Darmowy fragment publikacji:
Marcin Feltynowski – Uniwersytet Łódzki, Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny
Katedra Gospodarki Regionalnej i Środowiska, 90-255 Łódź, ul. POW 3/5
RECENZENCI
Krystian Heffner, Adam Senetra
REDAKTOR INICJUJĄCY
Monika Borowczyk
OPRACOWANIE REDAKCYJNE
Ewa Siwińska
SKŁAD I ŁAMANIE
Munda – Maciej Torz
PROJEKT OKŁADKI
Katarzyna Turkowska
Zdjęcie wykorzystane na okładce: © Depositphotos.com/Rawpixel
© Copyright by Marcin Feltynowski, Łódź 2018
© Copyright for this edition by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2018
Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego
Wydanie I. W.08117.17.0.M
Ark. wyd. 17,0; ark. druk. 17,5
ISBN 978-83-8088-954-5
e-ISBN 978-83-8088-955-2
Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego
90-131 Łódź, ul. Lindleya 8
www.wydawnictwo.uni.lodz.pl
e-mail: ksiegarnia@uni.lodz.pl
tel. (42) 665 58 63
Spis treści
Wstęp
Rozdział1
Przestrzeń, ład przestrzenny i rozwój zrównoważony
1.1. Przestrzeńwnaukachekonomicznych
1.2. Odgospodarowaniaprzestrzeniądozagospodarowaniaprzestrzennego
1.3. Wielowymiarowespojrzenienaładprzestrzenny
1.4. Rozwójzrównoważonywplanowaniuprzestrzennym
Rozdział2
Nowe nurty teoretyczne a polityka przestrzenna
2.1. Politykaprzestrzennagminwekonomiizrównoważonegorozwoju
2.2. Politykaprzestrzennagminakoncepcjagood governance
2.3. Politykaprzestrzennawkoncepcjispołeczeństwainformacyjnego
Rozdział3
Od koncepcji polityki opartej na dowodach do planowania
przestrzennego opartego na dowodach
3.1. Genezaipróbadefinicjipolitykiopartejnadowodach
3.2. Istotapolitykiopartejnadowodach
3.3. Ekonomizacjafunkcjonowaniasamorządówlokalnych–zagrożeniedlapolityki
3.4. Planowanieprzestrzenneopartenadowodach
opartejnadowodach
7
17
17
28
36
46
53
53
62
69
83
83
85
90
96
Rozdział4
Planowanie przestrzenne gmin – geneza, uwarunkowania,
instrumenty
4.1. GminywiejskiewsystemieplanowaniaprzestrzennegoXXwieku
4.2. Systemplanowaniaprzestrzennegoporoku2003
4.3. Wielośćistabilnośćzasadplanowaniaprzestrzennego
4.4. Rolaplanowaniaprzestrzennegowgminachwiejskich
107
107
116
130
134
6
Spistreści
Rozdział5
Specyfika planowania przestrzennego gmin wiejskich
– analiza stanu
5.1. Użytkowaniegruntówwdokumentachzzakresuplanowaniaprzestrzennego
5.2. Nowetechnologiewplanowaniuprzestrzennymgminwiejskich
5.3. Wykorzystanienarzędziidanychdlawsparciapolitykiopartejnadowodach
5.4. Typologiagminwiejskichzewzględunastosowaniepodejściaopartegonado-
wodach
Rozdział6
Możliwości zastosowania planowania przestrzennego opartego
na dowodach – studia badawcze
6.1. Kosztyopracowań–kryteriumplanowaniaprzestrzennegoopartegonadowodach
6.2. Atrakcyjnośćinwestycyjna–podstawaopracowywaniaplanówmiejscowych
6.3. Zmianyzagospodarowaniaprzestrzennegodowodemwprocesachdecyzyjnych
6.4. Pojemnośćprzestrzennawgminachwiejskich–podejścieopartenazindywiduali
6.5. Wielokryterialne wspomaganie decyzji wyboru obrębów dla opracowania pla-
zowanychdanych
nówmiejscowych
Podsumowanie.Wyzwaniawobszarzeplanowaniaprzestrzennegoopartegonadowo-
dach
Spatialplanningofruralcommunes.Applicationofanevidencebasedpolicyconcept
(Summary)
Bibliografia
Spisrysunków
Spistabel
Aneks
OdRedakcji
139
139
149
163
170
183
183
190
201
212
224
239
247
249
269
273
275
279
Wstęp
Zmieniający się świat oraz procesy transformacji wpłynęły na kształtowanie
systemu planowania przestrzennego w Polsce. Obecnie funkcjonująca ustawa
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r. utrzymała kształt
rozwiązań stosowanych w systemie zaproponowanym w połowie lat 90. XX w.
Samodzielność planistyczna gmin powoduje, że to władze najniższego szczebla
podziału administracyjnego kraju stają się podstawowym podmiotem kreowania
zagospodarowania przestrzeni. Niestety, z uwagi na przyjęcie założenia, że miej-
scowe plany zagospodarowania przestrzennego są rozwiązaniami co do zasady
fakultatywnymi, spowodowało, że obszar kraju został pozbawiony wytycznych
w zakresie planowania przestrzennego. Dodatkowy wpływ na taki stan rzeczy
miała również decyzja, że opracowania sporządzone przed wejściem w życie usta-
wy z 1994 r. tracą ważność z początkiem 2004 r. Sytuacja ta miała również wpływ
na finanse gmin, które musiały zmierzyć się z koniecznością pokrywania kosztów
sporządzenia nowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zagwaran-
tować środki na ewentualne odszkodowania wynikające z realizacji założeń usta-
wowych. Dodatkowo gminy musiały także zapewnić środki na realizację zadań
publicznych zapisanych i przyjętych w prawie lokalnym.
Polityka przestrzenna jako jedna z podstawowych polityk na szczeblu lokalnym
uzależniona jest od podmiotu, który w określonym czasie sprawuje władzę oraz
jego znajomości procesów zachodzących w przestrzeni. Przestrzeń jako przedmiot
polityki ulega przekształceniom, które możliwe są dzięki stosowaniu odpowied-
nich narzędzi wspieranych przez zewnętrzne badania, ekspertyzy oraz zasoby da-
nych. Zmiany systemu planowania przestrzennego nie pozostały bez wpływu na
działania podejmowane przez władze gmin wiejskich. Wynikało to z założenia, że
jednostki te funkcjonują w oparciu o znacznie mniejsze budżety niż gminy o in-
nym statusie administracyjno-prawnym. W nowych uwarunkowaniach nie bez
znaczenia okazało się zaplecze kadrowe. Z jednej strony musiało ono w pierw-
szych latach po zmianach dostosować się do nowych rozwiązań prawnych, z dru-
giej zaś operować na szczeblu gminy decyzjami administracyjnymi, które obni-
żały spójność przestrzeni oraz wpływały negatywnie na ład przestrzenny i rozwój
8
zrównoważony. Złożoność systemu planowania przestrzennego oraz jego powią-
zania z innymi aktami prawnymi wciąż prowadzą do niskiej czytelności procedur
zarówno z perspektywy pracowników administracji publicznej, jak i mieszkań-
ców. Wpływ na taki stan rzeczy mają w przypadku gmin wiejskich niedobory
kadrowe wydziałów zajmujących się planowaniem przestrzennym.
Wsparciem dla wskazanych zjawisk w planowaniu przestrzennym jest rozwój
społeczeństwa informacyjnego. Krokiem milowym w tym zakresie był dynamicz-
ny postęp w zakresie technologii informacyjnych, które przyczyniły się do pro-
gresu w dziedzinie systemów informacji przestrzennej. Wyrazem tego były prace
podejmowane na szczeblu Unii Europejskiej, która w 2007 r. ogłosiła Dyrektywę
INSPIRE [Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiająca infrastruk-
turę informacji przestrzennej we Wspólnocie Europejskiej]. Konsekwencją tego
było jej transponowanie do porządku prawnego państw członkowskich. Wdroże-
nie tych przepisów wymusza na administracji wszystkich szczebli gromadzenie
zbiorów danych, które dotyczą wielu tematów powiązanych z przestrzenią. Daje
to możliwość upowszechnienia informacji przestrzennej oraz budowania zasobu,
który może być wtórnie wykorzystywany przez podmioty administracji publicz-
nej, w tym również samorządy gminne. Należy podkreślić, że przed podstawowy-
mi jednostkami podziału terytorialnego kraju stoją również zadania wynikające
z Dyrektywy INSPIRE, które odnoszą się do konieczności zbierania i opracowy-
wania zbiorów danych przestrzennych związanych z tematem zagospodarowania
przestrzennego.
Zwiększanie zasobu danych i informacji pozwala na wykorzystywanie ich
w procesach decyzyjnych dotyczących wszystkich obszarów funkcjonowania sa-
morządu lokalnego, w tym również planowania przestrzennego. Dostępny zasób
danych i informacji staje się podstawą wnioskowania, które prowadzi do kreo-
wania wiedzy o konkretnych jednostkach terytorialnych oraz pozwala na łatwe
agregowanie i dezagregowanie otrzymywanych informacji. Staje się to podstawą
do oceny działań własnych jednostki terytorialnej oraz umożliwia dokonywanie
zestawień, porównań oraz kompleksowych opracowań dotyczących przestrzeni.
Podejście takie jest istotne z punktu widzenia planowania przestrzennego, które
wskazuje na potrzebę wykonywania studiów uwarunkowań obszarów większych
niż podstawowa jednostka podziału terytorialnego, czego przykładem są ramowe
studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związków
metropolitalnych. Podobnie informacje przestrzenne i generowana z nich wiedza
stają się podstawą do podejmowania decyzji w procesach rewitalizacji, których
nie można rozpatrywać bez uwzględnienia zasobu, którym jest przestrzeń.
Zjawiska przestrzenne są podstawą badań różnych dyscyplin naukowych, po-
dobnie jak procedury związane z gospodarowaniem przestrzenią, które w swej
interdyscyplinarności pozwalają na podnoszenie wskazanej problematyki przez
szeroko pojęte środowisko naukowe. Przestrzeń staje się również obszarem badań
nauk ekonomicznych, przez co ekonomiczne aspekty zagospodarowania prze-
WstępWstęp
9
strzennego znajdują odzwierciedlenie w tej dyscyplinie. W odniesieniu do gospo-
darowania przestrzenią badania ekonomiczne skupiają się na różnych perspekty-
wach, w których pojawiają się również aspekty związane z dobrym rządzeniem
oraz koniecznością stosowania zasad rozwoju zrównoważonego. Konsekwencją
tego procesu myślowego jest konieczność oparcia badań związanych z przestrze-
nią na koncepcji good governance, która poprzez uwzględnienie poszczególnych
elementów opisujących tę ideę wpływa na efektywność i skuteczność podejmo-
wanych decyzji. Szczególnie istotne jest stosowanie tej koncepcji w planowa-
niu przestrzennym, które wymaga partycypacji społecznej i współuczestnictwa
w tworzeniu dokumentów kreujących politykę przestrzenną. Wymusza to rów-
nież zwiększenie poziomu przejrzystości i czytelności tych dokumentów, co prze-
kłada się na późniejszą realizację ich założeń związaną z akceptacją i zrozumie-
niem przez aktorów lokalnych.
Podejście to spójne jest z założeniami prezentowanymi w ramach ekonomii
zrównoważonego rozwoju. Ten rozwijający się nowy paradygmat w naukach
ekonomicznych uznaje za konieczne odpowiednie traktowanie przestrzeni jako
zasobu, który jest dobrem ograniczonym. Ekonomia zrównoważonego rozwoju
zakłada podejście oparte na perspektywie długookresowej przy założeniu posza-
nowania wszystkich dóbr, które mogą ulegać degradacji poprzez złe zarządzanie.
Powiązania te pozwalają na wskazanie, że przestrzeń, jako dobro ograniczone,
musi podlegać tym samym zasadom poszanowania, co wartości przyrodnicze
i kulturowe. Ekonomia zrównoważonego rozwoju wykorzystuje osiągnięcia eko-
nomii tradycyjnej oraz środowiskowej. Posługując się tezami, badacze wskazu-
ją na potrzebę dalszej ewolucji badań związanych z rozwojem zrównoważonym
w ekonomii zrównoważonego rozwoju. Podkreślana jest również potrzeba inter-
dyscyplinarnego podejścia do problematyki wykorzystania zasobów, co wymu-
sza odpowiednie kreowanie prawa, aby zarówno aktorzy lokalni, jak i globalna
społeczność dostrzegali potrzebę zmian niezbędnych do praktycznego wdrażania
rozwoju zrównoważonego.
Podejście prezentowane w ekonomii zrównoważonego rozwoju oraz pozo-
stałych koncepcjach wykorzystanych na potrzeby pracy skłoniło do podjęcia
badań w zakresie polityki opartej na dowodach (evidence based policy) w sferze
planowania przestrzennego. Wykorzystywanie dowodów w planowaniu prze-
strzennym w dotychczasowym systemie planowania przestrzennego powinno
być zjawiskiem powszechnym. Jednak od początku zmian systemu planowania
przestrzennego w latach 90. nie nastąpiły istotne zmiany w zakresie źródeł oraz
wykorzystania osiągnięć naukowych w planowaniu przestrzennym. Jest to szcze-
gólnie ważne z perspektywy gmin wiejskich, które charakteryzują się niższą do-
stępnością do osiągnięć naukowych w tym obszarze. Pokazuje to, że w przypadku
gmin wiejskich utrudnione jest osiągnięcie założeń polityki opartej na dowodach,
według których decyzje polityczne wynikają ze ścisłego i dokładnego wykorzysta-
nia dowodów naukowych [Parkhurst 2017, s. 4]. Dzięki wykorzystaniu podejścia
10
do polityki opartej na dowodach możliwe jest wypracowywanie kompromisu po-
między różnymi grupami aktorów lokalnych, co możliwe jest poprzez dokumen-
towanie ich dowodami płynącymi z danych i badań naukowych.
Polityka oparta na dowodach dąży do wykorzystania dotychczasowej wiedzy,
osiągnięć naukowych i technologicznych oraz do budowania nowych zasobów
wiedzy, które mogą być wykorzystywane w przyszłości w procesie decyzyjnym.
Jest to szczególnie ważne z punktu widzenia kadencyjności władz lokalnych. Bu-
dowane zasoby wiedzy na szczeblu lokalnym mogą być wykorzystywane wielo-
torowo, ponieważ planowanie przestrzenne jest sprzężone z innymi politykami
cząstkowymi. Ważnym elementem stosowania dowodów na szczeblu lokalnym
jest również możliwość wykorzystania danych i wiedzy w procesie monitoringu
zmian. W przypadku planowania przestrzennego jest to wciąż rzadkie zjawisko,
ponieważ gospodarowanie przestrzenią do tej pory opierało się na danych analo-
gowych, co utrudniało ponowne wykorzystanie materiału badawczego.
Ważnym czynnikiem w warunkach lokalnych wynikającym ze stosowania
koncepcji polityki opartej na dowodach jest wykorzystanie racjonalnych i obiek-
tywnych wytycznych do podejmowania decyzji w sferze planowania przestrzen-
nego. Takie podejście odróżniać się ma od tradycyjnych rozwiązań, związanych
z przyzwyczajeniami zarządzających przestrzenią, stawianiem interesu prywat-
nego ponad dobro publiczne czy błędnym podejściem rządzących do rozwią-
zywania problemów przestrzennych. Podejście oparte na dowodach powiązane
jest również z koncepcją społeczeństwa informacyjnego, co przejawia się w pla-
nowaniu przestrzennym przez wykorzystywanie technologii GIS (Geographical
Information System). Zgodnie z tym należy dążyć do upowszechniania danych
gromadzonych przez samorządy lokalne, budować i udostępniać dla społeczno-
ści lokalnej informatyczne narzędzia dialogu w postaci geoankiet, wyszukiwać
rozwiązań już zaimplementowanych w kraju i na świecie w zakresie badań prak-
tycznych i teoretycznych [Argyrous 2012]. Problem ten można zaobserwować
w obecnym podejściu do planowania przestrzennego w gminie, gdzie władze lo-
kalne nie upowszechniają posiadanych zasobów, a interesy prywatne wpływają
na podejmowane decyzje. Często prowadzi to do zagospodarowania przestrzeni
w sposób sprzeczny z uwarunkowaniami, tj. zabudowy terenów zalewowych, lo-
kalizacji uciążliwych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszka-
niowej, dezintegracji przestrzeni poprzez brak ładu przestrzennego, czy odrol-
nienia gruntów o wysokich klasach bonitacyjnych [NIK 2017]. Sytuacja taka ma
również miejsce w gminach wiejskich, gdzie kontrola społeczności lokalnej nad
procesami planistycznymi jest niższa, dlatego upowszechnianie raportów, danych
oraz budowanej wiedzy o przestrzeni lokalnej powinno być elementem prowa-
dzenia procesu politycznego.
Sposobem na tego typu wyzwania wynikające z tradycyjnego podejścia do pro-
cesu planowania przestrzennego jest wykorzystanie podejścia opartego na dowo-
dach. Rola koncepcji polityki opartej na dowodach skupia się bowiem na pod-
WstępWstęp
11
noszeniu skuteczności i obiektywizacji polityki przestrzennej. Dzięki wdrażaniu
założeń polityki opartej na dowodach możliwe jest przełożenie przepisów ustawo-
wych na czytelny obraz w planowaniu przestrzennym, który będzie respektowany
zarówno przez urzędników, jak i społeczność lokalną. Dowody mogą pochodzić
z prowadzonych badań naukowych, ale także z wyników analiz prowadzonych
przez władze lokalne w ramach realizacji zadań własnych gminy. Z perspektywy
planowania przestrzennego zakres dostępnej informacji przestrzennej ulega ciągłej
poprawie, a zasoby te dostępne są dla władz samorządowych nieodpłatnie. Podob-
nie zasób informacji przestrzennej powinien być budowany w ramach realizacji
zadań własnych wykonywanych w jednostkach samorządowych, co pozwala na
lepsze zarządzanie posiadanymi informacjami oraz prowadzenie złożonych analiz
na podstawie danych przestrzennych. W przypadku planowania przestrzennego
należy uznać, że analizy oparte nadostępnych zbiorach danych przestrzennych
i statystycznych dotyczą wszystkich sfer funkcjonowania gminy. Do tego celu ko-
nieczne jest otwarcie się władz lokalnych na eliminację luki w wiedzy, która szcze-
gólnie zauważalna jest w jednostkach wiejskich, nie dysponujących tak dobrym
zapleczem kadrowym, jak ma to miejsce w dużych gminach miejskich.
Wykorzystanie i wizualizacja informacji przestrzennej w planowaniu prze-
strzennym z jednej strony pozwala na prowadzenie dedukcji opartej na dowo-
dach i podejmowanie decyzji na podstawie wniosków płynących z prowadzonego
postępowania. Z drugiej strony daje ona również możliwość prezentacji danych
na szerszym forum lokalnym oraz wariantowania rozwiązań, co pozwala na speł-
nienie podstawowych wymogów stawianych w koncepcji good governance. Po-
zwala to również na wskazanie rozwiązań o najwyższym stopniu akceptowalności
z perspektywy społecznej, politycznej, środowiskowej, gospodarczej i kulturowej.
Tego rodzaju podejście daje możliwość wdrażania w rozwiązaniach polityki prze-
strzennej zasad rozwoju zrównoważonego zbieżnych z wizją większości aktorów
lokalnych.
Problemy związane z czytelnością, przejrzystością, a przede wszystkim jakością
planowania przestrzennego stają się polem dla badań naukowych, które próbują
wyjaśnić przyczyny i skutki złego zarządzania przestrzenią. Tradycyjne podejście
szczególnie zauważalne jest w przypadku gmin wiejskich. Podniesienie jakości
planowania przestrzennego zgodnego ze standardami koncepcji naukowych good
governance, społeczeństwa informacyjnego, ekonomii zrównoważonego rozwoju
możliwe jest poprzez wdrażanie planowania przestrzennego opartego na dowo-
dach. O ile polityka oparta na dowodach ma na świecie niespełna 20-letnią trady-
cję, o tyle wykorzystanie jej w planowaniu przestrzennym jest zjawiskiem nowym.
Reorientacja podejścia do planowania przestrzennego na obszarach wiejskich bu-
dować ma nowe podejście do wykorzystania istniejących narzędzi, wyników ba-
dań oraz doświadczenia ekspertów, co prowadzi do ułatwienia działań w obszarze
funkcjonowania gminy. Stwarza to również możliwości dla obsługi sfery plano-
wania przestrzennego przez małe zespoły pracowników administracji publicznej.
12
Wymaga to jednak wykorzystania osiągnięć naukowych, których istotną część
stanowią rozwiązania proponowane w publikacji. Planowanie przestrzenne opar-
te na dowodach pozwala również na weryfikację ponoszonych kosztów w związ-
ku z przyjętym modelem zarządzania przestrzenią w gminie. Wykorzystanie tego
podejścia pozwala również na wskazanie metod wykorzystujących dane prze-
strzenne i opinie ekspertów w celu wyznaczenia terenów o wysokim priorytecie
do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego.
Celem głównym pracy jest identyfikacja metod i narzędzi polityki opartej na
dowodach, pozwalających na prowadzenie badań i wykorzystanie ich w proce-
sach decyzyjnych w planowaniu przestrzennym. Przedmiotem jest również wska-
zanie specyfiki stosowania podejścia opartego na dowodach w planowaniu prze-
strzennym na terenach gmin wiejskich. Cel główny zdekomponowany został na
cele szczegółowe. Pierwszy z nich koncentruje się na ocenie stanu istniejącego
badań związanych ze sferą planowania przestrzennego wspomaganą przez poli-
tykę kształtowaną na dowodach. Drugi cel szczegółowy odnosi się do rozpozna-
nia uwarunkowań i potencjalnych problemów planowania przestrzennego gmin
wiejskich w kontekście polityki opartej na dowodach. Ostatni cel szczegółowy po-
lega na wskazaniu podejścia i próbie zastosowania go na potrzeby wdrażania pla-
nowania przestrzennego opartego na dowodach w wybranych gminach wiejskich.
Tok rozumowania przyjęty na potrzeby opracowania pozwolił na wskazanie
tez pracy:
1. W procesach podejmowania decyzji wzrasta rola informacji przestrzennej,
która stanowi zasób wspomagający procedury związane z polityką opartą na
dowodach.
2. Jakość podejmowanych decyzji związanych z planowaniem przestrzennym jest
pochodną posiadanych zasobów informacji oraz sposobów ich zastosowania
w administracji publicznej.
3. Planowanie przestrzenne oparte na dowodach jest słabo wykorzystywanym
w praktyce działaniem podejmowanym przez władze lokalne.
4. Podejście oparte na dowodach w gminach wiejskich pozwala na niwelację luki
w wiedzy wynikającej z poziomu rozwoju technologii oraz podnoszenia jakości
zarządzania przestrzenią gminy wiejskiej.
Hipoteza badawcza pracy zakłada, że istniejący, publiczny zasób danych staty-
stycznych i przestrzennych pozwala na pogłębienie wiedzy i prowadzenie analiz
pozwalających na realizację planowania przestrzennego opartego na dowodach,
poprzez dostarczanie dowodów możliwych do wykorzystania na gruncie proce-
sów decyzyjnych w gminie.
Przyjętemu tokowi myślowemu podporządkowana została konstrukcja mono-
grafii, składająca się z rozważań teoretycznych i empirycznych. Część teoretyczna
pracy oparta jest na czterech rozdziałach. Pierwszy stanowi przegląd literatury
pozwalający na uporządkowanie pojęć związanych z planowaniem przestrzen-
nym. Jego podstawą są rozważania na temat przestrzeni jako przedmiotu badań
WstępWstęp
13
w naukach ekonomicznych i dyscyplinach pokrewnych. W tej części opracowania
prezentowane są zależności pomiędzy poszczególnymi definicjami odnoszącymi
się do najbardziej ogólnych pojęć, do których zaliczyć należy gospodarowanie
przestrzenią, do pojęć o charakterze szczegółowym, czyli zagospodarowania prze-
strzennego. Rozdział wzbogacony jest wyjaśnieniem pojęć ładu przestrzennego
oraz rozwoju zrównoważonego, które stanowią kwintesencję systemu planowania
przestrzennego wskazaną w aktach prawnych związanych bezpośrednio i pośred-
nio z obszarem planowania przestrzennego. Rozważania zawarte w rozdziale od-
noszą się do planowania przestrzennego realizowanego w podstawowych jednost-
kach podziału terytorialnego, które kształtują polską przestrzeń. Należy uznać, że
unifikacja systemu planowania przestrzennego na szczeblu lokalnym zauważalna
w całym okresie powojennym pozwala na odnoszenie tych rozważań do wszyst-
kich gmin, niezależnie od statusu prawno-administracyjnego.
Rozdział drugi poświęcony jest dorobkowi teoretycznemu nurtów, które po-
wiązane są z planowaniem przestrzennym i mogą wpływać na jego skuteczność
i efektywność. Rozważania dotyczące polityki przestrzennej, której narzędziem
jest planowanie przestrzenne, opierają się na powiązaniu tej polityki lokalnej
z ekonomią zrównoważonego rozwoju czy koncepcją społeczeństwa informacyj-
nego i good governance. We wskazanych koncepcjach i teorii ekonomicznej moż-
na znaleźć odniesienia do dobra ograniczonego, którym jest przestrzeń. Upoważ-
nia to badacza do stwierdzenia, że rozważania odnoszące się do prezentowanych
podejść teoretycznych są podstawą podnoszenia jakości funkcjonowania admini-
stracji publicznej również w sferze planowania przestrzennego.
Przyjęte założenia teoretyczne zawarte w rozdziale drugim mają przełożenie
na prezentację koncepcji polityki opartej na dowodach, która zaprezentowana zo-
stała w rozdziale trzecim. Podstawą rozważań w tej części pracy jest zdefiniowa-
nie polityki opartej na dowodach oraz ujęcie historyczne koncepcji. W rozdziale
prezentowana jest istota zjawiska, którym jest polityka oparta na dowodach wraz
z prezentacją wartości dodanej, jaką niesie ze sobą stosowanie tego podejścia.
Ważnym elementem wpływającym na jakość polityk cząstkowych jest również
ekonomizacja przestrzeni, która może wpływać na zachowania jej użytkowników.
Jest to również element negatywnie wpływający na możliwość opierania się na do-
wodach, ponieważ wartości ekonomiczne i konfliktogenność procesów w polityce
przestrzennej mogą wpływać na jakość podejmowanych decyzji. Kwintesencję tej
części pracy stanowią rozważania dotyczące polityki opartej na dowodach oraz jej
odniesień do sfery planowania przestrzennego. Konsekwencją czego jest wprowa-
dzenie pojęcia planowania przestrzennego opartego na dowodach.
Ostatni rozdział teoretyczny jest źródłem porządkowania wiedzy i informa-
cji na temat systemu planowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnie-
niem gmin wiejskich. Podstawę opisu stanowią przepisy skodyfikowane na dzień
1 stycznia 2017 r., którymi posługiwały się podstawowe jednostki terytorialne
badane w ramach części empirycznej monografii. Rozdział ten ma charakter
14
porządkujący oraz wskazuje na zmianę podejścia do planowania przestrzennego
w odniesieniu do poszczególnych typów gmin, które nastąpiło w XX w. i kontynu-
owane jest obecnie. Stanowi to poszerzenie stosowanego w literaturze przedmiotu
stanowiska opartego na prezentacji obowiązującego systemu oraz zasad, na któ-
rych się opiera. Domknięcie tej części monografii stanowią rozważania wskazują-
ce na rolę planowania przestrzennego w gminach wiejskich.
Dwa kolejne rozdziały stanowią empiryczną część monografii. W rozdziale
piątym zilustrowane zostały różnice występujące w planowaniu przestrzennym
w gminach wiejskich w Polsce w odniesieniu do tych samych elementów agrego-
wanych dla wszystkich typów gmin. Analizy te dokonane zostały na podstawie
materiałów wtórnych, pochodzących z badania 1.02.04(17) Lokalne planowanie
i zagospodarowanie przestrzenne (PZP-1) prowadzonego przez właściwego mini-
stra do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz
mieszkalnictwa, zgodnie z Programem Badań Statystycznych Statystyki Publicz-
nej (GUS). Dodatkowo elementem wykorzystanym w tej części pracy były bada-
nia własne, których przedmiotem było szeroko pojęte planowanie przestrzenne
gmin, co pozwoliło na wnioskowanie dotyczące gmin wiejskich oraz użycie po-
zostałych informacji jako tła dla podjętych rozważań. Pozwoliło to również na
zaprezentowanie specyfiki planowania przestrzennego gmin wiejskich. Konse-
kwencją przeprowadzonych analiz była ocena wykorzystania potencjału w zakre-
sie polityki opartej na dowodach w sferze planowania przestrzennego. Wynikiem
zastosowanego podejścia jest typologia gmin ze względu na stosowanie podejścia
opartego na dowodach w planowaniu przestrzennym. Eksploracja wykorzysta-
nia potencjału w zakresie planowania przestrzennego opartego na dowodach ba-
zuje na autorskich założeniach, wykorzystujących wyniki badań prowadzonych
w gminach wiejskich.
Ostatni rozdział monografii to studium badawcze związane z możliwościami
implementacji planowania przestrzennego opartego na dowodach w gminach
wiejskich. Prowadzone badania odnoszą się do celowego wyboru gmin, które
dzięki zgromadzonym danym statystycznym i przestrzennym pozwoliły na im-
plementację zaproponowanych metod. Rozdział ten nie wyczerpuje wszystkich
narzędzi możliwych do zastosowania w praktyce planowania przestrzennego
opartego na dowodach w gminach wiejskich. Stanowi jednocześnie paletę po-
tencjalnych, darmowych zbiorów danych oraz zasobów własnych gmin wiejskich
możliwych do użycia we wnioskowaniu naukowym, dotyczącym sfery przestrzen-
nej. Jest to jednocześnie zestaw sugestii i wytycznych związanych z wykorzysta-
niem wyników badań naukowych na potrzeby procesu decyzyjnego. Metodologia
badań, prezentowana w tym rozdziale, pozwala na prowadzenie porównywalnych
badań w przyszłości, jak również stanowi bazę wiedzy dla samorządów lokalnych,
które mogą wzorować się na zaproponowanych w monografii rozwiązaniach.
Rozdział ten prezentuje możliwe do wykorzystania metody badawcze w proce-
sach wsparcia planowania przestrzennego opartego na dowodach. Metody te po-
WstępWstęp
15
zwalają na przeprowadzenie rozważań zmierzających do realizacji wskazanych
celów badawczych. Domknięciem całości rozważań jest podsumowanie zawiera-
jące wskazówki co do wyzwań stojących przed samorządami wiejskimi w zakre-
sie planowania przestrzennego opartego na dowodach, jak również dla badaczy
związanych z prezentowanym obszarem badań.
W procesie dedukcji naukowej wykorzystane zostały różne metody ba-
dawcze, które w części teoretycznej obejmowały analizę literatury przedmio-
tu, która stała się podstawą dla metody opisowej wspartej analizą historycz-
ną użytą w ostatnim z rozdziałów teoretycznych. W części empirycznej pracy
ważna z perspektywy naukowo-badawczej okazała się eksploracja materiałów
zastanych (desk research) oraz badania ankietowe, wsparte analizą statystycz-
ną otrzymanych wyników. Badanie desk research opierało się na wykorzystaniu
materiałów pochodzących z: Głównego Urzędu Statystycznego, zbiorów danych
przestrzennych Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii oraz badanych gmin
i instytucji posiadających opracowania tematyczne, takich jak: Generalna Dy-
rekcja Ochrony Środowiska, Copernicus Land Monitoring Service czy Europej-
ska Agencja Środowiska (European Environment Agency (EEA)). W empirycz-
nej części pracy wykorzystana została wielokryterialna metoda hierarchicznej
analizy problemów decyzyjnych (Analytic Hierarchy Process – AHP). Założenia
tej metody wymuszają wykorzystanie wywiadów eksperckich. Nie bez znacze-
nia okazały się również opracowania empiryczne dostępne w literaturze przed-
miotu, które stały się punktem odniesienia do prowadzonych aktualnie badań
związanych ze sferą planowania przestrzennego gmin. Podobnie, istotne źródło
informacji stanowiły obowiązujące przepisy prawa, będące podstawą do pod-
jętego procesu wnioskowania. Niezależnie od wskazanych metod badawczych
publikacja odwołuje się do własnych obserwacji i dywagacji wynikających z do-
świadczeń naukowych autora.
Problem stosowania polityki opartej na dowodach w planowaniu prze-
strzennym jest elementem badań pojawiającym się w literaturze zagranicznej,
jak również na gruncie krajowym. Wskazać należy, że odmienne spojrzenie na
możliwości wykorzystania tej koncepcji w planowaniu przestrzennym w kra-
jach zachodnich wynika z rozbieżności w konstrukcji systemu planowania
przestrzennego. Również w ujęciu krajowym wykorzystanie polityki opartej
na dowodach nie jest jeszcze podejściem stosowanym powszechnie. Podobnie
wykorzystywanie narzędzia wielokryterialnej metody hierarchicznej analizy
problemów decyzyjnych w literaturze przedmiotu odnosi się do wyznaczania
lokalizacji konkretnych inwestycji, a nie dokumentów przygotowywanych przez
władze lokalne, odnoszących się do planowania przestrzennego. Podejście takie
wpływa na fragmentację badań, stanowiąc jednocześnie lukę do prowadzania
pogłębionych analiz naukowych oraz pozwalających na wykorzystywanie ich
w praktyce, co wpływać może na integrację sfery naukowej i praktyki promowa-
nej w podejściu opartym na dowodach.
16
***
Prezentowana monografia jest wynikiem prac badawczych związanych ze sferą
planowania przestrzennego, które wraz z rozwojem naukowym autora przyj-
mowały coraz bardziej zaawansowany kształt. Jej powstanie nie byłoby możliwe
bez wsparcia płynącego od najbliższego otoczenia, czyli pracowników Katedry
Gospodarki Regionalnej i Środowiska Uniwersytetu Łódzkiego. Monografia po-
wstała dzięki motywacji Pani Profesor Aleksandry Jewtuchowicz, której wspar-
cie merytoryczne miało bezpośredni wpływ na konstrukcję prezentowanej pracy.
Istotną rolę przypisuję również Pani Profesor Aleksandrze Nowakowskiej i Panu
Profesorowi Eugeniuszowi Wojciechowskiemu, którzy inspirowali mnie do podej-
mowania nowych wyzwań badawczych, oraz Panu Profesorowi Marcinowi Wój-
cikowi, motywującemu mnie do ciągłego rozwoju prac badawczych związanych
z obszarami wiejskimi. Osobą, bez której praca nie zostałaby ukończona, jest Pani
Doktor Agnieszka Rzeńca, wspierająca mnie w dążeniach do osiągnięcia założo-
nych celów. Słowa podziękowania kieruję również do ekspertów, którzy zechcieli
podzielić się ze mną swoją wiedzą teoretyczną i praktyczną, co pozwoliło na reali-
zację w pełni profesjonalnych badań naukowych. Dziękuję również Recenzentom,
których krytyczne spojrzenie pozwoliło na podniesienie jakości prezentowanej
pracy. Szczególne podziękowania składam na ręce najbliższych, którzy wykazali
się dużą cierpliwością i zrozumieniem w trakcie pracy nad monografią.
WstępRozdział1
Przestrzeń, ład przestrzenny
i rozwój zrównoważony
1.1. Przestrzeń w naukach ekonomicznych
Pojęcie przestrzeni spotykane jest w literaturze w różnych dyscyplinach, a w za-
leżności od ich specyfiki dokonuje się próby definicji pojęcia, co niejednokrotnie
następuje poprzez pryzmat cech, którymi charakteryzuje się ten zasób. Należy
wskazać, że przestrzeń jako przedmiot gospodarki przestrzennej jest jednocze-
śnie pojęciem interdyscyplinarnym. Oprócz nauk ekonomicznych, do dyscyplin,
z których w dużej mierze korzysta gospodarka przestrzenna oraz planowanie
przestrzenne, zaliczane są: geografia, socjologia, ochrona środowiska oraz tech-
niczne obszary wiedzy, które niezbędne są w działaniach podejmowanych na
rzecz przestrzeni [Malisz 1977; Parysek 2006, s. 29; Majer 2010, s. 17–42].
Należy uznać, że przestrzeń realna w ujęciu nauk społecznych musi być inter-
pretowana jako system, który poprzez działalność różnych podmiotów pozwala
na kształtowanie poszczególnych elementów przestrzeni. Podejście takie prezen-
tuje A. Lisowski [2003, s. 25–50], który wyróżnia przestrzeń autoteliczną oraz he-
teroteliczną. Pierwsze ujęcie odnosi się do przestrzeni fizycznej, która jest zbiorem
wydzielonych elementów równorzędnych wobec siebie. W ujęciu heterotelicznym
wydzielić można różnego rodzaju subprzestrzenie, które uzależnione są od po-
jawiających się zależności pomiędzy przedmiotami i podmiotami w przestrzeni.
Na gruncie cech przestrzeni wskazany został podział na przestrzeń ekologiczną,
kulturową i społeczną [Lisowski 2003, s. 43–50]. Podprzestrzenie te mogą ulegać
dalszym podziałom, uzależnionym od struktury społecznej oraz postępu techno-
logicznego, które to elementy wpływają na pojmowanie i zrozumienie przestrzeni
[Castells 1982, s. 398–399]. Wymusza to subiektywne podejście do przestrzeni
również w ujęciu badań prowadzonych na gruncie samorządu lokalnego oraz go-
spodarki przestrzennej, które na potrzeby pracy odnoszą się do ujęcia ekonomicz-
nego i politycznego.
Przestrzeń należy rozumieć jako zasób, który funkcjonuje w świadomości
człowieka i jest ograniczony długością, szerokością i wysokością, czyli trzecim
18
wymiarem. Niezależnie od podejścia należy wskazać, że przestrzeń jest obszarem,
który można zidentyfikować i zmierzyć. W odniesieniu do klasycznej ekonomii
można wskazać, że przestrzeń należy utożsamiać z czynnikiem produkcji, którym
jest ziemia. Ponieważ dopiero w przestrzeni możliwe jest pojawienie się pozosta-
łych czynników, to jest: pracy i kapitału. Obok klasycznych czynników produk-
cji wymienionych przez A. Smitha [2012] należy wskazać na wiedzę, która może
być traktowana jako towar, stanowiąc tym samym dobro ekonomiczne [Łobesko
2004, s. 33]. Ujęcie takie wynika również z podejścia, że przestrzeń służy działa-
niom niegospodarczym, które pozwalają na jej utrzymanie w sposób niezmie-
niony. Ingerencja w przestrzeń odbywa się poprzez jej wykorzystanie do celów
gospodarczych, jednak nie wszystkie rodzaje gospodarczego użytkowania prze-
strzeni w taki sam sposób oddziałują na przestrzeń i krajobraz. Wśród użytkowa-
nia gospodarczego, które tworzy krajobraz i postrzegane jest w sposób pozytywny,
można zaliczyć między innymi:
– przestrzeń leśną,
– przestrzeń produkcji rolnej,
– przestrzeń wykorzystywaną do celów turystycznych nie narażającą otocze-
nia na utratę walorów krajobrazowych.
Wykorzystanie gospodarcze przestrzeni przeplata się z elementami, stanowią-
cymi części środowiska, które nie zostały przekształcone przez człowieka. Działal-
ność ludzka ulega ciągłemu rozproszeniu, przez co wpływa negatywnie na obsza-
ry użytkowane niegospodarczo. Konsekwencją takiego działania są pojawiające
się w przestrzeni konflikty, które odnoszą się do negatywnego oddziaływania
przestrzeni użytkowanej gospodarczo na przestrzeń użytkowaną niegospodarczo.
W przypadku użytkowania gospodarczego można również dostrzec pojawiające
się konflikty, które wynikają z potrzeb różnego wykorzystania danej przestrzeni
[Binswanger 2011, s. 169–172].
Pojęcie przestrzeni w ekonomii wiąże się również z paradygmatem terytorium.
Jednakże rozróżnianie tych dwóch pojęć prowadzi do wniosku, że przestrzeń należy
traktować neutralnie w ujęciu ekonomicznym, terytorium zaś jest elementem wpły-
wającym na integrację aktorów lokalnych [Jewtuchowicz 2013, s. 63–66]. W tym
względzie należy uznać, że przestrzeń stanowi punkt wyjścia do tworzenia teryto-
rium, w którym dochodzić będzie do kreowania wzajemnych relacji pomiędzy ak-
torami lokalnymi i wyznaczania zasięgu terytorium. Powiązanie tych pojęć pozwala
również wnosić, że pojęcia „terytorium” należy używać w celu podkreślenia od-
rębności terenów względem otoczenia poprzez pryzmat występowania indywidual-
nych cech tego obszaru [Burchard-Dziubińska, Drzazga, Rzeńca 2014, s. 80].
Powiązania występują również pomiędzy pojęciami przestrzeni oraz miejsca.
W tym przypadku uwzględnia się zachodzące zależności, ponieważ miejsca znaj-
dują się w przestrzeni. Z punktu widzenia użytkowników należy wskazać, że miej-
sce wiąże się z poczuciem bezpieczeństwa, natomiast przestrzeń utożsamiana jest
z wolnością. Założenia te zostały wykorzystane w indywidualistycznej koncepcji
Planowanie przestrzenne gmin wiejskichRozdział1.Przestrzeń,ładprzestrzennyirozwójzrównoważony
19
miejsca i przestrzeni, której autorem jest Yi-Fu Tuan [1977, s. 3]. Dzięki temu
rozróżnieniu możliwe jest rozdzielenie miejsca i przestrzeni oraz wskazanie, że
przestrzeń staje się przyjazna dla odbiorcy dopiero w momencie, gdy potrafi on
zidentyfikować i lokalizować w przestrzeni miejsca, które stają się elementami
nierozerwalnie związanymi z przestrzenią. Wymusza to również myślenie prze-
strzenne poparte odniesieniem do poszczególnych miejsc pozwalających na de-
finiowanie przestrzeni poprzez pryzmat społeczny, gospodarczy, kulturowy oraz
środowiskowy [Davoudi, Strange 2009].
Niezależnie od prowadzonych rozważań należy uznać, że przestrzeń podlega
dywersyfikacji, co przekłada się na wskazywane w literaturze przedmiotu funk-
cjonujące przestrzenie [Leszczycki 1972; Parysek 2006, s. 30–32]:
– geodezyjną, wynikającą z pomiarów wielkości i kształtu kuli ziemskiej;
– geograficzną, która charakteryzuje się zróżnicowaniem fizyczno-biologicz-
no-geochemicznym, tworząc środowisko przyrodnicze, w którym egzystuje
człowiek;
– społeczno-ekonomiczną (ekonomiczną), wykorzystywaną przez człowieka
stale lub sezonowo.
Wskazać należy, że przestrzeń geodezyjna podlegająca pomiarom pozwala
na określenie jej współrzędnych geograficznych oraz wysokości, która zgodnie
z podejściem stosowanym w geografii może mieć charakter wysokości względ-
nej lub bezwzględnej. Współrzędne odnoszą się do położenia danej przestrzeni
na globie, ponieważ poprzez długość i szerokość geograficzną możliwe jest ła-
twe zidentyfikowanie lokalizacji przestrzennej. Wykorzystując w badaniach trzeci
wymiar, należy odnieść go do zasobów i walorów środowiska naturalnego oraz
do środowiska przekształconego przez człowieka [Kupiec 1997, s. 9–12]. Dzięki
wykonywaniu pomiarów możliwe jest określanie odległości pomiędzy różnymi
punktami zlokalizowanymi na powierzchni. Coraz częściej wskazuje się, że tego
rodzaju pomiary mogą być wykonywane przy użyciu technologii informacyjno-
-komunikacyjnych (ICT) bez konieczności dokonywania fizycznych pomiarów
w przestrzeni. Paradoksalnie w globalnym świecie dokonuje się pomiaru odległo-
ści przy użyciu czasu, ponieważ to czas wyznacza dostępność obiektów w prze-
strzeni. Jest to szczególnie ważne z punktu widzenia gospodarki przestrzennej,
która wymuszać ma na władzach lokalnych i projektantach takie przeznaczenie
przestrzeni oraz kompozycję struktur przestrzennych, które pozwalają na szybsze
dotarcie do określonego miejsca w przestrzeni. Uwidacznia się to szczególnie na
rynku nieruchomości miejskich, gdzie deweloperzy, promując swoje inwestycje,
podają najczęściej nie odległość a czas dojazdu do centrum. Jest to zgodne z tren-
dami panującymi w ekonomii, gdzie wskazuje się, że odległość w społeczeństwie
informacyjnym przestaje mieć znaczenie, ponieważ dystans nie ma znaczenia dla
przepływu informacji [Corey, Wilson 2006, s. 30–31]. Podobny wymiar z punk-
tu widzenia ekonomicznego ma pomiar odległości poprzez prezentację kosztów
dotarcia do określonych lokalizacji. Można to również łączyć z problematyką
20
związaną z rozwiązywaniem problemów optymalizacyjnych w logistyce z wyko-
rzystaniem teorii grafów, a odnoszących się do problemu komiwojażera (traveling
salesman problem – TSP).
Przestrzeń geograficzna oprócz wskazanych dla przestrzeni geodezyjnej cha-
rakterystyk jest obszarem o określonych zasobach i walorach środowiska przyrod-
niczego. Wśród elementów tworzących przestrzeń geograficzną można wymienić
przede wszystkim: zasoby terenu, surowce mineralne, rzeźbę terenu, występo-
wanie wód powierzchniowych i podziemnych, gleby, świat roślinny i zwierzęcy,
walory przyrodnicze oraz warunki klimatyczne. Czynniki te warunkują sposób
użytkowania przestrzeni geograficznej przez człowieka oraz kierunki jej wyko-
rzystania [Kuciński 2013].
Działalność człowieka odbywa się w przestrzeni ekonomicznej, w której rozlo-
kowane są miasta i miejscowości, tworzące sieć osadniczą wraz z towarzyszącymi
jej funkcjami działalności produkcyjnej i nieprodukcyjnej człowieka. Przestrzeń
ekonomiczna jest tym rodzajem przestrzeni, która najintensywniej przekształca-
na jest przez człowieka, a tym samym narażona jest na negatywne skutki tych
działań. Pomimo, że widoczna jest ciągła ekspansja działalności człowieka na
nowe obszary, to jednoznaczne jest, że aktywność ludzka ma miejsce jedynie
w niektórych częściach przestrzeni geograficznej, wykazując tendencję do kon-
centracji. Na zajmowanie i zagospodarowywanie nowych przestrzeni wpływ ma
rozwój sił wytwórczych, przyrost demograficzny oraz polityka władz prowadzona
w odniesieniu do sfery przestrzennej [Silski 1997, s. 162; Parysek 2006, s. 32].
Rozwój działalności ekonomicznej w przestrzeni warunkowany jest dostępnością
komunikacyjną poszczególnych obszarów, w których prowadzona jest aktywność
człowieka. Poziom tej aktywności uwarunkowany jest również czynnikami wyni-
kającymi z charakterystyki przestrzeni geograficznej oraz wcześniejszego wyko-
rzystania terenu. W związku z przekształceniami przestrzeni oraz określonym jej
użytkowaniem należy wskazać, że zmienia się zarówno postrzeganie przestrzeni,
jak również podlegają reorientacji jej walory użytkowe oraz wartość mierzona
w pieniądzu [Kupiec 1997, s. 9–12]. Powiązanie walorów użytkowych oraz warto-
ści ekonomicznej warunkuje sposób wykorzystywania przestrzeni oraz kierunki
jej dalszych przekształceń. Przestrzeń ekonomiczna dodatkowo wytyczana jest
poprzez podziały polityczno-administracyjne, co przekłada się na budowanie
tożsamości danej przestrzeni w ujęciu kulturowym, gospodarczym i społecznym.
Pozwala to również na różnicowanie elementów jakościowych postrzegania prze-
strzeni, które mają wpływ na wartościowanie poszczególnych składowych, będą-
cych wyznacznikiem dla ludzkiej egzystencji na danym terytorium.
Z przekształceniami przestrzeni wiąże się jej struktura, która powiązana jest
z wykształconymi na kanwie badań środowiskowych systemami informacji prze-
strzennej. Zgodnie z tym podejściem w przestrzeni można wyróżnić trzy grupy ele-
mentów: poligonalne (strefowe), liniowe i punktowe [Malisz 1984, s. 61; Longley
i in. 2006, s. 100–105; Kuciński 2013, s. 37; Jaworska, Łaszkiewicz, Modranka 2014].
Planowanie przestrzenne gmin wiejskich
Pobierz darmowy fragment (pdf)