Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00696 009502 11015967 na godz. na dobę w sumie
Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej - ebook/pdf
Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 528
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7483-735-4 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Kwestia odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej od kilku lat coraz częściej pojawia się w praktyce wymiaru sprawiedliwości, budzi też żywe zainteresowanie doktryny prawniczej. Książka porusza problem odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkód wyrządzonych legalnym, zgodnym z prawem działaniem administracji publicznej. Ostatnie publikacje na temat odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej pomijają to zagadnienie, ograniczając się tylko do kwestii związanych z odpowiedzialnością za szkody będące następstwem tzw. władczego bezprawia.
Tymczasem istnieje cały szereg przepisów rozsianych po rozmaitych aktach prawnych, które przewidują obowiązek naprawienia szkody wyrządzonej w sytuacji, gdy działanie organu administracji (władzy) publicznej było zgodne z prawem. Celem książki jest - z jednej strony - opis zasad ogólnych, stanowiących fundament aksjologiczny reżimu odpowiedzialności za tzw. szkody legalne, z drugiej - analiza praktycznych problemów, jakie pojawiają się na tle realizacji roszczeń odszkodowawczych w poszczególnych przypadkach.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

MONOGRAFIE PRAWNICZE JERZY PARCHOMIUK · ODPOWIEDZIALNOŒÆ ODSZKODOWAWCZA ZA LEGALNE DZIA£ANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Polecamy nasze publikacje z tej serii: Ewa Rott-Pietrzyk KLAUZULA GENERALNA ROZSĄDKU W PRAWIE PRYWATNYM Józef Jagieła TYMCZASOWA OCHRONA PRAWNA W POSTĘPOWANIU CYWILNYM Paweł Księżak ŚWIADCZENIE NIEGODZIWE Arkadiusz Krzysztof Bieliński CHARAKTER PODPISU W POLSKIM PRAWIE CYWILNYM MATERIALNYM I PROCESOWYM Katarzyna Górska ZACHOWANIE ZWYKŁEJ FORMY PISEMNEJ CZYNNOŚCI PRAWNYCH Piotr Podleś PRZEKSZTAŁCANIE PRAWA UŻYTKOWANIA WIECZYSTEGO W PRAWO WŁASNOŚCI Bogusław Kosmus SPROSTOWANIE I ODPOWIEDŹ PRASOWA Artur Mezglewski, Anna Tunia WYZNANIOWA FORMA ZAWARCIA MAŁŻEŃSTWA CYWILNEGO Katarzyna Anna Dadańska DZIAŁANIE OSOBY PRAWNEJ www.sklep.beck.pl ODPOWIEDZIALNOŒÆ ODSZKODOWAWCZA ZA LEGALNE DZIA£ANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ JERZY PARCHOMIUK Redakcja: Aneta Flisek Iwona Duda ã Wydawnictwo C. H. Beck 2007 Wydawnictwo C. H. Beck, Sp. z o.o. ul. Gen. Zajączka 9, 01–518 Warszawa Druk i oprawa: Wers Design Drukarnia Cyfrowa, Bydgoszcz Skład i łamanie: Kolonel ISBN 978-83-7483-735-4 Spis treści Wstęp ........................................................................................................................... XI Wykaz skrótów ....................................................................................................... XIX Wykaz literatury .................................................................................................... XXII I. Systematyka zasad odpowiedzialności 1 1 1 8 9 19 21 25 25 25 30 38 39 39 41 43 44 45  II. Odpowiedzialność z tytułu szkód wyrządzonych III. Roszczenia z tytułu szkód powstałych na skutek . Roszczenia o zabezpieczenie stanu wynikającego działaniami legalnymi – uwagi ogólne .................................... odszkodowawczej władzy publicznej w prawie niemieckim ....................................................................................... zgodnych z prawem ingerencji w sferę prawa własności I. Roszczenia odszkodowawcze z tytułu ofiary poniesionej dla dobra publicznego (Aufopferungsanspruch) ................ legalnym działaniem władzy publicznej w prawie niemieckim ... z ustaleń planu publicznoprawnego (Plangewährleistung) ................................................................... I. Podsumowanie ................................................................................ Rozdział I. Rys prawno-porównawczy ...................................................... § 1. Podstawy odpowiedzialności z tytułu szkód wyrządzonych § 2. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone legalnym § 3. Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy w innych wybranych państwach ............................................................ I. Hiszpania ........................................................................................... II. Włochy ................................................................................................ III. Szwajcaria .......................................................................................... I. Podsumowanie ................................................................................. § 4. Odpowiedzialność za szkody wyrządzone legalnym działaniem władzy publicznej w prawie wspólnotowym .................................... publicznej za szkody wyrządzone działaniem legalnym I. Ogólne zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej w prawie francuskim ................................ działaniem władzy publicznej we Francji ........................................... za działania legalne ......................................................................... III. Podsumowanie ................................................................................. II. Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej Spis treści 45 51 68 74 83 III. Odpowiedzialność WE za szkody wyrządzone za szkody wyrządzone legalnymi działaniami jej organów .............................................................................................. I. Uwagi ogólne ................................................................................... II. Poglądy literatury na temat odpowiedzialności WE legalnymi działaniami jej organów w orzecznictwie sądów wspólnotowych ................................................................. I. Przesłanki odpowiedzialności WE za szkody wyrządzone legalnymi działaniami jej organów ............................................ . Podsumowanie ................................................................................ § 5. Podstawy odpowiedzialności z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej w aktach prawa międzynarodowego, których RP jest sygnatariuszem ...................... I. Uwagi ogólne ................................................................................... II. Europejska Konwencja Praw Człowieka ................................ 1. Podstawy normatywne ............................................................. 2. Zakres przedmiotowy ochrony ............................................. 3. Zakres podmiotowy ................................................................... 4. Standardy prawne dotyczące wywłaszczenia na gruncie EKPC ........................................................................ 92 5. Regulacje wyznaczające treść i zakres prawa własności 99 6. Podsumowanie ............................................................................ 100 władzy publicznej ........................................................................... 103 1. Uwagi ogólne ................................................................................ 103 2. Zakres przedmiotowy ................................................................ 105 3. Zakres podmiotowy ................................................................... 109 4. Standardy Rekomendacji RE w zakresie reguł III. Rekomendacja Rady Europy w sprawie odpowiedzialności 86 86 88 88 89 91 5. Zasady odpowiedzialności odszkodowawczej władzy proceduralnych ............................................................................ 110 publicznej za skutki działań legalnych w świetle Rekomendacji RE ....................................................................... 112 6. Podsumowanie ............................................................................. 114 Rozdział II. Konstytucyjne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej ....................................................................... 117 § 1. Uwagi ogólne ................................................................................................ 117 § 2. Zasada ochrony własności ........................................................................ 121 w Konstytucji RP z 1997 r. ........................................................... 121 II. Konstytucyjne pojęcie własności .............................................. 123 III. Zakres podmiotowy konstytucyjnej zasady ochrony własności ............................................................................................ 128 I. Normatywne podstawy zasady ochrony własności I Spis treści I. Ograniczenia prawa własności w świetle przepisów Konstytucji RP ................................................................................. 129 . Konstrukcja wywłaszczenia na gruncie Konstytucji RP .... 141 § 3. Zasada równości wobec ciężarów publicznych ................................ 171 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 171 II. Zasada równości in genere ........................................................ 171 III. Zasada sprawiedliwości społecznej .......................................... 178 I. Zasada równości wobec ciężarów publicznych na gruncie Konstytucji RP z 1997 r. ......................................... 180 § 4. Inne zasady konstytucyjne ........................................................................ 185 § 5. Publiczne prawo podmiotowe do odszkodowania z tytułu odszkodowania z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej de lege lata ............................. 194 III. Wnioski de lege ferenda .............................................................. 198 I. Podsumowanie ................................................................................ 203 Rozdział III. Przesłanki powstania odpowiedzialności ................... 205 § 1. Uwagi ogólne ................................................................................................. 205 § 2. Zakres przedmiotowy – rodzaje uszczerbków objętych szkód wyrządzonych legalnym działaniem władzy publicznej de lege lata i de lege ferenda .................................................................. 190 podmiotowego ................................................................................ 190 obowiązkiem odszkodowawczym ......................................................... 206 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 206 II. Zakres uszczerbków objętych odszkodowaniem ................. 209 1. Wywłaszczenie prawa i ingerencje władcze o skutku I. Uwagi terminologiczne – pojęcie publicznego prawa II. Konstrukcja publicznego prawa podmiotowego do identycznym z wywłaszczeniem ........................................... 209 2. Wywłaszczenie czasowe .......................................................... 234 3. Ingerencje w postaci ustanowienia służebności publicznoprawnej ...................................................................... 236 4. Ingerencje w postaci ograniczeń sposobów korzystania z nieruchomości ......................................................................... 239 5. Ingerencje skutkujące zmniejszeniem wartości nieruchomości – bez ograniczania uprawnień właścicielskich ............................................................................. 247 6. Pozbawienie uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej ......................................................................... 248 7. Wyrządzenie szkody na osobie w związku z wykonywaniem zadań administracji publicznej ........... 250 8. Nałożenie obowiązku prowadzenia określonej działalności lub świadczeń osobistych i rzeczowych w interesie publicznym ............................................................ 253 II 9. Ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela Spis treści . Ingerencje w postaci ograniczeń sposobów korzystania IX. Ograniczenia praw i wolności człowieka i obywatela III. Problem przyczynienia się poszkodowanego z wykonywaniem zadań administracji publicznej ............... 297 administracyjnej .............................................................................. 293 z nieruchomości .............................................................................. 285 publicznoprawnej .......................................................................... 281 działalności lub świadczeń osobistych i rzeczowych w interesie publicznym ................................................................ 300 identycznym z wywłaszczeniem ............................................... 261 III. Wywłaszczenie czasowe ............................................................... 277 I. Ingerencje w postaci ustanowienia służebności I. Pozbawienie uprawnień wynikających z decyzji II. Wyrządzenie szkody na osobie w związku III. Nałożenie obowiązku prowadzenia określonej w związku z wprowadzeniem stanów nadzwyczajnych 256 10. Przypadki szczególne ................................................................ 257 § 3. Ocena zdarzenia wywołującego szkodę .............................................. 259 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 259 II. Wywłaszczenie prawa i ingerencje władcze o skutku w związku z wprowadzeniem stanów nadzwyczajnych ... 302 § 4. Rola związku przyczynowo-skutkowego ............................................. 308 I. Uwagi terminologiczne ................................................................ 308 II. Funkcje związku przyczynowo-skutkowego w reżimie do powstania szkody ...................................................................... 314 I. Podsumowanie ................................................................................ 318 Rozdział IV. Dochodzenie roszczeń odszkodowawczych ................ 319 § 1. Zakres podmiotowy .................................................................................... 319 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 319 II. Podmioty uprawnione do uzyskania odszkodowania ........ 322 III. Podmioty zobowiązane do odszkodowania ........................... 329 I. Wskazanie podmiotu zobowiązanego w sytuacji przekazywania zadań pomiędzy podmiotami administracji publicznej ............................................................... 336 § 2. Zakres odszkodowania ............................................................................... 348 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 348 II. Wywłaszczenie i ingerencje o skutku identycznym odpowiedzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem administracji publicznej ........................................ 309 ingerencji ........................................................................................... 360 z wywłaszczeniem .......................................................................... 352 III. Zakres odszkodowania w przypadku pozostałych form III Spis treści § 3. Forma rekompensaty .................................................................................. 370 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 370 II. Analiza ogólna form naprawienia szkody w ramach reżimu odpowiedzialności za działania legalne ................... 373 1. Rekompensata pieniężna ......................................................... 373 2. Restytucja naturalna .................................................................. 385 3. Nieruchomość zamienna ......................................................... 387 4. Roszczenie o wykup nieruchomości ................................... 393 III. Formy naprawienia szkody w poszczególnych grupach władczych ingerencji ................................................... 398 § 4. Droga dochodzenia roszczeń .................................................................. 408 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 408 II. Tryby dochodzenia roszczeń ....................................................... 410 1. Tryb mieszany .............................................................................. 410 2. Tryb administracyjny ................................................................ 427 3. Tryb sądowy ................................................................................. 431 4. Przypadki szczególne ................................................................ 434 § 5. Przedawnienie roszczeń ........................................................................... 436 § 6. Charakter prawny odpowiedzialności ................................................ 442 I. Uwagi ogólne ................................................................................... 442 II. Rys historyczny ................................................................................ 442 III. Poglądy współczesne – zwolennicy administracyjno- charakteru odpowiedzialności ................................................. 450 . Stanowisko orzecznictwa ............................................................. 458 I. Ocena własna ................................................................................... 459 II. Podsumowanie ................................................................................ 463 Zakończenie ............................................................................................................. 465 Indeks rzeczowy .................................................................................................... 471 prawnego charakteru odpowiedzialności ............................. 445 I. Poglądy zwolenników koncepcji cywilnoprawnego IX Wstęp Współcześnie niemal za truizm uchodzi już stwierdzenie, że działalność władzy publicznej niesie ze sobą, tak jak każda aktywna działalność ludzka, nieodłączne ryzyko wyrządzenia uszczerbku w dobrach prawnie chronionych. Ryzyko to jest wręcz wpisane w koszt funkcjonowania współczesnego pań- stwa. Oczywiście podejmowane są wszelkie działania mające na celu zmini- malizowanie tego niebezpieczeństwa poprzez usprawnienie funkcjonowania aparatu władzy publicznej, tym niemniej pewien margines błędu zawsze musi pozostać. Nie wszystkie te błędy mogą być wychwycone w toku działalności – w wyniku kontroli wewnętrznej czy inspirowanej skargami ze strony oby- wateli. Pewnych ujemnych skutków nieprawidłowego działania władzy nie da się usunąć poprzez przywrócenie stanu zgodnego z porządkiem prawnym – muszą być one rekompensowane w inny sposób. Stąd obok rozbudowanego systemu tzw. pierwotnej ochrony praw jednostki, dającej możliwość zaskarże- nia władczej, sprzecznej z prawem ingerencji w sferę tych praw i w ten spo- sób pozwalającej na zapobieżenie powstaniu negatywnych skutków błędu władzy lub na bezpośrednie ich usunięcie poprzez przywrócenie stanu zgod- nego z prawem, rozwija się także system tzw. ochrony wtórnej, która ma na celu nie tyle zapobieżenie powstaniu uszczerbku w sferze praw i wolności obywatela, co ich zrekompensowanie w inny sposób. Tworzy się w ten sposób system odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej, który ma na celu zrekompensowanie ujemnych skutków bezprawnej władczej ingerencji w sferę praw obywatela poprzez przyznanie stosownego odszkodowania, re- kompensującego zarówno szkody materialne, jak i, choć w ograniczonym za- kresie, niematerialne (doznane krzywdy). Trzeba jednakże zwrócić uwagę, że uszczerbek w sferze dóbr prawnie chro- nionych jednostki może być nie tylko następstwem nieprawidłowego funkcjo- nowania aparatu administracyjnego. Istnieją takie sfery działalności administra- cji publicznej, w których zachodzi konieczność podjęcia władczej ingerencji w celu wykonania postawionych przed organami administracji zadań służą- cych zaspokajaniu potrzeb publicznych, pomimo iż powstanie uszczerbku dla obywatela jest wysoce prawdopodobne lub wręcz konieczne. Rodzi to, chy- ba już „odwieczny”, konflikt interesu ogólnego, publicznego, realizowanego przez organ podejmujący działanie, z interesem indywidualnym podmiotu, który doznaje uszczerbku. Współcześnie nie ma wątpliwości, że w państwie prawa nie może istnieć bezwzględna zasada prymatu interesu publicznego, XI Wstęp nie może być to reguła przyjmowana a priori. Tym niemniej z reguły interes indywidualny będzie musiał ustąpić, jeżeli nie ma innej drogi realizacji dobra publicznego. Jest to wyrazem funkcjonowania zasady solidaryzmu społecznego, z której płynie m.in. konieczność pewnych poświęceń dla dobra ogółu. Owe poświęcenia przyjmują postać ograniczenia lub pozbawienia słusznie naby- tego prawa, jeżeli jest to konieczne dla realizacji interesu publicznego. Są to pewne koszty funkcjonowania społeczeństwa, ciężar nierozerwalnie związa- ny ze współżyciem w społeczności. Solidaryzm społeczny ma też jednak dru- gą stronę – sprawiedliwość wymaga proporcjonalnego rozkładu tego ciężaru na wszystkich przedstawicieli społeczeństwa. Jeżeli ofiara poniesiona przez obywatela obciąża go w stopniu nieproporcjonalnym do innych, część tego uszczerbku winna być zrekompensowana przez stosowne odszkodowanie. Idea ta legła u podstaw stworzenia reżimu odpowiedzialności za skutki legal- nego wykonywania władzy publicznej. W związku z tym system odpowiedzialności odszkodowawczej władzy pub- licznej tworzą dwa zasadnicze bloki – odpowiedzialność za bezprawie władzy publicznej oraz odpowiedzialność za uszczerbki będące skutkiem działań le- galnych. Współczesny sposób myślenia prawniczego sugerowałby, że ten drugi reżim odpowiedzialności odszkodowawczej jest ideą późniejszą w stosunku do odpowiedzialności za władcze bezprawie – z obecnego punktu widzenia wydaje się, że jest to rozwiązanie znacznie dalej idące w zakresie ochrony prawnej obywatela, istotniejszym jawi się rekompensowanie skutków niepra- widłowego funkcjonowania władzy. Nic bardziej mylnego – od strony histo- rycznej idea odpowiedzialności za (pewne) skutki zgodnych z prawem działań władzy publicznej jest wcześniejsza od reżimu odpowiedzialności za władcze bezprawie. Jej początków należy upatrywać w XIII w. – w pierwszych regu- lacjach dotyczących ochrony własności w Deklaracji Praw Człowieka i Oby- watela z 1789 r.1 oraz w XIX-wiecznych ideach państwa prawnego. Dla po- równania – w zakresie skutków bezprawia władzy publicznej w owym czasie wciąż jeszcze dominowała zasada nieomylności suwerena (najdobitniej wyra- żana w słynnej angielskiej maksymie the King can’t do wrong). Suweren jako twórca porządku prawnego nie mógł działać bezprawnie – stąd nie można było mówić o odpowiedzialności za negatywne skutki jego działań w sferze praw i wolności obywatelskich. Wyjątek dotyczył właśnie ingerencji w sferę prawa własności – pojmowanej jeszcze wówczas jako święta i nienaruszalna – stąd uszczerbki w tym zakresie, wynikające z konieczności podjęcia działań w interesie publicznym musiały być rekompensowane stosownym odszkodo- waniem. Z czasem jednak nastąpiło odwrócenie ról – w XX w., szczególnie 1 W świetle art. 17 Deklaracji ponieważ własność jest prawem nienaruszalnym i świętym, nikt nie może być jej pozbawiony, wyłączając ustawowo uregulowaną, pub- liczną, oczywistą konieczność, pod warunkiem jednakże sprawiedliwego i uprzedniego odszkodowania. XII Wstęp po II wojnie światowej nastąpił dynamiczny rozwój zasad odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu bezprawia władzy publicznej. Odpowiedzialność za skutki działań legalnych, poza ingerencjami wywłaszczeniowymi, znalazła się raczej na drugim planie. Obydwa reżimy odpowiedzialności władzy publicznej równie wiele łączy, co dzieli. Zasadnicza różnica tkwi w charakterze zdarzenia sprawczego, z któ- rego wynika szkoda (z jednej strony – działanie sprzeczne z porządkiem praw- nym, z drugiej – władcza ingerencja dozwolona przepisami prawa). Stąd też powstają spory na temat tego, czy odpowiedzialność z tytułu szkód wyrządzo- nych legalnym działaniem władzy publicznej ma w ogóle charakter odpowie- dzialności cywilnej, czy też należy ona do prawa publicznego i właściwych temu prawu metod regulacji. W konsekwencji wielu autorów uważa, że nie można tu mówić w ogóle o szkodzie i odszkodowaniu, ale trzeba posługiwać się odrębną terminologią – np. „wyrównanie straty”. Nie są to jedyne różnice – wśród dalszych można wskazać przede wszyst- kim na odmienny zakres odszkodowania. Reżim odpowiedzialności za działa- nia legalne władzy publicznej nie przewiduje praktycznie naprawienia szkód niemajątkowych, poza tym odszkodowanie, inaczej niż w przypadku władcze- go bezprawia, nie obejmuje bardzo często całego uszczerbku, lecz jest ogra- niczone tylko do tzw. szkody rzeczywistej, którą można utożsamiać z lucrum cessans. Uzasadnieniem dla ograniczenia wysokości odszkodowania jest fakt, iż działanie podejmowane jest w interesie publicznym, stąd zasadne jest często, aby część uszczerbku poniósł poszkodowany, który także pośrednio czy bez- pośrednio będzie czerpał korzyści z celów osiągniętych dzięki pozbawieniu, czy ograniczeniu pewnych jego praw. Do często spotykanych różnic można też zaliczyć odmienne tryby realizacji roszczeń. W przypadku odpowiedzial- ności za działania legalne często spotykane są rozwiązania przewidujące (przy- najmniej w części) administracyjny tryb dochodzenia roszczeń. Tymczasem w przypadku skutków bezprawnego działania władzy praktycznie wszystkie spory odszkodowawcze rozpatrują sądy powszechne1. Reżim odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania admini- stracji publicznej oparty jest na kilku ideach przewodnich – przede wszystkim na wywodzącej się jeszcze z XIX-wiecznej doktryny francuskiej i niemieckiej zasadzie równości wobec ciężarów publicznych (rupture de l’egalité devant les charges publiques, Lastengleicheitspriznzip), jak również na zasadzie ochro- 1 Wyjątkiem do niedawna było dochodzenie roszczeń z tytułu szkód poniesionych wskutek wydania decyzji podatkowych, które zostały uchylone w wyniku wznowienia postępowania lub stwierdzono ich nieważność (art. 260 OrdPU). Odszkodowania docho- dziło się w mieszanym – administracyjno-sądowym trybie: na pierwszym etapie orzekał organ podatkowy, stronie niezadowolonej z przyznanego odszkodowania przysługiwało prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego (art. 261 OrdPU). Przepisy te zostały uchylone 1.1.2007 r. (ustawą z 16.11.2006 r. o zmianie ustawy – Ordynacja po- datkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 217, poz. 1590). XIII Wstęp ny własności i innych praw majątkowych, zasadach słuszności i ochrony praw nabytych. Te zasady ogólne są elementem spajającym cały konglomerat, roz- sianych po rozmaitych aktach normatywnych, przepisów stanowiących pod- stawę roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód wyrządzonych zgodnym z prawem wykonywaniem zadań przez administrację publiczną. Celem niniejszej publikacji jest z jednej strony przedstawienie właśnie owych ogólnych myśli przewodnich, zasad ogólnych omawianego reżimu od- powiedzialności, z drugiej zaś – przedstawienie mechanizmu powstawania i realizacji tychże roszczeń odszkodowawczych w aktualnie obowiązującym w Polsce porządku prawnym. Problematyka ta w polskiej literaturze była już przedmiotem opracowań. W pierwszym rzędzie należy wskazać najobszerniejszą w tym zakresie (i je- dyną jak dotąd dotyczącą tylko tego tematu) monografię: „Wyrównywanie strat wynikłych z legalnych działań administracji” autorstwa J. Bocia z 1971 r. Sporo uwagi poświęciła też temu zagadnieniu E. Łętowska w swojej wypo- wiedzi ogólnej na temat odpowiedzialności odszkodowawczej administracji w t. III „Systemu prawa administracyjnego” z 1978 r. Pozostałe wypowiedzi na ten temat są już znacznie krótsze – są to albo artykuły1, albo wzmianki w pub- likacjach szerszych, ale dotyczących odrębnych tematów2. 1 Wśród krótszych publikacji E. Łętowskiej na ten temat wskazać można: Charakter odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu funkcji publicznych i jej stosunek do odszkodowawczej odpowiedzialności kodeksowej, [w:] Studia z prawa zobowiązań, Warszawa–Poznań 1979 oraz W związku z odpowiedzialnością za szkody wyrządzone funkcjonowaniem administracji, [w:] Zbiór studiów z zakresu nauk admi- nistracyjnych, Warszawa 1978. J. Boć powrócił do omawianej problematyki w artykule z 1997 r.: O konstytucyjnych uregulowaniach wyrównania strat legalnych, Acta UWr, Prze- gląd Prawa i Administracji, XXXIII, Wrocław 1997. Z wypowiedzi innych autorów można wskazać A. Kleina, Kilka uwag w kwestii charakteru prawnego odpowiedzialności za szkodę legalną, Acta UWr No 857, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, czy w węższym zakresie – bo tylko w odniesieniu do szkód górniczych – E. Smoktunowicza, Odpowiedzialność za szkodę górniczą, PiP 1962, z. 7 oraz K. Siarkiewicza, Obowiązek naprawienia szkody górniczej, PUG 1971, Nr 8–9. 2 Takie wzmianki odnoszące się wprost do problematyki odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniami legalnymi administracji publicznej zawarli m.in. T. Dybowski oraz W. Czachórski w Systemie prawa cywilnego. Prawo zobowiązań – część ogólna, Z. Radwański (red.), Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk–Łódź 1985, czy W. Warkałło w swojej monografii z 1972 r. (Odpowiedzialność odszkodowawcza. Funkcje, rodzaje, granice). Do ogólnej problematyki omawianego reżimu odpowiedzialności nawiązywali też autorzy zajmujący się w swych pracach poszczególnymi instytucjami prawnymi wcho- dzącymi w zakres tego reżimu – m.in. A. Agopszowicz w kontekście odpowiedzialności za szkody górnicze (Odpowiedzialność za szkody wyrządzone robotami górniczymi, Warszawa 1964), czy S. Czuba (Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980) oraz T. Woś (Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, wyd. 2, Warszawa 2004) odnośnie odszkodowań z tytułu wywłaszczenia. XI Wstęp Stan dorobku doktryny nie może być uznany za zadawalający, zwłaszcza jeżeli weźmie się pod uwagę znaczny okres czasu, jaki upłynął od ostatnich większych publikacji w tym zakresie. W związku z tym celowy jest powrót do tych zagadnień w nowej rzeczywistości prawno-ustrojowej. Zasadnicze idee omawianego reżimu odpowiedzialności generalnie pozostały niezmienione, tym niemniej zasady konstytucyjne leżące u podstaw odpowiedzialności za „szkody legalne” zostały rozwinięte i wzbogacone zwłaszcza przez orzeczni- ctwo Trybunału Konstytucyjnego. Zachodzi też potrzeba uwzględnienia no- wych ram prawno-międzynarodowych, w jakich znalazła się Polska po 1989 r., a zwłaszcza po 1.5.2004 r. Idea odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu szkód wyrządzonych zgodnym z prawem działaniem władzy publicznej poja- wia się w aktach międzynarodowych, których RP jest sygnatariuszem, jest też przedmiotem rozważań Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Ze zrozu- miałych przyczyn elementy te nie mogły być uwzględnione w analizie prowa- dzonej w latach 70-tych. Z powyższych względów ponowne podjęcie refleksji na temat odpowie- dzialności za szkody wyrządzone legalnym działaniem władzy publicznej jest celowe i daje możliwość rozwoju dorobku doktryny prawniczej. Trzeba bo- wiem zwrócić uwagę, że o ile tematyka odpowiedzialności za władcze bezpra- wie jest w ostatnim czasie bardzo popularna, o tyle omawiane tu zagadnienia nie były współcześnie przedmiotem głębszej refleksji. W związku z tym jed- nak, że pewne kwestie czy stwierdzenia wypowiedziane w niniejszej publi- kacji mogą być uznane za kontrowersyjne – począwszy od samego sformuło- wania tematu publikacji – koniecznych jest kilka uwag co do tematu i zakresu badanej problematyki. Z uwagi na fakt, iż w języku potocznym, jak również w niektórych wypo- wiedziach prawników, zwłaszcza nawiązujących do tradycyjnego podziału od- powiedzialności na kontraktową (ex contractu) i deliktową (ex delicto), poję- cie odpowiedzialności odszkodowawczej wiąże się z działaniem sprzecznym z prawem, uzasadnienia wymaga przyjęty tytuł publikacji. Wbrew rozumieniu potocznemu w literaturze cywilistycznej przyjmuje się szersze pojęcie szkody – jako każdego uszczerbku w dobrach (interesach) praw- nie chronionych, który wyraża się w różnicy pomiędzy stanem dóbr, jaki już istniał i jaki mógłby się w normalnej kolei rzeczy wytworzyć, gdyby nie zdarze- nie, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku odszkodowawczego, a stanem dóbr, jaki powstał na skutek tego zdarzenia1. Podobnie szeroko – w sposób nie- zależny od obiektywnej oceny działania sprawczego – określa się w cywilisty- 1 Por. T. Dybowski, [w:] System prawa cywilnego..., s. 214–215. Podobnie W. Cza- chórski, Zobowiązania. Zarys wykładu, Warszawa 1999, s. 98. Często dodaje się, że chodzi tu o uszczerbek, który powstał wbrew woli uprawnionego, nie zawsze jednak takie kryterium znajduje uzasadnienie (por. szerzej T. Dybowski, [w:] System prawa cywil- nego..., s. 215–216). X Wstęp ce odpowiedzialność odszkodowawczą. Przedmiotem zobowiązaniowego sto- sunku odszkodowawczego jest naprawienie uszczerbku, jakiego doznała inna osoba, na skutek tego, że prawnie chronione dobra i interesy tej drugiej osoby zostały naruszone. Charakter zdarzenia sprawczego, które leży u podstaw obo- wiązku odszkodowawczego nie ma decydującego znaczenia – sankcja (odpo- wiedzialność) cywilna – polegająca na ponoszeniu przez podmiot stosunków cywilnoprawnych ujemnych konsekwencji przewidzianych przez prawo cywil- ne za fakty ocenione ujemnie z punktu widzenia porządku publicznego i przy- pisane przez prawo cywilne temu podmiotowi – nie zawsze zawiera element moralnego i prawnego potępienia, jak to jest w przypadku sankcji karnych. Jak podkreśla T. Dybowski „Wiąże się to z faktem, że prawu cywilnemu znane są liczne wypadki odpowiedzialności oderwanej od winy, a nawet niezależnej od przesłanki bezprawności”. Stąd istoty cywilnej odpowiedzialności odszko- dowawczej autor upatruje w „możliwości zaspokojenia roszczenia wierzyciela powstałego z tytułu odniesionej przez niego szkody w drodze egzekucji z ma- jątku osoby, której ta szkoda została przez normy prawne przypisana”1. Nie ma też znaczenia, że omawiany reżim odpowiedzialności nie mieści się w ramach tradycyjnego podziału na odpowiedzialność kontraktową i de- liktową. W literaturze cywilistycznej od dawna powszechnie zwraca się uwa- gę, że podział ten, mimo iż niewątpliwie zachował walory, to nie ma charakte- ru wyczerpującego. Poza tym dychotomicznym systemem istnieje cały szereg przypadków cywilnoprawnej odpowiedzialności odszkodowawczej, uregulo- wanych w przepisach zaliczanych do różnych działów prawa, w tym do prawa administracyjnego. Umieszczenie podstawy prawnej roszczenia w akcie nale- żącym do dziedziny prawa publicznego wcale nie musi oznaczać pozbawie- nia takiego roszczenia charakteru prywatnego. Jako odrębny rodzaj cywilnej odpowiedzialności odszkodowawczej wyróżnia się przypadki naprawienia szkód wyrządzonych działaniem legalnym przy wykonywaniu praw podmio- towych lub funkcji publicznej. Nastąpiło zatem teoretycznoprawne wyodręb- nienie z KC i ustaw szczególnych norm odszkodowawczych ustanawiających bezwzględny obowiązek naprawienia szkody2. W związku z powyższym – uprzedzając w tym miejscu rozważania przed- stawione w Rozdziale I – opowiadam się za poglądami uznającymi cywilno- prawny charakter odpowiedzialności z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem administracji publicznej. Jest to specyficzny reżim odpowiedzial- 1 Zob. T. Dybowski, [w:] System prawa cywilnego..., s. 167. Podobnie szeroko określa pojęcie odpowiedzialności odszkodowawczej W. Warkałło – jako różne sytuacje, w któ- rych istnieje obowiązek świadczenia czy dania odszkodowania (op. cit., s. 13). Podobnie A. Szpunar, który stwierdził, iż „nieuzasadnione jest czynienie znaku równania między bezprawnością (działania lub zaniechania) a szkodą” (tenże, Ustalenie odszkodowania w prawie cywilnym, Warszawa 1975, s. 20). 2 Por. S. Czuba, op. cit., s. 163–164; T. Dybowski, [w:] System prawa cywilnego..., s. 184 oraz W. Warkałło, op. cit., s. 182. XI Wstęp ności odszkodowawczej, wykazujący istotne różnice w stosunku do klasycznej odpowiedzialności deliktowej, opartej zasadniczo na bezprawności działania1. Uznanie cywilnoprawnego charakteru omawianych stosunków prawnych nie- sie ze sobą konieczność posługiwania się terminologią cywilistyczną – stąd w odróżnieniu od np. J. Bocia, który używa dla opisu tych zjawisk pojęcia „wyrównywanie strat”, posługiwał się będę pojęciem „roszczeń odszkodowaw- czych” i „odpowiedzialności odszkodowawczej”. Zakres problematyki badawczej sprowadza się do analizy aktualnie obowią- zującego porządku prawnego pod kątem wybrania tych norm, które stanowią podstawę występowania z roszczeniem odszkodowawczym (o naprawienie wyrządzonego uszczerbku) z tytułu szkód wyrządzonych legalnym działaniem administracji publicznej. W grę będą wchodzić zatem tylko te sytuacje, w któ- rych władcza ingerencja w sferę praw i obowiązków obywateli opiera się na odpowiedniej podstawie prawnej – co oznacza zachowanie zarówno przesła- nek materialnych dopuszczalności ingerencji, jak i procedury. Po drugie, mu- szą to być sytuacje, w których przepis prawa daje podstawę żądania rekom- pensaty uszczerbku wynikającego z władczej ingerencji – czyli wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Co oczywiste, poza zakresem analizy pozosta- ją sytuacje, w których wyrządzenie pewnego uszczerbku jest działaniem celo- wym – gdy ma charakter sankcji z tytułu naruszenia przez obywatela porząd- ku prawnego (sankcja administracyjna) lub gdy zmierza do wyegzekwowania nałożonych na niego obowiązków (egzekucja administracyjna). Zgodność ingerencji z prawem zakłada ich oparcie na odpowiedniej podsta- wie prawnej. Nie można zatem mówić o legalności działania administracji pub- licznej wtedy, kiedy narusza ona wyznaczone jej przez obowiązujące przepisy granice ingerencji w sferę prawną obywateli. Ponadto legalność działania bę- dzie wyłączona także wtedy, gdy wprawdzie władcza ingerencja opierała się na upoważnieniu ustawowym, lecz upoważnienie to zostało uznane za niezgodne z podstawowymi wartościami przyjętymi w systemie prawnym – co sprowadza się w szczególności do uznania takiego przepisu za niezgodny z Konstytucją RP (względnie innymi normami wyższego stopnia w hierarchii źródeł prawa). Pojęcie legalności działania władzy publicznej będę zatem rozumiał w sposób szeroki – właśnie jako zgodność z podstawowymi zasadami i normami systemu prawa. Wszystkie inne przypadki należy traktować jako ingerencję bezprawną, mogącą rodzić roszczenia odszkodowawcze, dochodzone jednak na podstawie przepisów należących do innego reżimu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej – opartego na bezprawności zdarzenia sprawczego. 1 Można przy tym zwrócić uwagę, że we współczesnej literaturze podkreśla się, iż cywilistyczne, technicznoprawne pojęcie deliktu jest szersze niż rozumienie potoczne i może obejmować także zachowania niemające charakteru niedozwolonego – obo- wiązek naprawienia szkody może być bowiem nakazany przez ustawę, mimo że czyn jest zgodny z porządkiem prawnym (por. W. Czachórski, [w:] System prawa cywilnego..., s. 519). XII Wstęp Zakres analizy został ograniczony do szkód będących następstwem wyko- nywania zadań przez administrację publiczną. Dla potrzeb pracy opierał się będę na funkcjonalnym rozumieniu administracji publicznej – dla którego de- cydujące znaczenie ma nie tyle pozycja ustrojowa podejmującego działanie, co rodzaj wykonywanych funkcji (zadań). Stąd będę przyjmował, że chodzi tu o wszystkie podmioty, które na podstawie obowiązujących przepisów (bezpo- średnio lub na podstawie opartych na przepisach porozumień) wykonują zada- nia z zakresu administracji publicznej, czyli zadania służące zaspokajaniu zbio- rowych potrzeb ludzi żyjących w społecznościach1. Jest to uzasadnione z jednej strony dążeniem do objęcia analizą odpowiednio szerokiego spektrum badaw- czego – trzeba zwrócić uwagę, że coraz więcej zadań przypisanych wcześniej do organów administracji publicznej w sensie ustrojowym jest wykonywanych przez podmioty spoza tej struktury. Z drugiej strony można też zauważyć, że tendencja do opierania się na kryteriach funkcjonalnych oceny charakteru pod- miotu wyrządzającego szkodę jest też charakterystyczna dla obecnego ujęcia w polskim porządku prawnym odpowiedzialności władzy publicznej za dzia- łania bezprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, art. 417 KC)2. Niniejsza monografia powstała na bazie rozprawy doktorskiej obronionej we wrześniu 2006 r. na Wydziale Prawa, Prawa Kanonicznego i Administra- cji KUL Jana Pawła II. W związku z powyższym w tym miejscu pragnę wyra- zić głęboką wdzięczność mojemu promotorowi – Profesorowi Wojciechowi Łączkowskiemu za opiekę naukową. Podziękowania jestem winien także recen- zentom pracy doktorskiej – Profesorowi Romanowi Hauserowi oraz Księdzu Profesorowi Sławomirowi Fundowiczowi, których krytyczne uwagi przyczy- niły się do usunięcia braków pracy i były cenną wskazówką przy przygotowy- waniu niniejszej książki. Praca uwzględnia stan prawny na 30.4.2007 r. Lublin, kwiecień 2007 r. Jerzy Parchomiuk 1 Nawiązuję tu do definicji administracji publicznej zaproponowanej przez J. Bocia: „Administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego zaspokajanie zbiorowych i indy- widualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach” (tenże, [w:] Prawo administracyjne, J. Boć (red.), op. cit., Wrocław 2001. 2 Por. dla przykładu wyrok TK z 4.12.2001 r. (SK 18/00, OTK 2001, Nr 8, poz. 256); M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004 roku), Warszawa 2004, s. 27–28; J. J. Skoczylas, Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przez władzę publiczną, Warszawa 2005, s. 109 i 197–198. XIII Wykaz skrótów 1. Źródła prawa ALR ......................................... AutostrPłatneU ................... BauGB ................................... BGB ....................................... ChorZakU ............................ DochSamTerU .................... DrPublU ................................ Einl. ALR ............................... EKPC ...................................... Euratom ............................... GG .......................................... GospGruntU ....................... Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten (Landrecht pruski) ustawa z 27.10.1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm. Baugesetzbuch (niemiecki Kodeks budowlany), ustawa z 23.6.1960 r., BGBl 1960, s. 341, w brzmieniu nadanym obwieszczeniem z 23.9.2004 r., BGBl.I z 2004 r., s. 2414 Bürgeliches Gesetzbuch (niemiecki Kodeks cy- wilny) ustawa z 26.9.2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach, Dz.U. Nr 126, poz. 1384 ze zm. ustawa z 13.11.2003 r. o dochodach jednostek sa- morządu terytorialnego, Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm. ustawa z 21.3.1985 r. o drogach publicznych, t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. die Einleitung des Allgemeinen Landrechts für die Preußischen Staaten (Przepisy wprowadzające Landrecht pruski) Europejska Konwencja o Ochronie Praw Czło- wieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie 4.11.1950 r., Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm. Traktat ustanawiający Europejską Wspolnotę Energii Atomowej z 25.3.1957 r., Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/3 Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23, Mai 1949 (Konstytucja Republiki Fede- ralnej Niemiec z 23.5.1949 r.) ustawa z 29.4.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, t.j. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.; utraciła moc 1.1.1998 r. na podstawie art. 241 pkt 1 GospNierU XIX
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: