Darmowy fragment publikacji:
partycypacja społeczna
w lokalnej polityce
przestrzennej
Jakub H. Szlachetko
MONOGRAFIE
WARSZAWA 2017
Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytetu Gdańskiego
Stan prawny na 1 października 2016 r.
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Joanna Maź
Opracowanie redakcyjne
Małgorzata Masłowska
Łamanie
Wolters Kluwer
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
POLSKA IZBA KSIĄŻKI
© Copyright by
Wolters Kluwer SA, 2017
ISBN 978-83-8092-869-5
ISSN 1897-4392
Dział Praw Autorskich
01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 19
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
Spis treści
Wykaz skrótów / 11
Od autora / 15
Wstęp / 17
Rozdział 1
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej jako zadanie
publiczne / 25
Uwagi ogólne / 25
Pojęcie polityki przestrzennej / 27
Podmioty polityki przestrzennej / 30
3.1.
1.
2.
3.
4.
Podmioty polityki przestrzennej o kompetencji
formalnej / 31
Inne podmioty polityki przestrzennej / 33
3.2.
Wybrane instrumenty polityki przestrzennej / 35
4.1.
4.2.
4.3.
Koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju / 36
Plan zagospodarowania przestrzennego województwa / 37
Ramowe studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego związku
metropolitalnego / 39
Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania
przestrzennego gminy / 40
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego / 41
4.4.
4.5.
Rozdział 2
Partycypacja społeczna w realizacji zadań publicznych / 44
1.
2.
3.
Uwagi ogólne / 44
Pojęcie partycypacji społecznej / 46
Formy partycypacji społecznej / 49
5
Spis treści
4.
5.
Referendum / 51
Niewiążące formy partycypacji społecznej / 52
Organy doradcze o składzie społecznym / 54
3.1.
3.2.
3.3.
Przedmiot partycypacji społecznej / 54
4.1.
4.2.
4.3.
Partycypacja społeczna w planistyce / 55
Partycypacja społeczna w legislacji / 56
Partycypacja społeczna w postępowaniach dotyczących
spraw indywidualnych / 59
Uzasadnienie partycypacji społecznej w realizacji zadań
publicznych / 61
5.1.
5.2.
Uzasadnienie aksjologiczne / 61
Uzasadnienie prakseologiczne / 66
Rozdział 3
Dostęp do informacji publicznej jako warunek partycypacji społecznej
w polityce przestrzennej / 71
3.3.2.
6
1.
2.
3.
Uwagi ogólne / 71
Konstrukcja prawa dostępu do informacji publicznej / 72
2.1.
2.2.
Podmioty uprawnione / 74
Podmioty zobowiązane / 75
Podstawa prawna / 72
Zakres podmiotowy / 73
2.2.1.
2.2.2.
Zakres przedmiotowy / 77
Analiza wybranych przypadków / 78
2.4.1.
2.4.2.
2.4.3.
Akty planowania przestrzennego / 79
Materiał planistyczny / 80
Wykazy/ewidencje/rejestry / 82
2.3.
2.4.
Ustawowe ograniczenia prawa do informacji publicznej / 85
3.1.
Ograniczenia wynikające z konstrukcji definicji legalnej
pojęcia „informacja publiczna” / 86
Ograniczenia wynikające z konstrukcji „dokumentu
wewnętrznego” / 88
Inne ograniczenia ustawowe / 92
3.3.1.
3.3.
3.2.
Ograniczenia wynikające z potrzeby ochrony informacji
niejawnych / 93
Ograniczenia wynikające z potrzeby ochrony tajemnicy
przedsiębiorcy / 94
Spis treści
4.
3.3.3.
Ograniczenia wynikające z potrzeby ochrony
prywatności osób fizycznych / 96
Tryby udostępniania informacji publicznej przez organy
administracyjne / 100
4.1.
4.2.
4.3.
Bezwnioskowe tryby udostępniania informacji publicznej / 101
Wnioskowy tryb udostępniania informacji publicznej / 105
Dobre praktyki / 108
Rozdział 4
Formy partycypacji społecznej w polityce przestrzennej / 111
1.
2.
3.
Uwagi ogólne / 111
Obligatoryjne formy partycypacji społecznej w lokalnej polityce
przestrzennej / 112
2.1.
Wnioski i uwagi / 114
2.1.1.
2.1.2.
Dyskusja publiczna / 126
Komisje urbanistyczno-architektoniczne / 132
2.2.
2.3.
Fakultatywne formy partycypacji społecznej w lokalnej polityce
przestrzennej / 137
3.1.
Wnioski / 117
Uwagi / 120
Konsultacje społeczne / 138
3.1.1.
Podmioty konsultowane / 144
Podmioty konsultujące / 147
Konstrukcja prawna konsultacji społecznych / 142
3.1.1.1.
3.1.1.2.
Podstawa prawna / 142
Zakres podmiotowy / 143
3.1.1.2.1.
3.1.1.2.2.
Zakres przedmiotowy / 148
3.1.1.3.
Formy konsultacji społecznych / 150
Dobre praktyki / 154
3.1.3.1.
3.1.3.2.
3.1.3.3.
3.1.3.4.
3.1.3.5.
Planowanie partycypacyjne / 155
Otwarta przestrzeń / 156
Twenty-first century town meeting / 157
Komórki planujące / 158
Sondaż deliberatywny / 159
3.1.2.
3.1.3.
3.2.
Uprawnienia opiniodawcze instytucji społecznych / 161
3.2.1.
Uprawnienia opiniodawcze jednostek pomocniczych
gminy (dzielnicy, osiedla, sołectwa) / 163
7
Spis treści
3.2.2.
Uprawnienia opiniodawcze organizacji
pozarządowych / 167
3.3.
Organy doradcze inne niż komisje
urbanistyczno-architektoniczne / 169
Rozdział 5
Gwarancje prawne partycypacji społecznej w lokalnej polityce
przestrzennej / 173
1.
2.
Uwagi ogólne / 173
Środki prawne gwarantujące partycypację społeczną
w lokalnej polityce przestrzennej / 175
2.1.
Petycja / 177
Skarga / 181
Kontrola społeczna / 175
2.1.1.
2.1.2.
Nadzór administracyjny / 185
2.2.1.
2.2.
2.3.
Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające
nieważność aktu planowania przestrzennego / 187
Orzeczenie wskazujące nieistotne naruszenie
prawa / 191
2.2.2.
Kontrola sądowa / 193
2.3.1.
Skarga podmiotu spoza sektora publicznego na akty
planowania przestrzennego / 195
2.3.1.1.
Podmioty uprawnione i konstrukcja
legitymacji skargowej / 195
Pojęcie interesu prawnego i uprawnienia / 198
Zakres przedmiotowy skargi / 201
2.3.1.2.
2.3.1.3.
Skarga wojewody na akty planowania
przestrzennego / 202
2.3.2.
3.
Rodzaje naruszeń prawa w zakresie partycypacji społecznej
w lokalnej polityce przestrzennej / 206
Wnioski / 215
Wykaz literatury / 231
Wykaz stron internetowych / 235
8
Spis treści
Wykaz aktów normatywnych / 237
Wykaz orzecznictwa / 241
Wykaz tabel / 245
9
Wykaz skrótów
Konstytucja
k.p.a.
u.d.i.p.
u.d.p.p.
u.i.i.p.
u.o.o.ś.
u.p.
Akty normatywne
Konstytucja Rzeczypospolitej Polski z dnia
2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483
z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po-
stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.
U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do
informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U.
z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.)
ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst
jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 239 z późn. zm.)
ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze
informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489
z późn. zm.)
ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostęp-
nianiu informacji o środowisku i jego ochronie,
udziale społeczeństwa w ochronie środowiska
oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
(tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353
z późn. zm.)
ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach
(Dz. U. poz. 1195)
11
Wykaz skrótów
u.p.t.z.
u.p.z.p.
u.s.g.
u.s.p.
u.s.w.
u.z.m.
ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym
transporcie zbiorowym (tekst jedn.: Dz. U.
z 2015 r. poz. 1440 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.:
Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.)
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie
gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r.
poz. 814)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie
województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r.
poz. 486)
ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związ-
kach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890)
koncepcja krajowa
plan miejscowy
(m.p.z.p.)
programy rządowe
plan wojewódzki
studium
metropolitalne
studium gminne
studium (s.u.k.z.p.)
Akty planistyczne
koncepcja przestrzennego zagospodarowania
kraju
miejscowy plan zagospodarowania przestrzen-
nego
programy zawierające zadania rządowe
plan zagospodarowania przestrzennego woje-
wództwa
ramowe studium uwarunkowań i kierunków
zagospodarowania przestrzennego związku
metropolitalnego
studium uwarunkowań i kierunków zagospoda-
rowania przestrzennego gminy
studium uwarunkowań i kierunków zagospoda-
rowania przestrzennego
12
Wykaz skrótów
Instytucje
NSA
SN
TK
WSA
Naczelny Sąd Administracyjny
Sąd Najwyższy
Trybunał Konstytucyjny
Wojewódzki Sąd Administracyjny
13
Od autora
Z nieukrywaną satysfakcją, ale i tremą, przekazuję w Państwa ręce książkę
pt.: Partycypacja społeczna w lokalnej polityce przestrzennej. Stanowi ona
rezultat prac badawczych prowadzonych w Katedrze Prawa Administracyj-
nego Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego (od 2010 r.),
a także w Katedrze Geografii Ekonomicznej Wydziału Oceanografii i Geo-
grafii UG (od 2014 r.). Niniejsza publikacja częściowo uzupełnia rozważania
podjęte na łamach opublikowanej rozprawy doktorskiej (J. Szlachetko,
Udział podmiotów spoza systemu administracji publicznej w stanowieniu
aktów prawa miejscowego przez organy jednostek samorządu terytorialnego,
Wydawnictwo Uniwersytetu Gdańskiego, Gdańsk 2016).
Partycypacja społeczna w realizacji zadań publicznych jest zjawiskiem bu-
dzącym moje ogromne zainteresowanie. Z tego też względu podjąłem prace
badawcze nad podstawami, granicami, formami i skutkami partycypacji
społecznej w lokalnej polityce przestrzennej. Wyniki prowadzonych prac
badawczych, przede wszystkim dogmatycznoprawnej analizy materiału
normatywnego, a także doświadczenia płynące z praktycznego zaangażowa-
nia w sprawy publiczne stanowią podstawę niniejszej publikacji.
Książka powstała dzięki wsparciu wielu życzliwych mi osób. Chciałbym
jednak szczególne podziękowania skierować do Pani Profesor Iwony Sagan,
Pana Doktora Grzegorza Masika oraz Kasi Borówki. Pani Profesor poświę-
ciła mojej działalności badawczej wiele czasu i energii, za co serdecznie
dziękuję. Wielokrotne rozmowy i cenne porady znacząco wpłynęły zarówno
na moją postawę badawczą i warsztat, jak i na kształt książki. Chciałbym
15
Od autora
także wyrazić wdzięczność Panu Doktorowi Grzegorzowi Masikowi za
okazaną pomoc i życzliwość. Ponadto gorące podziękowania należą się
mojej Kasi, która z niezwykłą pieczołowitością i skrupulatnością sprawdzała
maszynopis i odnotowywała swoje cenne uwagi.
dr Jakub H. Szlachetko
16
Wstęp
Przedmiot i cele rozważań
Rozważania podjęte na łamach niniejszej pracy dotyczą zjawiska tyleż
modnego, ile frapującego i intrygującego – partycypacji społecznej w polityce
przestrzennej. W ciągu ostatnich kilku lat partycypacja społeczna, różnie
określana (np. udziałem, uczestnictwem) i traktowana według różnych ujęć,
na dobre zagościła w dyskursie naukowym, a także – co znamienne – pub-
licznym, i w prawie.
O dużym zainteresowaniu nauki partycypacją społeczną świadczy wielość
organizowanych wokół tego obszaru tematycznego przedsięwzięć: konferen-
cji naukowych, seminariów eksperckich, dyskusji społecznych, książek na-
ukowych i innych publikacji. Zajmują się nią przedstawiciele różnych dys-
cyplin i specjalizacji, a w szczególności szeroko pojętych nauk społecznych
(a w tym politologii, socjologii, prawoznawstwa) i urbanistyki. Niniejsza
praca wpisuje się w ten trend i charakteryzuje zjawisko partycypacji społecz-
nej, choć w odmiennym ujęciu, o którym przesądza przedmiotowy zakres
rozważań, ograniczony do fragmentu gospodarki przestrzennej – podejmo-
wanej w tej sferze polityki publicznej (polityki przestrzennej), a także meto-
dyka badawcza, mająca charakter nie tyle interdyscyplinarny, co wykorzy-
stująca dorobek różnych nauk.
Partycypacja społeczna jest zjawiskiem występującym w różnych sferach
życia (dziedzinach stosunków społecznych). W przedmiotowej pracy skon-
centrowano uwagę wyłącznie na partycypacji społecznej w jednej z nich –
w gospodarce przestrzennej, czy też, będąc precyzyjnym, w polityce prze-
17
Wstęp
strzennej. W nauce urbanistyki i nauce geografii rozróżnia się bowiem
wskazane pojęcia. Mają one odmienne zakresy desygnatów.
Według M. Kuleszy: „Gospodarka przestrzenna, jako cała gospodarka i po-
szczególne jej fragmenty, stanowi zbiór elementów podmiotowych i zacho-
dzących pomiędzy nimi relacji; w tym sensie jest to kategoria z istoty swojej
zobiektywizowana, o takim zasięgu przedmiotowym, jaki realnie występuje,
jaki jest. Dlatego w opisie gospodarki przestrzennej poszukuje się i bierze
pod uwagę wszystkie te sytuacje, w których przestrzeń ma znaczenie jako
czynnik kształtujący status podmiotu, jego funkcjonowanie, relacje między
podmiotami itp. oraz oczywiście – przede wszystkim – wszystkie te sytuacje,
w których działanie człowieka odnosi się do przestrzeni, bezpośrednio
i pośrednio. Natomiast polityka jest zawsze czyjaś, danego podmiotu i w tym
sensie ma charakter subiektywny; obiektywizacja tego zjawiska następuje
poprzez definiowanie podmiotów polityki, celów i przedmiotu ich działania,
instrumentów (środków), którymi te podmioty posługują się dla realizacji
przyjętych założeń, skutków, które osiągają itp. Zakres przedmiotowy poli-
tyki nie musi więc pokrywać się (i zwykle nie pokrywa) z zasięgiem zjawisk
gospodarczych w tej dziedzinie”1.
Należy dodać, że wyodrębnienie polityki przestrzennej spośród polityk
publicznych realizowanych przez organy władzy publicznej, a w szczególności
przez organy administracyjne, to jedno, zaś ustalenie jej granic to drugie.
Polityka przestrzenna jest bowiem ściśle powiązana z innymi politykami,
a w szczególności polityką rozwoju, polityką ochrony krajobrazu, środowiska
i przyrody, polityką ochrony zabytków i polityką rewitalizacyjną. Z całą
pewnością nie jest to pełne wyliczenie, przykłady można byłoby mnożyć.
Nie da się jednak – na podstawie kryterium rzeczowego ani jakiegokolwiek
innego kryterium – stworzyć podziału rozłącznego. Taki podział zawsze
będzie przybierał postać typizacji o nieostrym zakresie desygnatów. Innymi
słowy, w dużym stopniu będzie on konwencjonalny, zależny od przyjętych
założeń.
Autor niniejszej pracy przyjął, że polityka przestrzenna to polityka publiczna
państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego prowadzona w sferze
1 M. Kulesza, Administracyjnoprawne uwarunkowania polityki przestrzennej, Warszawa 1987,
s. 41–42.
18
Wstęp
gospodarki przestrzennej w celu kreowania zjawisk przestrzennych (a po-
średnio także innych, społecznych, gospodarczych), sprowadzająca się przede
wszystkim do ustalania przeznaczania terenu, a także zasad jego zagospoda-
rowania i zabudowy. Podmioty polityki przestrzennej pełnią swoją funkcję
za pomocą określonych prawnie „instrumentów polityki przestrzennej”.
Pojęcie instrumentów polityki przestrzennej – jakkolwiek użyteczne na ob-
szarze geografii i urbanistyki, traci na znaczeniu w prawoznawstwie.
W świetle obowiązujących przepisów prawa owe „instrumenty” to nic innego,
jak „prawne formy działania administracji publicznej”. Instrumenty te,
traktowane w kategoriach form działania administracji, kwalifikują się m.in.
jako:
1) akty normatywne (akty kierownictwa wewnętrznego, akty prawa miej-
scowego) oraz
2) akty administracyjne (decyzje).
Takimi instrumentami/aktami są niewątpliwie:
1) koncepcja przestrzennego zagospodarowania kraju (zwana dalej: „kon-
cepcją krajową”);
2) programy zawierające zadania rządowe;
3) plan zagospodarowania przestrzennego województwa (zwany dalej:
„planem wojewódzkim”);
4) ramowe studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania prze-
strzennego związku metropolitalnego (zwane dalej: „studium metropo-
litalnym”);
5) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego
(zwane dalej: „studium gminnym”);
6) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy (zwany dalej:
„planem miejscowym”);
7) decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wykaz ten nie ma charakteru enumeratywnego. Wymienione instrumen-
ty/akty nie wyczerpują katalogu stworzonego przez ustawodawcę. Można
byłoby go rozbudować o kolejne pozycje. Wydaje się jednak, że taki zabieg
nie miałby większego uzasadnienia, gdyż wykorzystanie tych instrumentów
polityki przestrzennej konsumuje wszelkie prawnie dopuszczalne formy
19
Wstęp
partycypacji społecznej w polityce przestrzennej. Tym samym przedmiotowa
analiza wyczerpuje temat pracy.
Partycypacja społeczna w polityce przestrzennej to w istocie partycypacja
w tych postępowaniach prawnych, w ramach których sporządza się
i uchwala owe instrumenty/akty. To w tych postępowaniach swoje upraw-
nienia „partycypacyjne” realizują podmioty spoza sektora publicznego (np.
obywatele/mieszkańcy, organizacje pozarządowe, przedsiębiorstwa).
Uprawnienia „partycypacyjne” mogą być realizowane w różnych prawnych
formach. Do takich form należą:
1) wystąpienia podmiotów spoza sektora publicznego przybierające formę
wniosków i uwag do projektów aktów planowania przestrzennego,
2) dyskusje publiczne, a także inne formy konsultacji społecznych,
3) organy doradcze działające w sferze zadań i kompetencji organów plani-
stycznych, a więc przede wszystkim komisje urbanistyczno-architekto-
niczne, ale także inne.
Na łamach niniejszej pracy dokonano ich analizy. Ustalono ich istotę, zre-
konstruowano zasięg podmiotowy (podmioty uprawnione do partycypacji
i zobowiązane do jej uwzględnienia w swojej działalności), zasięg przedmio-
towy (katalog spraw) oraz zasady i tryby ich realizowania.
Rozważania dotyczące partycypacji społecznej w innych politykach publicz-
nych, nawet tych powiązanych z polityką przestrzenną (tj. polityka rozwoju,
polityka ochrony krajobrazu, środowiska i przyrody, polityka ochrony za-
bytków, polityka rewitalizacyjna) – jako wykraczające poza ramy tematyczne
niniejszej pracy – zostały pominięte. Te niewątpliwie ważne zagadnienia
wymagają odrębnych analiz.
Metodyka prac badawczych
Wybór tematu determinuje warsztat badawczy. Do problemu badawczego,
którego dotyczą prace, należy dobrać taki zestaw metod i technik, który
umożliwi osiągnięcie założonego celu, w przedmiotowym przypadku rekon-
strukcję i charakterystykę zjawiska partycypacji społecznej w polityce prze-
strzennej.
20
Wstęp
Jak wspomniano, zjawisko partycypacji społecznej in genere ma interdyscy-
plinarny charakter i cieszy się zainteresowaniem przedstawicieli różnych
nauk, w tym społecznych i prawnych, a także urbanistyki. Oznacza to moż-
liwość analizowania tego zjawiska według różnych ujęć, a więc i za pomocą
odmiennych narzędzi badawczych. Z perspektywy autora niniejszej pracy
partycypacja społeczna to zjawisko o dualistycznym charakterze, które
może być rozpatrywane w kategorii zjawisk faktycznych oraz zjawisk
prawnych. Partycypacja społeczna jest zjawiskiem faktycznym, gdyż istnieje
niezależnie od regulacji prawnych. Z natury człowieka wynika potrzeba
partycypacji, zaś nauka dowodzi, że człowiek tę potrzebę realizuje zawsze
i bez względu na okoliczności. W tym kontekście brak przepisów prawa nie
stanowi bariery dla funkcjonowania w sferze publicznej. Ponadto partycy-
pacja społeczna jest zjawiskiem prawnym. Wykładnia obowiązujących
przepisów prawa prowadzi do wniosku, że prawodawca uznając partycypację
za zjawisko uzasadnione aksjologicznie, konstruuje różne formy tej partycy-
pacji i przez ten fakt zachęca człowieka do aktywności i zaangażowania
w sprawy publiczne.
Dychotomiczne podejście do zjawiska partycypacji społecznej znajduje
swoje odzwierciedlenie w warsztacie badawczym autora. Inną metodykę
należy zastosować badając zjawiska faktyczne, a inną – zjawiska prawne.
Badaniem zjawisk faktycznych zajmują się m.in. socjologia, politologia,
urbanistyka, które wykształciły narzędzia badawcze wykorzystywane w tej
pracy, a należy do nich zaliczyć przede wszystkim:
1) analizę literatury i dokumentów oraz
2) obserwację uczestniczącą.
Analiza zjawisk prawnych to z kolei domena prawoznawstwa. Nauka ogólna
o prawie (teoria prawa) dostarcza aparatury pojęciowej, zaś nauki szczegó-
łowe (tzw. dogmatyki), korzystając z jej dorobku, dokonują wykładni prze-
pisów prawnych obowiązujących „tu i teraz”. Tym samym rekonstrukcja
partycypacji społecznej jako zjawiska prawnego nastąpi przy wykorzystaniu:
1) dogmatycznoprawnej analizy materiału normatywnego (wykładni
przepisów prawa powszechnie obowiązującego za pomocą tzw. dyrektyw
wykładni), a także
21
Wstęp
2) analizy dokumentów urzędowych, a w szczególności orzecznictwa sądo-
wego i administracyjnego.
Tak scharakteryzowany warsztat badawczy okazał się niezbędny do podjęcia
prac badawczych, których rezultat zaprezentowano na łamach niniejszej
pracy.
Merytoryczna struktura pracy
Niniejsza praca składa się z wprowadzenia, pięciu rozdziałów oraz wniosków.
Taka merytoryczna struktura pracy jest wynikiem charakterystyki problemu
badawczego. Przedmiotowy zakres rozważań podjętych w poszczególnych
rozdziałach jest następujący:
1) „Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej jako zadanie pub-
liczne” – na łamach niniejszego rozdziału zaprezentowano konstrukcję
systemu planowania przestrzennego, który jest prawnie zdeterminowany,
w związku z czym znaczna część rozważań koncentruje się na aspektach
prawnych;
2) „Partycypacja społeczna w realizacji zadań publicznych” – to rozdział
o charakterze teoretycznym, w którym ukazano zjawisko partycypacji
społecznej in genere; rozważania bazujące na literaturze przedmiotu
definiują zjawisko, a także ukazują jego funkcję społeczną i różne typi-
zacje;
3) „Dostęp do informacji publicznej jako warunek partycypacji społecznej
w polityce przestrzennej” – w rozdziale dokonano analizy publicznego
prawa podmiotowego, umocowanego w konstytucji, zaś uregulowanego
w ustawie; warunkiem partycypacji społecznej jest dostęp partycypują-
cych do informacji publicznej, w tym informacji przestrzennej; dopiero
zaspokojenie potrzeb informacyjnych umożliwia podjęcie dalszej aktyw-
ności i zaangażowania;
4) „Formy partycypacji społecznej w lokalnej polityce przestrzennej” – to
rozdział o podstawowym charakterze, w którym zrekonstruowano
i scharakteryzowano poszczególne formy partycypacji społecznej w po-
lityce przestrzennej; jego struktura opiera się na autorskiej systematyce
tych form; analiza objęła zarówno formy prawne (te obligatoryjne i fa-
kultatywne), jak i „faktyczne” (prawnie nieuregulowane); podstawą do
22
Wstęp
rozważań nad prawnymi formami partycypacji społecznej były przepisy
obowiązującego prawa; z kolei „faktyczne” formy partycypacji ustalono
przy wykorzystaniu analizy dokumentów oraz obserwacji uczestniczącej;
5) „Gwarancje partycypacji społecznej w lokalnej polityce przestrzennej”
– w niniejszym rozdziale przedstawiono prawne gwarancje prawa do
partycypacji społecznej w różnych formach; obserwacja rzeczywistości
społecznej pokazuje, że prawo to bywa, z powodów politycznych, ogra-
niczane przez władzę publiczną; przepisy obowiązującego prawa wpro-
wadzają różne mechanizmy, których celem jest przeciwdziałanie takim
praktykom.
23
Rozdział 1
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej
jako zadanie publiczne
1. Uwagi ogólne
Administracja publiczna jest organizacją celową, zaś celem jej istnienia jest
zaspokajanie rozmaitych potrzeb grupowych i indywidualnych powstających
w związku z życiem ludzi w poszczególnych wspólnotach2, które są jurydy-
zowane w postaci zadań publicznych. Realizacja zadań publicznych stanowi
więc uzasadnienie istnienia tak administracji publicznej in genere, jak
i składających się na jej strukturę organizacyjną podmiotów (np. korporacji
prawa publicznego, zakładów administracyjnych)3.
Zadanie publiczne jest podstawową kategorią pojęciową nauk administra-
cyjnych (nauki prawa administracyjnego, administracji publicznej i polityki
administracyjnej). Analiza organizacji i funkcjonowania administracji
publicznej i jej poszczególnych podmiotów zarówno na płaszczyźnie prawnej,
jak i pozaprawnej (prakseologicznej, socjologicznej, ekonomicznej) powinna
to pojęcie uwzględniać.
2 M. Brzeski, Zadanie publiczne [w:] E. Bojanowski, K. Żukowski (red.), Leksykon prawa admini-
stracyjnego. 100 podstawowych pojęć, Warszawa 2009, s. 525.
3 Pojęcie „administracja publiczna” ma charakter zbiorczy. W świetle obowiązujących przepisów
prawa uchodzi za system, zespół podmiotów realizujących zadania publiczne. W skład tego sys-
temu wchodzą podmioty o różnych formach organizacyjnoprawnych. Wyodrębnia się m.in.:
organy administracji publicznej, zakłady publiczne (administracyjne), korporacje prawa publicz-
nego (np. samorząd powszechny i specjalny, spółki prawa publicznego), przedsiębiorstwa pań-
stwowe, agencje, fundacje i fundusze prawa publicznego. Zob. K. Żukowski, Administracja pub-
liczna [w:] E. Bojanowski, K. Żukowski (red.), Leksykon prawa administracyjnego. 100 podstawo-
wych pojęć, Warszawa 2009, s. 1–11.
25
Pobierz darmowy fragment (pdf)