Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00240 008303 10735675 na godz. na dobę w sumie
Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce - ebook/pdf
Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 346
Wydawca: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Język publikacji: polski
ISBN: 978-8-3796-9748-9 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> poradniki >> zasoby ludzkie (hr)
Porównaj ceny (książka, ebook (-21%), audiobook).
Publikacja niniejsza dotyczy partycypacji społecznej – trzeciego możliwego wymiaru decentralizacji administracji publicznej. Współcześnie bowiem coraz większego znaczenia nabierają aktywne wspólnoty samorządowe, potrafiące skutecznie wykorzystać mechanizm zbiorowego podejmowania decyzji w drodze konsultacji, negocjacji, kompromisu i konsensusu. Obok zobrazowania stanu partycypacji społecznej w polskich gminach przedstawiono także teoretyczne scenariusze zmian, które w konfrontacji ze zidentyfikowanym jej stanem posłużyły do nakreślenia możliwych kierunków reorientacji. Rozważania osadzono w środowisku lokalnej administracji samorządowej. Jest ona niezaprzeczalnym potwierdzeniem zbliżenia administracji publicznej do obywateli, a tym samym – płaszczyzną rozwoju partycypacji społecznej oraz fundamentem budowania społeczeństwa obywatelskiego. Wnioski wynikają z obszernych badań ankietowych, służących ocenie stanu partycypacji społecznej z perspektywy władz lokalnych. Wzbogacają wiedzę na temat samej partycypacji społecznej oraz postaw – zarówno władz lokalnych, jak i obywateli – prezentowanych w procesie podejmowania decyzji na poziomie lokalnym. Książka jest adresowana do szerokiego grona odbiorców, zwłaszcza studentów, pracowników naukowych, pracowników administracji samorządowej, a także wszystkich czytelników zainteresowanych problematyką decentralizacji administracji publicznej, samorządu terytorialnego oraz partycypacji społecznej na poziomie lokalnym. 
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce Magdalena Kalisiak-Mędelska Partycypacja społeczna Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce publicznej w Polsce Magdalena Kalisiak-Mędelska – Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny Katedra Gospodarki Samorządu Terytorialnego, 90-214 Łódź, ul. Rewolucji 1905 r. 41/43 RECENZENCI Jan Borowiec, Marek Dylewski REDAKTOR WYDAWNICTWA UŁ Joanna Balcerak SKŁAD I ŁAMANIE Oficyna Wydawnicza Edytor.org Lidia Ciecierska PROJEKT OKŁADKI Stämpfli Polska Sp. z o.o. Zdjęcie wykorzystane na okładce: © Shutterstock.com © Copyright by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2015 Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Wydanie I. W.06745.14.0.H Ark. wyd. 21,1; ark. druk. 21,625 ISBN 978-83-7969-412-9 e-ISBN 978-83-7969-748-9 Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego 90-131 Łódź, ul. Lindleya 8 www.wydawnictwo.uni.lodz.pl e-mail: ksiegarnia@uni.lodz.pl tel. (42) 665 58 63, faks (42) 665 58 62 Spis treści Wstęp   Rozdział 1.  Administracja publiczna i jej znaczenie w społeczeństwie demokratycznym   1.1.  Państwo a sektor publiczny   1.2.  Pojęcie, specyfika i funkcje administracji publicznej   1.3.  Administracja publiczna w świetle koncepcji governance   1.4.  Formuła współczesnego demokratycznego społeczeństwa obywatelskiego                  7   13   13   38   58   71 Rozdział 2.  Proces decentralizacji administracji publicznej     85       85 2.1.  Centralizacja i decentralizacja w teorii administracji     105 2.2.  Administracyjny i finansowy wymiar decentralizacji administracji publicznej   2.3.  Samorząd terytorialny jako forma decentralizacji administracji publicznej     124 2.4.  Partycypacja społeczna jako nowy wymiar decentralizacji administracji publicznej     138 Rozdział  3.  Administracja  samorządowa  jako  efekt  procesu  decentralizacji  administracji  publicznej w Polsce po 1989 r.   3.1.  Proces reaktywacji samorządu terytorialnego w Polsce po 1989 r.   3.2.  Aktualny kształt polskiego samorządu terytorialnego   3.3.  Rola samorządu terytorialnego w realizacji zadań publicznych   3.4.  Miejsce samorządu terytorialnego w systemie finansów publicznych     163   163   185   198   220 Rozdział 4.  Skala i kierunki zmian partycypacji społecznej na poziomie lokalnym     245   245 4.1.  Kryteria oceny partycypacji społecznej     251 4.2.  Obraz partycypacji społecznej w polskich gminach – studium badawcze   4.3.  Egzemplifikacja czynników aktualnego poziomu partycypacji społecznej     266 4.4.  Realny model partycypacji społecznej na poziomie lokalnym – scenariusze zmian     281 Zakończenie   Bibliografia   Spis tabel   Spis rysunków   Od redakcji     303   317   339   343   345 Wstęp Administracja publiczna jako zjawisko pozostaje w kręgu zainteresowa- nia wielu dyscyplin naukowych. Mimo to wiedza na jej temat wydaje się nadal  niepełna, wzbudzając tym samym niemałe zainteresowanie wielu badaczy.  Przede wszystkim jednak postrzegana jest ona przez pryzmat państwa, jako  jego część powołana do realizacji kluczowych zadań publicznych. Wyraża  ona  wartości,  cele  oraz  interesy  różnorodnych  grup,  społeczności,  świad- czy o odpowiedzialności za tworzenie warunków do ich rozwoju. Stanowi  płaszczyznę  aktywności  politycznej,  społecznej  i  gospodarczej  obywateli,  kooperujących ze sobą w imię osiągnięcia wspólnych celów publicznych1.  Kumuluje w sobie wiedzę, doświadczenie, działania, zasoby finansowe, or- ganizacyjne oraz kadrowe, stając się tym samym jednym z ważniejszych ele- mentów codziennego życia. Administracja publiczna ewoluuje od czasu, kiedy ludzie zaczęli orga- nizować swoje życie w ramach grup społecznych. Przekształcenia struktury  mającej  tak  istotne  i  wielorakie  zasoby  jest  jednak  niezmiernie  trudne  ze  względu  na  jej  mocne  osadzenie  w  środowisku  ustrojowym,  politycznym,  społecznym  i  gospodarczym,  właściwym  dla  danego  miejsca  i  czasu  oraz  rozbudowaną i niezwykle złożoną strukturę. Nie oznacza to jednak, że zmia- ny w jej obrębie nie mają miejsca lub nie są konieczne. Jedną z bardziej zna- czących jest jej decentralizacja, czyli dążenie do osiągnięcia takiego stanu  organizacyjnego państwa, w którym specjalnie wydzielone jego struktury,  wyposażone w określone (ustalone lub przekazane) kompetencje realizują  zadania administracyjne, społeczne i gospodarcze. Administracja może więc  być traktowana jako sposób kreowania ważnych wartości z punktu widzenia  państwa jako całości i jego obywateli.  Najbardziej spektakularnym przejawem decentralizacji administracji pu- blicznej jest samorząd terytorialny. Pozwala on na szybsze i znacznie lepsze  1  H. A. S i m o n  et al., Public Administration, New Brunswick, New Jersey 1991, s. 3. 8 zidentyfikowanie,  a  co  za  tym  idzie  zaspokojenie  potrzeb  i  oczekiwań  wspólnot  samorządowych.  Oprócz  tego  jego  jednostki,  zgodnie  z  zasadą  służebności,  tworzą  pole  aktywnego  i  twórczego  uczestnictwa  obywateli  w sprawowaniu władzy publicznej, współtworzenia kierunków działań spo- łeczno-gospodarczych – w skali lokalnej i regionalnej. Połączenie tych dwóch  obszarów  pozwala  na  budowanie  szerokiego  porozumienie  społecznego  w celu podejmowania działań zmierzających do rozstrzygnięcia zaistniałych  problemów,  a  nie  formalnego,  administracyjnego  załatwienia  konkretnej  sprawy. Przyszłość należy więc do tych wspólnot, które potrafią efektywnie  wykorzystać mechanizm zbiorowego podejmowania decyzji w drodze kon- sultacji, negocjacji, kompromisu czy też konsensusu. Silny i dobrze rozwinię- ty samorząd terytorialny staje się polem współpracy wszystkich partnerów  życia publicznego w jego wymiarze gospodarczym i społecznym, urastając  do rangi „zaplecza intelektualnego” państwa.  Mając  to  na uwadze, podjęto w publikacji szereg  ważnych  – z teore- tycznego i praktycznego punktu widzenia – wątków odnoszących się do ad- ministracji  publicznej,  jej  decentralizacji  w  kontekście  zadań  i  finansów  publicznych  oraz  partycypacji  społecznej  jako  wyrazu  publicznego  zaan- gażowania  obywateli.  Uzasadnieniem  takiego  doboru  tematycznego  jest  fakt  umiejscowienia  administracji  publicznej  w  dynamicznie  zmieniającym  się otoczeniu (pod wpływem różnych czynników, np. politycznych, gospo- darczych, społecznych, kulturowych, technicznych, organizacyjnych), co nie  pozwala  traktować  jej  decentralizacji  jako  procesu  zakończonego.  To  zaś  sprowokowało  do  przemyśleń  na  temat  znacznie  szerszego  niż  ogólnie  przyjęte pojmowania decentralizacji administracji publicznej, a mianowicie  w świetle partycypacji społecznej – obok zadań i finansów publicznych, od- rębnego jej wymiaru. Z tego względu jako cel pracy przyjęto identyfikację zjawiska partycy- pacji  społecznej  na  poziomie  lokalnym,  będącej  jedną  z  możliwych  form  decentralizacji  administracji  publicznej  w  dół,  tj.  w  kierunku  społeczności  lokalnych. Przyjęcie takiej optyki zrodziło szereg pytań, nie tyle w kontek- ście zaistnienia samej partycypacji społecznej (która jest niezaprzeczalna),  ile z punktu widzenia realności dalszych procesów decentralizacji władzy pu- blicznej, jej uspołecznienia. Reformy decentralizacyjne w Polsce i w krajach  Europy Zachodniej wciąż nie zostały zamknięte, toczą się bowiem debaty,  jak głęboko zmiany powinny sięgać i jakich korzyści oraz kosztów należy się  po nich spodziewać.  9 W myśl nakreślonej orientacji sformułowano dwie następujące hipotezy,  determinujące konstrukcję i przebieg zawartych w pracy rozważań:  1.  Zdecentralizowane struktury państwa tworzą warunki do urzeczywist- nienia się realnego współudziału mieszkańców w procesie sprawowania wła- dzy publicznej, wyrażenia postaw wobec przebiegu i jakości życia publicznego w najbliższych sobie strukturach w ramach partycypacji społecznej. 2.  Zaawansowana partycypacja społeczna, szczególnie w obszarze współdecydowania, jest dopiero rzeczywistym wyrazem decentralizacji wła- dzy publicznej w tym wymiarze.  Przedmiotem  rozważań  uczyniono  lokalne  struktury  polskiej  admini- stracji samorządowej, będące podstawowym i najbardziej spektakularnym  efektem decentralizacji administracji publicznej. Tutaj bowiem najwyraźniej  wypełnia się prawo obywateli do podejmowania i koordynowania społecz- nie  doniosłych  działań  związanych  z  zaspokajaniem  potrzeb  publicznych,  wynikających z faktu zamieszkiwania na danym terytorium. Rola, jaką peł- nią przede wszystkim gminy, jest niezaprzeczalnym potwierdzeniem nama- calnej bliskości administracji  publicznej  w  stosunku  do  obywateli.  Władze  lokalne  wyposażone  zostały  w  instrumentarium  umożliwiające  członkom  danej  wspólnoty  uzewnętrznienie  ich  aktywności  i  postaw  obywatelskich,  tym samym gminy stały się fundamentem budowania społeczeństwa oby- watelskiego.  Całość podjętych zagadnień ujęto w czterech rozdziałach merytorycz- nych,  z  których  dwa  pierwsze  mają  charakter  teoretyczny,  trzeci  dotyczy  kształtu  obecnej administracji samorządowej  w Polsce,  natomiast czwarty  prezentuje  wyniki  badań  empirycznych  oraz  możliwe  scenariusze  zmian  w obszarze partycypacji społecznej na poziomie lokalnym. Ostatnią częścią  jest zakończenie zawierające wnioski końcowe.  Rozdział 1. zatytułowany Administracja publiczna i jej znaczenie w społe- czeństwie demokratycznym stanowi podbudowę teoretyczną i dotyczy takich  pojęć, jak: państwo, sektor publiczny, administracja publiczna i społeczeń- stwo obywatelskie. Mając świadomość obszerności wspomnianych zagad- nień,  zwrócono  uwagę  jedynie  na  najważniejsze  aspekty.  Po  pierwsze,  na  państwo jako instytucję, która określa kształt i funkcje administracji publicz- nej, a co za tym idzie – możliwości realizacji idei partycypacji społecznej. Po  drugie, podjęto temat administracji publicznej i jej funkcji, najpełniej oddają- cych jej sens i znaczenie w demokratycznym społeczeństwie (wskazują one na  złożoność i rozległość realizowanych przez administrację publiczną zadań).  10 Po  trzecie,  wpisano  administrację  publiczną  w  koncepcję  governance,  co  pozycjonuje  ją  w  odmiennych  niż  utrwalone  dotychczas  rolach.  Roz- dział zamykają rozważania dotyczące społeczeństwa obywatelskiego, któ- rego ukształtowanie jest niezbędne z punktu widzenia rzeczywistej kontroli  struktur władzy politycznej i ekonomicznej oraz łagodzenia pojawiających  się  w  społeczeństwie  napięć  wewnętrznych,  a  więc  i  rozwoju  partycypacji  społecznej.  Rozdział 2. pt. Proces decentralizacji administracji publicznej stanowi od- wołanie do zjawiska decentralizacji jako takiego oraz decentralizacji struktur  administracji  publicznej.  Sporo  miejsca  poświęcono  przybliżeniu  jej  istoty  (uwzględniono także centralizację z powodu nierozerwalności tych dwóch  mechanizmów), sięgając do wybranych pozycji literatury z zakresu nauki or- ganizacji i zarządzania oraz prawa. Było to podyktowane przede wszystkim  potrzebą  zaakcentowania  szerokiego  jej  kontekstu,  złożoność  decentrali- zacji nie pozwala bowiem na jednoznaczne jej interpretowanie. W dalszej  kolejności decentralizacja została omówiona w środowisku administracji pu- blicznej. W tym kontekście zwrócono uwagę na jej administracyjny i finanso- wy wymiar, wskazano również na dwa inne przejawy procesu decentralizacji  administracji publicznej – samorząd terytorialny i partycypację społeczną.  W pierwszym przypadku akcentowano istotę i znaczenie tego rodzaju struk- tur  we  współczesnych  społeczeństwach  demokratycznych  oraz  tworzone  przez nie możliwości rozwoju obywatelskiego, w drugim – pojęcie, formy  i  narzędzia  partycypacji  społecznej.  Ponadto,  w  myśl  zaprezentowanego  teoretycznego modelu samorządu partycypacyjnego, skonstruowano teore- tyczne modele partycypacji społecznej, które posłużyły do późniejszej oceny  jej stanu w polskich gminach.  Rozdział 3. pt. Administracja samorządowa jako efekt procesu decentrali- zacji administracji publicznej w Polsce po 1989 r. obejmuje rozważania odno- szące się do rzeczywistych zjawisk wpisujących się w decentralizację polskiej  administracji publicznej. Zawarto tutaj analizę przebiegu procesu reaktywa- cji samorządu terytorialnego w Polsce we wskazanym w tytule okresie oraz  diagnozę  administracji  samorządowej  pod  kątem  układu  terytorialnego,  a także stojących przed nią wyzwań. Określono rolę jednostek samorządu  terytorialnego  w  realizacji  zadań  publicznych  (wątek  decentralizacji  sfery  zadań publicznych na rzecz wspólnot samorządowych) oraz w systemie fi- nansów publicznych (decentralizacja finansów publicznych). Pomimo świa- domości, że decentralizacja finansów publicznych stanowi ważny, rozległy  i wymagający odrębnego potraktowania temat badawczy, ograniczono się  11 do ukazania wybranych jej wątków. Co za tym idzie odniesiono się do sa- modzielności finansowej (dochodowej i wydatkowej) jednostek samorządu  terytorialnego, traktując ją jako potwierdzenie, świadectwo, jeden z efektów  zmian decentralizacyjnych administracji publicznej. Rozdział 4. zatytułowany Skala i kierunki partycypacji społecznej na po- ziomie lokalnym jest poświęcony zjawisku partycypacji społecznej w polskich  gminach w zakresie jej form i narzędzi. W części o charakterze metodycznym  zaprezentowano cel badania, pytania i hipotezy badawcze, a także wykorzy- stane metody i techniki. Charakterystyce poddano również gminy i respon- dentów  uczestniczących  w  badaniu.  Zidentyfikowany  w  ten  sposób  obraz  lokalnej partycypacji pozwolił na egzemplifikację czynników kształtujących  ją.  Podsumowaniem  osiągniętych  wyników  jest  prezentacja  teoretycznych  scenariuszy zmian, które w konfrontacji ze zidentyfikowanym stanem party- cypacji społecznej posłużyły do oszacowania możliwej do osiągnięcia reo- rientacji w omawianym zakresie. Ponieważ partycypacja społeczna jest ściśle  powiązana z określonymi uwarunkowaniami lokalnymi, nie zdecydowano się  wskazać konkretnych, a jednocześnie uniwersalnych rozwiązań. Zapropono- wano  jednak  przykładowe,  ilościowe  i  jakościowe,  narzędzie  identyfikacji  partycypacji  społecznej,  które  –  wzbogacone  i  rozwinięte  –  może  ułatwić  dostosowanie  działań władz gminy ukierunkowanych na rozwój  i wzmac- nianie partycypacji społecznej, a w dłuższej perspektywie stworzenie bazy  dobrych rozwiązań. Praca ma charakter interdyscyplinarny. Powstała na podstawie studiów  literatury przedmiotu i aktów normatywnych odnoszących się do porusza- nych  zagadnień.  Wykorzystano  w  niej  także  dane  Głównego  Urzędu  Sta- tystycznego oraz opracowania Ministerstwa Finansów, dotyczące realizacji  budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Część empiryczna pracy po- wstała na podstawie szerokich ilościowych badań ankietowych dotyczących  oceny  partycypacji  społecznej  z  perspektywy  władz  lokalnych  w  polskich  gminach. Formułując wnioski odwołano się także do własnych obserwacji  i przemyśleń, wynikających z wcześniej przeprowadzonych badań oraz na- bytych doświadczeń zawodowych. Publikacja  nie  wyczerpuje  w  całości  problematyki  związanej  z  decen- tralizacją administracji publicznej i partycypacją społeczną. Przywołane re- fleksje mają charakter subiektywny i są obarczone ryzykiem błędu, niemniej  jednak mogą stanowić przyczynek do dalszej dyskusji na temat znaczenia  i przyszłości partycypacji społecznej w kontekście administracji publicznej  oraz jej decentralizacji.  12 *  *  * Niniejsza praca uzyskała ostateczny kształt dzięki nieocenionej pomocy  wielu życzliwych mi osób, których spostrzeżenia i sugestie znacznie wzbo- gaciły moją wiedzę i pozwoliły rozwinąć poglądy. Szczególne podziękowania  za poświęcony czas i cenne uwagi dotyczące publikacji składam recenzen- tom wydawniczym.  R o z d z i a ł 1 Administracja publiczna i jej znaczenie w społeczeństwie demokratycznym 1.1. Państwo a sektor publiczny Państwo  jest  zjawiskiem  niedającym  się  zdefiniować  w  sposób  jed- noznaczny, uniwersalny, co powoduje, że pojęcie to jest używane w wielu  ‒ niejednokrotnie odmiennych ‒ znaczeniach. Niewątpliwie jest ono insty- tucjonalną  podstawą  wszelkiej  aktywności  człowieka  objętej  określonymi  regułami gry. Jest gwarantem prawa i porządku, odgrywa również znaczącą  rolę w życiu społeczno-gospodarczym1. Nie wdając się w szeroki dyskurs de- finicyjny, warto jednak przybliżyć kilka ujęć państwa jako instytucji, systemu,  które pozwolą na lepsze zrozumienie istoty sektora publicznego, a co za tym  idzie ‒ administracji publicznej, w dalszej zaś kolejności ‒ istoty decentrali- zacji i partycypacji społecznej.  Pojęcie państwa może być używane w szerszym i węższym znaczeniu2.  W  znaczeniu  szerszym  (socjologiczno-prawnym)  jest  ono  wyodrębnioną  jednostką,  będącą  podmiotem  prawa  międzynarodowego,  zamieszkiwaną  przez  określoną  liczbę  ludności,  dysponującą  zasobami  środowiskowymi  i produkcyjnymi, dorobkiem kulturowym i historycznym, strukturami władzy  państwowej i podziałem administracyjnym. W węższym znaczeniu państwo  ujmowane jest jako szczególny podmiot odpowiedzialny za kształtowanie  1  M. Fr i e d m a n, R. F r i e d m a n, Wolny wybór, Sosnowiec 2006, s. 31. 2  W literaturze anglojęzycznej zamiast terminu „państwo” (state) używa się terminu „rząd”  (government). 14 i ochronę ładu ustrojowego, reprezentujący kraj na zewnątrz, realizujący po- wierzone funkcje i zarządzający sektorem publicznym kraju3. Pierwsze próby określenia, czym jest państwo podjęli już greccy i rzym- scy myśliciele, dla których było ono „kresem ewolucji form organizacji ży- cia  społecznego”4.  Jednak  klasyczną  i  jedną  z  szerszych  definicji  państwa  stworzył Georg Jellinek. Sformułował on definicję państwa jako korporacji  osiadłego ludu, wyposażonej w bezpośrednią, samorodną władzę zwierzch- nią lub też w bezpośrednią, samorodną władzę korporacyjną, terytorialną5.  Wskazuje  tym  samym  nierozdzielność  trzech  podstawowych  elementów  tworzących  państwo:  wyodrębnionego  terytorium  (terytorium),  zamiesz- kującej je ludności (ludność) oraz rządu sprawującego władzę zwierzchnią  (władza publiczna)6. Państwo jest zatem pojęciem szerszym niż naród, który  może być jego częścią lub też może pełnić funkcje określające dane pań- stwo7. W tym kontekście należy przywołać relację stanowiącą sedno państwa  jako instytucji. Chodzi tutaj o relację państwo (władza publiczna) – obywatel  (ludność).  Jest  ona  swego  rodzaju  transakcją,  w  ramach  której  obywatele  oferują lojalność, poparcie oraz uznanie. Państwo natomiast podejmuje się  realizacji konkretnych, oczekiwanych funkcji na rzecz obywateli (rys. 1)8. Rys. 1. Państwo wg G. Jellinka (ludność) oraz rządu sprawującego władzę zwierzchnią (władza publiczna)6. Państwo jest zatem poję- ciem szerszym niż naród, który może być jego częścią lub też może pełnić funkcje określające dane państwo7. W tym kontekście należy przywołać relację stanowiącą sedno państwa jako instytucji. Cho- dzi tutaj o relację państwo (władza publiczna) – obywatel (ludność). Jest ona swego rodzaju transak- cją, w ramach której obywatele oferują lojalność, poparcie oraz uznanie. Państwo natomiast podejmu- je się realizacji konkretnych, oczekiwanych funkcji na rzecz obywateli (rys. 1)8. Terytorium Ludność Władza PAŃSTWO Rys. 1.  Państwo wg G. Jellinka Źródło: opracowanie własne. Ź r ó d ł o: opracowanie własne.  Piotr Winczorek definiuje państwo jako szczególną strukturę władztwa politycznego, będącą zara- Piotr Winczorek definiuje państwo jako szczególną strukturę władztwa  zem terytorialną i suwerenną organizacją obywateli9. Warto zwrócić uwagę na suwerenność, która ‒ politycznego, będącą zarazem terytorialną i suwerenną organizacją obywa- teli9. Warto zwrócić uwagę na suwerenność, która ‒ jak wskazuje Eugeniusz  jak wskazuje Eugeniusz Wojciechowski ‒ staje się podstawową cechą państwa, dającą możliwość funkcjonowania w kategoriach odrębnego bytu politycznego. Państwo wyposażone jest w suwerenną władzę, podejmującą decyzje dotyczące ogółu obywateli. Władza ta ma charakter nadrzędny i skon- centrowany, a suwerenem jest lud, naród, obywatele10. 3  J. W i l k i n, Sfera publiczna i sfera prywatna: co je dzieli i łączy? – ujęcie instytucjonalne,  „Optimum. Studia Ekonomiczne” 2008, nr 4 (40), s. 12. 4  E. Z i e l i ń s k i, Nauka o państwie i polityce, Warszawa 1999, s. 26. 5  G. J e l l i n e k, Ogólna nauka o państwie, Warszawa 1921, s. 50. 6  Leksykon politologii, red. A. Antoszewski, R. Herbut, Wrocław 2004, s. 291. 7  A. R. K o z ł o w s k i, Państwo europejskie w układzie procesów globalizacyjnych, [w:] Współ- Hubert Izdebski w swoich rozważaniach na temat państwa wskazuje dwie istotne kwestie, a mia- nowicie: relacje pomiędzy państwem a społeczeństwem oraz proces decentralizacji państwa11. Pierw- czesne państwo. Wybrane problemy, red. S. Wróbel, Poznań–Chorzów 2009, s. 190. 8  E. W o j c i e c h o w s k i, Refleksje na temat rządzenia, Warszawa 2009, s. 51. sza z nich odnosi się do dwóch skrajnych podejść: 1) z jednej strony utożsamiających państwo z natu- 9  P. W i n c z o r e k, Nauka o państwie, Warszawa 2005, s. 10. ralną, najwyższą formą samoorganizacji społeczeństwa (podobnie jak Arystoteles); 2) z drugiej ‒ z przeciwstawną społeczeństwu strukturą, mogącą zagrozić jego wolności, nawet jeśli było traktowane jako wykonawca woli społeczeństwa w sprawach mu powierzonych. Jawi się tutaj dwukierunkowość relacji państwo – obywatel, która wynika z konieczności odpowiedzenia na pytanie o rolę państwa 15 Wojciechowski  ‒  staje  się  podstawową  cechą  państwa,  dającą  możliwość  funkcjonowania w kategoriach odrębnego bytu politycznego. Państwo wy- posażone jest w suwerenną władzę, podejmującą decyzje dotyczące ogółu  obywateli. Władza ta ma charakter nadrzędny i skoncentrowany, a suwere- nem jest lud, naród, obywatele10.  Hubert  Izdebski  w  swoich  rozważaniach  na  temat  państwa  wskazuje  dwie  istotne  kwestie,  a  mianowicie:  relacje  pomiędzy  państwem  a  społe- czeństwem oraz proces decentralizacji państwa11. Pierwsza z nich odnosi się  do dwóch skrajnych podejść: 1) z jednej strony utożsamiających państwo  z naturalną, najwyższą formą samoorganizacji społeczeństwa (podobnie jak  Arystoteles); 2) z drugiej ‒ z przeciwstawną społeczeństwu strukturą, mogą- cą zagrozić jego wolności, nawet jeśli było traktowane jako wykonawca woli  społeczeństwa w sprawach mu powierzonych. Jawi się tutaj dwukierunko- wość relacji państwo – obywatel, która wynika z konieczności odpowiedze- nia na pytanie o rolę państwa wobec obywatela ‒ czy ma być ono nadrzędne  wobec niego, czy też służebne? Wątek ten dość obszernie podejmuje Eu- geniusz Wojciechowski12. Według niego, w pierwszym przypadku państwo  ma dyktat i góruje nad jednostką, co sytuuje ją na znacznie gorszej pozycji.  Państwo nie musi konkurować ze społeczeństwem, sprawuje nad nim stabil- ną i niepodzielną władzę. Dominująca rola państwa wzmocniona jest dodat- kowo silnym aparatem przymusu, co powoduje bezbronność i bezradność  obywatela wobec administracji i przynależnych jej instytucji publicznych.  Również  Jerzy  Hausner  w  przytaczanej  przez  siebie  definicji  zwraca  uwagę  na  środki  zalegalizowanego  przymusu,  będące  w  dyspozycji,  pań- stwa, które monopolizują rządzenie za pomocą zorganizowanego rządu13.  W drugim podejściu to państwo ma zobowiązania wobec obywateli, a sys- tem kierowania sprawami publicznymi wykorzystuje zasadę pomocniczości.  Państwo wobec obywatela wypełnia zatem służebną rolę. Druga  z  poruszanych  przez  Huberta  Izdebskiego  kwestii,  dotycząca  struktury  państwa  w  kontekście  decentralizacji,  daje  wyraz  dwóm  zakre- som znaczeniowym, tj.14: ‒  państwa w szerokim znaczeniu ‒ jako całości systemu władz publicz- nych, obejmującego również różne typy samorządów; 10  E. W o j c i e c h o w s k i, Refleksje…, s. 49–50. 11  H. I z d e b s k i, Elementy teorii państwa, [w:] J. H a u s n e r, Ekonomia społeczna a rozwój,  Kraków 2007, s. 29. 12  E. W o j c i e c h o w s k i, Refleksje…, s. 52–53. 13  J. H a u s n e r, Polityka a polityka publiczna, „Zarządzanie Publiczne” 2007, nr 1, s. 48. 14  H. I z d e b s k i, Elementy…, s. 29. 16 ‒  państwa w wąskim znaczeniu, wyznaczonego przez scentralizowane  hierarchiczne  struktury  władz  publicznych,  podporządkowane  odpowied- nim organom centralnym.  W ogólnym znaczeniu państwo staje się wyodrębnioną terytorialnie jed- nostką,  zamieszkaną  przez  określoną  liczbę  ludności,  dysponującą  zasoba- mi środowiskowymi, produkcyjnymi, dorobkiem kulturowym i historycznym,  określonymi strukturami władzy państwowej i podziałem administracyjnym.  Państwo to także szczególny podmiot ponoszący odpowiedzialność za kształ- towanie i ochronę ładu ustrojowego, realizujący powierzone mu przez spo- łeczeństwo funkcje w drodze wyboru publicznego i administrujący sektorem  publicznym15. Jest zbiorem instytucji pełniących różne funkcje i zadania, świad- czących usługi publiczne oraz kształtujących warunki działania dla wszystkich  podmiotów funkcjonujących w obrębie państwa.  Najnowsze  definicje  państwa  odrzucają  jednak  homogeniczność  jego  struktury jako wyróżnik. Współczesne państwo jest nie do końca określo- nym układem instytucjonalnym, w którym występuje wielu aktorów i któ- rego granice nie są jednoznacznie wyznaczone. Potwierdza to Bob Jessop,  który pisał, że „państwo jest specyficznym układem instytucjonalnym o wie- lu granicach, bez jednak instytucjonalnej sztywności oraz nadanej formalnej  i  substancjonalnej  jedności”16.  Państwo  przestaje  być  zatem  zamkniętym,  odseparowanym  od  innych  podmiotów  tworem.  Staje  się  strukturą  w  co- raz większym stopniu wpływającą na swoje otoczenie zewnętrzne, gospo- darkę światową, system międzynarodowych powiązań politycznych, system  bezpieczeństwa  międzynarodowego  czy  też  stan  potencjalnych  zasobów,  określających rolę konkretnego państwa w stosunkach międzynarodowych.  Samo  reaguje  na  bodźce,  zachowania  różnych  podmiotów  politycznych,  społecznych  i  gospodarczych.  Tym  samym  klasyczne  państwo  narodowe  staje się przeszłością. Następuje odejście od rządzenia (government) w kie- runku  współrządzenia,  rządzenia  partycypacyjnego  (governance),  angażu- jącego  rządowe,  pararządowe,  a  także  pozarządowe  struktury  (podmioty  społeczne i prywatne) oraz samych obywateli. Jego rozwój zmierza ku sze- roko rozumianej organizacji politycznej społeczeństwa, w której obok rządu  i parlamentu występuje wiele innych względnie autonomicznych, współza- leżnych podmiotów17. 15  Badanie dotyczące stworzenia systemu wskaźników dla oceny realizacji zasady „good go- vernance” w Polsce. Raport końcowy, Warszawa 2008, s. 13. 16  B. J e s s o p, Capitalism and its future: remarks on regulation, government and governan- ce, “Review of International Political Economy” 1997, Vol. 4, No. 3. 17  J. H a u s n e r, Polityka…, s. 49. 17 Jak pisze Joachim Osiński, instytucja państwa nie występowała nigdy w for- mie kompletnej, skończonej18. Ponadto nigdy państwa w różnych częściach  świata nie były identyczne i pomimo nasilających się procesów globalizacji lub  unifikacji w ramach Unii Europejskiej nigdy takie nie będą. W literaturze przed- miotu można spotkać opinie dotyczące ewentualnej utraty suwerennych kom- petencji poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej na rzecz jej  samej jako superpaństwa. Wydaje się to jednak mało realne, choć nie można  wykluczyć niebezpieczeństwa w postaci kształtowania się kategorii państwa upadłego (failed state)19. Jest to państwo, które nie wykonuje swoich podsta- wowych funkcji wewnętrznych, jednocześnie nie wywiązuje się ze swoich zo- bowiązań międzynarodowych, wynikających z członkostwa w organizacjach  międzynarodowych lub też w ogóle z norm prawa międzynarodowego (utrata  zdolności reprezentowania państwa w środowisku międzynarodowym). Przy- czyny takiego stanu rzeczy są wielorakie. Rozpatrując państwo upadłe przez  pryzmat, wcześniej zaprezentowanej, klasycznej trójelementowej definicji te- rytorium ‒ ludność ‒ władza, nominalnie wszystkie elementy są spełnione20.  Jednak, jeśli przyjrzeć się dokładniej, są to państwa z osłabioną (dysfunkcyjną)  administracją publiczną, a co za tym idzie ‒ z zaburzonym procesem świad- czenia usług publicznych, w których jedynym regulatorem stosunków spo- łecznych jest siła będąca w rękach lokalnych przywódców21. Jak widać, państwo charakteryzuje się złożonością i zmiennością, nie moż- na w nim bowiem wyodrębnić jednego interesu jako całości, lecz całą gamę  18  J. O s i ń s k i, Administracja publiczna na tle zmian instytucji państwa w XXI wieku, [w:]  Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, red. J. Osiński, Warszawa  2008, s. 18–19. 19  Zjawisko  państwa (kraju) upadłego  propagowali  Gerald  B.  Helman  i  Steven  R.  Ratner  w swoim artykule Saving Failed States ( Foreign Policy  1992/1993, No. 89). Szerzej opisali je Ro- bert Kaplan i Chester Croker. Znalazło ono swoje odniesienie również w polskim piśmiennictwie.  R. P o t o c k i, M. K o c o ń, Państwo dysfunkcyjne w środowisku międzynarodowym, [w:] Państwo w świecie współczesnym, red. K. Trzciński, Warszawa 2006, s. 322. 20  Ibidem, s. 323. 21  Co roku przygotowywany jest Indeks państw niestabilnych (kruchych – fragile state) – Fra- gile States Index, który stanowi ranking 178 państw na świecie. Obejmuje on wskaźniki społecz- no-ekonomiczne  (np.  demografia,  skala  migracji,  stopień  przestrzegania  praw  człowieka,  po- ziom rozwoju gospodarczego) oraz polityczno-militarne (np. stopień realizacji praworządności  państwa, rozwój usług publicznych, rozmiar aparatu bezpieczeństwa). W 2014 r. za najbardziej  niestabilne państwa (Very High Alert) uznano: Sudan Południowy, Somalię, Republikę Środkowo- afrykańską Kongo oraz Sudan. W grupie wysokiej niestabilności (High Alert) znalazły się: Czad,  Afganistan,  Jemen,  Haiti,  Pakistan,  Zimbabwe,  Gwinea,  Irak,  Wybrzeże  Kości  Słoniowej,  Syria,  Gwinea Bissau. Polska uplasowała się na 152 pozycji jako państwo stabilne (Stable). Najmniej  dysfunkcyjnym (Very Sustainable) państwem, według rankingu, była Finlandia (178 pozycja). Fra- gile States Index 2014, Washington 2014, s. 4‒10. 18 różnorodnych interesów, ulegających stałym zmianom w drodze pertraktacji  oraz negocjacji między poszczególnymi grupami społeczeństwa a przedsta- wicielami władzy22 (co samo w sobie świadczy o nierozerwalności państwa  i jego struktur z partycypacją społeczną).  Ważne jest określenie podstawowych funkcji państwa, za które ponosi  ono odpowiedzialność. Nie ulega wątpliwości, że jedną z ważniejszych jest  zapewnienie  odpowiednich  warunków  realizacji  zapisów  konstytucyjnych,  określających podstawy i zasady ustrojowe, a zarazem kształt i zasady funk- cjonowania organów władzy publicznej, a także zagwarantowanie obywate- lom prawa do życia opartego na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości,  zachowania przyrodzonej godności człowieka oraz własności i związanych  z  tym  gwarancji23.  Ponadto,  do  elementarnych  funkcji  państwa  należy  za- liczyć: bezpieczeństwo wewnętrzne i zewnętrzne, porządek publiczny, po- litykę  zagraniczną,  sprawowanie  i  wykonywanie  wymiaru  sprawiedliwości,  budowę i rozbudowę podstawowych urządzeń infrastrukturalnych. Dopeł- nieniem wymienionych zadań jest dbałość o zapewnienie opieki zdrowotnej,  działania w obszarze rynku pracy oraz kreowania i upowszechniania w spo- łeczeństwie idei politycznej, poglądów filozoficznych, moralnych i określo- nych wartości korzystnych dla państwa. Działalność  państwa  w  dużej  mierze  dotyczy  również  gospodarki.  W tym zakresie większych kontrowersji nie budzi funkcja alokacyjna, wyra- żająca wolę państwa w kwestii optymalnego wykorzystania i rozlokowania  zasobów,  w  danych  warunkach  społeczno-gospodarczych,  przy  zachowa- niu efektywności ekonomicznej i spójności z założeniami polityki gospodar- czej.  Mechanizm  rynkowy  będący  podstawą  alokacji  nie  zapewnia  jednak  względnie równej dystrybucji dochodów. Stąd też po stronie państwa ciąży  obowiązek podejmowania stałych działań w sferze zabezpieczenia społecz- nego,  mających  na  celu  niwelowanie  różnic  dochodowych  i  majątkowych  poprzez system podziału dochodów za pomocą podatków, subwencji czy  świadczeń społecznych (funkcja redystrybucyjna).  Najwięcej dyskusji na temat roli, jaką powinno pełnić państwo w go- spodarce rynkowej wzbudza funkcja stabilizacyjna. Umożliwia ona bowiem  ingerencję państwa w przebieg cyklu koniunkturalnego, a tym samym prze- dłużenie okresu ekspansji gospodarczej i wzrostu aktywności ekonomicznej  lub skrócenie i spłycenie ewentualnej recesji. Nie jest ona jednak stałą for- mułą interwencjonizmu państwa na rynku ‒ zmieniają się cele, metody oraz  22  Słownik socjologii i nauk społecznych, Warszawa 2005, s. 225. 23  Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 1997, nr 78, poz. 483. warunki  gospodarowania,  a  także  stopień  sprawności  państwa  i  samego  rynku24. Respektować należy również przemiany zachodzące w gospodarce  światowej – coraz silniejszą integrację gospodarczą i globalizację25 (tab. 1).  19 Ta b e l a  1.  Funkcje państwa Funkcje Przeciwdziałanie załamaniom rynku dostarczenie czystych dóbr publicznych obrona Minimalne porządek i prawo prawa własności zarządzanie makroekonomiczne system opieki zdrowotnej  koszty zewnętrzne:  ‒  edukacja; ‒  ochrona środo- prawa antymono- polowe: ‒  regulacje  wiska Pośrednie dotyczące firm  użyteczności  publicznej;  ‒  regulacje anty- trustowe korygowanie  niepełnej infor- macji:  ‒  ubezpiecze- nia; ‒  regulacje  finansowe;  ‒  ochrona kon- sumentów Aktywne koordynowanie działalności prywatnej:  ‒  stymulacja rynków;  ‒  koordynacja inicjatyw Działania  ochrona biednych programy walki z biedą pomocy w wypadkach  klęsk żywiołowych zapewnienie ubezpie- czeń społecznych: ‒  redystrybutywne  świadczenie eme- rytur; ‒  dodatki rodzinne; ‒  ubezpieczenia  od bezrobocia  redystrybucja:  ‒  redystrybucja dóbr Ź r ó d ł o: F. Fukuyama, Budowanie państwa: władza i ład międzynarodowy w XXI wieku,  Poznań 2005, s. 21–22, za: S. Mazur, K. Olejniczak, Rola organizacyjnego uczenia się we współ- czesnym zarządzaniu publicznym, [w:] Organizacje uczące się. Model dla administracji publicznej,  red. K. Olejniczak, Warszawa 2012, s. 37. Funkcje współczesnego państwa nie ograniczają się jedynie do sektora  publicznego, obejmują również sektor prywatny. Ta swoista „opieka” wyraża  się głównie poprzez tworzenie ram instytucjonalnych (zwłaszcza prawnych),  przejmowanie  części  wytworzonego  w  sektorze  prywatnym  dochodu  po- przez system podatkowy, ale także poprzez system wsparcia bezpośredniego  i pośredniego podmiotów prywatnych. Istnieje przekonanie, że relacje pań- stwo ‒ sektor prywatny powinny być minimalne, bo jego działania hamują  24  W. W r z o s e k, Funkcjonowanie rynku, Warszawa 1997, s. 378. Za: J. W o ś, A. H n a t y - s z y n - D z i k o w s k a, Stabilizacyjna funkcja państwa w teoriach współczesnych szkół ekonomicz- nych, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2006, z. 4, s. 99. 25  J. W o ś, A. H n a t y s z y n - D z i k o w s k a, op. cit., s. 109. 20 rozwój wolnego rynku, przez co paraliżują rozwój sektora prywatnego. Na- leży jednak pamiętać, że wolny rynek nie może funkcjonować poza suwe- rennym  silnym  państwem  prawa,  a  sfery  ‒  publiczna  i  prywatna  ‒  nie  są  samowystarczalne.  Można  zatem  jednoznacznie  stwierdzić,  że  państwo  jest  powołane  do reprezentowania najszerzej pojętych interesów ogólnospołecznych. Nie  bez  znaczenia  pozostaje  więc  jego  kondycja  jako  systemu  politycznego,  gospodarczego  i  społecznego.  Słabość  państwa,  w  przekonaniu  Francisa  Fukuyamy,  sprzyjać  będzie  bowiem  podejmowaniu  decyzji  wzmacniają- cych partykularne interesy, nie zaś interes publiczny26. Słabe i mało aktywne  w różnych obszarach swojej działalności państwo będzie jedynie formą so- cjalnego gorsetu27.  Z państwem nierozerwalnie wiąże się rządzenie, a co za tym idzie ‒ wła- dza. Państwo jest bowiem głównym aktorem procesu rządzenia, choć nie jest  ono jedynym decydentem. Podobnie jak to miało miejsce w przypadku po- jęcia państwa, tak i w tym obszarze pojawia się wiele różnorodnych znaczeń  w zależności od dyscypliny naukowej, konkretnej polityki lub nawet cech sys- temu społecznego. Problematykę władzy można rozpatrywać w wielu kate- goriach, m.in. relacji państwo – obywatel, obywatel – państwo. Najogólniej  i najprościej termin władza można opisać jako prawo rządzenia państwem,  prawo  podejmowania  decyzji,  zdolność  do  narzucania  woli,  stosunek  nad- rzędności i podrzędności w relacjach społecznych. Zdolność ta pozostaje ge- neralnie w gestii organów państwa, może być cedowana na niższe szczeble  struktury administracyjnej, np. samorząd terytorialny (ma władzę polegającą  na reprezentowaniu interesów mieszkańców danej wspólnoty)28.  Klasyk Max Weber traktuje władzę jako „szansę przeprowadzenia swej  woli, także wbrew oporowi, w ramach pewnego stosunku społecznego, bez  względu na to, na czym ta szansa polega”29. Podobnie zresztą definiuje ją  Stanisław  Ossowski,  podkreślając  wątek  podejmowania  decyzji  i  ich  reali- zacji bez względu na wolę osób ponoszących konsekwencję tych decyzji30.  26  F. F u k u y a m a, Budowanie państwa: władza i ład międzynarodowy w XXI wieku, Poznań  2005, s. 22. 27  J.  B l i c h a r z,  Procesy prywatyzacyjne a sprawiedliwość społeczna w państwie prawa,  [w:] Prawne aspekty prywatyzacji, red. J. Blicharz, „Prace Naukowe Wydziału Prawa, Administracji  i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego”, e-Monografie nr 16, Wrocław 2012, s. 27. 28  A. C z a j o w s k i, Legitymacja władzy państwowej a legitymacja polityczna do jej pełnie- nia, [w:] Prawowitość czy zgodność z prawem. Legitymacja władzy w państwie demokratycznym,  red. A. Preisner, Wrocław 2010, s. 6. 29  M. W e b e r, Gospodarka i społeczeństwo. Zarys socjologii rozumiejącej, Warszawa 2002, s. 39. 30  S. O s s o w s k i, O strukturze społecznej, Warszawa 1986, s. 23.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Partycypacja społeczna na poziomie lokalnym jako wymiar decentralizacji administracji publicznej w Polsce
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: