Publikacja pt. Panowanie nad ryzykiem w ramach publicznego zarządzania kryzysowego odnosi się do problematyki zarządzania ryzykiem w organizacji, w tym w administracji publicznej i u operatorów infrastruktury krytycznej. Szeroko przedstawia definicje oraz aspekty prawne i teoretyczne bezpieczeństwa oraz zarządzania kryzysowego. W sposób nowatorski wskazuje na zagadnienie ryzyka operacyjnego, związanego z zakłóceniami w dostępie do zasobów, informacji i ludzi. Nieuwzględnianie ryzyka operacyjnego powoduje, że poprawnie zdefiniowane systemy reagowania zawodzą w konfrontacji z rzeczywistymi zdarzeniami. Dodatkowo książka omawia zagadnienie wykorzystania podejścia procesowego w zapewnieniu bezpieczeństwa lokalnego, regionalnego i narodowego. To podejście opiera się na spostrzeżeniu, że rzeczywiste procesy, w tym decyzyjne, przebiegają niezależnie od formalnej struktury organizacyjnej.
Darmowy fragment publikacji:
Rozdział VI
Zarządzanie ryzykiem wystąpienia
sytuacji kryzysowej
Jak już zostało wykazane, ryzyko operacyjne ma wpływ na zarządzanie sytu-
acją kryzysową związaną z możliwością zmaterializowania się ryzyka warunko-
wego . W tym przypadku nie mamy możliwości oddziaływania na źródło (przy-
czynę) ryzyka . Pozostaje jednak możliwość oddziaływania na podatność oraz
wielkość potencjalnych skutków . W kolejnym rozdziale oba te kierunki oddzia-
ływania zostały szczegółowo przeanalizowane . Badania z tym związane odnosiły
się do tezy nr 6 (w zakresie konieczności jednoczesnego zarządzania ryzykiem
warunkowym oraz powiązanym z nim ryzykiem operacyjnym) . Były one oparte
o podejście procesowe . Zasadniczą metodą było analiza przypadków (case study) .
6.1. Zarządzanie podatnością
Jak już wcześniej zostało przedstawione, w myśl UZK zarządzanie sytuacją
kryzysową obejmuje następujące etapy:
– zapobieganie sytuacjom kryzysowym,
– przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowa-
nych działań,
– reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych,
– usuwanie ich skutków oraz odtwarzanie zasobów i infrastruktury krytycznej .
Jednocześnie biorąc pod uwagę, że zarządzanie sytuacją kryzysową związane
jest ze wcześniejszym zmaterializowaniem się ryzyka bezwarunkowego, w tej fazie
działania systemu ZK nie ma możliwości zapobiegania czynnikom mogącym wy-
wołać sytuację kryzysową . Dlatego realizacja ww . cyklu polega na wykonywaniu
następujących działań:
– zmniejszenie podatności poprzez zbudowanie barier systemowych i suple-
utrzymywaniu ciągłości działania;
– odtwarzanie zużytych zasobów .
mentowych;
zasobów;
– zaplanowanie, zgromadzenie i utrzymywanie w gotowości niezbędnych
– uruchamianie procedur zarządzania kryzysowego przy jednoczesnym
148
Ustawa opisuje etap przygotowania do działań (realizacja cyklu planowania
cywilnego) i etap reagowania (uruchamianie procedur będące zadaniem poszcze-
gólnych CZK) . Ponadto zakłada, że odtwarzaniem zasobów zajmuje się każdy
z uczestników systemu ZK w ramach realizacji swoich zadań własnych . W ustawie
pominięto natomiast istnienie ryzyka operacyjnego, którego zmaterializowanie
się może zakłócić planową reakcję na wystąpienie ryzyka warunkowego . Ustawa
pomija też możliwość zarządzania ryzykiem wystąpienia sytuacji kryzysowej po-
przez zmniejszanie podatności .
Zmniejszanie podatności jest dla systemu ZK nowym zagadnieniem, dlatego
problematyka ta wymaga szczegółowego omówienia . Na wstępie należy zauwa-
żyć, że proces przechodzenia od niekorzystnego zdarzenia do ujawnienia jego
społecznych następstw nie jest procesem jednolitym . Często pierwotne zagrożenie
wywołuje efekty domina lub efekty kaskadowe . W rezultacie skutki wtórne mogą
być o wiele poważniejsze niż te bezpośrednio związane z czynnikiem, który je
spowodował – vide katastrofa w Fukushimie („Risktec Newsletter”, Spring 2012) .
Nie zawsze również właściciel ryzyka bezpośrednio związanego z zagrożeniem
jest właścicielem ryzyka oddziałującego na społeczność lokalną . Istnieje również
możliwość, że ryzykiem nie można zarządzać .
Wielkością, która ma obrazować cechy środowiska sprzyjające lub zabezpie-
czające przed spełnieniem się ryzyka, jest podatność (vulnerability) . Określenie
to nie jest jednoznaczne . Można spotkać autorów, którzy podatność traktują
jako odwrotność odporności (Geis 2000) lub jako element wrażliwości, który
w korelacji ze skutkami i prawdopodobieństwem decyduje o wielkości ryzyka
(Guide to Risk and vulnerability analyses, 2012) . Podejmowane są również próby
włączenia podatności jako kolejnego elementu decydującego o wielkości ryzy-
ka (Roberts 2011) . W takim ujęciu wzór na ryzyko sumaryczne przedstawia się
następująco:
R = P [H, V(A), M, E]
R – ryzyko związane z oddziaływaniem wielu czynników (gospodarczych, społecz-
P – prawdopodobieństwo wystąpienia (w odniesieniu do miejsca i czasu) .
Istnieją również opracowania wskazujące, że podatność jest znaczenie szer-
szym pojęciem, wręcz decydującym o tym, czy proces spełniania się ryzyka zosta-
nie ograniczony, czy wręcz przeciwnie – wysoka podatność sprawi, że zagrożenie
zmieni się w katastrofę (McEntire 2005) .
nych, kulturowych, politycznych, ekologicznych, naukowo-technicznych) .
H – zagrożenie;
A – zagrożony obiekt lub dobro;
V – podatność/odporność obiektu lub dobra;
M – środki i sposoby reagowania;
E – środowisko (znane i nieznane czynniki zwiększające lub obniżające po-
ziom ryzyka);
Rozdział VI 149
Schemat 16. Powiązanie ryzyka, cech środowiskowych i podatności
Źródło: McEntire 2005, p. 266; tłumaczenie własne. Użyte na schemacie określenie „elastyczność”
pochodzi z tłumaczenia pojęcia „resilience”, które norma PKN ISO Guide 73 określa jako:
„zdolność adaptacyjną organizacji w zmiennym środowisku”. W rzeczywistości chodzi jednak
o zdolność odzyskania stanu pierwotnego20
Przedstawione na schemacie zależności należy interpretować następująco . Ryzy-
ko związane z zagrożeniem może dodatkowo się rozprzestrzeniać (lub być ograni-
czane) ze względu na cechy środowiska, w którym doszło do zdarzenia . Prześledź-
my to na przykładzie . Ze względu na stosowaną technologię w zakładzie może dojść
do zapłonu . W pewnych warunkach (istnienie atmosfery wybuchowej) zapłon może
20 Trudności w zrozumieniu przedstawionego schematu wiążą się z użyciem przez autora dwóch różnych
pojęć, tj . resistance oraz resilience . Oba są tłumaczone jako odporność, choć w rzeczywistości ich znaczenie
jest różne . Resistance („a force that acts to stop the progress of something or make it slower” – słownik inter-
netowy Cambridge Dictionary) wiąże się z brakiem reakcji na czynnik zakłócający (poprzez wytrzymałość
lub opór wobec działającej siły) . Resilience („the quality of being able to return quickly to a previous good
condition after problems” – słownik internetowy Cambridge Dictionary) wiąże się ze zdolnością do szybkie-
go odtworzenia stanu wyjściowego (np . poprzez elastyczność lub sprężystość) . Zgodnie z definicją przyjętą w
tej pracy odporność to „zdolność systemu, społeczności narażonej na zagrożenia do odparcia, wchłonięcia,
przystosowania i odbudowy związanej ze skutkami zagrożenia dokonanej w odpowiednim czasie i w sku-
teczny sposób, włączając w to utrzymanie i odtworzenie ich podstawowych struktur i funkcji [Risk Assess-
ment and Mapping Guidelines for Disaster Management 2010] . Ta definicja jest szersza niż stosowana przez
autora schematu, gdyż obejmuje dodatkowo adaptację, czyli przygotowanie się i akceptację przyszłej zmiany .
Zarządzanie ryzykiem wystąpienia sytuacji kryzysowej Ryzyko Skłonność Środowisko Podatność Fizyczne (naturalne, techniczne i technologiczne) Społeczne (kulturowe, polityczne, ekonomiczne) Wrażliwość Potencjał Cechy środowiska Wytrzymałość (brak reakcji na czynnik) Elastyczność (zdolność odzyskania stanu pierwotnego) 150
wywołać wybuch, co oznacza, że istnieje ryzyko powstania zniszczeń spowodowa-
nych tym wybuchem . Jednak czy to ryzyko przekształci się w katastrofę, nie musi
być uzależnione wyłącznie od parametrów zdarzenia inicjującego . Elementem de-
cydującym może być podatność środowiska, w którym ryzyko będzie się spełniać .
Rozprzestrzeniający się wybuch może napotkać na bariery (np . ściany zbiornika) na
tyle odporne, że żadne efekty wtórne nie wystąpią . Jest też możliwym, że w instalacji
zastosowano elementy elastyczne (a raczej sprężyste) . Takimi elementami mogą być
zawory bezpieczeństwa czy uchylne klapy . Wprawdzie nie są one odporne na wzrost
ciśnienia, ale po chwilowym odchyleniu mają zdolność powrotu do pozycji prawi-
dłowej . W oby przypadkach środowisko cechuje się małą podatnością, co oznacza,
że nie przenosi ryzyka . Istnieje też możliwość, że środowisko jest podatne na dane
ryzyko . W tym przypadku rozrywane elementy instalacji mogą doprowadzić do ko-
lejnych awarii i zniszczeń . W efekcie skutki wtórne spowodują, że ryzyko wybuchu
w instalacji oznacza ryzyko katastrofy (i związanego z nim kryzysu) dla całego za-
kładu . To podejście wykazuje zbieżność z koncepcją całościowego rozpatrywania
ryzyka w aspekcie ryzyka bezwarunkowego i warunkowego .
W najbardziej skrajnym podejściu podatność jest rozpatrywana niezależnie od
ryzyka (ryzyka bezwarunkowego) z uwzględnieniem sprzężeń zwrotnych . Sprzę-
żenia te przedstawiono na schemacie nr 17 .
Schemat 17. Powiązanie ryzyka, cech środowiskowych i podatności
wraz ze sprzężeniami zwrotnymi
Źródło: McEntire, Crocker 2010, p. 58
Rozdział VI Ryzyko Skłonność Podatność Środowisko fizyczne (naturalne, techniczne i technologiczne)Środowisko społeczne (kulturowe, polityczne, ekonomiczne) Wrażliwość Potencjał Odporność (brak reakcji na czynnik) Elastyczność (zdolność odzyskania stanu pierwotnego) Zagrożenie wewnętrzne Katastrofa Zagrożenie zewnętrzne 151
Przedstawione sprzężenia można zinterpretować następująco . Każde przeby-
te zdarzenie kryzysowe uodparnia mieszkańców na kolejne, podobne sytuacje .
Znane są wzorce zachowań, zarówno władze, jak i mieszkańcy dbają o niezbędne
środki techniczne, wiadomo gdzie i w jakim trybie można uzyskać dodatkową po-
moc . Co ważne, nie występuje element zaskoczenia . Przy tych samych warunkach
początkowych (podobne charakter i waga zdarzenia, ci sami mieszkańcy, warunki
terenowe itp .) zamiast sytuacji kryzysowej możemy mieć zagrożenie wymagające
jedynie rutynowych działań .
Z drugiej strony wysoka podatność może mieć istotny wpływ, a wręcz być
rzeczywistą przyczyną katastrofy . Jako przykład można wskazać pożar wieżowca
Grenfell Tower w Londynie w dniu 14 czerwca 2017 r . (Wyrozębski 2017) . Pożar
lodówki w mieszkaniu na 3 piętrze z całą pewnością nie był podstawową przyczy-
ną śmierci ponad 70 osób i zniszczenia konstrukcji 24-kondygnacyjnego wieżow-
ca . Przyczyną tragedii była podatność budynku w postaci palnej izolacji termicz-
nej ścian zewnętrznych . Każde źródło ognia, przy tej podatności, doprowadziłoby
do tych samych skutków . W tej sytuacji zarządzanie ryzykiem bez uwzględnienia
podatności nie może przynieść oczekiwanych efektów . Źródło nadmiernej podat-
ności nie musi być związane z czynnikami technicznymi i posiadanymi zasoba-
mi . Według niektórych badaczy (McEntire, Gilmore 2010) katastrofę będącą na-
stępstwem huraganu Katrina, poza niewłaściwym planowaniem przestrzennym,
brakiem dochodów z podatków i idącym za tym złym przygotowaniem technicz-
nym, spowodowały błędne decyzje Departamentu Bezpieczeństwa Narodowego
(The Department of Homeland Security) . Dla tego podejścia reprezentatywną jest
następująca definicja: „katastrofy są w pewnym sensie przejawem podatności sys-
temu społecznego” (Lewis 1999) .
Tylko pozornie przedstawione podejścia do podatności są ze sobą sprzeczne,
a przynajmniej rozbieżne . Analizując argumenty przedstawiane przez poszczegól-
nych badaczy, można zauważyć, że znaczenie określenia „podatność” jest mocno
powiązane z perspektywą osoby, która próbuje podatność ocenić . Jeżeli oceniający
jest właścicielem ryzyka (ryzyka bezwarunkowego), podatność środowiska zwią-
zana z tym ryzykiem jest jedynie jednym z elementów kontekstu, w jakim ryzyko
opisujemy . W tym przypadku podatność możemy uwzględnić przy analizie poten-
cjalnych strat lub w ramach współczynnika wrażliwości obrazującego społeczną
reakcję na ryzyko .
Dla osoby zarządzającej ryzykiem warunkowym, która nie zarządza ryzykiem
bezwarunkowym (a w szczególnym przypadku może nawet nie wiedzieć o jego
istnieniu), zmniejszenie podatności jest jedyną możliwością zminimalizowania
przyszłych strat . Zmniejszanie podatności jako element działalności technicznej
i organizacyjnej ma oparcie w przepisach (np . omówione wcześniej formy od-
działywania państwa na podmioty gospodarcze), normach i dobrych praktykach .
O wiele trudniej zarządzać podatnością w odniesieniu do mieszkańców terenów
narażonych na skutki zdarzenia, którego się nie spodziewano . W takim przypadku
Zarządzanie ryzykiem wystąpienia sytuacji kryzysowej 152
zamiast zmniejszania podatności wobec znanego zagrożenia, można zastosować
zmniejszanie podatności ze względu na cele, jakie chcemy osiągnąć, lub dobra,
jakie zamierzamy chronić . W zarządzaniu kryzysowym pomocną w określa-
niu tych celów jest omówiona już metoda „6 ways to die” .
6.2. Budowanie barier systemowych i suplementowych
Metodą na zmniejszenie podatności, a jednocześnie organizacyjne i technicz-
ne przygotowanie się na wystąpienie sytuacji kryzysowej jest zbudowanie służb
reagowania przy jednoczesnym przygotowaniu zarówno społeczności lokalnej,
infrastruktury, jak i terenu do wystąpienia takiej sytuacji . Działalność ta jest
ściśle powiązana z oceną ryzyka . Przykładowo dobór wyposażenia jednostek
Państwowej Straży Pożarnej jest oparty o ocenę zagrożeń na obszarze powiatu
(DzU z 2014 r . poz . 1793, § 2 ust . 2) . Planuje się, że dalszy rozwój Krajowego
Systemu Ratowniczo-Gaśniczego będzie oparty głównie na ocenie ryzyka (Wró-
blewski 2016) . Jednak nawet przy najlepiej przygotowanym systemie reagowania
mogą wystąpić zdarzenia o takiej skali, że dojdzie do jego niewydolności . Do
oceny ryzyka wystąpienia takiej sytuacji stosuje się matrycę ryzyka sytuacji kry-
zysowej opartą na barierach systemowych i suplementowych (Skomra 2015) . Ba-
riery systemowe to bariery ograniczające skutki zagrożeń dynamicznych, two-
rzące system ochrony społeczności przed zagrożeniami (należą do nich między
innymi służby, inspekcje i straże) . Bariery suplementowe to bariery ogranicza-
jące lub zwiększające skutki zagrożeń dynamicznych, wynikające z wrażliwości
i odporności danej społeczności, a mające wpływ na podatność społeczeństwa
eksponowanego na zagrożenie . Podatność można zdefiniować jako ekspozycję
(wrażliwość) na zagrożenie społeczności w powiązaniu z odpornością . Podat-
ność zawiera dwa elementy: odporność i wrażliwość . Odporność związana jest
z panowaniem nad ryzykiem oraz zdolnością redukcji szkód lub poradzenia
sobie z nimi . Wrażliwość związana jest z ekspozycją na ryzyko (…) . Kombina-
cja wrażliwości i odporności kreuje podatność na określone zagrożenie (EMA
1999 r ., Lewis 2014) .
Wrażliwość określa zdolność danej społeczności do poradzenia sobie ze
skutkami zdarzenia niekorzystnego, np . zdobyte wcześniej doświadczenie
wpływające na zachowanie ludzi w czasie zagrożenia (np . osoby starsze i dzieci
są bardziej wrażliwe na dane zagrożenie niż pozostałe osoby itp .) . Wrażliwość
oceniana jest dla dwóch skutków: „ludzie i „mienie” . Ocena polega na oszaco-
waniu tego, jak mocno wskazana bariera może osłabić działanie barier systemo-
wych w skali od 0 do ‒10 . Gdzie 0 oznacza brak wpływu, zaś ‒10 – maksymalne
osłabienie .
Wrażliwość dla skutków „ludzie” oceniana jest na podstawie barier:
1 . Średnia gęstość zaludnienia osób przebywających na stałe w strefie poten-
cjalnego zagrożenia .
Rozdział VI
Pobierz darmowy fragment (pdf)
