Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00882 010765 7482522 na godz. na dobę w sumie
Plan finansowy 2016 dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych - ebook/pdf
Plan finansowy 2016 dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 188
Wydawca: Wiedza i Praktyka Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-269-4477-2 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> poradniki >> zdrowie
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Prawidłowe opracowanie planu finansowego wzmacnia sprawność funkcjonowania jednostki. Opracowanie prócz omówienia istoty i znaczenia planowania dla właściwej realizacji zadań publicznych, przedstawia metodologię budowy rocznego planu działalności − planu finansowego. Ukazuje przy tym zasady obowiązujące przy jego konstrukcji w różnych formach organizacyjnoprawnych podmiotów tworzących sektor finansów publicznych.

Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

P L A N F I N A N S O W Y 2 0 1 6 J E D N O S T E K P U B L I C Z N Y C H B I B L I O T E K A I P O Z A R Z Ą D O W Y C H Cena 147 zł brutto UOJ 35 PLAN FINANSOWY 2016 DLA JEDNOSTEK BUDŻETOWYCH I SAMORZĄDOWYCH ZAKŁADÓW BUDŻETOWYCH WSKAZÓWKI, JAK ZGODNIE Z AKTUALNYMI PRZEPISAMI TWORZYĆ, MODYFIKOWAĆ I ANALIZOWAĆ PLANY FINANSOWE BIBLIOTEKA JEDNOSTEK PUBLICZNYCH I POZARZĄDOWYCH Izabela Świderek PLAN FINANSOWY dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych Copyright © by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o. Warszawa 2015 2 Autor: Izabela Świderek – doktor nauk ekonomicznych w zakresie analizy ekonomiczno-finansowej oraz finansów publicznych. Autorka książek i wielu artykułów dotyczących proble- matyki finansów publicznych, funkcjonowania sektora finansów publicznych, wtym nowoczesnych systemów zarządzania sektorem finansów publicznych. Od 16 lat związana zawodowo z jednostkami samorządu terytorialnego. Od2007roku pełni funkcję skarbnika jednostki samorządu terytorialnego. Prowadzi szkolenia z zakresu rachunkowości budżetowej izasad funkcjono- wania sektora finansów publicznych. Wydawca: Katarzyna Bednarska Redaktor: Lidia Pogodzińska Koordynator produkcji: Mariusz Jezierski Korekta: Zespół Projekt okładki: Piotr Fedorczyk Skład, łamanie: Raster studio, Norbert Bogajczyk Druk: MDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa ISBN 978-83-269-4477-2 Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z .o.o. 03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a Tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10, NIP: 526-19-92-256 Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o. Warszawa 2015 Publikacja „Plan (cid:21)nansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” chro- niona jest prawem autorskim. Przedruk materiałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło. Pub- likacja „Plan (cid:21)nansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwali(cid:21)kacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsultantów. Zaproponowane w publikacji „Plan (cid:21)nansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych kon- sultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako o(cid:21)cjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za zasto- sowanie zawartych w publikacji „Plan (cid:21)nansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych” wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów. Informacje o prenumeracie: Tel: 22 518 29 29 e-mail: cok@wip.pl 3 SPIS TREŚCI WSTĘP ........................................................................................................................................................ 5 ROZDZIAŁ I. Ogólne założenia planowania wjednostkach sektora (cid:26)nansów publicznych ..................................................................................................................... 1.1. Istota icele planowania ........................................................................................................... 1.2. Zakres planowania (cid:21)nansowego ............................................................................................ ROZDZIAŁ II. Plan (cid:26)nansowy podstawą gospodarki (cid:26)nansowej jednostek budżetowych isamorządowych zakładów budżetowych ............................................................... 2.1. Istota izakres planu (cid:21)nansowego ........................................................................................... 2.2. Zasady budowania planu (cid:21)nansowego jednostek budżetowych ........................................ 2.3. Metodologia tworzenia planu (cid:21)nansowego samorządowych zakładów 9 9 16 25 26 27 budżetowych .............................................................................................................................. 52 57 2.4. Tryb dokonywania zmian wplanie (cid:21)nansowym .................................................................. ROZDZIAŁ III. Ocena realizacji planu (cid:26)nansowego ....................................................................... 3.1. Istota iprzedmiot oceny wykonania planu (cid:21)nansowego .................................................... 3.2. Analiza dochodów iprzychodów budżetowych ................................................................... 3.3. Ocena wielkości istruktury wydatków oraz kosztów budżetowych ................................. 3.4. Wpływ zobowiązań na realizację planu (cid:21)nansowego .......................................................... 67 67 72 75 78 ROZDZIAŁ IV. Wpływ polityki (cid:26)nansowej jednostek budżetowych na plan (cid:26)nansowy .......... 81 81 4.1. Zasady realizacji dochodów budżetowych ............................................................................ 4.2. Zakres icele wydatków budżetowych .................................................................................... 96 4.3. Finansowanie inwestycji państwowych jednostek budżetowych ....................................... 107 ROZDZIAŁ V. Plan (cid:26)nansowy jako element zarządzania (cid:26)nansami wsamorządowych zakładach budżetowych .................................................................................... 117 5.1. Przychody idochody oraz wydatki ikoszty samorządowych zakładów budżetowych ............................................................................................................................. 117 5.2. Nadwyżka środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych ..................... 123 4 ROZDZIAŁ VI. Plan (cid:26)nansowy jednostek budżetowych isamorządowych zakładów (cid:54)(cid:83)is tre(cid:286)ci budżetowych wpytaniach iodpowiedziach .......................................................... 125 6.1. 6.2. Kiedy przekroczenie planu (cid:21)nansowego stanowi naruszenie dyscypliny (cid:21)nansów publicznych? ............................................................................................................................... 125 Czy można wciągu roku dokonać wplanie (cid:21)nansowym zmian dotyczących funduszusołeckiego? ................................................................................................................ 126 6.3. Czy wplanie (cid:21)nansowym urzędu po stronie wydatków można uwzględnić §453? ....... 127 6.4. Jak dokonać odpisu na ZFŚS zgodnie zplanem (cid:21)nansowym jednostki? .......................... 128 6.5. Czy można wypłacić pracownikom wynagrodzenie, jeśli nie ma na to środków wplanie (cid:21)nansowym? ............................................................................................................... 129 Jak wplanie (cid:21)nansowym ująć wynagrodzenia za grudzień płatne wstyczniu następnego roku? ....................................................................................................................... 131 Czy wplanie (cid:21)nansowym można przenieść niewykorzystane „znaczone” środki na wydatki bieżące? ....................................................................................................... 131 Czy kwota dotacji wuchwale budżetowej gminy możebyć wyższa oVAT od kwoty wplanie (cid:21)nansowym samorządowego zakładu budżetowego? ......................... 133 Czy zakład budżetowy może ponieść wciągu roku wydatki przekraczające plan (cid:21)nansowy? ......................................................................................................................... 134 6.6. 6.7. 6.8. 6.9. 6.10. Jak wplanie (cid:21)nansowym określić procentowy podział kwot związanych zrealizacją projektu unijnego? ................................................................................................ 135 6.11. Czy kierownik jednostki budżetowej może samodzielnie dokonać przeniesienia wydatków? .......................................................................................................... 136 6.12. Czy projekt planu szkoły należy przedstawić radzie rodziców? ......................................... 136 6.13. Jak prowadzić ewidencję na kontach 991 oraz 992? ........................................................... 137 6.14. Czy wplanie (cid:21)nansowym zakładu budżetowego ujmować dotację celową? .................... 139 6.15. Czy burmistrz może odmówić zwiększenia planu (cid:21)nansowego jednostce budżetowej? ................................................................................................................................ 139 6.16. Czy jednostka może dokonać zmian wplanie, jeżeli nie otrzymała jeszcze limitów ostatecznych? .................................................................................................. 141 6.17. Kiedy można zaciągać zobowiązania na okres przekraczający rok budżetowy? .............. 142 6.18. Czy wplanie zakładu budżetowego ujmować wartość amortyzacji? ................................. 143 6.19. Czy wójt może nakazać uzyskiwanie jego zgody nadokonywanie zmian wplanie (cid:21)nansowym jednostki budżetowej? ......................................................................... 145 6.20. Wjaki sposób zaplanować wplanie środki na podatek dochodowy od osób prawnych? .................................................................................................................... 146 Literatura ............................................................................................................................................ 149 Wykaz aktów prawnych ..................................................................................................................... 150 Spis schematów .................................................................................................................................. 151 Spis wzorów i tablic ........................................................................................................................... 151 Wybrane przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o (cid:21)nansach publicznych ................................... 153 Rozporządzenie Ministra Finansów z 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki (cid:21)nansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych ....... 173 Wstęp Sektor finansów publicznych w coraz większym zakresie przyczynia się do zaspo- kajania potrzeb społeczeństwa. Dokonuje tego przez oferowanie dóbr i usług po- wszechnie dostępnych, za których odpłatność jest ustalana po kosztach lub są one oferowane po nieznacznej odpłatności. Istotne jest, że nie jest możliwe wykluczenie kogokolwiek z korzystania z usług publicznych1. W związku z tym w ostatnim czasie wzrasta ranga odpowiedniego zarządzania ograniczonymi zasobami publicznymi w celu zaspokojenia nieograniczonych potrzeb społecznych. Próba łagodzenia dysproporcji pomiędzy potrzebami społecznymi a wielkością zasobów finansowych wpłynęła na dynamiczne zmiany sektora publicznego oraz włączenie do działalności jednostek sektora finansów publicznych narzędzi wyko- rzystywanych od dawna w działalności sektora prywatnego. Zmiana przepisów regulujących organizację i funkcjonowanie sektora finansów pu- blicznych, m.in. przez włączenie do systemu prawa wieloletniej prognozy finansowej, wzmocniła znaczenie planowania wieloletniego (długoterminowego). W przeciwień- stwie do tzw. strategii mającej charakter fakultatywny, wieloletnia prognoza finansowa stanowi obecnie obligatoryjny element kształtowania polityki finansowej podmiotów sfery publicznej. Powinna ona wytyczać najistotniejsze dla funkcjonowania jednostki zamierzenia, które w obliczu istniejących ograniczeń, związanych m.in. z ustawowymi limitami zadłużenia czy koniecznością równoważenia sfery bieżącej, stanowią realne do osiągnięcia, w istniejących warunkach (zewnętrznych i wewnętrznych), wiązki celów. Jednym z dokumentów prognostycznych o krótkoterminowym charakterze jest z  kolei plan finansowy. Definiuje on roczne zamierzenia podmiotu publicznego, 1 Buchanan J.M., „Finanse publiczne w warunkach demokracji”, PWN, Warszawa 1997, s. 29. 6 Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych sprowadzone do sfery (cid:21)nansowej, wprzypadku wieloletniej prognozy (cid:21)nansowej rozszerzone osferę rzeczową. Rola iznaczenie prawidłowo skonstruowanego planu (cid:21)nansowego od kilku lat systematycznie rośnie. Wpływ na to mają specy(cid:21)czne cechy, odróżniające sektor (cid:21)- nansów publicznych od pozostałych uczestników wymiany rynkowej, oraz fakt, iż stanowi uszczegółowienie planów dalekosiężnych. Identy(cid:21)kowane przez plan (cid:21)nansowy źródła dochodów/przychodów, stanowią- ce jedynie ich prognozę, podlegają szczególnym zasadom realizacji. Metodologia gromadzenia dochodów publicznych, nakładając określone obowiązki, przekłada się również na zakres kompetencji kierowników jednostek budżetowych i samo- rządowych zakładów budżetowych. Strona wydatkowa, limitowana przez wielkości ujęte wplanie (cid:21)nansowym, wyznacza maksymalne granice wydatkowania środków publicznych. Przekroczenie ich, bez stosownych upoważnień, może spowodować konsekwencje wynikające zustawy oodpowiedzialności za naruszenie dyscypliny (cid:21)nansów publicznych. Oprócz planowania isystematycznej realizacji polityki (cid:21)nansowej, zgodnie zdo- kumentami prognostycznymi (budżetem, planem (cid:21)nansowym), istotna jest również ocena osiągniętych efektów. Analiza, realizowana wróżnym zakresie oraz zróżną częstotliwością, pozwala dokonać diagnozy bieżącej sytuacji podmiotu. Poprzez do- stosowanie narzędzi analitycznych do potrzeb badania dokonana analiza ukazuje prawdopodobny kształt iprzebieg badanego zjawiska lub procesu również wprzy- szłości. Znajomość możliwych, realnych do wystąpienia czynników pozwala unik- nąć lub ograniczyć skutki potencjalnych zagrożeń. Wpływa także na identy(cid:21)kację iwykorzystanie pojawiających się szans. Analiza planu (cid:21)nansowego jednostki budżetowej isamorządowego zakładu bud- żetowego, oprócz identy(cid:21)kacji pojawiających się możliwości rozwojowych irealnych zagrożeń, przyczynia się także do zmiany struktury wydatkowanych środków, prze- kładając się na wzrost elastyczności polityki (cid:21)nansowej iminimalizacji wydatków niepotrzebnych, nadmiernych lub zbędnych. Niniejsza publikacja, oprócz omówienia istoty iznaczenia planowania dla właści- wej realizacji zadań publicznych, przedstawia metodologię budowy rocznego planu działalności − planu (cid:21)nansowego. Ukazuje przy tym zasady obowiązujące przy jego konstrukcji w różnych formach organizacyjnoprawnych podmiotów tworzących sektor (cid:21)nansów publicznych. Wskazuje także na różne, zgodne zobowiązującymi przepisami, możliwości dokonywania zmian wzatwierdzonym planie (cid:21)nansowym wtrakcie jego rocznej realizacji. (cid:58)st(cid:266)(cid:83) 7 W książce tej zostały również wskazane praktyczne możliwości zastosowania analizy planu (cid:21)nansowego, zarówno wzakresie wielkości planowanych, jak ifak- tycznie wykonanych, wcelu poprawy jakości wykorzystania posiadanych zasobów (cid:21)nansowych. Rzetelność danych analitycznych zależy natomiast od danych źródło- wych, koncentrujących się głównie na zapisach księgowych. Istotne staje się zatem prowadzenie ksiąg rachunkowych wsposób prawidłowy, zgodnie zprzepisami pra- wa. Ztego też powodu identy(cid:21)kacji iprzedstawieniu poddano również zasady ewi- dencji zdarzeń ioperacji gospodarczych na kontach księgowych. Rozdział I Ogólne założenia planowania w jednostkach sektora finansów publicznych Planowanie oznacza wytyczanie, obmyślanie celów oraz środków ich osiągnięcia. Dokonywane jest ono dzięki jakimś narzędziom i/lub jakimś metodom. W obecnej dobie dynamicznych zmian w organizacji planowanie działalności odgrywa niezwy- kle istotną rolę. Powala zidentyfikować działania korzystnie wpływające na kondycję podmiotu oraz uniknąć przypadkowości i ryzykownych zachowań rynkowych. Planowanie coraz powszechniej wykorzystywane jest również w działalności jed- nostek sektora finansów publicznych. Zmuszone do odejścia od biurokracji na rzecz projektów, jednostki sektora finansów publicznych zmieniają systemy zarządzania i włączają nowoczesne elementy zarządzania, w tym właśnie planowanie. Tym sa- mym władze samorządowe zaczynają doceniać ekonomiczne i  społeczne aspekty swojej działalności oraz poprzez doskonalenie systemu planowania wpływają na najlepsze wykorzystanie posiadanych zasobów. 1.1. Istota i cele planowania Nieodłącznym warunkiem powodzenia działań realizowanych przez podmio- ty funkcjonujące na rynku jest planowanie działań z uwzględnieniem różnych horyzontów czasowych. Planowanie stanowi sformalizowany proces podejmo- wania decyzji, zmierzający do określenia pożądanego przyszłego obrazu danej 10 Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych organizacji2. Jest więc procesem ustalania celów idziałań zmierzających do ich osiągnięcia. Planowanie jest utożsamiane z projektowaniem przyszłości. Oznacza również przewidywanie warunków działania wramach określonych granic czasowych, wy- znaczanie celów izadań oraz środków isposobów ich najkorzystniejszej realizacji. Planowanie dotyczy różnych horyzontów czasu, co powoduje, że możliwości rozpo- znania kwanty(cid:21)kacji warunków działań prowadzą do wyróżnienia planowania strate- gicznego (długoterminowego) oraz planowania operatywnego (krótkoterminowego). W perspektywie wieloletniej planowanie pozwala realizować przyjętą misję, zbliżając organizację do osiągnięcia wyznaczonej wizji poprzez rozpisanie w perspektywie czasu celów na strategiczne, operacyjne i taktyczne. Wperspektywie wieloletniej planowanie pozwala realizować przyjętą misję, zbli- żając organizację do osiągnięcia wyznaczonej wizji poprzez rozpisanie wperspekty- wie czasu celów na strategiczne, operacyjne itaktyczne. Schemat 1. Miejsce planowania wzarządzaniu jednostką Schemat 1. Miejsce planowania w zarządzaniu jednostką PLANOWANIE analizy ex ante oceny strategiczne REALIZACJA ANALIZA analizy bieżące narzędzia analityczne oceny ex post dostosowane do rodzaju kontroli KONTROLA a i n a z d ą z r a z m e t s y S S y s t e m o c e n y Źródło: opracowanie własne Źródło: opracowanie własne Jako najistotniejsza z funkcji zarządzania, planowanie Jako najistotniejsza z funkcji zarządzania planowanie jest coraz powszechniej wykorzystywane wdziałalności jednostek zaliczanych do sektora (cid:21)nansów publicz- jest coraz powszechniej nych. Bez planowania nie istnieje prawidłowe organizowanie działań, skuteczne wykorzystywane w działalności jednostek tworzących sektor finansów publicznych. Bez motywowanie pracowników oraz rzetelna iobiektywna kontrola oraz analiza do- planowania nie istnieje właściwe organizowanie działań, skuteczne motywowanie starczająca następnie odpowiednich danych do budowy wiarygodnych prognoz. pracowników oraz rzetelna i obiektywna kontrola, dostarczająca następnie odpowiednich danych do budowy wiarygodnych prognoz. Do niedawna jednostki sektora (cid:21)nansów publicznych działały w charakterze monopolisty wustabilizowanym, pozbawionym konkurencji otoczeniu, wktórym nie istniała potrzeba długoterminowego planowania działań, analizowania kosztów. Nie funkcjonował także mechanizm wymuszający zmianę struktury kosztów oraz ich redukcję. Miały one zapewnione źródła (cid:21)nansowania działalności inarzędzia przymusu umożliwiające ich gromadzenie. Świadczyły bezpłatne usługi, głównie niedochodowe, lecz konieczne zpunktu widzenia społecznego, bez związku zpo- noszonymi kosztami. Dysponowały środkami (cid:21)nansowymi, których wysokość była zależna od stanu (cid:21)nansów publicznych, nie zaś od jakości isposobu realizowanych Do niedawna jeszcze jednostki sektora finansów publicznych działały w charakterze monopolisty w ustabilizowanym, pozbawionym konkurencji otoczeniu, w którym nie istniała potrzeba długoterminowego planowania działań, analizowania kosztów ani nie funkcjonował mechanizm wymuszający ich redukcję. Miały one zapewnione źródła finansowania i narzędzia przymusu umożliwiające ich gromadzenie. Świadczyły bezpłatne usługi, głównie niedochodowe, lecz konieczne z punktu widzenia społecznego, bez związku z ponoszonymi kosztami. Dysponowały środkami finansowymi, których wysokość zależna była od stanu finansów publicznych, nie zaś od jakości realizowanych zadań. Dominacja działalności operacyjnej ograniczała zakres długoterminowego planowania, którego sens był wypaczany zarówno przez wpływy grup politycznych3. jak i pewność działalności oraz ryzyko 2 „Budżetowanie kosztów przedsiębiorstwa”, red. Nowak E., Wydawnictwo ODDK, Gdańsk 2002, s. 12. (cid:50)(cid:74)ólne założenia (cid:83)lanowania w jednostkach sektora finansów (cid:83)ublicznych 11 zadań. Dominacja działalności operacyjnej ograniczała zakres długoterminowego planowania, którego sens był wypaczany szczególnie przez wpływy grup politycz- nych3, ale ipewność działalności oraz ryzyko działalności ograniczone do minimum. Wdodatku wyniki działań często okazywały się trudno mierzalne, co powodowało kłopoty wocenie ich efektywności. Dynamika otoczenia, której pochodną stanowią wewnętrzne przemiany, wpły- nęła na nowe spojrzenie na rolę jednostek sektora (cid:21)nansów publicznych. Spowo- dowała także zmianę zasad zarządzania nimi. Do niedawna były one skupione głównie wokół biurokracji4 iadministrowania zwładczym, nakazowo-rozkazowym modelem sprawowania władzy, tworzącym biurokratyczną administrację publiczną. Wraz zewolucją potrzeb, oczekiwań iwyzwań społecznych zarządzanie zmieniło swój charakter5. Wwielu jednostkach administracji rządowej isamorządowej zarzą- dzanie jest niestety nadal ukierunkowane krótkookresowo, astosowane narzędzia oraz metody oceny wyników mają ograniczoną przydatność wprocesie decyzyjnym. Przekładają się tym samym na złą jakość planowania. Obecnie postępująca zmiana dotychczasowych metod zarządzania, ich ukierun- kowanie na osiąganie założonych celów6, włączenie wdziałalność budżetu obywa- telskiego (partycypacyjnego), a zatem dążenie do systematycznego rozwoju oraz tworzenia wartości dodanej7, wymuszają na kierujących budowanie planów oróż- nym (coraz częściej na dłuższym) horyzoncie czasowym. Hierarchizacja działań przekłada się wówczas na poziom zadowolenia społecznego oraz na wzrost jakości świadczonych usług, upodabniając działanie jednostek sektora (cid:21)nansów publicz- nych do zasad funkcjonowania sektora prywatnego. Planowanie długoterminowe Wyrazem długoterminowego budowania planów działań jest funkcjonująca od 2010 roku konstrukcja wieloletniego planu (cid:21)nansowego państwa. Stanowi on plan docho- 3 Buchacz T., Wysocki S., „Zarządzanie jakością w administracji – europejskie wzorce, polskie doświadczenia”, Służba Cywilna Jesień – Zima 2002/2003, nr5, s. 30−31. 4 Weber M., „(cid:18)e (cid:18)eory of Social and Economic Organization”, Free Press, New York, 1947. 5 Zarządzanie obecnie obejmuje nie tylko klasyczną administrację, ale także osiąganie maksymalnej sprawności przy realizacji założonych celów strategicznych oraz jednoczesnej pełnej iindywidualnej odpowiedzialności personelu. Kieżun W., „Struktury ikierunki zarządzania państwem”, Nauka 2002, nr1. 6 Wysocki S., „Jak zarządzać zgodnie zwymaganiami społecznymi?”, www.eGov.pl. 7 Rozumiana jako przysparzanie dodatkowych korzyści np. społeczności lokalnej. Tworzenie wartości dodanej umożliwia rozwój jednostki sektora (cid:21)nansów publicznych, utrzymanie pozycji strategicznej i(cid:21)nansowej oraz pozytywnych relacji zwłaścicielami kapitału. 12 Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych dów iwydatków oraz przychodów irozchodów budżetu państwa sporządzany na okres 4 lat budżetowych. Natomiast na szczeblu jednostek samorządu terytorialnego od 2010 roku włączono do procedury uchwalania rocznego dokumentu (cid:21)nansowe- go jednostki samorządu terytorialnego – budżetu, obligatoryjnie konstruowaną wie- loletnią prognozę (cid:21)nansową. Ustawowo przyjęte rozwiązania wydłużają horyzont planowania do co najmniej 4-letniego okresu (rok, którego prognoza dotyczy, oraz 3 kolejne lata). ! W jednostkach samorządu terytorialnego okres programowania może ulec znacznemu wydłużeniu. Wieloletnia prognoza (cid:21)nansowa musi bo- wiem obejmować okres, na który przyjęto limity zobowiązań wieloletnich, oraz okres, na jaki zaciągnięte zostały przez jednostkę samorządu teryto- rialnego zobowiązania. Długookresowe planowanie (cid:21)nansowe ma na celu: •• lepsze gospodarowanie środkami publicznymi przekładające się na wzrost efek- tywności dysponowania (cid:21)nansami, •• powiązanie planów krótkookresowych zzałożeniami polityki średnio- idługo- okresowej, •• ułatwienie pozyskiwania środków zewnętrznych (funduszy unijnych) oraz stwo- rzenie warunków do realizacji programów iprojektów zudziałem zewnętrznych bezzwrotnych środków (również krajowych, np. programy ministerialne), •• stworzenie warunków do rozwoju jednostki, szczególnie wefekcie realizacji za- dań ocharakterze inwestycyjnym, •• kontynuację przyjętych celów waspekcie kadencyjności władz, •• wzrost wiarygodności iprzejrzystości realizowanej polityki, wtym (cid:21)skalnej. Jednym zgłównych celów włączenia do działalności jednostek samorządu tery- torialnego wieloletniej prognozy (cid:21)nansowej jest możliwość wery(cid:21)kacji długoter- minowej stabilności (cid:21)nansowej, rozumianej jako zdolność do obsługi istniejących zobowiązań oraz utrzymanie płynności (cid:21)nansowej wdługim okresie8 przy spełnie- niu ustawowych warunków (równowagi budżetowej oraz wskaźnika zadłużenia). Sprzyja temu wydłużenie zakresu planowania na okres, na jaki zaciągnięto zobowią- zania, oraz kroczący charakter planu długoterminowego. 8 Mackiewicz M., „Metody wery(cid:21)kacji stabilności (cid:21)skalnej – porównanie własności”, Bank iKredyt, Vol. 41, Nr2, Narodowy Bank Polski, Warszawa 2010. (cid:50)(cid:74)ólne założenia (cid:83)lanowania w jednostkach sektora finansów (cid:83)ublicznych 13 Pozostałe funkcje planowania Planowanie umożliwia także określenie metod działań oraz narzędzi pozwalających, wistniejących warunkach wewnętrznych izewnętrznych, uzyskać pożądane efekty lub ograniczyć skutki potencjalnych irealnych zagrożeń (ryzyka). Stanowi zatem ocenę wpływu różnych wariantów działań (podejmowanych decyzji) na osiągnięcie wyznaczonych celów. Powoduje zatem taką organizację działań, zarówno obecnych, jak i przyszłych, które wzmacniają wewnętrzną koordynację i spójność przedsię- wzięć podejmowanych przez wszystkie komórki organizacyjne podmiotu9. Efektem planowania jest identy(cid:21)kacja skutków różnych możliwych wariantów po- zyskania środków (cid:21)nansowych (zwrotnych ibezzwrotnych) na realizację określonych działań zmierzających do osiągnięcia przyjętych przez organizację celów. Prognozo- wanie pozwala jednocześnie oszacować koszty, nie tylko (cid:21)nansowe (wprzypadku jed- nostek sektora (cid:21)nansów publicznych często są to koszty społeczne, trudno mierzalne) towarzyszące każdemu przedsięwzięciu. Ukazując różne możliwe wistniejących wa- runkach warianty działań, obrazuje wpływ alternatywnych rozwiązań na efekt, rów- nież nie zawsze wyrażony wmierniku pieniężnym. Zazwyczaj jednak wybór określonej metody czy narzędzia realizacji przyjętych zamierzeń determinują kryteria (cid:21)nansowe. ! Istotą planowania jest zatem jego celowość pozwalająca na identy(cid:21)kację ścieżki osiągnięcia wyznaczonych przez organizację celów wróżnych ho- ryzontach czasu. Umożliwiając kierującym podejmowanie decyzji wpływających na wzrost warto- ści organizacji, awprzypadku jednostek sektora (cid:21)nansów publicznych przekładają- cych się na wzrost dodatkowych wartości (korzyści) dla społeczności. Budowane przez organizację plany (oróżnych horyzontach czasowych) pozwa- lają łagodzić sprzeczność celów, skupionych na wypracowaniu jednorazowej rocznej nadwyżki10 itworzenia warunków niezbędnych do długofalowego systematycznego 9 Bednarek P., „Controlling w zarządzaniu gminą”, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2007, s. 41. 10 Jednostki sektora (cid:21)nansów publicznych nie są nastawione na zysk w rozumieniu funkcjonującym wsferze biznesu. Nadwyżka budżetowa nie stanowi dobrego miernika m.in. zuwagi na metodologię jej ustalania. Ponadto dążenie wkażdym wypadku do jej osiągnięcia może sprzyjać pogorszeniu innych wielkości, m.in. zaufania społecznego, zadowolenia mieszkańców, czy wpływać na ocenę wyrażoną wprzyszłych wyborach. Dlatego celem działania powinien być wzrost korzyści dla społeczeństwa, możliwy do osiągnięcia przy systematycznym wzroście własnych źródeł dochodów iwzmocnieniu ich stabilności. Osiągnięciu tak postawionego celu sprzyja wypracowanie przez jednostkę nadwyżki operacyjnej. 14 Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych rozwoju. Konsekwencją koncentracji jedynie na działaniach bieżących często jest za- niechanie realizacji celów długookresowych. Plany oróżnym zakresie ihoryzoncie czasowym są więc niezbędnym instrumentem pozwalającym zrównoważyć prze- ciwstawne iczęsto wykluczające się cele (wróżnym zakresie czasowym). Dodatkowo zbudowane rzetelnie stanowią podstawę konstrukcji planów (prognoz) (cid:21)nansowych, wtym szczególnie rocznych. Finansowa prognoza działalności podmiotu powinna być odpowiednio sko- ordynowana iodpowiadać planom operacyjnym stanowiącym uszczegółowienie założeń długoterminowych (strategicznych). Rozpisana jako wiązka celów plano- wanych do osiągnięcia wkrótkim okresie (np. wokresie roku) uwzględniać musi ograniczone zasoby (wtym rzeczowe), którymi dysponuje jednostka. Prognozo- wanie (cid:21)nansowe koncentruje się głównie na identy(cid:21)kacji dostępności źródeł wpły- wów oraz kosztów zasobów (cid:21)nansowych, niezbędnych do realizacji zamierzeń wynikających zprzyjętych planów rzeczowych (wsferze rzeczowej). Stwarza jed- nocześnie podstawy do określenia dopuszczalnych ram dla tych zamierzeń. Iden- ty(cid:21)kuje także prawdopodobny wpływ alternatywnych sposobów funkcjonowania (podejmowanych decyzji) na wyniki (cid:21)nansowe, którym jest kontrola przebiegu procesów zachodzących worganizacji. Kontrola przyczynia się do rzetelnej oceny stopnia osiągnięcia planowanych efektów. Wpływa także na szybkość izakres po- dejmowania działań umożliwiających dostosowanie organizacji do zmian zacho- dzących wotoczeniu (wewnętrznym igłównie zewnętrznym). Diagnozuje zatem mocne isłabe strony jednostki sektora (cid:21)nansów publicznych, wpływając poprzez wzrost elastyczności na jakość świadczonych usług. Pozwala także sformułować wnioski warunkujące ewentualne dokonanie korekt działań (doboru adekwatnych metod inarzędzi) wprzyszłości11. Planowanie (cid:21)nansowe stanowi proces, wramach którego: •• ulega minimalizacji ryzyko działalności wefekcie określenia wpływu podejmo- wanych decyzji na działalność bieżącą jednostki, •• badane są rozwiązania oakceptowanym poziomie ryzyka wcelu wyboru działań najkorzystniejszych wistniejących warunkach, •• następuje identy(cid:21)kacja korelacji sfery rzeczowej i(cid:21)nansowej, •• podejmowane decyzje (cid:21)nansowe oddziałują pozytywnie na wzrost wartości jed- •• identy(cid:21)kacji idiagnozie są poddawane osiągnięte efekty wodniesieniu do plano- nostki (zaufania społecznego), wanych celów. 11 Wysocki S., „Przyjazny isprawny urząd – usługi publiczne dobrej jakości”, www.eGov.pl. (cid:50)(cid:74)ólne założenia (cid:83)lanowania w jednostkach sektora finansów (cid:83)ublicznych 15 Konsekwencją nowego podejścia do zarządzania jednostkami sektora (cid:21)nansów publicznych stało się odejście od norm iprocedur na rzecz zarządzania celami ipro- jektami. Nowoczesny system zarządzania stanowić ma gwarancję podejmowania opty- malnych − wistniejących warunkach − decyzji. Wyzwaniem staje się zorganizowa- nie zasobów ludzkich, technologicznych, informatycznych i materialnych w celu uzyskania efektów satysfakcjonujących społeczność lokalną12. Funkcjonowanie jed- nostek sektora (cid:21)nansów publicznych nie może ograniczać się jedynie do legalności13. Musi powodować konkretne, mierzalne efekty, zgodne zwizją imisją14. Dotychcza- sowe administrowanie ma niewiele wspólnego zzarządzaniem, awszczególności zzarządzaniem strategicznym, skoncentrowanym na osiąganiu wyznaczonych efek- tów, wymuszającym umiejętność budowy wiarygodnych planów horyzontalnych. Stosowane w jednostkach sektora (cid:21)nansów publicznych15 metody i narzędzia muszą być zatem ukierunkowane na osiągnięcie wytyczonych zamierzeń określo- nych ilościowo16 ijakościowo17. Powoduje to częstszą kontrolę zdecentralizowanych icoraz bardziej autonomicznych podmiotów18, która dostarcza danych dla budowy wiarygodnych prognoz. Istotny element procesu planowania − kontrola przebiegu procesów gospodar- czych ma na celu ocenę realizacji planowanych efektów oraz podjęcie stosownych działań wprzypadku odchodzenia od przyjętych planów na skutek zmian zacho- dzących w otoczeniu organizacji. W jednostkach sektora (cid:21)nansów publicznych wzmacnia ją obligatoryjna kontrola zarządcza. Wefekcie świadomego kształtowa- nia kierunków funkcjonowania, określania priorytetów, budowania wiarygodnych prognoz działalności decyzje podejmowane na podstawie faktów oraz rzetelnych iobiektywnych ocen warunkują osiągnięcie wyznaczonych celów. 12 Chlivickas E., Raipa A., „Administracja...”, op.cit., s. 177. 13 Rygorystyczne obostrzenia prawne niejednokrotnie wpływają negatywnie na podejmowane przez pracowników decyzje, ograniczając elastyczność organizacji, powodując „powrót” do biurokratycznego modelu administracji. 14 Stanowi oświadomości zamierzeń icelów, do których dąży organizacja. 15 Nowatorskie podejście do zasad funkcjonowania sektora publicznego przyjmuje, że nadrzędną rolą jest postępowanie zgodnie zmisją, prowadzącą do osiągnięcia wyznaczonej wizji, oraz realizacja wyprowadzonej na ich podstawie strategii, obejmującej zarówno bieżące działania, jak i rozwój wprzyszłości, mające na celu wzrost korzyści dla społeczeństwa. 16 Kłosowski W., Warda J., „Wyspy szans. Jak budować strategie rozwoju lokalnego”, Warda Kłosowski Consulting, Bielsko-Biała, 2001, s. 20. 17 Określenie jakościowe stanu docelowego jest konieczne z uwagi na specy(cid:21)kę oferowanych przez jednostkę sektora (cid:21)nansów publicznych produktów (usług publicznych). Nie zawsze ukierunkowanie jedynie na ilość zpominięciem jakości zostanie pozytywnie ocenione przez klientów. 18 Buchacz T., Wysocki S., „Zarządzanie...”, op.cit., s. 32. 16 Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych 1.2. Zakres planowania (cid:30)nansowego Planowanie obejmuje konstruowanie planów zarówno ocharakterze krótkotermi- nowym, jak idługoterminowym. Elementem różnicującym oba rodzaje planów jest horyzont czasowy. Determinuje on szczegółowość budowanych prognoz, wyznacza- jąc jednocześnie cel, jakiemu ma służyć plan. Planem okrótkoterminowym charakterze, obejmującym okres jednego roku, jest budżet (państwa, jednostki samorządu terytorialnego) oraz zgodny znim plan (cid:21)- nansowy jednostek organizacyjnych, państwowych isamorządowych. Do niedawna budżet stanowił jedyny wyznacznik możliwości zaspokajania po- trzeb iosiągania efektów przez jednostki sektora (cid:21)nansów publicznych. Pełnił także rolę „generatora” zasobów jednostki. Ograniczenie planowania do konstrukcji planu rocznego sporządzonego zgodnie zmerytorycznymi wymogami jest wyrazem braku konkurencji, pewności istnienia (czyli minimalizacji ryzyka), dostępności zasobów oraz działalności ignorującej zysk19. ! Pomimo że roczny plan działalności − budżet (plan (cid:21)nansowy) nadal peł- ni ważną rolę wkierowaniu jednostką sektora (cid:21)nansów publicznych, jed- nak najważniejszym kryterium sprawności działań powinien być stopień realizacji zadań. Budżet może stanowić narzędzie zarządzania jedynie wówczas, gdy umożliwia powiązanie wydatków z planowanymi efektami w dłuższym okresie. Tymczasem stosowane do niedawna wjednostkach sektora (cid:21)nansów publicznych metody plano- wania, ewidencji księgowej oraz dokonywane na jej podstawie sprawozdania nie od- zwierciedlały racjonalności, celowości iefektywności działalności20. Nie pozwalały również powiązać planów zefektami wróżnych horyzontach czasowych. Nie dawały zatem poglądu na stopień osiągnięcia zamierzeń, co nabiera znaczenia wobliczu cią- głości wykonywanych funkcji. Ustawowo przypisane do realizacji zadania publiczne cechuje długofalowość i systematyczność. Trudno zatem planować w okresie rocznym realizację zadań, których efekty wymagają długoletnich systematycznych nakładów – (cid:21)nansowych, rzeczowych ipracy. Ponadto niewymierny charakter celów iuzyskiwanych wyni- 19 Wrozumieniu rynkowym. 20 Pakoński K. (red.), „Budżet”, Municipium, Warszawa 2000, s. 7. (cid:50)(cid:74)ólne założenia (cid:83)lanowania w jednostkach sektora finansów (cid:83)ublicznych 17 ków wpływa na trudności wobiektywnej ocenie stopnia ich osiągnięcia. Stanowi to argument za koniecznością zmiany metodologii planowania wsektorze publicznym oraz określania priorytetów funkcjonowania i realizacji celów, zgodnych z przy- jętym planem działań. Niezbędna staje się także hierarchizacja zamierzeń będąca konsekwencją nieograniczoności potrzeb inieadekwatnych zasobów. Wyrazem tego są budowane coraz powszechniej długoterminowe plany działań (wtym także sek- torowe np. strategia oświatowa). Odstąpienie od planowania wieloletniego stanowić może omarnotrawieniu zasobów, rozproszeniu ich na działania przynoszące jedy- nie iluzoryczne efekty czy koncentrację na mniej istotnych, wdanych uwarunkowa- niach, elementach. Natomiast konsekwencją, występującą wdłuższej perspektywie, może być niskie tempo rozwoju społecznego, spadek zadowolenia ze strony odbior- ców usług publicznych (społecznego) lub utrata zaufania społecznego. Plan krótkoterminowy stanowi jedynie uszczegółowienie planu (cid:21)nansowego dłu- goterminowego (dla pierwszego roku prognozy). Celem jego jest wnikliwa diagnoza wyników (cid:21)nansowych, rzeczowych oraz płynności (cid:21)nansowej. Roczna identy(cid:21)kacja istotnych elementów realizacji określonych celów może wpływać na realność osią- gnięcia założeń przyjętych wplanie długoterminowym. Planowanie strategiczne Długoterminowym planem, wykorzystywanym w sektorze publicznym, oprócz wieloletniej prognozy (cid:21)nansowej, jest strategia. Stanowi ona długoterminowy plan działań identy(cid:21)kujący zbiór procesów sprzyjających realizacji przyjętych wpolityce funkcjonowania celów21. Obok norm prawa czynnikami determinującymi treść strategii są: •• odczuwalne zagrożenia, •• deklarowane potrzeby oraz •• aspiracje społeczne. Wpływa to na udział wjej budowie szerokiego gremium opiniotwórczego. Stra- tegia, wyznaczając zadania umożliwiające rozwój organizacji wprzyszłości22, powo- duje koncentrację imobilizację zasobów, wpływając na aktywizację wjej realizacji często również podmiotów zzewnątrz23. Wpływa także na lepsze wykorzystanie za- 21 Von Clausewitz C., „On War”, Howard M., Paret P., Everyman’S Library, A. Knopf GGP Media. 22 Musiaka K., „Strategiczny charakter systemu maksymalizacji wartości dla akcjonariuszy”, www.(cid:21)nanse.info.pl. 23 Mintzberg H., „Strategy Safari”, Wien/Frankfurt 1999, s. 138. 18 Schemat 2. Miejsce strategii w systemie funkcjonowania jednostek Schemat 2. Miejsce strategii wsystemie funkcjonowania jednostek Plan finansowy dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych MISJA I WIZJA CEL GŁÓWNY I CELE CZĄSTKOWE MOŻLIWOŚCI I OGRANICZENIA POTRZEBY SPOŁECZNE STRATEGIA DZIAŁANIA METODY I NARZĘDZIA ZASPOKAJANIA POTRZEB (OSIĄGANIA ZAŁOŻONYCH CELÓW) KLUCZOWE CZYNNIKI SUKCESU PLANY OPERACYJNE METODY OCENY UZYSKANYCH EFEKTÓW KORZYŚCI DLA SPOŁECZNOŚCI Źródło: opracowanie własne Źródło: opracowanie własne sobów, de(cid:21)niując metodologię działań warunkujących osiąganie celów, zgodnych z realizowaną polityką24. Łagodzi sprzeczność relacji: maksymalizacja nadwyżki bud żetowej − długofalowy, stabilny rozwój, aponadto: •• powoduje uniknięcie przypadkowości podejmowanych decyzji, •• porządkuje i usprawnia system zarządzania jednostką, ukierunkowując go na Obok norm prawa czynnikami determinującymi treść strategii są:  odczuwalne zagrożenia,  deklarowane potrzeby oraz  aspiracje społeczne. działania sprzyjające osiąganiu przyjętych celów, •• przyczynia się do diagnozy ihierarchizacji potrzeb, preferencji iproblemów spo- łecznych, Wpływa to na udział w jej budowie szerokiego gremium opiniotwórczego. Strategia, •• wskazuje przyszłe (potencjalne) kierunki rozwoju idziałalności jednostek. wyznaczając zadania umożliwiające rozwój w przyszłości22, powoduje koncentrację zasobów i ich mobilizację, wpływając na aktywizację w jej realizacji często również podmiotów z Poprawnie zbudowana strategia stanowi instrument pozwalający na osiąganie zewnątrz23. Wpływa także na lepsze wykorzystanie zasobów, definiując metodologię działań systematycznego rozwoju. Przekłada się także na poziom zadowolenia oraz zaufa- warunkujących osiąganie celów, zgodnych z realizowaną polityką24. Łagodzi sprzeczność nia społecznego wkażdym podokresie. Jest to szczególnie istotne zwłaszcza wobec- nych uwarunkowaniach prawnych (np. jednoroczny budżet, dyscyplina (cid:21)nansowa, relacji: maksymalizacja nadwyżki budżetowej − długofalowy, stabilny rozwój, a ponadto: wskaźnik zadłużenia czy obowiązek zachowania równowagi wsferze bieżącej), atak- że specy(cid:21)cznych warunkach prowadzenia działań, m.in. ograniczenie konkurencji. 22 Musiaka K., „Strategiczny www.finanse.info.pl. 23 Mintzberg H., „Strategy Safari”, Wien/Frankfurt 1999, s. 138. •• horyzont czasowy, 24 Von Clausewitz C., „On War”, Howard M., op.cit. •• jasne, hierarchicznie określone irealne cele, •• koncentracja wysiłków na przyjętej wiązce celów, systemu maksymalizacji wartości dla Długoterminowy plan działań − strategię charakteryzować powinny: akcjonariuszy”, charakter 24 Von Clausewitz C., „On War”, Howard M., op.cit.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Plan finansowy 2016 dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: