Darmowy fragment publikacji:
Rozdział III. Prawnogospodarcza
determinacja ram przedmiotowych
policji gospodarczej w ujęciu
materialnoprawnym
§ 1. Pojęcie policji gospodarczej – prolegomena
I. Uwagi wprowadzające
Fundamentalne znaczenie ochrony stanów i dóbr policyjnych dla zapew-
nienia stabilności i wolnego od zakłóceń przebiegu życia jednostek i społe-
czeństwa czyni zasadnym postrzeganie policji nie tylko jako pierwotnej1, lecz
zgoła „najważniejszej i najbardziej charakterystycznej funkcji państwa, wyni-
kającej już z samej istoty państwowości” – wszak „ochrona ogółu i poszczegól-
nych jednostek przed rozmaitymi niebezpieczeństwami jest podstawową racją
istnienia państwa, będącego przecież organizacją porządku i pokoju”2. Impe-
ratyw efektywnej realizacji funkcji policyjnej sprawia, że policja jest działal-
nością wszechogarniającą, która „przejawia się na całym terenie administracji
wewnętrznej, przenika wszystkie jej działy, gdziekolwiek zagraża jakieś niebez-
pieczeństwo czy też może być zakłócony porządek i spokój publiczny”3.
Szeroko cytowane w literaturze stanowisko S. Kasznicy zakłada ujmowa-
nie zjawisk zagrażających stanom i dobrom policyjnym w dwóch grupach –
do pierwszej należą „różnorodne, niezmiernie liczne niebezpieczeństwa, ja-
kie zagrażają w codziennym życiu na każdym niemal kroku ludziom” pocho-
dzące „ze strony sił przyrody, «żywiołów», zwierząt i roślin szkodliwych, drob-
noustrojów (choroby zakaźne)..., ale także ze strony innych ludzi: przestęp-
1 J. Dobkowski, Policja administracyjna, s. 18.
2 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych, s. 177.
3 S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, s. 137.
121
Rozdział III. Prawnogospodarcza determinacja ram...
nych, lekkomyślnych, wrogich...”, do drugiej zaś – „tarcia i starcia, kolizje,
jakie nieustannie wynikają pomiędzy interesem jednostek a interesem zbio-
rowości ludzkiej”, związane z okolicznością, że „każdy człowiek dąży do za-
spokojenia swoich potrzeb, wykorzystując w całej pełni tę wolność dyspono-
wania własnym majątkiem, jaką mu pozostawia państwo”, przy czym „w tym
swoim dążeniu powoduje się z reguły pobudkami egoistycznymi, mało się liczy
albo zupełnie się nie liczy z analogicznymi dążeniami innych ludzi, jak rów-
nież z potrzebami społecznymi, współżycia ludzkiego”4. W sferze gospodarki
zagrożenia zaliczane do obu ze wskazanych grup materializują się szczególnie
intensywnie. Niebezpieczeństwa ze strony sił przyrody stanowią w zasadniczej
mierze następstwo wykonywania działalności gospodarczej (szczególnie o cha-
rakterze wytwórczym) „z pomocą wielu skomplikowanych i stwarzających za-
grożenie dla życia, zdrowia i mienia maszyn i urządzeń”5, których zasięg użyt-
kowania oraz stopień zaawansowania technicznego rosną nieustannie wraz
z dynamicznym postępem technologicznym6. Zagrożenia wynikające z kolizji
interesów prywatnych i interesu publicznego przyjmują zaś szczególnie inten-
sywną postać w systemie gospodarki rynkowej, zorientowanej na „egoistyczne
dążenie do zysku, podczas gdy odpowiedzialność za ekonomiczne, społeczne
i ekologiczne dobro wspólne odgrywa w niej znacznie mniejszą rolę”7. Natura
obrotu gospodarczego, zasadzająca się na dążeniu jego uczestników do mak-
symalizacji korzyści ekonomicznych, według R. Zawłockiego zawiera „swoistą
zachętę do zachowań szkodliwych”, wobec czego „obrót gospodarczy niejako
samoistnie rodzi zjawiska patologiczne”8. Nie wydaje się przeto budzić wątpli-
wości, że sfera gospodarki – z uwagi na występujący w niej wysoki stopień na-
silenia zjawisk zagrażających stanom i dobrom policyjnym – powinna stano-
wić pole ożywionej aktywności organów władzy publicznej właściwych w za-
kresie działalności policyjnej.
Postrzegane w perspektywie holistycznej materialnoprawne ujęcie działal-
ności policyjnej w sferze gospodarki nie stanowi we współczesnej nauce przed-
miotu szerokiej refleksji badawczej. Podejmujący ją wszakże nieliczni autorzy
4 Ibidem, s. 136. Podział ten, jak wskazywano w poprzednim rozdziale, stał się dla M. Janika
i T. Sokólskiej osnową rozróżnienia pojęć „bezpieczeństwo publiczne” i „porządek publiczny” –
M. Janik, Policja administracyjna, s. 160; T. Sokólska, „Policja administracyjna”, s. 170.
5 T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 707.
6 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych, s. 176.
7 R. Stober, Prawo administracyjne gospodarcze, przeł. M. Szpor, A. Szafrański, Warszawa
2013, s. 68.
8 R. Zawłocki, w: SPH, t. 10, s. 17.
122
§ 1. Pojęcie policji gospodarczej – prolegomena
zgodnie wiążą to ujęcie z kategorią „policji gospodarczej”, która według po-
wszechnie akceptowanego stanowiska T. Kocowskiego – jako pozostająca w ob-
rębie ogólnej kategorii policji – ma polegać na ochronie stanów i dóbr poli-
cyjnych „przed zagrożeniami wynikającymi z prowadzenia działalności okre-
ślanej mianem gospodarczej”9. Jak zaznaczano we wprowadzeniu do niniejszej
pracy, policja gospodarcza nie stała się dotychczas przedmiotem opracowania
o charakterze monograficznym, poświęcano jej jedynie rozdziały w podręcz-
nikach administracyjnego prawa gospodarczego10 i publicznego prawa gospo-
darczego11 oraz w innych publikacjach12.
W niniejszym rozdziale zostanie przeto podjęta próba ustalenia tożsamo-
ści instytucji policji gospodarczej, wyróżniającej ją w obrębie ogólnej kategorii
policji. Tożsamość policji gospodarczej zostanie określona poprzez przydanie
jej kwalifikacji genetycznej o charakterze apriorycznym – poprzez powiązanie
zagrożeń, których odwracaniu służy policji gospodarcza, z kategorią działal-
ności gospodarczej. Uznanie działalności gospodarczej za swoisty przedmiot
regulacji prawa gospodarczego, wyróżnianego w systemie prawa jako gałąź sa-
modzielna i odrębna, dowiedzie zasadności postrzegania policji gospodarczej
jako instytucji prawa gospodarczego. Materialnoprawne ujęcie policji gospo-
darczej, analizowane w płaszczyźnie przedmiotowej, będzie bowiem w pełni
koherentne z przedmiotem regulacji prawa gospodarczego.
II. Antecedencje pojęciowe
Kreacja kategorii policji gospodarczej, odnoszonej do działalności poli-
cyjnej realizowanej w sferze gospodarki, została poprzedzona wyróżnieniem
zbliżonych kategorii policji przemysłowej i policji ekonomicznej. Jakkolwiek
jednak współcześni autorzy zdają się zgodnie postrzegać policję gospodarczą
jako reminiscencję policji przemysłowej13, uznawanej za najwcześniej ukształ-
towaną formę ograniczenia wolności przemysłu i handlu w państwie kapitali-
9 T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 702. Stanowisko to podzielają M. Szydło (idem, Regulacja
sektorów infrastrukturalnych, s. 31), C. Kosikowski (idem, Publiczne prawo gospodarcze, s. 194)
i K. Strzyczkowski (idem, Prawo gospodarcze publiczne, s. 152).
10 T. Kocowski, w: L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze, s. 444–477.
11 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze, s. 194–203; K. Strzyczkowski, Prawo gospo-
darcze publiczne, s. 150–154.
12 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych, s. 174–179; T. Kocowski, Reglamentacja
działalności gospodarczej, s. 83–94; T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 691–710.
13 T. Kocowski, w: L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze, s. 448; C. Kosikowski,
Publiczne prawo gospodarcze, s. 194; K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 151–152.
123
Rozdział III. Prawnogospodarcza determinacja ram...
stycznym14, pewne wątpliwości budzi zasadność zakreślania więzi pojęciowej
między kategorią policji gospodarczej i wyróżnioną w 1988 r. przez B. Dolnic-
kiego kategorią policji ekonomicznej15. Wątpliwości te wynikają z odmiennego
kontekstu – zarówno gospodarczego, jak i terminologicznego – wyodrębnie-
nia kategorii policji ekonomicznej. O ile kategoria policji gospodarczej została
ukształtowana w kontekście systemu gospodarki rynkowej, odnosząc się do
restrykcyjnej działalności organów władzy publicznej skutkującej ogranicze-
niem prawa samostanowienia prywatnych przedsiębiorców16, o tyle kategorię
policji ekonomicznej wykreowano na gruncie uwarunkowań gospodarczych
państwa socjalistycznego, zakładających aktywną rolę państwa w organizacji
życia gospodarczego. Z uwagi na przejęcie przez państwo socjalistyczne i zwią-
zane z nim formy organizacyjne społecznej funkcji wykonywania działalności
gospodarczej umniejszeniu uległa doniosłość realizacji przez państwo funkcji
negatywnych w sferze gospodarki o charakterze zewnętrznym17, wobec czego
policję ekonomiczną sytuował B. Dolnicki nie w sferze restrykcyjnej działalno-
ści państwa wobec przedsiębiorców prywatnych, lecz w sferze zarządzania go-
spodarką narodową18.
Ponadto, w sposób odmienny została dokonana kwalifikacja teleologiczna
pojęć policji ekonomicznej i policji gospodarczej – jako cel działalności na-
zwanej policją ekonomiczną B. Dolnicki wskazał bowiem „ochronę ekono-
micznych interesów państwa”19. Wydaje się, że różnica w płaszczyźnie teleolo-
gicznej wynika z odmiennego kontekstu terminologicznego wyróżniania ka-
tegorii policji ekonomicznej i policji gospodarczej, wyznaczanych w obrębie
ogólnej kategorii policji. Współcześnie policja jest powszechnie rozumiana –
jak zaznaczano w powyższych rozważaniach – jako działalność mająca na celu
ochronę bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego oraz życia, zdrowia
i mienia, podczas gdy w okresie Polski Ludowej wyrażano pogląd – przyto-
czony przez B. Dolnickiego – zgodnie z którym cel policji stanowiło „zapewnie-
nie realizacji przepisów administracyjnego prawa materialnego”20. Jakkolwiek
14 T. Bigo, w: M. Jaroszyński (red.), Prawo administracyjne, cz. III, s. 55; K. Strzyczkowski,
15 B. Dolnicki, Prawne zagadnienia reglamentacji administracyjnej w gospodarce narodowej,
Prawo gospodarcze publiczne, s. 151.
Adm. 1988, Nr 2(4), s. 15.
16 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 152.
17 T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 695.
18 B. Dolnicki, Prawne zagadnienia reglamentacji administracyjnej s. 15.
19 Ibidem, s. 15.
20 Z. Rybicki, w: Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego, s. 258.
124
§ 1. Pojęcie policji gospodarczej – prolegomena
B. Dolnicki nie definiuje „ekonomicznych interesów państwa” mających stano-
wić przedmiot ochrony w ramach policji ekonomicznej, z uwagi na sytuowanie
przezeń policji ekonomicznej w obrębie ogólnej działalności policyjnej należy
uznać, że policja ekonomiczna podlegała kwalifikacji ze względu na cel pole-
gający na ochronie ekonomicznych interesów państwa ujętych w obowiązują-
cych normach prawnych. Wskazane różnice dotyczące kategorii policji eko-
nomicznej i policji gospodarczej zdają się więc wskazywać na istotne różnice
wynikające z odmiennego kontekstu wyróżniania obu kategorii, niepozwala-
jące na zakreślenie między nimi więzi pojęciowej w płaszczyźnie głębokiej. Ich
podobieństwo zarysowuje się jedynie w płaszczyźnie powierzchniowej, w któ-
rej obie kategorie przedstawiają się jako obszary wyznaczane w obrębie ogólnej
kategorii policji w odniesieniu do sfery działalności gospodarczej.
III. Policja gospodarcza wobec policji administracyjnej
W odniesieniu do nauki współczesnej, na podstawie przesłanek natury za-
równo explicite, jak i implicite, należy wywodzić tezę o sytuowaniu kategorii
policji gospodarczej nie tylko w obrębie ogólnej kategorii policji, lecz nadto
wewnątrz kategorii policji administracyjnej. Explicite stanowisko dowodzące
tej tezy wyraził C. Kosikowski, wskazując, że „policja administracyjna [...] obej-
muje także policję przemysłową, zwaną obecnie policją gospodarczą”21. Toż-
samy pogląd zdaje się wynikać ze słów K. Strzyczkowskiego, ujmującego –
w rozdziale poświęconym policji gospodarczej – ochronę stanów i dóbr po-
licyjnych przed zagrożeniami wynikającymi z działalności gospodarczej jako
cel policji administracyjnej22, a także T. Kocowskiego, który, podając definicję
policji gospodarczej, dookreśla to pojęcie wyznacznikiem „administracyjna”23.
Nie sposób nie uwzględnić także przesłanki a rubrica, polegającej na szerokim
omawianiu w poświęconych policji gospodarczej rozdziałach poszczególnych
publikacji również policji administracyjnej, ujmowanej jako kontekst dla for-
21 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze, s. 194.
22 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 152.
23 „Policja gospodarcza (administracyjna) oznacza funkcję wykonywaną przez organy pań-
stwa, celem której jest wprowadzenie przez organy tego związku publiczno-prawnego ograniczeń
wolności podmiotowych, z których korzystają jednostki, w tym oczywiście wolności działalno-
ści gospodarczej, inspirowanych myślą o zapewnieniu bezpieczeństwa publicznego, spokoju i po-
rządku publicznego” – T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 696.
125
Rozdział III. Prawnogospodarcza determinacja ram...
mułowanej następnie charakterystyki policji gospodarczej24. Mając na wzglę-
dzie ustalenia dokonane w poprzednim rozdziale, kwestionujące trafność in-
strumentalnej kwalifikacji ogólnego pojęcia policji, dopuszczające ją wsze-
lako w odniesieniu do pojęcia policji administracyjnej, za przesłankę implicite
świadczącą o postrzeganiu policji gospodarczej jako obszaru wyróżnianego
w obrębie policji administracyjnej godzi się zaś uznać przypisywanie działal-
ności objętej kategorią policji gospodarczej cechy władczości – charakteryzu-
jącej policję administracyjną, czego dokonują M. Szydło25 i K. Strzyczkowski26.
Przyjęcie tezy o uznaniu kategorii policji administracyjnej za wyłączną
płaszczyznę wyróżniania kategorii policji gospodarczej wywołuje zasadnicze
implikacje w przedmiocie systemowego sytuowania materialnoprawnego uję-
cia policji gospodarczej. Jak ustalono w rozdziale drugim niniejszego opraco-
wania – na podstawie wynikających z literatury przesłanek explicite i implicite
– materialnoprawne ujęcie policji administracyjnej podlega wyróżnieniu wy-
łącznie w obrębie prawa administracyjnego, czego konsekwencję powinno sta-
nowić uznanie również materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej za za-
mykające się w ramach prawa administracyjnego. Tezę tę zdaje się potwierdzać
podejmowanie przez T. Kocowskiego, w rozważaniach nad policją gospodar-
czą, analizy norm o charakterze policyjnym na tle klasyfikacji norm admini-
stracyjnego prawa materialnego27. Postrzeganie prawa administracyjnego jako
płaszczyzny wyróżniania materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej od-
zwierciedla także systemowa analiza katalogów aktów prawnych zawierających
przepisy stanowiące materialnoprawne ujęcie policji gospodarczej w ujęciu
T. Kocowskiego28 i C. Kosikowskiego29 – w każdym ze wskazanych aktów praw-
nych30 zostały bowiem pomieszczone przepisy policyjne o niewątpliwie admi-
nistracyjnoprawnej naturze.
24 T. Kocowski, w: L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze, s. 444–448, 451–452;
K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 151; T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 694.
25 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych, s. 177.
26 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 153.
27 T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 699–700.
28 T. Kocowski, w: L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze, s. 461–462, 471–477;
T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 703–704.
29 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze, s. 195.
30 Są to cytowane uprzednio: OchrPPożU, PrBud, DozTechU, PrOchrŚrod, BezpŻywnU,
PolicjaU, OchrPrzyrodU, a także: PIPU, ustawa z 4.2.1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze
(t.j Dz.U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm., ustawa obecnie nieobowiązująca, zastąpiona
PrGeolGórn z 2011 r.), ustawa z 22.8.1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j. Dz.U. z 2018 r.
poz. 2142 ze zm.), rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26.9.1997 r. w sprawie
126
§ 1. Pojęcie policji gospodarczej – prolegomena
IV. Problem płaszczyzny
dyferencjacji policji gospodarczej
Analiza norm zawartych w ustawach należących do wskazanych katalogów,
zaliczanych zatem do materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej, uwi-
dacznia zasadność podjęcia rozważań nad znaczeniem wyznacznika „gospo-
darcza”, zawartego w nazwie „policja gospodarcza”. Już z perspektywy aprio-
rycznej wyraźnie dostrzegalny jest bowiem luźny związek ze sferą gospodarki
norm należących do szeregu ustaw – ich zakres zastosowania nierzadko nie
obejmuje stanów faktycznych swoistych dla wykonywania działalności gospo-
darczej. Tę refleksję należy odnieść w szczególności do norm o charakterze
policyjnym zawartych w PIPU, OchrPPożU, PrBud czy PrWod. Mając wszakże
na względzie, że normy te znajdują często szerokie zastosowanie w praktyce
wykonywania działalności gospodarczej, „gospodarczy” charakter materialno-
prawnego ujęcia policji gospodarczej w optyce przyjętej przez T. Kocowskiego
i C. Kosikowskiego obiektywizuje się w płaszczyźnie empirycznej. Wydaje się, że
kryterium zaliczenia norm z zakresu policji administracyjnej do materialno-
ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 169, poz. 1650 ze zm.),
ustawa z 21.5.1999 r. o broni i amunicji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 284), ustawa z 29.11.2000 r.
– Prawo atomowe (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 792 ze zm.), ustawa z 18.7.2001 r. – Prawo wodne
(t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., ustawa obecnie nieobowiązująca, zastąpiona PrWod z 2017 r.),
ustawa z 23.8.2001 r. o organizowaniu zadań na rzecz obronności państwa realizowanych przez
przedsiębiorców (Dz.U. Nr 122, poz. 1320 ze zm.), ustawa z 11.3.2004 r. o ochronie zdrowia
zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1967), ustawa
z 14.12.2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.). T. Kocowski w: Administracyjne
prawo gospodarcze, w podrozdziale pt. Materialne i osobiste obciążenia jednostek i przedsiębior-
ców obowiązkami policyjnymi – ciężary policyjne (s. 471–477), zawartym w rozdziale pt. Poli-
cja gospodarcza omawia również przepisy: rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej
z 30.3.1971 r. w sprawie stanów chorobowych stanowiących przeciwwskazanie do wykonywania
niektórych czynności z zakresu produkcji środków spożywczych oraz obrotu nimi (Dz.U. Nr 9,
poz. 96 ze zm., rozporządzenie obecnie nieobowiązujące), ustawy z 10.4.1974 r. o ewidencji lud-
ności i dowodach osobistych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., ustawa obecnie nieobo-
wiązująca, zastąpiona ustawą z 6.8.2010 r. o dowodach osobistych, t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1464
ze zm., oraz ustawą z 24.9.2010 r. o ewidencji ludności, t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1382 ze zm.),
ustawy z 12.10.1990 r. o ochronie granicy państwowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1869 ze zm.),
ustawy z 20.6.1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.), ustawy
z 21.12.2000 r. o jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2164)
oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10.7.2007 r. w sprawie znakowania środ-
ków spożywczych (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 774 ze zm., rozporządzenie obecnie nieobowiązujące,
zastąpione rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 23.12.2014 r. w sprawie znako-
wania poszczególnych rodzajów środków spożywczych, Dz.U. z 2015 r. poz. 29 ze zm.).
127
Rozdział III. Prawnogospodarcza determinacja ram...
prawnego ujęcia policji gospodarczej stanowiła ich pragmatyczna doniosłość,
częstotliwość stosowania w praktyce wykonywania działalności gospodarczej.
Zastosowanie kryterium empirycznego dla wyznaczania ram materialno-
prawnego ujęcia policji gospodarczej należy uznać za adekwatne wobec policji
gospodarczej postrzeganej w płaszczyźnie ontologicznej jako podzbiór w ob-
rębie policji administracyjnej, a w płaszczyźnie systemowej – jako instytu-
cja prawa administracyjnego i zamykającego się w jego granicach administra-
cyjnego prawa gospodarczego. Percepcja administracyjnego prawa gospodar-
czego jako „części prawa administracyjnego, która określa sytuację podmiotów
podejmujących i prowadzących działalność gospodarczą”31, dla wyznaczenia
ram materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej czyni zasadnym poszuki-
wanie w obrębie prawa administracyjnego, tj. w pierwotnej sferze ich wydzie-
lania, tych norm prawnych o charakterze policyjnym, które faktycznie oddzia-
łują na prawa i obowiązki podmiotów wykonujących działalność gospodarczą.
Wyznaczanie ram materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej we-
wnątrz prawa administracyjnego na podstawie kryterium empirycznego rela-
tywizowanego do wyznacznika „gospodarcza” nie wydaje się wszelako trafne
wobec policji gospodarczej postrzeganej jako instytucja prawa gospodarczego,
a w jego obrębie – publicznego prawa gospodarczego. Wskazywana przez
L. Kieresa jako doniosły kierunek badań w kształtującej się nauce publicznego
prawa gospodarczego „recepcja instytucji wypracowanych przez naukę prawa
administracyjnego powszechnego na grunt zjawisk, które wiążemy z działal-
nością gospodarczą”, skutkująca „wypracowaniem własnych i oryginalnych
ujęć”32, skłania do podjęcia próby autonomizacji pojęcia policji gospodarczej
wobec policji administracyjnej. Autonomizacja policji gospodarczej polega-
łaby na uznaniu jej za swoistą kategorię policji stanowiącą instytucję prawa
gospodarczego, czego systemowe odzwierciedlenie powinno stanowić uznanie
za płaszczyznę wyodrębnienia jej materialnoprawnego ujęcia prawa gospodar-
czego, nie zaś – prawa administracyjnego.
Wykazana w rozdziale pierwszym niniejszej pracy zasadność postrzegania
prawa gospodarczego jako gałęzi prawa, której przedmiot normowania stano-
wią stosunki społeczne powstające w związku z działalnością gospodarczą33,
wymaga dokonania konceptualizacji policji gospodarczej z uwzględnieniem
31 L. Kieres, w: L. Kieres (red.), Administracyjne prawo gospodarcze, s. 11.
32 L. Kieres, Odesłania do publicznego prawa gospodarczego, s. 290. O tendencjach kształto-
wania się instytucji publicznego prawa gospodarczego – zob. K. Kokocińska, Instytucje prawne
publicznego prawa gospodarczego, w: A. Powałowski (red.), Prawne instrumenty, s. 40–43.
33 J. Grabowski, w: SPA, t. 8a, s. 15; C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze, s. 39.
128
§ 1. Pojęcie policji gospodarczej – prolegomena
implikacji systemowej wyrażającej się w wyznaczeniu tożsamości policji go-
spodarczej przy wykorzystaniu kategorii działalności gospodarczej. Powiąza-
nie policji gospodarczej z kategorią działalności gospodarczej zdaje się zresztą
przystawać do presupozycji semantycznych wynikających z nazwy „policja go-
spodarcza”. Policję gospodarczą, jako pojęcie podrzędne wobec charakteryzo-
wanego w rozdziale drugim pracy ogólnego pojęcia policji, należałoby więc de-
finiować jako całokształt działań organów władzy publicznej podejmowanych
w celu ochrony stanów i dóbr o charakterze egzystencjalnym dla społeczeństwa
i jednostek (tj. bezpieczeństwa, porządku i spokoju publicznego, a w ich obrę-
bie – w szczególności życia, zdrowia i mienia) przed swoistymi zagrożeniami
mogącymi powstawać w rezultacie działalności gospodarczej. Określenie celu
działań ujmowanych jako policja gospodarcza, stanowiącego jej cechę zna-
mienną, jakkolwiek zbliżone do ujęć przedstawionych przez T. Kocowskiego
(„ochrona bezpieczeństwa publicznego, tj. życia, zdrowia, mienia oraz moral-
ności publicznej przed zagrożeniami wynikającymi z prowadzenia działalności
określanej mianem gospodarczej”34) i K. Strzyczkowskiego („ochrona porządku,
bezpieczeństwa i spokoju publicznego, a w szczególności życia, zdrowia i mie-
nia, środowiska naturalnego, przed ich zagrożeniem wskutek podjęcia i pro-
wadzenia działalności gospodarczej”35), uwydatnia jednak odrzucenie empi-
rycznego kryterium wyznaczania jej zakresu wespół z przyjęciem kryterium
teoretycznego. Przydanie policji gospodarczej kwalifikacji genetycznej o cha-
rakterze apriorycznym, wyrażające się w kształtowaniu jej ram na podstawie
zakresu swoistych zagrożeń stanów i dóbr policyjnych mogących powstawać
w rezultacie działalności gospodarczej, wydaje się adekwatne dla jej analizy
w płaszczyźnie jurydycznej. Analiza ta wymaga sytuowania materialnopraw-
nego ujęcia policji gospodarczej w obrębie prawa gospodarczego, którego swo-
isty przedmiot regulacji, warunkujący wyodrębnianie prawa gospodarczego
jako samodzielnej części systemu prawa, ograniczony jest do stosunków spo-
łecznych powstających w związku z działalnością gospodarczą.
Z powyższych konstatacji wynika niezbicie, że materialnoprawne ujęcie
policji gospodarczej, stanowiące przedmiot badania w ramach niniejszej pracy,
podlega wyodrębnieniu nie tylko na podstawie właściwych ogólnemu pojęciu
policji kwalifikacji podmiotowej i teleologicznej, lecz nadto swoistej dla poli-
cji gospodarczej kwalifikacji genetycznej o charakterze apriorycznym. W na-
wiązaniu do ustaleń dokonanych w rozdziale drugim niniejszego opracowania
34 T. Kocowski, w: SPA, t. 8a, s. 702.
35 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, s. 152.
129
Rozdział III. Prawnogospodarcza determinacja ram...
za materialnoprawne ujęcie policji gospodarczej wypada przeto uznać normy
prawne ustanawiające generalno-abstrakcyjne wzory zachowań powstałe w re-
zultacie działalności kwalifikowanej jako policja oraz normy prawne stano-
wiące podstawy prawne działalności kwalifikowanej jako policja podejmowa-
nej w wymiarze indywidualno-konkretnym (co dotyczy materialnoprawnego
ujęcia policji w ujęciu ogólnym), z zastrzeżeniem, że stany faktyczne stano-
wiące zakresy zastosowania tych norm będą w zupełności zamykać się w dzia-
łalności gospodarczej. Zastosowanie norm zawartych w materialnoprawnym
ujęciu policji gospodarczej nie będzie więc możliwe w stanach faktycznych nie-
powstających wyłącznie w związku z działalnością gospodarczą.
§ 2. Działalność gospodarcza jako
przedmiot regulacji prawa gospodarczego
i materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej
I. Pojęcie działalności gospodarczej
w perspektywie normatywnej i teoretycznej
Z uwagi na stwierdzenie zasadności zawarcia w materialnoprawnym uję-
ciu policji gospodarczej wyłącznie norm, których zakresy zastosowania zamy-
kają się w działalności gospodarczej, oznaczenie ram tego ujęcia wymaga bez-
sprzecznie ustalenia sposobu rozumienia pojęcia działalności gospodarczej.
Refleksja nad tym zagadnieniem wiąże się w szczególności z koniecznością
rozważenia, czy za właściwe należy uznać posłużenie się definicją działalności
gospodarczej zawartą w art. 3 PrPrzed, zgodnie z którą „działalnością gospo-
darczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym
imieniu i w sposób ciągły”. A priori o zasadności wykorzystania tej defini-
cji w wyznaczaniu zakresu materialnoprawnego ujęcia policji gospodarczej,
ześrodkowanego wokół pojęcia działalności gospodarczej, mógłby świadczyć
uniwersalny charakter definicji – definicja legalna działalności gospodarczej
zawarta w art. 3 PrPrzed jest definicją o zasadniczej doniosłości dla systemu
prawa, co należy wywodzić ze stanowisk wyrażanych w doktrynie36 i orzecz-
nictwie37.
36 Na tle art. 2 nieobowiązującej ustawy z 2.7.2004 r. o swobodzie działalności gospodar-
czej (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168), będącego odpowiednikiem art. 3 PrPrzed, przedmiotowe sta-
130
Pobierz darmowy fragment (pdf)