być zachowany w działaniu administracji wobec jed- nostek. Wina administracji ma charakter względny (standard zależy od charakteru zadań administracji, okoliczności faktycznych, miejsca, do- stępnych środków finansowych, stanu zatrudnienia), a zatem takie samo zachowanie organu może być w jednej sprawie uznane za winę, w innej zaś nie (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 21). Winą może być brak w nadzorze, odmowa działania, szeroko rozumiana bezczynność administracji, bezwład organizacyjny, znaczne opóźnienie w podejmo- waniu decyzji lub udzielenie błędnej informacji (por. E. Bagińska, Od- powiedzialność..., s. 21). Wina osobista (faute personnelle) występuje natomiast wtedy, gdy funkcjonariusz wyrządził szkodę działaniem, wykraczającym poza za- kres wykonywania jego urzędu albo gdy wyrządził szkodę przy wyko- 26 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... nywaniu swojego urzędu, ale wina ma charakter umyślny lub wykazuje szczególne nasilenie. Wynika z tego, że pojęcie winy osobistej oparte jest na dwóch kryteriach – celu i stopnia winy. Zwraca się jednak uwagę na to, że wina osobista tylko wtedy wyklucza winę administracji, gdy funk- cjonariusz umyślnie działa nieprawidłowo, zmierzając do realizacji zadań i interesów osobistych (zob. P. Dzienis, Odpowiedzialność..., s. 111–112). Zasadą jest, że odszkodowanie ma wynagradzać całą wyrządzoną szkodę. Przez pojęcie szkody rozumie się zarówno szkodę rzeczywistą (damnum emergens), jak i utracony zysk (lucrum cessans). Na tle obec- nych rozwiązań możliwe jest dochodzenie odszkodowania przez poszko- dowanego w sposób równoległy od funkcjonariusza przed sądem po- wszechnym i od administracji publicznej przed sądem administracyjnym. Nie jest wykluczone, że każdy z sądów w zakresie toczonego przed nim postępowania uzna winę pozwanego, przez co od każdego z nich zasądzi odszkodowanie. Należy jednak podkreślić, że kumulacja odpowiedzial- ności nie może spowodować kumulacji odszkodowania w tym sensie, że poszkodowany otrzymałby od każdego z podmiotów zobowiązanych do naprawienia szkody pełną wysokość odszkodowania. Odszkodowanie bowiem nie może przewyższać poniesionej przez jednostkę straty (por. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 341). Szkoda – podstawowa przesłanka odpowiedzialności – musi pozosta- wać w związku przyczynowym z działaniem lub zaniechaniem władzy pu- blicznej. Funkcjonuje w tym zakresie teoria związku adekwatnego (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 19). Państwo i inne podmioty władzy mogą uwolnić się od odpowiedzialności dowodem zdarzenia przypadko- wego lub siły wyższej, bądź podnosząc zarzut działania poszkodowanego na własne ryzyko lub jego przyczynienia się do powstania szkody. Siła wyższa, przez którą rozumie się zdarzenie zewnętrzne wobec administracji publicznej, nieprzewidywalne i nieodparte, stanowi przesłankę egzonera- cyjną, gdy odpowiedzialność państwa opiera się zarówno na zasadzie winy, jak i na zasadzie ryzyka, lecz jej zastosowanie w praktyce jest wyjątkowe. Zdarzeniu przypadkowemu z kolei brak cechy zewnętrzności, a jego przy- czyna nie jest nigdy poznana. Przypadek, podobnie jak działanie osoby trzeciej, ma wpływ jedynie na odpowiedzialność opartą na winie admini- stracji (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 20). ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 27 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... Na gruncie prawa francuskiego możliwe jest wystąpienie z roszczeniem regresowym zarówno przez funkcjonariusza, jak i przez administrację. O tym, kto i w jakiej wysokości zobowiązany jest do zwrotu zapłaconego przez drugi podmiot odszkodowania, orzeka sąd administracyjny w postę- powaniu regresowym. Podstawowym kryterium branym pod uwagę przez sąd jest fakt istnienia winy po stronie funkcjonariusza i administracji oraz jej stopień (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 342–343). Przyjmuje się, że zbieg odpowiedzialności może wynikać bądź z wielości czynów, bądź z faktu jednorodnego. W pierwszym przypadku mamy do czynienia z kilkoma aktami pozostającymi ze sobą w związku, a będącymi przy- czyną szkody, przy czym jedne wynikają z winy funkcjonariusza, a inne z winy administracji. Natomiast w przypadku aktu jednorodnego ten sam czyn uznawany jest za zawiniony przez funkcjonariusza i administrację (por. R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samo- rządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 26–28). Wynika z tego, że wina administracji nie ma charakteru jednolitego. Składać się na nią mogą dwa elementy: osobista wina konkretnego funkcjonariusza oraz wina anonimo- wa mająca swe źródło w nieprawidłowej organizacji danego urzędu (zob. J. Skoczylas, Odpowiedzialność..., s. 343). Twierdzi się, że system francuski wywarł największy wpływ na roz- wiązania w innych krajach i nadal posiada najwięcej cech odróżniających go od innych systemów, m.in. z powodu wyraźnego podziału między prawem publicznym i prywatnym oraz ukształtowania się zasad odpowie- dzialności państwa w ramach tego pierwszego (szerzej por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 53). 3. System odpowiedzialności w Wielkiej Brytanii Odpowiedzialność państwa (Korony i władz lokalnych) według pra- wa angielskiego jest odpowiedzialnością za czyny funkcjonariusza (przy zachowaniu jego solidarnej odpowiedzialności osobistej) i za czyny wła- sne. „Na podstawie ustawy z 1947 r. – Crown Proceedings Act państwo brytyjskie (Korona) odpowiada, zarówno ex contractu, jak i ex delicto, za działania organów centralnych i określonych innych organów” (tak: 28 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 81). Do odpowiedzialności Korony mają zastosowanie ogólne zasady prawa deliktowego dotyczące: 1) odpowiedzialności za czyny (cudze) organów i podwładnych; 2) odpowiedzialności pracodawcy wobec pracowników za naruszenie ogólnego obowiązku staranności; 3) odpowiedzialności za czyn własny w razie naruszenia obowiązków prawnych, np. wynikających z prawa własności lub posiadania rze- czy (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 81). Mimo iż osobista odpowiedzialność funkcjonariuszy za szkody wy- rządzone przy wykonywaniu powierzonych im czynności nie została wy- łączona, pozywana jest z reguły Korona. „Funkcjonariusze odpowiadają osobiście za umyślne naruszenie nietykalności, pozbawienie wolności czy naruszenie posiadania rzeczy. Za zwykłe niedbalstwo (delikt negli- gence) zasadniczo odpowiada Korona w myśl koncepcji non-delegable duty” (tak: E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 82). Jako czyny niedozwolone o najważniejszym znaczeniu wymienia się: czyn niedozwolony polegający na naruszeniu obowiązku staranności cią- żącego na sprawcy względem konkretnej osoby lub grupy osób (negli- gence), czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowego obo- wiązku staranności (breach of statutory duty) oraz czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowych obowiązków przy sprawowaniu urzędu (misfeasance in public office). Podstawą odpowiedzialności organów władzy lokalnej oraz innych podmiotów publicznych jest wspomniany jako pierwszy delikt negligen- ce. Roszczenie oparte na delikcie negligence, wymaga wykazania, że: 1) na pozwanym ciążył obowiązek staranności w stosunku do powo- da bądź powód należał do grupy osób, względem której obowiązek taki istniał (tzw. duty of care); 2) obowiązek ten został naruszony; 3) powstała szkoda; 4) istnieje związek przyczynowy między szkodą a naruszeniem obo- wiązku (zob. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 86–87). Najistotniejsze przy dochodzeniu, czy miał miejsce delikt tego rodza- ju, jest ustalenie, czy istniał duty of care. Jest to o tyle trudne, że w syste- mie angielskiego prawa precedensowego nie istnieje ogólny obowiązek ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 29 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... staranności wobec innych osób, trzeba więc w każdej indywidualnej spra- wie ustalać, czy na osobie pozwanej ciążył obowiązek podjęcia pozytyw- nego działania w celu zapobieżenia doznaniu szkody przez jednostkę. Czyn niedozwolony polegający na naruszeniu ustawowego obowiąz- ku staranności różni się od zasygnalizowanego wyżej deliktu negligence. O ile zasadniczo w delikcie negligence uchybienie obowiązkowi staran- ności polega na zawinionym działaniu, wyrażającym się w niezacho- waniu rozwagi, która cechowałaby człowieka rozsądnego, o normalnej ostrożności, o tyle miernikiem oceny zachowania w przypadku breach of statutory duty jest wymagany i sprecyzowany przez konkretne nor- my ustawowy standard postępowania (por. E. Bagińska, Odpowiedzial- ność..., s. 96). Misfeasance in public office oznacza czyn niedozwolony polegający na zamierzonym nadużyciu władzy. W przypadku deliktu polegające- go na naruszeniu ustawowych obowiązków przy sprawowaniu urzędu (zamierzonym nadużyciu władzy) mamy do czynienia z wyjątkiem od ogólnej reguły nakazującej stosowanie do odpowiedzialności organów władzy zasady dotyczącej osób prywatnych. Roszczenie odszkodowaw- cze z tytułu nadużycia funkcji powstaje zasadniczo wówczas, gdy urzęd- nik działał świadomie bądź z zamiarem przekroczenia kompetencji. Sądy określają przesłankę nadużycia władzy bądź jako zachowanie mające na celu wyrządzenie szkody komukolwiek, bądź jako działanie w złej wierze, przy czym zła wiara polega na wykonywaniu władzy publicznej z niewłaściwych lub ukrytych motywów (zob. E. Bagińska, Odpowie- dzialność..., s. 99). Sprawy o odszkodowania za delikty urzędnicze rozstrzygają w Wiel- kiej Brytanii sądy powszechne. Zasadą jest, że Korona ponosi odpowie- dzialność deliktową, tak jakby była osobą prywatną mającą pełną zdol- ność deliktową. Chociaż osobista odpowiedzialność funkcjonariuszy za szkody wyrządzone przy wykonywaniu powierzonych czynności nie została wyłączona – jak już sygnalizowano – pozywa się z reguły Koro- nę. Funkcjonariusze odpowiadają osobiście za umyślne naruszenia nie- tykalności, pozbawienie wolności czy naruszenie posiadania rzeczy. Za zwykłe niedbalstwo (delikt negligence) zasadniczo odpowiada Korona w myśl koncepcji non-delegable duty. 30 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... 4. System odpowiedzialności na Słowacji Na gruncie prawa słowackiego materię dotyczącą odpowiedzialności władz publicznych za szkody wyrządzone wskutek wykonywania władzy publicznej reguluje ustawa z dnia 28 października 2003 r., Zbiór Praw 2003, poz. 514, s. 3966 (ustawę prezentuje i omawia A. Dulak, Raport słowacki (w:) H. Koziol, B.C. Steininger (red.), European Tort Law 2003, Wien–New York 2004, s. 352–353). Jak wskazuje się w literaturze (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 78–79), regulacja ta ma charakter kompleksowy: ustanawia przesłanki odpowiedzialności i procedurę dochodzenia roszczeń, określa organy zobowiązane do naprawienia szkody i wstępowania w proce- sie, reguluje szczegółowe zasady regresu w stosunku do funkcjonariuszy oraz terminy i sposób liczenia biegu przedawnienia. Organy władzy centralnej i lokalnej ponoszą odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wskutek wy- konywania władzy publicznej na zasadzie ryzyka. Według doktryny jest to odpowiedzialność przedmiotowa absolutna, ustawa nie przewiduje bowiem żadnych przesłanek egzoneracyjnych. Odpowiedzialność powstaje w związ- ku z wydaniem bezprawnej decyzji, bezprawnego orzeczenia nakładającego sankcje karne bądź środki prewencyjne w związku z zatrzymaniem, bez- prawnym aresztowaniem lub innym pozbawieniem wolności osobistej oraz niewłaściwym zachowaniem administracji. Poszkodowany jest zobowiąza- ny do skorzystania ze zwykłych środków odwoławczych w celu uchylenia bezprawnej decyzji. Jeżeli szkoda wynikła z prawomocnej decyzji, odszko- dowanie przysługuje po jej uchyleniu lub zmianie z powodu bezprawności w odpowiednim trybie. Zasadą jest pełna kompensacja szkody, obejmująca zarówno damnum emergens, jak i lucrum cessans, a także zadośćuczynienie za krzywdę (por. E. Bagińska, Odpowiedzialność..., s. 78–79). 5. Regulacje zawarte w prawie UE 5.1. Rodzaje odpowiedzialności Ważnym elementem odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych, odpowiedzialności ocenianej zarówno wewnątrz instytucji, jak i w szer- szym aspekcie społecznym, jest utożsamianie odpowiedzialności organów ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— 31 Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... z odpowiedzialnością ludzi (por. P.J. Suwaj, Konflikt interesów w admi- nistracji publicznej, Warszawa 2009, s. 161; E. Bojanowski, Z rozważań nad założeniami odpowiedzialności za realizację kompetencji organów ad- ministracji państwowej, AUWr, Prawo 1990, t. 168, s. 34; B. Cudowski, Dodatkowe zatrudnienie, Warszawa 2007). Zakres kompetencji, a co za tym idzie – granic odpowiedzialności, jest ściśle związany z zakresem za- dań administracyjnych, wskazanych do realizacji urzędnikowi (zob. B. Ku- drycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995; E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007). Odpowiedzialność funkcjo- nariuszy publicznych, jako odpowiedzialność rzeczywista (spoczywająca na realnych, pozostających na stanowiskach osobach) jest traktowana jako dolegliwość przewidziana na wypadek naruszenia przez nich norm praw- nych, ale także norm kulturowych, społecznych czy ekonomicznych (por. J. Boć (red.), Administracja publiczna, Wrocław 2004, s. 345; W. Wytrą- żek, Sprawność działania administracji publicznej w Polsce w warunkach decentralizacji, Lublin 2006, s. 111; P.J. Suwaj, Konflikt..., s. 159–162). Będzie ona konsekwencją niewykonania, nienależytego wykonania lub zaniechania obowiązków i zadań służbowych. Celem odpowiedzialności będzie represja, za którą idzie sankcja oraz prewencyjna racjonalizacja, mająca za zadanie poprawę działania administracji. Wyróżnić należy od- powiedzialność porządkową, dyscyplinarną, cywilną i karną, jako respon- sibility oraz accountability, jako poczucie obowiązku podmiotu admini- stracyjnego, aby wyjaśnić i uzasadnić swoje decyzje innemu podmiotowi. Odpowiedzialność w ujęciu accountability powstaje z chwilą powołania funkcjonariusza na określone stanowisko, natomiast responsibility oznacza pociągnięcie funkcjonariusza do odpowiedzialności za naruszenie norm prawnych wraz z ewentualnym wymierzeniem sankcji (zob. P.J. Suwaj, Konflikt..., s. 164; J. Boć, Organizacja prawna administracji (w:) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 1994, s. 82; M. Wincenciak, Sank- cje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 91). Ponadto istnieje również answerability jako odpowiedzialność w relacji pomiędzy dwoma podmiotami (por. P.A. Borkowska, Odpowie- dzialność etyczna urzędników UE i rodzaj sankcji wymierzanej za nieetycz- ne postępowanie (w:) P.J. Suwaj, D.R. Kijowski, Patologie w administracji publicznej, Warszawa 2009, s. 402). 32 ———— A. Bielska-Brodziak, A. Wentkowska ———— Uwagi wstępne – zasady odpowiedzialności funkcjonariuszy... Niezmiernie istotnym czynnikiem, występującym obok materialnie określonej odpowiedzialności, jest możliwość jej dochodzenia w trybie sądowym: karnym, cywilnym lub administracyjnym, czy też pozasądo- wym, w zależności od przyjętych w różnych państwach rozwiązań (zob. G. Dari-Mattiacci, N. Garoupa, F. Gómez-Pomar, State Liability, Am- sterdam Center for Law Economics Working Paper 2010, nr 1, s. 27). Zwraca się przy tym uwagę na czynniki polityczno-ekonomiczne docho- dzenia odpowiedzialności przez wyspecjalizowane organy sądowe na drodze specjalnie w tym celu określonych procedur. 5.2. Zasady dochodzenia odszkodowania Rzeczywista i efektywna ochrona sądowa przekłada się bezpośrednio na możliwość dochodzenia odszkodowania za szkodę poniesioną przez jed- nostkę na skutek naruszenia prawa przez organy i instytucje Unii Europej- skiej. Szkody tej można dochodzić zarówno na zasadzie odpowiedzialności kontraktowej, jak i deliktowej. Ustanowiona w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 83 z 30.03.2010, s. 47) zasada odpo- wiedzialności pozaumownej – deliktowej Unii Europejskiej jest wyrazem ogólnej zasady znanej w porządkach prawnych państw członkowskich, zgodnie z którą bezprawne działanie lub zaniechanie powoduje powstanie obowiązku na
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Odpowiedzialność majątkowa funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Komentarz
Autor:
, , , , , , ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: