Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00251 004508 14836863 na godz. na dobę w sumie
Pluralizm administracji publicznej - ebook/pdf
Pluralizm administracji publicznej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 303
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-504-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

W niniejszej pracy podjęta została próba analizy kształtowania się ustroju i zakresu funkcjonalnego systemu administracyjnego oraz uwarunkowań zewnętrznych jego funkcjonowania, czynników oddziałujących i przesądzających o kształcie aktualnych rozwiązań prawnych. Dla realizacji tego celu wyodrębnione zostały cztery systemy: polityczny, administracyjny, społeczny i gospodarczy, dysponujące swoistymi zasobami oraz charakterystycznymi dla siebie zasadami działania (racjonalnościami). Systemy te w sposób stały współpracują ze sobą, oddziałują wzajemnie na siebie, zapewniają sobie zasoby i racjonalności konieczne dla swojego istnienia. W pracy ustalono, iż źródłem przekształceń organizacyjnych i funkcjonalnych administracji publicznej była potrzeba sięgnięcia do zasobów i racjonalności systemu społecznego i gospodarczego celem realizacji interesu publicznego. W ich wyniku doszło do ukształtowania się administracji pluralistycznej, której istota wiąże się z obecnością w jej organizacji i działaniu szerszego zakresu autonomii (w wymiarze funkcjonalno-organizacyjnym), elastyczności, policentryzmu organizacyjnego i decyzyjnego, zastosowaniu w procesach administrowania rodzajów racjonalności innych systemów, szerokiej i partnerskiej współpracy administracji z pozostałymi systemami oraz organizacyjnego połączenia się systemu administracyjnego z innymi systemami, nowego podziału władzy i odpowiedzialności między systemy, rezygnacją z zasady jedności organizacyjnej systemu administracyjnego i zastąpienie jej zasadami funkcjonalność oraz specjalizacja. Dywersyfikacja ta doprowadziła także do zmiany sytuacji administracyjnoprawnej jednostki.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich przyczyny § 1. Czynniki rozwoju historycznego Rozwojowi cywilizacji ludzkiej towarzyszy równoległy rozwój administra- cji publicznej. Stałą cechą historii administracji jest jej postęp, czyli proces w zasadzie nieustających przemian prowadzących w dłuższej perspektywie czasu zawsze do jej udoskonalania. Był on czasami przerywany etapami re- gresu, po których następowało jednakże przeniesienie procesów administro- wania oraz organizacji struktur na wyższe poziomy od wcześniej znanych1. Drugą cechą w dziejach administracji jest tym samym jej skokowy rozwój. Za- uważyć przy tym wypada, iż każdy okres rozwoju poprzedza okres regresu i na- stępujący po nim okres ścierania się dwóch przeciwstawnych tendencji, tj. tych czynników, które determinowały okres regresu („tego co stare”) oraz nowych zjawisk („tego co nowe”), które w bliskiej perspektywie zaczną dominować, nadając kształt nowej epoce. Nowe zjawiska administracyjne po jakimś czasie stają się starymi, powodując nieprzystawanie administracji do nowej rzeczy- wistości i powodując jej kryzys. W pewnej perspektywie czasowej pojawiają się jednak nowe zjawiska, które zaczynają ścierać się ze starymi, prowadząc do nieuniknionej konfrontacji i spiętrzenia. Czynnikami, które od zawsze determinowały administrację i jej rozwój było środowisko naturalne (czynnik geograficzny) oraz środowisko kultu- rowe, czyli człowiek. Przyroda jest obiektywnym czynnikiem, którego czło- wiek nie mógł na przestrzeni wieków modelować (wpływać na niego). Dziś oddziaływanie człowieka na przyrodę jest ogromne, ale niestety jest ono, co do zasady, zgubne dla przyrody i tym samym dla człowieka, jako jej integralnego elementu. 1 Przykładem są wybitne osiągnięcia administracyjne starożytnych Rzymian, z następującym po nich regresem epoki zmierzchu cesarstwa i wczesnego Średniowiecza i ponowny rozwój admi- nistracji w kolejnych epokach. 1 Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich... Środowisko naturalne jest zespołem obiektywnie występujących czynni- ków na powierzchni Ziemi obejmujące następujące elementy: 1) geologiczne, takie jak ukształtowanie powierzchni Ziemi, złoża surow- ców mineralnych, grunty nadające się do zabudowy; 2) atmosferyczne, takie jak skład chemiczny powietrza, nasłonecznienie, występujące wiatry, klimat; 3) hydrologiczne, takie jak obieg wód, ilość opadów i częstotliwość ich wy- stępowania, wody stojące, wody płynące, morza i wybrzeża; 4) biosferyczne, takie jak klasyfikacja i rodzaje gleby, czy podłoża, aspekty wegetacji roślin, czy geotermalne (geomedyczne); 5) naturalny podział przestrzeni, obejmujący problemy przestrzeni natu- ralnej i jednolitości przestrzennej, względnie jej rozczłonkowania czyn- nikami naturalnymi oraz problemy krajobrazu2. W początkach rozwoju administracji czynnik pierwszy dominował, okre- ślając kształt terytorialny nie tylko jednostek podziału wewnętrznego, ale także samych państw, dalej zakres zadań administracyjnych, metody i formy ich re- alizacji oraz struktury administracyjne. Drugi czynnik o zasadniczym znaczeniu, czyli człowiek (i struktury spo- łeczne przez niego tworzone) obecny był w dziejach administracji – co oczy- wiste – również od samego początku. Analiza administracji i jej działalności przez pryzmat samych tylko czynników naturalnych nie daje pełnych wyni- ków naukowo-poznawczych. Dopiero zestawienie wiedzy z zakresu uwarun- kowań naturalnych z wiedzą kulturowo-przestrzenną, czyli tego w jaki sposób człowiek wykorzystał dany mu potencjał naturalny, w jaki sposób czynniki naturalne wplótł w swoją działalność kształtującą, pozwala oceniać rolę i wiel- kość działalności konkretnej administracji. Człowiek musi być więc central- nym punktem wszelkich analiz administracyjnych. Tylko zrozumienie czło- wieka i jego sfery myślowej, w tym motywów jego działań, w danym okresie dziejów pozwala oceniać rodzaj wspólnot społecznych, które wówczas wytwo- rzył, stopień wykorzystania przez nie przestrzeni oraz środowisko kulturowe ukształtowane przez człowieka danego okresu. Dopiero wówczas można ana- lizować i oceniać struktury i działalność administracji publicznych. Środowisko kulturowo-przestrzenne jest zespołem czynników obejmują- cym następujące elementy: nież jego rozwój; 1) zaludnienie i jego aspekty demograficzne oraz socjologiczne, jak rów- 2 A. Benzing, G. Gaentzsch, E. Maeding, J. Tesdorpf, Verwaltungsgeographie, s. 13–72. 2 § 1. Czynniki rozwoju historycznego 2) osadnictwo, w tym formy i typy osadnictwa, wykorzystanie przestrzeni przez osadnictwo, higiena osadnictwa; 3) gospodarka, w tym rolnictwo, leśnictwo, hodowla roślin i zwierząt, ry- bołówstwo, przemysł, handel i usługi; 4) komunikacja, jej rodzaje (wodna, drogowa, kolejowa, powietrzna, pocz- towa) oraz jej zarządzanie; infrastruktura socjalna3. 5) Baza w postaci środowiska naturalnego oraz czynników kulturowo-prze- strzennych pozwala na wprowadzenie do badań trzech kolejnych czynników: religii (system wierzeń); 1) 2) postępu technicznego; 3) praw i wolności człowieka i obywatela. Zestawienie tych faktorów zapewnia możliwość wyodrębniania epok w dziejach administracji i ich charakteryzowania. Powyższe trzy czynniki miały decydujący wpływ na dzieje administracji i są w jakimś stopniu po- chodne dla czynnika pierwotnego jakim był człowiek. System wierzeń był czynnikiem dominującym w epokach poprzedzających okres liberalizmu, zaś technika i postęp techniczny oraz system wartości określających pozycje czło- wieka względem drugiego człowieka oraz samego państwa (prawa i wolno- ści człowieka) zapoczątkowały pojawienie się nowych prawnych pierwocin współczesnych administracji. Czynnik w postaci rozwoju praw i wolności czło- wieka i obywatela odegrał szczególną rolę, gdyż doprowadził wraz z religią, do samozrozumienia się człowieka i pchnięcia przez niego społeczeństw, państw, gospodarek i administracji publicznych na nowe tory rozwoju. Teoria ta uczy- niła z człowieka podmiot i aktora na scenie dziejów ludzkości. Przewartościo- wane zostały cele działania administracji, zakres i pola jej aktywności, a także struktury organizacyjne, wraz z zasadami ich tworzenia i działania. Rola dwóch ostatnich czynników, postępu technicznego oraz koncepcji praw i wolności człowieka, stała się dominująca na przełomie XVIII i XIX w., początkując pojawienie się nowej postaci administracji – administracji państw liberalnych. Zauważyć należy, iż wymienione powyżej czynniki są zewnętrzne wzglę- dem administracji publicznej i wywierają na nią wpływ. Historię administracji można jednak analizować na okresy do i od momentu, w którym administracja zaczyna, poprzez swoją działalność, oddziaływać na czynniki względem niej 3 Ibidem, s. 73–154. 3 Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich... zewnętrzne. W ten sposób następuje transmisja do kluczowego zagadnienia jakim są zadania administracyjne. § 2. Państwo stanowe Zaczątki nowoczesnej administracji ukształtowanej w państwie nowożyt- nym narodziły się już w państwie stanowym4. Okres ten charakteryzować można przez przemożny wpływ religii na życie społeczne i gospodarcze. Od- działywała ona chyba na każdą sferą życia osobistego i publicznego człowieka. Administrację w tym okresie podzielić można na administrację centralną, zo- gniskowaną wokół władcy, będącego najwyżej w hierarchii usytuowanym se- niorem oraz administrację lokalną. Zaangażowanie władcy skoncentrowane było na krzewieniu wiary katolickiej, utrzymaniu własnej osoby oraz jego dynastii przy władzy, co osiągane było poprzez organizację i utrzymanie dwóch typów aparatu: wojskowego oraz skarbowego. Władca zmierzał do zapewnienia bezpieczeństwa granic swego dominium oraz spokoju wewnętrz- nego. Produktem ubocznym realizacji tych zadań przez władcę była ochrona życia, zdrowia i bezpieczeństwa swych poddanych. Z kolei administracja lo- kalna w tym czasie obejmowała przede wszystkim zarządzanie domenami, la- sami oraz regaliami królewskimi, oraz poborem tzw. starych podatków (poda- tek solny, konsumpcyjny, pogłówne)5. We wczesnym okresie państwa stano- wego pewne znaczenie dla wykonywania administracji niosły stosunki lenne, poprzez które wasal uzyskiwał prawo partycypowania w dochodach z lenna. Generalnie w państwie o tym ustroju władza była słaba i chwiejna, ponie- 4 Naturalnie administracja publiczna istniała we wcześniejszych okresach funkcjonowania państw, jednak jak pisze J.S. Langrod, prawdziwymi wynalazcami w tym zakresie byli starożytni Rzymianie. Stworzyli oni kompletną koncepcję administracji, z której wywodzą się zarodki no- woczesnej administracji państwowej. Jak w dalszym ciągu pisze J.S. Langrod, to właśnie tam po raz pierwszy została administracja oparta na jedności centralistycznej umożliwiającej systema- tyczną koncentrację sił, a skombinowanej z planową konfiguracją terenu (odpowiedni podział terytorialny); po raz pierwszy zrealizowano rozbudowany system niejakich gwarancji prawnych z odpowiednikiem w postaci odpowiedzialności organów, wcielonych w kadry hierarchii; po raz pierwszy aktywność administracji oparto na zasadzie ciągłości i skierowano ku urzeczywistnianiu dobra zbiorowego w szerokim znaczeniu, tzn. interesu publicznego. Sztywność jednolitych form organizacyjnych szła w parze z przemyślaną elastycznością w dostosowywaniu się do warunków zewnętrznych, zob. J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego, s. 40–41. 5 Por. K. Koranyi, Powszechna historia państwa i prawa, s. 57–62. 4 § 3. Państwo liberalne waż była podzielona między króla i reprezentacje stanowe6. W późniejszym okresie państwa stanowego pojawiają się lokalni urzędnicy mianowani przez króla, którym powierzono odpowiedzialność za pobór rekruta, zaopatrzenie wojska w żywność i konie, składowanie i zakwaterowanie, podatki itp. Kolejną cechą charakterystyczną tego typu państwa był brak podziału władzy pań- stwowej i wyróżnienia pośród niej sądownictwa i administracji. Ówczesne or- gany zajmowały się wykonywaniem obu tych funkcji. Wieki kolejne przyniosły przekształcenia stosunków stanowych w społeczeństwie oraz pewne modyfi- kacje władzy państwowej. Tendencje te jednak biegły w różnych kierunkach, np. w Rzeczpospolitej szlacheckiej dojdzie do osłabienia władzy króla, a w pań- stwach Europy Zachodniej pojawi się tendencja przeciwna w postaci absolu- tyzmu (też niejednolicie ukształtowanego). Niezależnie od tych odmienności generalnym zerwaniem ze stosunkami feudalnymi będzie dopiero Wielka Re- wolucja Francuska, która otworzy drzwi kolejnej opoki w rozwoju państwa, prawa i społeczeństw. § 3. Państwo liberalne Rewolucja Francuska będąca wydarzeniem bez precedensu w dziejach Francji i Europy (a tym samym całego świata, gdyż Europejczycy dokończą podbój świata i narzucą mu swoje idee, wyniszczając lub demolując dorobek innych kultur) posiadała głębokie podstawy filozoficzne, które stanowiły wy- raźne determinanty dla procesów decyzyjnych, zachodzących po osłabieniu pozycji króla, a następnie wprowadzeniu republiki. Idee te posiadały także ten- dencje do rozprzestrzeniania się po całej Europie. Państwo to ukształtowane zostało przez ideę podziału władzy, praw i wolności jednostki, zjawisko sekularyzacji oraz rozwój techniki. Pierwszą z nich była idea podziału władzy, która przenikła do większości państw starego kontynentu, stając się podstawą ukształtowania współczesnych administracji publicznych7. Pojęcie administracji uległo wówczas wyodrębnia- niu się na skutek działania dwóch odrębnych czynników. Pierwszym, było przejmowania przez reprezentacje społeczeństw zgromadzonych w ciałach parlamentarnych funkcji ustawodawczych. Drugim, była delimitacja admini- stracji od sądownictwa, czemu towarzyszyło zjawisko uniezależniania się ad- 6 Por. K. Orzechowski, Między monarchią a stanami, s. 288 i nast. 7 J. Baszkiewicz, F. Ryszka, Historia doktryn, s. 247–248. 5 Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich... ministracji od władzy sądowniczej. Dodatkowo władze administracyjne prze- kazały sądom całość prowadzonych spraw karnych i cywilnych. W początkach XIX w. pojawia się już wykrystalizowana administracja państwowa, której za- kres zadań ukształtowany został poprzez sprawy policyjne oraz sprawy dawnej kamery. Drugim czynnikiem, poza ideą podziału władzy, który wywarł przemożny wpływ na kształt administracji, była sekularyzacja ówczesnych państw. Zja- wisko to najgłębszy, a zarazem najtragiczniejszy przebieg miało we Francji re- wolucyjnej. Sekularyzacja tam stała się faktem na skutek wybicia dziesiątek ty- sięcy, a być może i setek tysięcy duchowieństwa oraz zakonników (znaczna część uciekła również z Francji do krajów ościennych), co oznaczało, iż pew- nych zadań Kościoła nie miał po prostu kto wykonywać. Były to ważkie zada- nia z zakresu administracji świadczącej oraz klasyczne usługi administracyjne (np. prowadzenie rejestrów). Mniej dramatyczniejszy przebieg miała sekula- ryzacja w pozostałych częściach Europy. Tam doszło raczej do rozłożenia tego procesu w dłuższej perspektywie czasowej, doprowadzając mimo wszystko do tych samych następstw. Ostatecznie w XIX w. administracja przejmuje od instytucji kościelnych wiele zadań, które wcześniej w większości należały do przedmiotu działania Kościoła Katolickiego. Były to przede wszystkim zadania dobroczynne związane z prowadzeniem instytucji oświatowych, przytułków dla sierot, ubogich i wykluczonych, szpitali i innych zakładów opieki zdrowot- nej. W tych zakresach Kościół był częstokroć jedyną instytucją wykonującą te zadania. Urzędy administracyjne przejęły także zadania związane z rejestra- cją urodzin, małżeństw i zgonów ludzi. Od tego momentu prowadzenie przez urzędy państwowe (a więc cywilne, czyli niekościelne) tych zadań zwie się ak- tami stanu cywilnego8. Jest to dość znamienny moment w dziejach admini- stracji, gdyż o ile wcześniej zajmowała się ona orzekaniem, rozstrzyganiem, czy organizowaniem, to od tego momentu zaczęła spełniać określone, bardzo podstawowe świadczenia, usługi. Wymagało to zwiększenia aparatu urzędni- czego i wprowadzenia innej organizacji jego działalności. Rozwój idei praw i wolności jednostki, zakładający jej upodmiotowienie w stosunku do państwa i jego organów (prawo administracyjne od tego mo- mentu staje się prawem dwustronnie obowiązującym), jak również zrównanie czysto formalne w prawach z klasami społecznymi dotychczas uprzywilejowa- nymi doprowadził do uczynienia z państwa „stróża nocnego”, a rdzeniem za- dań wykonywanych przez administrację państw liberalnych stały się sprawy 8 Zob. również E. Smoktunowicz, Status administracyjnoprawny obywatela, s. 23–25. 6 § 3. Państwo liberalne policyjne. Zagadnieniem tym zajmowałem się w innych pracach, stąd też roz- ważania te są tutaj skrócone9. Generalnie policja administracyjna sprowadzała się do realizacji funkcji ochrony jednostki zwanej obywatelem przed zagroże- niami dla takich dóbr jak życie, zdrowie, mienie, bezpieczeństwo, spokój i mo- ralność publiczna. Uważano, iż zapewnienie przez państwo wolności jedno- stce (w tym wolności osobistej, co wiązało się likwidacją poddaństwa chłopów, zwanego w Polsce pańszczyzną), w tym swobody działalności gospodarczej, za- gwarantowanie pełnej (prawie absolutnej) ochrony prawa własności (własność została uznana za świętą i nienaruszalną), a więc tych wartości, na których brak jednostka cierpiała chronicznie w poprzednich epokach i ograniczenie roli administracji do zapewnienia warunków ich rozkwitu oraz eliminowania zagrożeń, będzie wystarczające do pomyślnego rozwoju jednostki i społeczeń- stw. Wolna jednostka miała samodzielnie zabezpieczyć swoje potrzeby, zaś ochrona własności, wolności rynkowej i mechanizmów konkurencji stać się miały gwarantem sprawiedliwego rozwoju gospodarczego. Na przestrzeni XIX w. pewnego znaczenia nabiera również rozwój pochod- nych funkcji policyjnej. Jedną z nich była policja polityczna, która obejmowała zadania z zakresu cenzury, kontroli zgromadzeń, wywiadu itp. Idea policji po- litycznej wyrosła z założeń policji administracyjnej10. Sprawy policyjne nie wy- czerpywały oczywiście katalogu zadań administracji państw liberalnych, choć były one dla niej kluczowe. Trzecią determinantą rozwojową była technika, która stała się synoni- mem postępu. Technika oznacza środki, sposoby i czynności związane z wy- twarzaniem dóbr materialnych11. Według innej definicji wyraz technika wy- stępuje w trzech znaczeniach: jest to wiedza na temat praktycznego wyko- rzystania osiągnięć nauki w przemyśle, transporcie, medycynie itd.; to ściśle określony, oparty na teorii sposób realizacji jakiegoś zadania, metoda; to wy- uczona i wyćwiczona umiejętność wykonywania jakichś czynności12. Postęp towarzyszy cywilizacji człowieka od początku w sposób stały. Dwa ostatnie wieki są jednakże pod tym względem wyjątkowe. Nigdy wcześniej nie był on tak szybki i w swych konsekwencjach nie oddziaływał tak silnie na życie jed- nostki, na powstanie i rozwój zupełnie nowych społeczeństw, gospodarki oraz na prawo. Postęp związany był z rozwojem nauk przyrodniczych, matema- 9 Zob. m.in. R. Stasikowski, Funkcja regulacyjna administracji publicznej; tenże, Transport kolejowy. 10 Na temat Policji zob. m.in. W. Kawka, Policja w ujęciu historycznym. 11 W. Kopaliński, Słownik wyrazów obcych, s. 506. 12 M. Bańko, Wielki słownik wyrazów obcych, s. 1238. 7 Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich... tycznych, astronomii, chemii, czy fizyki. Postęp techniczny uruchomił postęp w innych dziedzinach życia i nawet stał się częścią postępu w nich. Postęp techniczny napędził zaś przede wszystkim postęp gospodarczy. W gospodarce doszło do upowszechnienia zdobyczy nauki i praktycznego ich zastosowania. Chodzi tu przede wszystkim o maszynę parową (później pojawi się silnik elek- tryczny), która rozpoczęła nową epokę – epokę fabryk13 (w miejsce manufak- tur), koniecznych do ich funkcjonowania kopalni (węgla, rud), hut (żelaza i in- nych metali), przemysłu lekkiego (tkackiego, bawełnianego, wełnianego), na- stępnie epokę rozwoju komunikacji (zastąpienia żaglowca stalowym statkiem napędzanym maszyną parową, pojawienia się kolei żelaznych, mostów, kana- łów, w tym wybudowanie Kanału Sueskiego)14. Wskazać należy, że postęp techniczny wywołał rewolucyjne zmiany spo- łeczne, a także zmiany w samym prawie, jego treści, przedmiocie regulacji, za- kresie regulacji i oczywiście w samej administracji, która stanęła na pierwszej linii zmian. Na scenie dziejów pojawiła się nowa klasa społeczna – proletariat, który wraz z mieszczaństwem wytyczył bieg dziejów od drugiej połowy XIX w. § 4. Państwo świadczące Państwo świadczące było odpowiedzią na niedostatki życia jednostki wyni- kające z naiwnej wiary w samoregulację gospodarczą i wolność jako wystarcza- jące źródło pomyślności człowieka. Same założenia ideologiczne liberalizmu dla swej kapitulacji wymagały konfrontacji z rzeczywistości końcówki XIX w. W początkach tego wieku nie istniały jeszcze warunki, które mogłyby ukazać pełną gamę patologii wykreowanych przez tę ideologię. Czynnikami katali- zującymi były procesy urbanizacji i industrializacji, które zadziałały na za- sadzie sprzężenia zwrotnego. Intensywne procesy urbanizacyjne, które ogar- nęły z różnym natężeniem cały kontynent europejski w XIX w., doprowadziły do koncentracji wielkich rzeszy ludzkich na stosunkowo niewielkich obsza- rach, w obrębie których masy te pracowały, mieszkały i musiały zaspokajać wszelkie swoje potrzeby. Wówczas w sposób zupełnie nieprzewidywany i nie- planowany przed administracją stanęły zupełnie nowe zadania, których nigdy 13 M. Żywczański, Historia, s. 205 i nast.; R. Cameron, L. Neal, Historia gospodarcza świata, 14 Na temat rozwoju nauki i techniki oraz prawa vide: K. Sobczak, Postęp naukowo-tech- s. 204 i nast. niczny, s. 5. 8 § 4. Państwo świadczące wcześniej nie rozwiązywała żadna inna administracja. Wymagało to ingerencji władz politycznych, które musiały zewnętrznie zaprogramować administrację na organizowanie nowego typu usług, aby zaspokoić potrzeby wielomiliono- wych rzesz ludzkich. Ich przodkowie w poprzednich epokach zasadniczy styk z administracją ograniczali do administracji skarbowej. Wolność gospodarcza nie rozwijała się również bez tarć. Pierwszym po- lem konfliktu było współistnienie form gospodarki cechowej, typu rzemieślni- czego, zabezpieczonych w miastach archaicznym systemem ochrony prawnej, krępującym rozwój nowych form aktywności przemysłowej. Drugim polem konfliktów społecznych był nowoczesny przemysł oparty na technice, technice często niesprawdzonej i zazwyczaj niebezpiecznej. Procesy produkcyjne oparte o maszyny parowe generowały zagrożenia nieznane dotychczas człowiekowi, co najmniej równe tym występującym w dzikiej przyrodzie. Wymusiło to ak- tywność administracji państwowej w sferach, które współcześnie rezerwowane są dla inspekcji pracy oraz inspekcji technicznych. Industrializacja oraz urbanizacja wyrwały ogromne ilości ludzi z pieleszy życia wiejsko-parafialnego i wtrąciły je w żarna historii, gdzie stały się one na- wozem postępu cywilizacyjnego i niestety również tanim mięsem armatnim, jako że liczba ludności wzrosła w sposób nieznany nigdy w dziejach. Sama ad- ministracja, choć reagująca z opóźnieniem, częstokroć na podstawie klauzul generalnych i nieadekwatnie do powagi sytuacji, stała się czynnikiem postępu per saldo. Administracja będąc warunkiem postępu, sama podlegała postępo- wym przekształceniom, wynikiem których była nowa jej postać – administra- cja świadcząca (socjalna). Zajęła się ona spełnianiem na rzecz jednostki roz- rastającej się gamy usług materialnych i niematerialnych15, których potrzeba zaopatrzenia wynikała z urbanizacji, industrializacji i postępu technicznego, co czyniła m.in. poprzez nową formę organizacyjnoprawną kształtującą się wówczas, a nazwaną później zakładem administracyjnym. Nowe zadania dla administracji wynikały również z potrzeby obecności w obszarze wyodrębnia- jącego się prawa pracy, zawierającego regulacje ochronne dla słabszej strony stosunku pracy, jaką był (i jest) pracownik, głównie w zakresie jego wynagro- dzenia, czasu pracy oraz ochrony bezpieczeństwa pracy. Obok tego kształtuje się kolejna strefa aktywności administracji związana z nową dziedziną prawa, jaką staje się prawo ubezpieczeń społecznych. W nowym systemie ubezpie- czenia chodzi o zabezpieczenie fizycznych podstaw egzystencji pracownika i jego rodziny na wypadek jego niezdolności do samodzielnego uzyskiwania 15 I. Muench, Leistungsverwaltung, s. 24. 9 Rozdział I. Zarys przemian administracji publicznej i ich... dochodu na skutek choroby, wypadku przy pracy, inwalidztwa, starości, czy wreszcie macierzyństwa. W państwie socjalnym rozwija się również administracja gospodarcza16. W pierwszej połowie XIX w. koncepcje liberalizmu gospodarczego ukształ- towały pogląd, iż dla prawidłowego rozwoju, zakotwiczonej w porządkach prawnych, zasady wolności gospodarczej, konieczne jest ograniczenie ingeren- cji administracji do minimum. Regulacje ustawowe po przełamaniu systemu ograniczeń prawa cechowego, uznały, iż zakres ingerencji państwa w życie go- spodarcze winien kończyć się na przepisach zawierających prawo wkroczenia w razie zagrożenia dla porządku i bezpieczeństwa publicznego17. Po pierwszej wojnie światowej na skutek kryzysów społecznych i gospodar- czych, mających swą kulminację w ogólnym załamaniu gospodarczym w la- tach 1929–1933 (w Polsce do 1935 r.), a także pod wpływem destrukcyjnych idei socjalizmu, które rozprzestrzeniły się wówczas na cały wolny świat, naro- dziła się idea państwowego interwencjonizmu gospodarczego, poszerzając zakres działania ówczesnej administracji gospodarczej i modyfikując jej me- tody i formy działania. Idea ta oddziałuje również dzisiaj na organizację i za- sady działania administracji gospodarczej. Nie można zapomnieć jednak o tym, iż już pod koniec XIX w. państwo, obok obecności w życiu gospodarczym poprzez funkcję policyjną, zaczyna rozbudowywać własną aktywność gospodarczą, łamiąc liberalne zasady roz- działu państwa i gospodarki. Państwo stopniowo zaczęło przejmować od- powiedzialność za dostarczanie obywatelom podstawowych usług bytowych (głównie wody, oczyszczania). Państwo i administracje samorządowe organi- zowały służby świadczące masowo usługi pocztowe, transportowe, telekomu- nikacyjne, transport publiczny, dostawy wody, elektryczności, gazu, odbiór ścieków i nieczystości stałych, oczyszczanie miasta, itp. usługi publiczne. Roz- szerzaniu socjalnych i ekonomicznych zobowiązań państwa wobec obywateli towarzyszyło, w państwach Europy Zachodniej, przejmowanie z rąk prywat- nych pewnych kategorii zadań, takich jak poczta (którą władcy zbyli jako jedno z ostatnich swych regali), komunikacja, czy też koleje żelazne18. Bezpośred- nie prowadzenie niektórych rodzajów działalności gospodarczej zaczęto uzna- wać za wykonywanie funkcji publicznej19. W konsekwencji powstają przedsię- 16 P. Badura, Wirtschaftsverwaltungsrecht, s. 232 i nast. 17 Por. Z. Rybicki, Administracja gospodarcza, s. 21–23. 18 R. Joachimsen, Theorie der Infrastruktur, s. 35–40. 19 Por. S. Piątek, Przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, s. 70 i nast. 10 § 4. Państwo świadczące biorstwa użyteczności publicznej, które zostają ukształtowane jako instytucje prawnie uprzywilejowane – wobec przedsiębiorstw prywatnych – ponieważ dysponują pozycją monopolistyczną (o charakterze prawnym lub natural- nym) w określonych obszarach gospodarki20. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w tym okresie powstało także ustawodawstwo antymonopolowe, które miało zapewnić prawidłowe działa- nie wolnego rynku. Obraz zadań administracji publicznej na przełomie XIX i XX w. byłby niepełny, gdyby pominąć zadania z zakresu gospodarki komunalnej. Na- leży podkreślić, iż to właśnie w tym obszarze przedsiębiorstwo użyteczności publicznej odegrało największą rolę, zaspokajając podstawowe potrzeby egzy- stencji członków wspólnot lokalnych, niezależnie od kosztów ich wytworze- nia21. Poważny wzrost zadań komunalnych w tym okresie był konsekwencją intensyfikacji procesów urbanizacyjnych, który zmuszał władze lokalne do za- spokojenia potrzeb znacznych grup ludzi osiadłych na niewielkim obszarze gminy w zakresie zapewnienia pracy, zamieszkania, opieki zdrowotnej, trans- portu, wody, a także określonego poziomu higieny. Powodowało to – jak wy- żej wskazano – rozwój gospodarki komunalnej, która stała się znaczącym sek- torem gospodarki narodowej, jak i samych zadań socjalnych, kulturalnych, oświatowych (mieszkania, drogi, komunikacja zbiorowa, szkoły, muzea, te- atry, biblioteki, łaźnie miejskie, przytułki itp.). Niezależnie od zupełnie nowych sfer aktywności administracji, procesom przekształceń podlegała także tradycyjna administracja policyjna, która kon- centrowała się na ochronie przed zagrożeniami. Jej obowiązki miały charak- ter samoistny lub wbudowana była w wiele innych zadań administracyjnych. Obok policji ogólnej doszło do wyodrębnienia się policji wyspecjalizowanych, takich jak policja gospodarcza, sanitarna, budowlana. Wzrosła także rola po- licji politycznej, co było konsekwencją socjalistycznego zachwaszczania spo- łeczeństwa oraz rozwoju patologicznego kapitalizmu, generującego kryzysy gospodarcze, wywołującego niezadowolenie społeczne. Ważne jest to, iż w państwie socjalnym administracja świadcząca stanęła na pierwszym planie przed administracją policyjną, która zajmowała tę po- zycję w państwie liberalnym22. Świadczenie usług zajęło więc miejsce orzeka- nia. 20 L.K. Adamovich, B.-Ch. Funk, Allgemeines, s. 215–216. 21 Por. E. Forsthoff, Lehrbuch, s. 369 i nast. 22 G. Püttner, Allgemeines, s. 67. 11
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Pluralizm administracji publicznej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: