Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00102 007298 15720076 na godz. na dobę w sumie
Pomoc społeczna jako administracja świadcząca - ebook/pdf
Pomoc społeczna jako administracja świadcząca - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 419
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5256-7 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> monografie prawnicze
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

W publikacji zaprezentowano współczesny model administracji świadczącej i zasady jego funkcjonowania na przykładzie pomocy społecznej. Autorka przedstawia sposób tworzenia jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, kształtowanie relacji prawnych ze świadczeniobiorcami opieki instytucjonalnej, możliwości ustalania opłat za pobyt w placówkach oraz prawa i obowiązki ich mieszkańców.

Książka zawiera omówienie zagadnień dotyczących m.in.:

Adresaci:
Publikacja przeznaczona jest dla pracowników socjalnych, sędziów, pracowników administracji samorządowej. Zainteresuje także pracowników naukowo-dydaktycznych zajmujących się administracja świadcząca i prawem socjalnym.

'Problematyka administracji świadczącej w literaturze z zakresu prawa administracyjnego jest sporadycznie poruszana w opracowaniach o charakterze monograficznym. (...) Zatem pojawienie się nowej publikacji z tego zakresu należy uznać za okoliczność pozytywna, zasługująca na aprobate. Dodatkowa wartością recenzowanej monografii jest to, ze porusza problematykę administracji świadczącej z perspektywy pomocy społecznej, a zatem tej sfery życia publicznego, która w sposób bezpośredni związana jest z tego typu administracja'.

dr hab. Stanislaw Nitecki



Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

POMOC SPOŁECZNA JAKO ADMINISTRACJA ŚWIADCZĄCA STUDIUM ADMINISTRACYJNOPRAWNE Iwona Sierpowska Warszawa 2012 Stan prawny na 1 października 2012 r. Recenzent Dr hab. Stanisław Nitecki Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Małgorzata Jarecka Opracowanie redakcyjne Katarzyna Świerk-Bożek Łamanie Wolters Kluwer Polska Układ typografi czny Marta Baranowska © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2012 ISBN 978-83-264-3961-2 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 11 Rozdział 1 Kształtowanie się socjalnej funkcji państwa w świetle ewolucji pomocy społecznej / 17 Pojęcie funkcji socjalnej / 17 Zarys historyczny funkcji socjalnej do początku XX w. / 23 Między państwem socjalnym a socjalistycznym / 35 3.1. 3.2. Zabezpieczenie społeczne a koncepcja welfare state / 35 Państwo socjalistyczne – dominacja funkcji socjalnej czy społecznej? / 44 Pomoc społeczna w państwie postsocjalistycznym – przykład Polski / 50 Prawo do pomocy społecznej w regulacjach międzynarodowych, europejskich i Unii Europejskiej / 54 Funkcja socjalna i pomoc społeczna we współczesnej Europie – zagrożenia i perspektywy / 64 3.3. 1. 2. 3. 4. 5. 1. 2. 3. Rozdział 2 Istota administracji świadczącej / 73 Mechanizmy kształtujące rozwój administracji świadczącej – wprowadzenie / 73 Z rodowodu doktryny administracji świadczącej / 75 2.1. 2.2. 2.3. Administracja świadcząca jako funkcja administracji publicznej / 88 Francuska szkoła service public / 75 Niemiecka koncepcja Daseinsvorsorge / 79 Administracja świadcząca w polskiej doktrynie / 83 5 Spis treści Pojęcie i rodzaje funkcji administracji publicznej / 88 Funkcja świadcząca a funkcja regulacyjna / 95 3.1. 3.2. Administracja świadcząca a socjalna funkcja państwa / 98 Cechy administracji świadczącej / 101 Pomoc społeczna a prawo administracyjne i administracja świadcząca / 110 Podsumowanie / 117 4. 5. 6. 7. Rozdział 3 Pomoc społeczna a zasady i cele administracji świadczącej / 119 1. 2. 3. 4. 5. Zagadnienia wprowadzające / 119 Zasada społecznej gospodarki rynkowej / 121 Zasada sprawiedliwości społecznej / 126 Równość jako zasada i wartość / 135 Zasada pomocniczości / 144 5.1. 5.2. Treść zasady pomocniczości / 144 Pomocniczość a miejsce pomocy społecznej w systemie zabezpieczenia społecznego i hierarchii obowiązków rodziny / 149 Zasada pomocniczości w świetle celów pomocy społecznej / 152 Podział zadań z zakresu pomocy społecznej / 155 Pomocniczość a działalność podmiotów niepublicznych / 163 5.3. 5.4. 5.5. 6. 7. Zaspokajanie potrzeb bytowych jako cel administracji świadczącej / 166 Podsumowanie / 179 Rozdział 4 Zadania i podmioty w pomocy społecznej a administracja świadcząca / 183 Zadanie publiczne a funkcja świadcząca / 183 Świadczenie jako kluczowe pojęcie administracji świadczącej / 197 2.1. 2.2. Podmioty realizujące zadania administracji świadczącej w pomocy społecznej / 224 Świadczenie społeczne a usługa społeczna / 197 Świadczenia z pomocy społecznej / 206 1. 2. 3. 6 Spis treści 3.1. Podmiotowy zakres administracji świadczącej – uwagi ogólne / 224 Organy administrujące i ich aparat pomocniczy / 226 Zakłady administracyjne / 232 Podmioty niepubliczne. Prywatyzacja – uspołecznienie – regulacja / 264 Podsumowanie / 281 3.2. 3.3. 3.4. 4. Rozdział 5 Prawne formy działania administracji świadczącej w pomocy społecznej / 286 Tradycyjne ujęcie prawnych form działania a administracja świadcząca / 286 Akt normatywny – wzmianka / 291 Akt administracyjny / 292 3.1. Typologia aktów administracyjnych w pomocy społecznej i jej znaczenie dla funkcji świadczącej / 292 Proceduralne aspekty aktu administracyjnego w pomocy społecznej / 312 3.2. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Umowa / 318 Czynności faktyczne / 335 Ciągi działań / 347 Podsumowanie / 350 Rozdział 6 Pozycja prawna adresata świadczeń / 354 Prawo do pomocy społecznej w systemie prawa krajowego / 354 Świadczeniobiorca a cele pomocy społecznej / 359 Świadczeniobiorca a prawne formy działania administracji świadczącej / 365 Świadczeniobiorca jako użytkownik zakładu administracyjnego / 369 Świadczeniobiorca wobec prywatyzacji zadań pomocy społecznej / 373 Podsumowanie / 378 7 Spis treści Zakończenie / 381 Bibliografia / 391 k.c. Konstytucja RP k.p.a. u.d.p.p.w. u.o.z.p. u.p.s. u.s.g. u.s.p. Wykaz skrótów Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cy- wilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1536 z późn. zm.) ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.) ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spo- łecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) 9 Wykaz skrótów zEKS zrewidowana Europejska Karta Społeczna otwarta do podpisu 3 maja 1996 r. Acta UWr. IJSW ONSA ONSAiWSA OSNC OSP OTK PiP PiZS Pol. Społ. Pr. Pracy RPEiS Sam. Teryt. Czasopisma Acta Universitatis Wratislaviensis International Journal of Social Welfare Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyj- nego i wojewódzkich sądów administracyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Polityka Społeczna Prawo Pracy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Inne MOP NSA TK WSA Międzynarodowa Organizacja Pracy Naczelny Sąd Administracyjny Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 10 Wstęp Przeobrażenia administracji publicznej stawiają przed nią często nowe zadania i cele, zmuszają do zmian organizacyjnych i do poszuki- wania nowych form działania. Powodują również powstawanie nowych funkcji. Niemniej wśród tych ostatnich można wyodrębnić pewien trwały kanon, na który składa się policja, reglamentacja i administracja świadcząca. Funkcji policyjnej i reglamentacyjnej poświęca się w dok- trynie wiele miejsca. Administracja świadcząca natomiast nie jest przedmiotem szerszej uwagi, zazwyczaj literatura ogranicza się do jej wskazania, podania cech charakterystycznych (nie zawsze zdefiniowa- nia) i wymienienia sfer działania administracji, w których realizowana jest ta funkcja. Być może taka powściągliwość wynika z negacji funkcji społeczno-organizatorskiej w państwie socjalistycznym czy prób ogra- niczenia socjalnej funkcji państwa w systemach opiekuńczych. Duży wpływ na słabnące zainteresowanie administracją świadczącą mają przemiany społeczno-gospodarcze ostatnich lat. Mogą one sugerować schyłek przedmiotowej funkcji i jej powolne wypieranie przez mecha- nizmy rynkowe i inne funkcje administracji, zwłaszcza funkcję regula- cyjną. Niniejsza praca stanowi próbę przywrócenia administracji świad- czącej należnego jej miejsca w hierarchii funkcji współczesnej admini- stracji publicznej. Chodzi o wykazanie, że funkcja świadcząca jest nadal jednym w podstawowych kierunków działania administracji publicznej oraz że jest ciągle przydatnym narzędziem badawczym. Nie oznacza to jednak bezkrytycznego podejścia do przedmiotu badań, zważywszy że dorobek doktryny w wybranej tematyce został ukształtowany w dużej mierze w odmiennych realiach ustrojowych. Drugim tytułowym pojęciem jest pomoc społeczna. Jako instytucja polityki społecznej państwa pomoc społeczna jest przedmiotem zainte- resowania różnych nauk – socjologii, politologii, ekonomii i prawa. 11 Wstęp Nie jest możliwe ani nawet celowe wyselekcjonowanie prawnej proble- matyki pomocy społecznej i oderwanie jej od pozostałych nauk, nie- mniej tytuł opracowania nie pozostawia wątpliwości, że chodzi o admi- nistracyjnoprawną analizę pomocy społecznej. Powiązanie pomocy społecznej z prawem administracyjnym nie budzi dziś większych wąt- pliwości. Próby uporządkowania prawnej regulacji w omawianym ob- szarze zostały podjęte na początku lat 90., były one następstwem zapo- czątkowanych wówczas przemian ustrojowo-gospodarczych. Ich wyni- kiem była rozbudowa katalogu socjalnych zadań państwa normowanych w ustawach z zakresu zabezpieczenia społecznego. W związku z tym pomoc społeczna przedstawiana jest nierzadko w ujęciu szerokim, jako różne formy wsparcia socjalnego udzielanego przez instytucje publiczne, i w znaczeniu wąskim, to jest w zakresie regulowanym ustawą z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej1. W niniejszej pracy będzie mowa o pomocy społecznej sensu stricto. Za takim wyznaczeniem przestrzeni badawczej przemawia głównie stanowisko doktryny, zaliczające takie instytucje, jak świadczenia rodzinne, zatrudnienie socjalne, dodatki mieszkaniowe, pomoc osobom bezrobotnym oraz uprawnionym do alimentów do odrębnych części systemu zabezpieczenia społecznego. Mimo podobieństw instytucje te wykazują wiele cech odmiennych od rozwiązań przyjętych dla pomocy społecznej w ścisłym znaczeniu. Należy tu wskazać w szczególności na brak subsydiarnego charakteru świadczeń, ich roszczeniowość oraz brak zależności między udzieloną pomocą a aktywizacją świadczeniobiorcy. Należy dodać, że pomoc społeczna stanowi autonomiczny obszar regulacji krajowych wyłączony spod koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Unii Euro- pejskiej. Jest to kolejna cecha wyróżniająca badaną sferę i przemawiająca za jej odrębnością. Powyższe przesłanki przesądziły o ograniczeniu obszaru badawczego, co z kolei przyczyniło się do precyzyjniejszego uchwycenia elementów charakteryzujących administrację świadczącą. Jednocześnie zawarte w pracy odesłania poza pomoc społeczną sensu stricto umożliwią dokonanie porównań i uzupełnień oraz sformułowanie wniosków dotyczących wprowadzenia kompleksowych rozwiązań prawnych odnoszących się do nieekwiwalentnych świadczeń przyzna- wanych ze środków publicznych. Na prawną regulację pomocy społecznej składają się przede wszystkim zadania administracji publicznej, katalog świadczeń oraz 1 Tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm. 12 Wstęp status organów i zakładów administracyjnych zajmujących się udziela- niem pomocy. Z perspektywy historycznej można stwierdzić, że kon- cepcja ustawodawcy przeszła pewną ewolucję, podobnie jak ocena po- mocy społecznej przez samych świadczeniobiorców i pozostałych członków społeczeństwa. Początkowa niechęć do korzystania z pomocy społecznej i obawa przed stygmatyzacją została zastąpiona z czasem akceptacją, a nawet wyzwoliła negatywne postawy u świadczeniobiorców traktujących pomoc społeczną jako stałe źródło utrzymania, „dziedzi- czone” przez następne pokolenie. Taki stan rzeczy zmusza do refleksji nie tylko nad prawną regulacją pomocy społecznej, ale również nad jej aksjologicznymi fundamentami. Rozważania na temat administracji świadczącej i pomocy społecznej wymagają osadzenia badanej problematyki w szerszym kontekście, zwłaszcza ekonomicznym i społecznym. Przedstawienie uwarunkowań historycznych pozwala zrozumieć nie tylko zasadność wyodrębnienia funkcji świadczącej, ale również jej przeobrażenia i perspektywy rozwo- ju. Założenia takie tłumaczą umieszczenie w pracy zarysu ewolucji so- cjalnej funkcji państwa, z którą związana jest geneza administracji świadczącej i pomocy społecznej. Tło historyczne pozwala na zrozumie- nie cech przypisywanych tytułowej funkcji oraz dokonanie krytycznej oceny części z nich w świetle aktualnego kształtu administracji świad- czącej. Współcześnie omawianej funkcji nie da się sprowadzić wyłącznie do prawa administracyjnego, podobnie zresztą jak innych funkcji ad- ministracji publicznej. Jest ona powiązana z prawem gospodarczym, prawem zabezpieczenia społecznego i nauką administracji. Ponadto, patrząc przez pryzmat jej głównego celu – zaspokajania potrzeb byto- wych ludności – trzeba dostrzec wiele działań państwa służących temu celowi, a wykraczających poza administrację świadczącą i prawo admi- nistracyjne. Niemniej tak szerokie spojrzenie na przedmiot badawczy, mimo swoich zalet, może zniweczyć cel badań. Dlatego też należy wy- raźnie zaznaczyć, że płaszczyzną badań jest prawo administracyjne, za część którego zostało uznane prawo pomocy społecznej. Celem pracy jest dokonanie analizy funkcji świadczącej administra- cji publicznej w obszarze działania administracji, jakim jest pomoc społeczna. W związku z tym zostanie podjęta próba zdefiniowania przedmiotowej funkcji oraz określenia jej istotnych cech. Administracja świadcząca obejmuje bardzo zróżnicowane sfery, dlatego zbudowanie jednego uniwersalnego i szczegółowego modelu funkcji świadczącej jest bardzo trudne i nie wiadomo, czy w ogóle możliwe. Dlatego zasadne 13 Wstęp jest rozważenie dwóch innych rozwiązań. Po pierwsze, należy określić ogólne, najbardziej typowe cechy funkcji, po drugie, stworzyć szczegó- łowy model w wybranym obszarze aktywności administracji. Na pod- stawie tych założeń zostaną wyodrębnione w pracy ogólne cechy cha- rakteryzujące administrację świadczącą, a następnie będą one odniesione do sfery pomocy społecznej. W ten sposób możliwe będzie ustalenie, czy prawna regulacja pomocy społecznej jest klasycznym przykładem administracji świadczącej i czy cechy administrowania pomocą społecz- ną odpowiadają w pełni funkcji świadczącej. Tak sprecyzowanemu ce- lowi głównemu podporządkowane są pewne cele cząstkowe. Należy do nich prześledzenie zmian zachodzących w funkcji świadczącej, w szczególności przenikania do niej nowych funkcji, zastanowienie się nad współczesną rolą administracji świadczącej (zwłaszcza że większość poświęconych jej opracowań dotyczy dość odległych czasów) oraz zwrócenie uwagi na wydolność współczesnego państwa i jego admini- stracji w zakresie zaspokajania potrzeb bytowych obywateli. Zagadnienia te nabierają szczególnego znaczenia w dobie zagrożeń globalnym kry- zysem ekonomicznym, już nie tylko kryzysem państwa opiekuńczego. Rodzi się pytanie, czy administracja świadcząca ukierunkowana na za- spokajanie stale rosnących potrzeb egzystencjalnych jednostki ma rację bytu, czy też zagrożona jest degradacją lub wchłonięciem przez inne funkcje, zwłaszcza przez funkcję regulacyjną. Postawiony problem można z dużym uproszczeniem sprowadzić do pytania, czy państwo przejdzie od roli opiekuna do roli regulatora. Szeroka analiza prawnoadministracyjnej regulacji pomocy społecz- nej umożliwia nakreślenie jeszcze jednego celu opracowania. Jest nim ustalenie, na ile tożsame są konstrukcje prawne pomocy społecznej i administracji świadczącej. Pomoc społeczna ma swoją normatywną definicję, administracja świadcząca jest pojęciem prawniczym, ale nie to jednak jest najistotniejsze. W literaturze często używa się sformuło- wań sugerujących tożsamość obydwu konstrukcji znaczeniowych. Taka tożsamość z całą pewnością nie zachodzi, dlatego celem rozważań jest ustalenie nie tylko cech typowych administracji świadczącej w pomocy społecznej, ale również wskazanie na obecność innych funkcji admini- stracji publicznej w analizowanym obszarze. Stosownie do założonych celów, po przedstawieniu genezy admi- nistracji świadczącej i pomocy społecznej zostanie podjęta próba skonstruowania modelu administracji świadczącej i odniesienia go do sfery pomocy społecznej. Podstawowe elementy modelowego ujęcia 14 Wstęp będą oscylowały wokół zagadnień celów, zadań i form działania admi- nistracji świadczącej. Rozważania w tym zakresie zostaną poprzedzone analizą zasad i wartości będących współczesnym uzasadnieniem tytu- łowej funkcji. Za istotne należy uznać wskazanie konstytucyjnej legity- mizacji administracji świadczącej, a także zastanowienie się nad jej ak- sjologiczną podbudową. W centrum zainteresowania administracji świadczącej znajduje się człowiek i jego potrzeby. Ich zaspokajanie z jednej strony wiąże się z ingerencją w sferę praw i wolności jednostki, z drugiej wymaga zapew- nienia jej bezpieczeństwa socjalnego. Zaspokajanie potrzeb nieodłącznie związane jest z dystrybucją dóbr i ustalaniem ciężarów dla całego spo- łeczeństwa. Wymaga to od państwa wyważania proporcji między reali- zacją celów gospodarczych i społecznych, co z kolei znajduje wyraz w zasadach ustrojowych i chronionych przez porządek prawny warto- ściach. Na tej podstawie powinny być wyznaczane cele administracji i jej zadania. Analiza tych ostatnich w funkcji świadczącej ma charakter statyczny i dynamiczny. Sprowadza się do prezentacji i oceny układu zadań publicznych w pomocy społecznej oraz ich realizacji. Najistot- niejsze zadania w omawianej funkcji polegają na dostarczaniu świad- czeń. Temu zagadnieniu poświęcona jest znaczna część opracowania, w szczególności dotyczy ona typologii świadczeń, wyodrębnienia w ich ramach usług społecznych oraz roli świadczeń w osiąganiu celów po- mocy społecznej. Poruszone są również proceduralne aspekty przyzna- wania i zwrotu pomocy. Zadaniowo-podmiotowy zakres rozważań pozwala na refleksję na temat struktury aparatu administracyjnego, ustosunkowanie się do podkreślanej w nauce najważniejszej roli zakła- dów administracyjnych w wypełnianiu zadań pomocy społecznej oraz miejsca wyznaczonego podmiotom niepublicznym. Jednocześnie w tej płaszczyźnie badawczej najwyraźniej zaznacza się obecność innych funkcji administracji. Kolejny wątek badawczy dotyczy prawnych form działania admi- nistracji. Zostanie zaprezentowana ich wielość i różnorodność, w tym wykorzystanie działań faktycznych. Podstawową kwestią jest jednak rozważenie znaczenia aktu administracyjnego deprecjonowanego w funkcji świadczącej oraz rozstrzygnięcie, czy w pomocy społecznej mamy do czynienia z umowami administracyjnoprawnymi. Konieczna jest również konfrontacja ze stanem aktualnym dość odległych w czasie ustaleń doktryny na temat wyodrębnienia w administracji świadczącej ciągów działań. 15 Wstęp Ostatnia część opracowania poświęcona jest pozycji adresata świadczeń, ze szczególnym uwzględnieniem socjalnych praw jednostki oraz prawnych form działania administracji. Rozważania zamykają się zatem głównym dla administracji świadczącej wątkiem badawczym, w którego centrum pozostaje człowiek i jego potrzeby. Podstawową metodą wykorzystaną w pracy jest analiza prawno-do- gmatyczna. Badania ograniczają się do przedstawienia administracji świadczącej w Polsce, stąd głównym przedmiotem analizy jest polski materiał normatywny, dorobek doktryny i orzecznictwo. Posiłkowe i uzupełniające zastosowanie znajduje również metoda porównawcza. Pozwala ona przedstawić tło historyczne badanych instytucji, ich ewo- lucję i kierunki rozwoju. Umożliwia ogląd administracji świadczącej i pomocy społecznej z perspektywy czasu i przestrzeni. Teoretyczne rozważania prowadzone w niniejszej pracy zostaną wzbogacone o wnioski de lege ferenda. Ich celem jest doskonalenie instytucji pomocy społecznej i zwiększenie efektywności administracji w tym obszarze. 16 Rozdział 1 Kształtowanie się socjalnej funkcji państwa w świetle ewolucji pomocy społecznej 1. Pojęcie funkcji socjalnej Sprawy społeczne należą do najważniejszych zadań państwa. Rea- lizacja celów społecznych jest sprzężona z gospodarką państwa. W ra- mach polityki społeczno-gospodarczej państwo powinno dążyć do sprawiedliwego podziału dochodu (redystrybucja dochodu i ogranicze- nie nadmiernych nierówności w podziale produktu społecznego), za- pewnienia zatrudnienia, wyrównywania szans obywateli w sferze wy- kształcenia i zatrudnienia. Do innych istotnych celów społecznych na- leży zaliczyć: zapewnienie minimum standardu życiowego (tzw. mini- mum socjalnego), zwalczanie nędzy i przeciwdziałanie rozwarstwieniu społeczeństwa, zapewnienie ochrony zdrowia, zabezpieczenie społecz- ne2. Wskazane cele wyznaczają zadania i funkcje państwa. Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że łaciński źródłosłów ter- minu „funkcja” (functio) jest tłumaczony jako odbywanie, wykonywanie, załatwianie3. Według A. Korybskiego funkcja to ukierunkowana spo- łecznie realizacja jakiegoś założonego przez dany podmiot społeczny (jednostkę, grupę bądź organizację) celu4. Funkcje państwa są przed- 2 L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce i w Niemczech, Warszawa 2009, s. 14. O celach państwa także A. Łopatka, Prawoznawstwo, Warszawa 2000, s. 66–67; P. Win- czorek, Nauka o państwie, Warszawa 2005, s. 135–137. 3 S. Sagan, V. Serzhanova, Nauka o państwie współczesnym, Warszawa 2010, s. 54. 4 A. Korybski, Funkcje państwa (w:) Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Lublin 2006, s. 102. 17 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... miotem rozważań nauk prawnych, socjologicznych i politycznych5. W doktrynie prawa nie są jednoznacznie ujmowane6, bywają utożsa- miane z zadaniami czy celami państwa. Przedstawiane są również w kategoriach skutków, zamierzeń i faktycznej realizacji. W odniesieniu do zjawisk życia społecznego, będących splotem działań społecznych i ich skutków, wyróżnia się funkcje jawne i ukryte, zamierzone i nieza- mierzone, uświadomione i nieuświadomione7. Zdaniem J. Kucińskiego dotychczasowe próby oddzielenia tych pojęć nie przyniosły zadowala- jących rezultatów. Autor proponuje zdefiniowanie funkcji państwa jako całokształtu jego działalności w określonej sferze życia społecznego albo jako jednego z podstawowych kierunków działalności państwa. Powołując się na dorobek doktryny i zróżnicowane klasyfikacje funkcji państwa, J. Kuciński dzieli je na funkcje zewnętrzne i wewnętrzne. W ramach tych drugich wyróżnia funkcję socjalną, kulturalno-wycho- wawczą, gospodarczą oraz funkcję ochrony ustroju8. Funkcja socjalna sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa socjalnego przez ubez- pieczenia społeczne, ochronę zdrowia, pomoc społeczną, ochronę pracy, w tym zapewnienie godziwego wynagrodzenia i minimum egzystencji. Swym szerokim zakresem funkcja socjalna obejmuje rów- nież niwelacje przez państwo różnic majątkowych w celu zapobiegania niepokojom społecznym, a także dbałość o rozwój demograficzny i kondycję zdrowotną obywateli. Nieco węższe rozumienie funkcji so- cjalnej prezentuje L. Jodkowska, która oddziela niejako funkcję socjalną od społecznej, łącząc tę ostatnią z funkcją gospodarczą. Zdaniem autorki funkcja socjalna sprowadza się do „zapewnienia godnych warunków bytowania tej części społeczeństwa, której się w życiu nie powiodło, w celu złagodzenia różnic społecznych. Przejawia się w dbałości o ochronę zdrowia społeczeństwa poprzez ubezpieczenia społeczne, 5 Na socjologiczne ujęcie problematyki państwa wskazuje Z. Pulka, Teoria państwa i prawa – jedna dyscyplina czy „federacja” dyscyplin? (w:) H. Rot (red.), Struktura i funkcje teorii państwa i prawa, Wrocław 1989, s. 37–38. 6 Por. A. Redelbach, Wstęp do prawoznawstwa, Poznań 1993, s. 28–30; P. Winczorek, Nauka..., s. 141–149; A. Dobiszewski, Podstawowe cechy i funkcje państwa (w:) A. Dobi- szewski, S. Korycki, J. Kuciński, Podstawy teorii państwa, Warszawa 2000, s. 17–20. 7 A. Korybski, Funkcje..., s. 102. 8 J. Kuciński, Nauka o państwie i prawie, Warszawa 2008, s. 69–71. Funkcję socjalną wyodrębniają również A. Łopatka, Prawoznawstwo, s. 68 i A. Dobiszewski, Podstawowe cechy i funkcje..., s. 20. P. Winczorek pisze o funkcji opiekuńczo-socjalnej – P. Winczorek, Nauka..., s. 148. 18 1. Pojęcie funkcji socjalnej pomoc socjalną i zapewnienie godnego bytowania osobom niepełno- sprawnym”9. W realizacji tej funkcji ważną rolę spełnia system dystry- bucyjno-redystrybucyjny wykorzystywany przy pierwotnym i wtórnym podziale dochodu narodowego. Pozyskując środki z podatków, państwo przeznacza je między innymi na realizację celów społeczno-socjalnych. W ten sposób niweluje duże różnice w dochodach członków społeczeń- stwa, łagodzi ubóstwo i nierówności społeczne. Państwo spełnia również rolę stabilizatora gospodarki, w tym przeciwdziała bezrobociu i inflacji. Zapewnia funkcjonowanie gospodarki w stanie możliwie pełnego za- trudnienia i stabilnych cen10. Rację ma J. Kuciński, twierdząc, że zasięg realizacji analizowanej funkcji zależy w dużej mierze od zamożności państwa. Decydującą rolę w wykonywaniu funkcji socjalnej pełnią or- gany administracji publicznej wykorzystujące głównie niewładcze formy działania. Aktywność państwa w tej sferze uzupełniana jest przez różne podmioty niepubliczne11. Funkcja socjalna państwa odnoszona jest do zapewnienia i ochrony podstawowych warunków egzystencji i zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych. Analizowanie potrzeb w szerszym kontekście (edu- kacja, nauka, kultura, wypoczynek itp.) wykracza poza ramy niniejszej pracy. Niezależnie od przyjętych definicji i zakresu analizowanej funkcji, nie budzi wątpliwości umieszczenie w jej ramach pomocy społecznej (i w tym kierunku zmierzać będą dalsze rozważania). Pomoc ta nie występuje jednak w odosobnieniu, ale w ścisłym związku z innymi formami wsparcia tworzącymi system zabezpieczenia społecznego. Zabezpieczenie społeczne należy uznać za podstawową składową socjalnej funkcji państwa. Pojęcie to pojawiło się w Stanach Zjednoczo- nych w latach 30. XX w. Zdaniem H.F. Zachera nigdy nie zostało do- kładnie zdefiniowane, a jego sens powinien być pojmowany historycznie – „jako przekroczenie dwóch etapów poprzedzających politykę świad- czeń społecznych: opieki nad ubogimi i ubezpieczenia społecznego”. Sam autor definiuje zabezpieczenie społeczne jako „wiarygodną ochronę przed pewnymi rodzajami ryzyka życiowego”12. Według 9 L. Jodkowska, Państwo opiekuńcze w Polsce..., s. 15. 10 Ibidem, s. 15–16. 11 J. Kuciński, Nauka o państwie..., s. 74–75. 12 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego w Europie (w:) B. Maydell, T. Zieliński (red.), Ład społeczny w Polsce i Niemczech na tle jednoczącej się Europy. Księga pamiątkowa poświęcona Czesławowi Jackowiakowi, Warszawa 1999, s. 372–373. 19 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... J. Piotrowskiego zabezpieczenie społeczne to „całokształt środków i działania instytucji publicznych, za pomocą których społeczeństwo stara się zabezpieczyć swych obywateli przed niezawinionym przez nich niedostatkiem, przed groźbą niemożności zaspokojenia podstawo- wych, społecznie uznanych za ważne, potrzeb”13. Przez zabezpieczenie społeczne państwo ma zapewnić warunki egzystencji wszystkim tym, którzy ze względów od siebie niezależnych nie mogą utrzymać się z własnej pracy. Przeszkodami uniemożliwiającymi samodzielne utrzymanie może być wiek, niepełnosprawność, choroba, wypadek, bezrobocie i wiele innych. Głównym wykonawcą tej idei jest państwo, niemniej odwołuje się ona do solidarności społecznej, zobowiązując członków społeczeństwa do ponoszenia odpowiedzialności za jednostki, które nie są samowystarczalne. Niemniej państwo nie może wpływać destrukcyjnie na aktywność i przezorność jednostek oraz na równowagę między sferą ekonomiczną i społeczną14. Według M. Andrzejewskiego zabezpieczenie społeczne to ogół świadczeń (wypłacanych na podstawie roszczenia) o charakterze ubezpieczeniowym i zaopatrzeniowym oraz świadczenia udzielane w ramach pomocy społecznej15. W literaturze zgodnie wyróżnia się trzy metody (techniki) zabez- pieczenia społecznego: ubezpieczeniową, zaopatrzeniową i pomocową (opiekuńczą)16. 13 J. Piotrowski, Zabezpieczenie społeczne – problematyka i metody, Warszawa 1966, s. 28. 14 Z. Pisz, Uwagi ogólne na temat zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Pisz (red.), Zabezpieczenie społeczne, Wrocław 1998, s. 16. 15 M. Andrzejewski, Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej (dziecko – ro- dzina – państwo), Kraków 2003, s. 114. 16 Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 57–60; W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2007, s. 96; A. Żukiewicz, Prawo socjalne w systemie prawa stanowionego – przykład polski, Pol. Społ. 2003, nr 2, s. 8. S. Nitecki oprócz ubezpieczeń społecznych, zaopatrzenia społecznego i pomocy społecznej wyod- rębnia jeszcze w systemie zabezpieczenia społecznego wsparcie społeczne. Składają się na nie świadczenia państwowe zaspokajające określone potrzeby oraz świadczenia adre- sowane do osób znajdujących się w określonej sytuacji. Wsparcie społeczne autor sytuuje po zaopatrzeniu, a przed pomocą społeczną, jako formę przejściową między tymi elemen- tami zabezpieczenia społecznego. Formami wsparcia społecznego są świadczenia zaspo- kajające określone potrzeby (dodatek mieszkaniowy), świadczenia uzasadnione określoną sytuacją faktyczną (bezrobocie), świadczenia dla rodzin wychowujących dzieci (świad- czenia rodzinne). Pomoc w ramach wsparcia społecznego przysługuje z racji spełnienia przesłanek normatywnych i jest niezależna od aktywności zmierzającej do poprawy wa- runków życiowych. Oznacza to, że celem wykorzystywanej metody opiekuńczej nie jest 20 1. Pojęcie funkcji socjalnej Najbardziej rozpowszechnioną jest metoda ubezpieczeniowa. Ce- chuje ją powiązanie z pracą zarobkową przez system składek odprowa- dzanych do określonego funduszu. Z funduszu wypłacane są świadcze- nia w związku z wystąpieniem zdarzenia losowego (szkody) uniemoż- liwiającego trwale lub czasowo świadczenie pracy. Tym samym ciężar szkody rozłożony jest na wszystkich ubezpieczonych. W ubezpiecze- niach występują świadczenia typowe, roszczeniowe, których wysokość zależy od wkładu pracy. Do metody zaopatrzeniowej odwoływały się pierwsze ustawy so- cjalne, obejmujące świadczeniami całą ludność lub jej wybrane grupy. Cechą tej metody jest finansowanie świadczeń z funduszów publicznych zasilanych z podatków oraz zapewnienie jednolitych i równych dla wszystkich świadczeń. Te ostatnie są zwykle niewysokie, mają zaspokoić jedynie podstawowe potrzeby, ich uzupełnieniem mają być dochody pochodzące z innych źródeł (oszczędności, dodatkowe ubezpieczenia). Świadczenia mają charakter roszczeniowy i są przyznawane bez związku z pracą (poza specjalną formą zaopatrzenia osób w służbie państwowej). W metodzie zaopatrzeniowej podstawowym kryterium przyznawania świadczeń są potrzeby lub zasługi17. Najstarsza jest metoda pomocowa (opiekuńcza). Ma ona zastoso- wanie wobec osób znajdujących się w trudnych sytuacjach życiowych, które własnym staraniem nie są w stanie przezwyciężyć kryzysów. Państwo ze środków publicznych oferuje im pomoc nie tylko finansową, ale również rzeczową i usługową. Świadczenia umożliwiają zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, często pobierane są okresowo. W metodzie tej dominuje zasada uznaniowości i indywidualizacji świadczeń, tzn. ich dopasowania do sytuacji konkretnego beneficjenta. Pomoc stawia na aktywizację świadczeniobiorców, ich integrację ze środowiskiem i życiowe usamodzielnienie. Poszczególne metody wykorzystywane są w krajowych systemach zabezpieczenia społecznego z różną intensywnością, niemniej upraw- niona wydaje się teza o prymacie ubezpieczeń społecznych i komple- mentarnej roli pomocy społecznej. Pomoc pozostaje w subsydiarnej usamodzielnienie beneficjenta ani doprowadzenie do jego życiowej samowystarczalności; S. Nitecki, Świadczenia rodzinne. Procedury i tryb przyznawania, Wrocław 2009, s. 16–17. 17 G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia społecznego (w:) Z. Kluszczyń- ska, W. Koczur, K. Rubel, G. Szpor, T. Szumlicz, System ubezpieczeń społecznych. Zagad- nienia podstawowe, Warszawa 2006, s. 24. 21 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... relacji z pozostałymi elementami zabezpieczenia społecznego. J. Starę- ga-Piasek postrzega ją wręcz jako formę „łatania dziury” w innych systemach: emerytalnym, opieki zdrowotnej, zasiłków dla bezrobot- nych18. Zabezpieczenie społeczne bywa utożsamiane z bezpieczeństwem socjalnym. Powodem takiego stanu rzeczy może być tłumaczenie an- gielskiego terminu social security, rozumianego zarówno jako zabezpie- czenie społeczne, jak i bezpieczeństwo socjalne. W dyscyplinach prawniczych pojęcie zabezpieczenia społecznego nie budzi wątpliwości, natomiast druga z wymienionych kategorii pojęciowych sytuowana jest raczej w terminologii polityki społecznej niż w pojęciach norma- tywnych. W tym drugim ujęciu mówi się o standardach bezpieczeństwa socjalnego jako kategorii normatywnej19. Bezpieczeństwo socjalne ro- zumiane jest jako „stan wolności od niedostatku materialnych środków utrzymania i istnienie realnych gwarancji pełnego rozwoju jednostki”20. Środki te mogą mieć charakter pieniężny i rzeczowy. Niedostatek środków utrzymania może być odnoszony również do braku opieki, której wymaga osoba lub rodzina. Bezpieczeństwo socjalne może być analizowane w różnych kontekstach znaczeniowych, w aspekcie natu- ralnych potrzeb ludzi, praw obywatelskich oraz powinności państwa. Można je rozpatrywać z punktu widzenia polityki socjalnej, prawa i ekonomii, w skali krajowej, jak i na forum unijnym czy międzynaro- dowym, przez pryzmat praw człowieka, problematyki zatrudnienia, systemu zabezpieczenia społecznego i ochrony zdrowia21. Odnoszące się do tej problematyki akty prawne często operują terminami prawnie niedookreślonymi, takimi jak np. „odpowiedni poziom”, „godne wa- runki życia”. Bezpieczeństwo socjalne rozważane jest również w kate- goriach minimum egzystencji (standard potrzebny do przeżycia), mi- nimum socjalnego (standard potrzebny do integracji społecznej) oraz przeciętnego, oferowanego i prawnie gwarantowanego standardu bez- 18 J. Staręga-Piasek, Pomoc społeczna (w:) Polityka społeczna: efekt czy siła sprawcza rozwoju kraju?, Warszawa 1994, s. 189. 19 Zob. R. Pacud, Standard bezpieczeństwa socjalnego jako kategoria normatyw- no-wzorcowa polityki zabezpieczenia społecznego, Pol. Społ. 2002, nr 9, s. 14 i n. 20 M. Księżopolski, Systemy zabezpieczenia społecznego w krajach nordyckich, Warszawa 1988, s. 31. 21 Zob. I. Sierpowska, Zasada bezpieczeństwa socjalnego w świetle zjawiska ekskluzji społecznej w Europie (w:) Z. Pulka (red.), Wybrane zagadnienia teorii i praktyki prawa europejskiego, Legnica 2009, s. 117 i n. 22 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... pieczeństwa22. Pojęcie to ma również swój wymiar ekonomiczny, uwzględniający między innymi wielkość spożycia. Poziom czy standard bezpieczeństwa socjalnego jest zróżnicowany w poszczególnych krajach i w dużej mierze zależy od rozwoju gospodarczego. Konkludując, należy stwierdzić, że zabezpieczenie społeczne anali- zowane jest w kategoriach instytucjonalnych, bezpieczeństwo socjalne – w kategoriach osiągania pożądanych stanów, głównie w wymiarze socjalno-ekonomicznym. Zabezpieczenie społeczne postrzegane jest jako system przedsięwzięć, a przede wszystkim świadczeń nakierowa- nych na zagwarantowanie odpowiedniego poziomu życia członków społeczeństwa. Podstawowym celem tego systemu jest zapewnienie bezpieczeństwa socjalnego. 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej do początku XX w. W dziejach udzielania pomocy człowiekowi przez państwo przeło- mowe znaczenie odegrał wiek XIX i rozwój koncepcji państwa socjal- nego. Niemniej formy opieki władz publicznych nad jednostkami po- trzebującymi wsparcia odnotowywano już w starożytności. W okresie Cesarstwa Rzymskiego w I w. wprowadzono alimenty państwowe dla ubogich rodziców. Najbardziej popularną formą wspomagania plebsu były frumentacje – rozdawnictwo zboża, na które na początku nowego tysiąclecia przeznaczano ok. 20 dochodów państwowych. Oprócz zboża ludność obdarowywano okresowo również innymi produktami, takimi jak wino, oliwki czy sól. Warte odnotowania są zarządzenia ograniczające wystawność biesiad przeciwstawiające się marnotrawieniu pieniędzy kosztem ubóstwa ludu23. Przez wiele wieków udzielanie pomocy dokonywało się poza pań- stwem, często bez prawnego umocowania. Proces ten ewoluował w kierunku wyodrębnienia trzech filarów współczesnego zabezpieczenia 22 Zob. S. Golinowska, O funkcjach i znaczeniu minimum socjalnego, Pol. Społ. 2001, nr 11–12, s. 6 i n.; P. Kurowski, Rola minimum socjalnego i minimum egzystencji w kształtowaniu kategorii dochodowych, Pol. Społ. 2001, nr 5–6, s. 1 i n.; A. Rajkiewicz, O genezie minimum socjalnego i dalszym jego ciągu, Pol. Społ. 2001, nr 11–12, s. 2 i n. 23 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne dzieje pomocy człowiekowi, Katowice 2009, s. 84–85. 23 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... społecznego, poszerzając zaangażowanie państwa i administracji pub- licznej w sprawy socjalne. Niemniej do drugiej połowy XIX w. trudno w formach wsparcia wydzielić świadczenia właściwe dla ubezpieczeń społecznych, pomocy społecznej czy zaopatrzenia społecznego. Można raczej mówić o podejmowaniu przez państwo różnych działań ochronnych, opiekuńczych i wspierających, które ukształtowały jego socjalną funkcję. W ewolucji pomocy społecznej wskazuje się trzy za- sadnicze etapy: dobroczynność, opiekę i pomoc. Trudno określić jed- noznaczny cenzus czasowy wykształcenia poszczególnych etapów, miały one różny przebieg w krajach europejskich, były związane ze zmianami gospodarczymi, społecznymi, ekonomicznymi i politycznymi. Ewolucję pomocy społecznej charakteryzują przemiany dotyczące w szczególności celów i motywów udzielania wsparcia, kręgu podmio- tów (zarówno świadczeniobiorców, jak i udzielających pomocy), ryzyk socjalnych, typów świadczeń, struktury organizacyjnej i finansowej24. Choć pomoc społeczna jest przewodnim motywem rozważań, to nie jest ona jedyną składową funkcji socjalnej państwa. Zatem kształtowanie się tej funkcji wymaga szerszego spojrzenia. Początkowo organizowaniem wsparcia dla potrzebujących zajmo- wały się podmioty prywatne i Kościół katolicki, w szczególności klasz- tory, bractwa, towarzystwa dobroczynne. Potrzebujących wspierały również władze miejskie, organizacje kupców i rzemieślników. Stąd też dobroczynność tę określa się czasem mianem prywatnej. Należy jednak mieć na uwadze, że wszystkie te podmioty spełniały w swoisty sposób zadania państwa tamtej epoki25. Pomoc skierowana była niemal wyłącz- nie do osób wyobcowanych ze społeczeństwa, żyjących w skrajnej nędzy, starców, kalek, sierot, włóczęgów i żebraków. Opieka miała charakter filantropijny, powodowana była współczuciem, względami religii. Państwo włączało się w nią rzadko, kierując się głównie potrzebą ochrony porządku publicznego. Początki prawnej regulacji wsparcia społecznego w Europie sięgają XVI w., co łączyło się pośrednio z wprowadzeniem obowiązku pracy. W Polsce wydano w tym stuleciu akty prawne nakazujące selekcję że- braków i włóczęgów pod kątem ich zdolności do pracy. Zdolni do pracy zostali objęci przymusowym zatrudnieniem, osobom niemogącym 24 Zob. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992, s. 22 i n. 25 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 2010, s. 177. 24 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... pracować wydawano zaś świadectwa uprawniające do zbierania jałmuż- ny. Żebranie bez takiego świadectwa było zagrożone karą ciężkich ro- bót26. W 1536 r. w Anglii ustanowiono przepisy potępiające żebractwo i włóczęgostwo oraz zobowiązano parafie do zapewnienia pracy biedo- cie. W literaturze wyrażany jest pogląd, że „z formalnego punktu widze- nia był to początek przejścia od pomocy zewnętrznej do pomocy we- wnętrznej, czynionej w formie instytucjonalnej pod nadzorem pań- stwa”27. Kolejnym krokiem było ogłoszenie w 1601 r. Aktu Elżbietań- skiego, uznanego za pierwsze źródło prawa w dziedzinie pomocy spo- łecznej. Akt, zwany prawem ubogich, nakładał na gminy obowiązek udzielenia pomocy osobom pozbawionym opieki ze strony rodziny. Ubóstwo traktowane było jako sytuacja zawiniona, wynikająca z wła- snych zaniedbań, a sposobem na przezwyciężenie biedy było stosowanie różnych środków wychowawczych i karnych. Zdaniem H.F. Zachera represyjne ustawodawstwo dotyczące ubogich, karanie żebractwa oraz penalizowanie osób niemających środków do życia w związku z popeł- nianymi przestępstwami, charakteryzowało przeważającą część Europy w XVI i XVII w.28 Zadania te realizowały domy pracy przymusowej będące zakładami produkcyjnymi, opiekuńczymi i miejscami przymu- sowego odosobnienia. Objęcie nadzorem państwa podmiotów prowa- dzących działalność charytatywną oraz wprowadzenie regulacji praw- nych w omawianej sferze wykształciło niejako drugi segment – dobro- czynność publiczną. Współistniała ona z dobroczynnością prywatną, a jej znaczenie wzrosło w dobie rozwoju przemysłu i kształtowania się kapitalizmu. Wiek XVII w Europie to przede wszystkim okres rozwoju gospo- darczego, umocnienia ochrony własności i wzrostu znaczenia pieniądza. Państwo przejęło funkcję regulatora gospodarki, jego ingerencja w produkcję i handel nie szła jednak w parze z zainteresowaniem sprawami społecznymi. Jednym z nielicznych przykładów zaangażowa- nia państwa w sprawy społeczne była manufaktura scentralizowana, realizująca cele fiskalne i społeczne. Manufaktury powiązane z przytuł- kami, szpitalami, sierocińcami czy więzieniami były zarazem zakładami 26 Zob. J. Łopato, Rodowód pomocy społecznej, Pol. Społ. 1982, nr 4, s. 20. 27 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 188. 28 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376. 25 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... produkcji i pracy przymusowej oraz pierwszymi instrumentami nowo- żytnej polityki socjalnej29. Rozwój zróżnicowanych koncepcji opiekuńczej funkcji państwa nastąpił w kolejnych wiekach. Nie bez znaczenia pozostawało umocnie- nie merkantylizmu, który w XVIII w. nazywany był kameralizmem. Obok ideologów kameralizmu działali policyści, którzy postrzegali państwo jako gwaranta szczęścia i dostatku. Państwo powinno było realizować ten cel wszelkimi dostępnymi środkami, by stać się państwem dobrobytu. Ta wizja przerodziła się w kolejnych wiekach w państwo socjalne, określane też mianem państwa dobrobytu30. Rozszerzaniu interwencjonizmu państwowego towarzyszył rozrost zadań administra- cji i dążenie do większej centralizacji, co było widoczne między innymi w podejściu do spraw socjalnych. Dostrzegano potrzebę utworzenia organu centralnego, do zadań którego należałby nadzór nad dobroczyn- nością (w tym nad wykorzystaniem funduszy) i przygotowywanie aktów prawnych dotyczących dobroczynności publicznej i prywatnej31. W drugiej połowie XVIII w. można zaobserwować podejmowanie po- jedynczych działań zapowiadających budowanie systemu zabezpieczenia społecznego. Składało się na nie ulepszanie opieki nad ubogimi i przy- gotowywanie nowych form wsparcia społecznego. I tak we wskazanym okresie kilka państw skandynawskich i niemieckich zobowiązało gminy do zapewnienia ubogim minimum egzystencjalnego, w Niemczech, Holandii i Wielkiej Brytanii podjęto działania wspierające własną zapo- biegliwość, zachęcające do oszczędzania w specjalnych kasach32. Przy- kładem koncepcji przejmowania przez władze państwowe kontroli nad dobroczynnością publiczną było powołanie w Polsce komisji dobrego porządku (boni ordonis), zajmujących się między innymi zwalczaniem ubóstwa33. W dobie Sejmu Czteroletniego ustanowiono centralny organ do spraw zarządzania dobroczynnością publiczną o nazwie Komisja nad Szpitalami. Podejmowano również próby wydzielenia środków publicznych na finansowanie działalności dobroczynnej. 29 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 209. 30 H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 25. 31 K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie pomocy społecznej, Warszawa 2009, 32 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 376–377. 33 Zob. J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Pol. Społ. 1982, nr 5, s. 25. s. 43. 26 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... Przełom w kształtowaniu socjalnej funkcji państwa przyniósł wiek XIX. Zachodzące wówczas przemiany były wypadkową wielu czynników politycznych, społecznych, gospodarczych, ustrojowych i prawnych. Był to okres ewoluowania liberalizmu. Nurt ten zrodził się jako negacja starego porządku, absolutyzmu, feudalizmu i nierówności stanowej. Liberalizm (liber – wolny) w centrum zainteresowania stawiał wolność jednostki. W sferze ekonomicznej jednostka miała mieć nieskrępowaną swobodę działania, opartą na niepodważalnym prawie własności. Wy- zysk ekonomiczny był uważany za zło konieczne i następstwo wolności gospodarczej pracodawców. Liberalizm ekonomiczny, jak konstatuje J. Wiśniewski, był czynnikiem postępu, dopóki walczył ze spuścizną feudalizmu, natomiast w okresie rozwoju przemysłu i wzrostu ludności przekształcił się w element wsteczny i aspołeczny34. Choć w omawianym nurcie pojawiały się zainteresowania sprawami społecznymi, to jednak przeważał pogląd o konieczności troszczenia się o samego siebie. Od państwa nie oczekiwano zaangażowania w zaspokajanie potrzeb spo- łecznych, ale ochrony wolności i własności. Państwo miało pozostać pasywne, nie przeszkadzać w indywidualnej poprawie bytu i załatwianiu własnych interesów. Funkcje i cele państwa ograniczano do ochrony aktualnego porządku społecznego wobec zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych35. W okresie liberalizmu rola administracji sprowadzała się głównie do wykonywania funkcji policyjnej, w tym do wydawania zezwoleń w obszarze działalności gospodarczej. Biorąc pod uwagę rozwijającą się koncepcję państwa prawnego i zasadę związania admi- nistracji ustawą, można stwierdzić, że aktywność administracji w dużej mierze opierała się na ustanawianiu zakazów i nakazów oraz wydawaniu zezwoleń na podstawie obowiązujących przepisów i ustalonej procedury. H. Izdebski podkreśla, że zakres działań XIX-wiecznej administracji był szerszy w porównaniu z wiekiem XVIII, dotyczyło to również zadań administracji. Zmniejszyła się natomiast intensywność jej działania36. W epoce liberalizmu państwo umocniło swoją potęgę gospodarczą, jednak w tym okresie uległa pogłębieniu nędza najuboższych warstw społecznych. Całkowita zależność robotników od pracodawców, chro- niona wolnością umów tych ostatnich, zepchnęła proletariat do warstwy 34 J. Wiśniewski, Historia społeczna Europy, Olsztyn 2010, s. 80–81. 35 L. Dubel, Władza – państwo – polityka: relacje pojęciowe (w:) L. Dubel, A. Koryb- ski, Z. Markwart, Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002, s. 41. 36 H. Izdebski, Historia..., s. 69. 27 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... nędzarzy i żebraków. Ogromny wzrost liczby ludności potrzebującej wsparcia spowodował, że indywidualna pomoc udzielana przez pod- mioty prywatne stała się niewystarczająca. Taki stan rzeczy musiał spowodować falę protestów wyrażających się w ruchach społecznych i XIX-wiecznych rewolucjach oraz powstaniu organizacji robotniczych. To z kolei zmusiło państwo do zaangażowania się w sprawy społeczne. Uprawniona wydaje się teza, że dotychczasowy interwencjonizm gospodarczy został poszerzony o interwencjonizm socjalny. Był on spowodowany przede wszystkim ochroną własnej potęgi i gospodarki, ale także obawą przed ruchami społecznymi i rywalizacją stronnictw politycznych37. W działalności politycznej tego okresu znaczące miejsce zaczęły zajmować sprawy społeczne. Ich nowe postrzeganie, zdaniem T. Geisena, powstało na bazie „zmienionego pojmowania społecznego, według którego problemy społeczne nie są już akceptowane jako coś, co po prostu istnieje, np. w sensie nieuchronnego przeznaczenia. Traktuje się je raczej jako niedomogi, które zmieniane są przez społecz- ne działanie i w ten sposób mogą stać się przedmiotem politycznych procesów opracowania i regulowania”. Dalej autor stwierdza, że „po- wstaje podstawa do traktowania tych problemów jako zadań publicz- nych”38. Zwrócenie uwagi na nowe obowiązki władz publicznych nastąpiło również dzięki rozwojowi koncepcji państwa prawnego. W państwie tym zmianie uległ status jednostki – poddany przekształcił się w oby- watela. Człowiek przestał pełnić wyłącznie służebną funkcję wobec władzy. Obok obowiązków względem państwa zyskał prawa, których wypełnianie powinno mu było zagwarantować państwo. Jednym z takich uprawnień było domaganie się pomocy w trudnych sytuacjach życio- wych i zapewnienia ochrony prawnej. Przejawem tej ochrony było wydanie w krajach europejskich licznych ustaw o charakterze socjalnym. Wychodziły one naprzeciw społecznym oczekiwaniom „utrzymania »socjalnej normalności« w sytuacji zmiennych kolei losu”. Nie zapew- niała tego skromna i często przypadkowa opieka społeczna, „pozwalała 37 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 309. 38 T. Geisen, Państwo socjalne w okresie modernizmu. O powstaniu systemów zabez- pieczenia społecznego w Europie (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie. Historia – rozwój – perspektywy, Toruń 2005, s. 33 i 37. 28 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... ona w najlepszym razie utrzymać kogoś przy życiu, nie gwarantowała natomiast »socjalnej normalności«”39. Łagodzenie społecznych problemów wymagało kompleksowego podejścia. Uwidoczniły to regulacje w zakresie prawa pracy, opieki społecznej, ubezpieczeń społecznych, prawa administracyjnego i innych dziedzin. Ustawodawstwo angielskie pochodzące z lat 1819–1872 przyniosło skrócenie czasu pracy, poprawę bezpieczeństwa w zakładach pracy, utworzenie inspekcji fabrycznej oraz wprowadzenie zakazu pracy kobiet i dzieci w kopalniach. W 1834 r. zreformowano ustawo- dawstwo dotyczące ubogich. Ograniczenia w pracy kobiet i dzieci oraz skrócenie dnia pracy wprowadzono również w Prusach i we Francji. Konstytucja duńska z 1849 r. przewidywała objęcie opieką osób niezdol- nych do zapewnienia sobie utrzymania. Rozwojowi uległa opieka insty- tucjonalna, tworzono przytułki dla sierot, osób starych i niedołężnych, a w 1891 r. wprowadzono stałe zasiłki pieniężne dla starców40. We Włoszech w 1886 r. uchwalono ustawę o ochronie pracujących młodo- cianych, a w 1890 r. stworzono nową strukturę pomocy dla ubogich, poddając wszystkie instytucje charytatywne kontroli państwowej41. W wypełnianie zadań opiekuńczych włączono samorząd terytorialny. We Francji udzielaniem pomocy zajmowały się biura dobroczynności i komisje administracyjne działające w gminach. W Anglii podobną działalność prowadziły parafie, a następnie większe okręgi, w których powołano specjalne komisje wybierane przez mieszkańców parafii. W Austrii w 1863 r. nałożono na gminy ustawowy obowiązek sprawo- wania opieki. Pruska ustawa z 1870 r. zobowiązywała gminy do wspie- rania ubogich. Osoby potrzebujące mogły na jej podstawie zwracać się o pomoc do gminy właściwej ze względu na swoje miejsce zamieszkania. Regulacja ta obowiązywała również na ziemiach polskich zaboru pru- skiego. Na obszarze zaboru austriackiego sprawy opiekuńcze normo- wała ustawa z 1863 r. dotycząca stosunków swojszczyzny. Ustawa na- kładała na gminy obowiązek udzielania pomocy, jeśli nie były w stanie jej udzielić instytucje dobroczynne42. Najszerzej kwestiami socjalnymi 39 H.F. Zacher, Rozwój zabezpieczenia społecznego..., s. 377. 40 W. Muszalski, Prawo..., 2010, s. 178. 41 A. Gohr, Włoskie państwo opiekuńcze: trendy rozwojowe, problemy i europejskie wyzwania (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek (red.), Państwo socjalne w Europie..., s. 201. 42 D. Zalewski, Opieka i pomoc społeczna. Dynamika instytucji, Warszawa 2005, s. 55–59. 29 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... zajmowano się w zaborze rosyjskim. 2 grudnia 1817 r. w Królestwie Kongresowym wydano ustawę dotyczącą opieki nad ubogimi i niezdol- nymi do pracy. W 1842 r. w Królestwie Polskim wydano obszerny akt regulujący sprawy z zakresu dobroczynności publicznej. Dotyczył on działalności szpitali i innych zakładów opiekuńczych, parafialnych domów schronienia dla starców i kalek oraz towarzystw i zakładów dobroczynnych. Opiekę nad starcami, kalekami i sierotami sprawowały dozory parafialne, w skład których wchodziły osoby duchowne i świeckie. Do nadzoru nad instytucjami zajmującymi się pomocą i opieką powołano Radę Główną Opiekuńczą. W 1864 r. rozszerzono zadania gmin z zakresu dobroczynności publicznej, między innymi organy gminy miały możliwość ustalania specjalnych podatków na cele dobroczynne. Oceniając stopień zaangażowania władz publicznych w problema- tykę socjalną, K. Stopka uważa, że akt z 1842 r. był pierwszą regulacją w dziejach polskiej pomocy społecznej, która szczegółowo określiła zasady pomocy udzielanej ubogim. Autorka podkreśla dostrzeganą już wtedy subsydiarną rolę opieki społecznej. Pomocą objęte były wyłącznie osoby, które własnym staraniem nie były w stanie się utrzymać, a zobo- wiązanymi do świadczeń uczyniono podmioty najbliższe środowisku potrzebującego – w pierwszej kolejności krewnych, w drugiej gminę. Przywiązywano wagę do pobudzenia aktywności świadczeniobiorców, która miała przeciwdziałać uzależnieniu od pomocy. Rozwiązania przyjęte w powołanym akcie odpowiadają zasadom opieki nad potrze- bującymi, właściwym współczesnemu modelowi pomocy społecznej, z wyjątkiem rozwiązań w zakresie finansowania świadczeń. Ówczesne państwo nie było obciążone kosztami utrzymania opieki, jego rola sprowadzała się do nadzoru nad prawidłową jej dystrybucją43. Do najbardziej znaczących aktów w sferze socjalnej omawianego okresu należały tzw. ustawy Bismarckowskie pochodzące z lat 80. XIX w. Wprowadzały one gwarantowane przez państwo świadczenia w razie choroby, inwalidztwa, starości, śmierci i wypadku przy pracy44. Oprócz ochrony socjalnej ustawy miały złagodzić niepokoje społeczne. Były również narzędziem politycznym wykorzystywanym przeciwko partii socjalistycznej, ich celem było wzbudzenie zaufania proletariatu do 43 K. Stopka, Zasada subsydiarności w prawie..., s. 48. 44 G. Szpor, Ubezpieczenia w systemie zabezpieczenia..., s. 27. 30 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... państwa, zamiast do ruchu socjalistycznego. Wyrazem reform była także troska o integrację społeczną. Jak zauważa W. Morawski, „Bi- smarck, wielki konserwatysta, rozumował w kategoriach dobra wspól- nego, uważał, że zagrożeniem dla wspólnoty narodowej są zbyt duże różnice między bogatymi i biednymi”45. Podobne rozwiązania do przyjętych w Niemczech zostały inkorporowane do systemów prawnych państw europejskich. Powyższe reformy uczyniły Niemcy najbardziej socjalnie zaangażowanym państwem Europy i położyły podwaliny pod „państwo socjalne” (welfare state). Konieczność włączenia się państwa w sferę zaspokajania potrzeb bytowych obywateli oznaczała wykształ- cenie i rozwinięcie polityki socjalnej. Obrona silnej pozycji państwa połączona z utrzymaniem kapitalizmu i ustępstwami na rzecz robotni- ków zyskała miano socjalizmu państwowego46. Taka wizja państwa miała być przeciwwagą dla rozwoju propagandy socjalistycznej i komu- nistycznej, a w dalszej perspektywie alternatywą dla państwa socjali- stycznego. W ustawodawstwie socjalnym drugiej połowy XIX w. pojawiły się nowe formy udzielania wsparcia, wykraczające poza metodę opiekuńczą. Omawiane działania legislacyjne dawały wyraz segmentacji zabezpie- czenia społecznego, w ramach którego wyraźnie wydzielono już usta- wodawstwo z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jego uzupełnieniem były regulacje poświęcone opiece społecznej, wśród nich polska ustawa z 1923 r.47 Ograniczała ona opiekę społeczną do sfery wcześniejszej dobroczynności publicznej, pozostawiając poza zakresem regulacji nadal funkcjonującą dobroczynność prywatną48. Ustalała istotę i cel opieki społecznej, wyznaczała zadania organów administracji publicznej, regulowała zasady przyznawania i finansowania form wsparcia. Artykuł 1 ustawy określał opiekę społeczną jako zaspokajanie ze środków pub- licznych niezbędnych potrzeb życiowych osób, które trwale lub chwilo- wo własnymi środkami materialnymi lub własną pracą nie mogły tego uczynić. Opieka społeczna miała również zapobiegać powstawaniu 45 W. Morawski, Socjologia ekonomiczna. Problemy, teoria, empiria, Warszawa 46 J. Radwan-Pragłowski, K. Frysztacki, Miłosierdzie i praktyka. Społeczne..., s. 293. 47 Ustawa z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej (Dz. U. Nr 92, poz. 726 48 H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna, Acta UWr. 1990, Prawo 2001, s. 173. z późn. zm.). t. CLXXXVI, s. 317. 31 Rozdział 1. Kształtowanie się socjalnej... ciężkich sytuacji życiowych. Obejmowała ona w szczególności: niemow- lęta, dzieci, młodzież, sieroty. Troską otaczano zwłaszcza dzieci zanie- dbane, opuszczone, zagrożone wpływem złego otoczenia. Ponadto określona w ustawie pomoc była adresowana do: starców, inwalidów, kalek, osób nieuleczalnie chorych, upośledzonych umysłowo, całkowicie niezdolnych do pracy, ofiar wojny, więźniów po odbyciu kary. Działania opieki społecznej były również nakierowane na zwalczanie żebractwa, włóczęgostwa, alkoholizmu i nierządu. Wykonywaniem opieki społecz- nej zajęły się w pierwszej kolejności samorządy gminne. Bieżące admi- nistrowanie powierzono komisjom opieki i opiekunom społecznym działającym w okręgach opiekuńczych. Organy administracji publicznej w wykonywaniu swoich zadań miały współpracować z organizacjami dobroczynnymi i udzielać im wsparcia. Świadczenia finansowane były głównie ze środków samorządowych wspieranych subwencjami z budżetu państwa. Opieka społeczna została uznana za instytucję prawa publicznego. Naczelnym organem administracji rządowej w omawianej dziedzinie został Minister Pracy i Opieki Społecznej, część spraw przekazano Ministrowi Zdrowia Publicznego. Prawo do trwałej opieki uzależniono od co najmniej rocznego pobytu w konkretnej gminie, prawo do opieki tymczasowej przysługiwało zaś każdemu nie- zależnie od okresu przebywania na obszarze gminy49. Ustawa z 1923 r. przewidywała zróżnicowane i rozległe formy po- mocy. Można tu przykładowo wymienić: dostarczenie żywności, odzieży, zapewnienie schronienia, udzielanie pomocy w odzyskaniu zdolności do pracy, udzielanie pomocy w nabyciu narzędzi do pracy, wsparcie młodocianych w przygotowaniu zawodowym, działania wy- chowawcze wobec dzieci. Zróżnicowane rodzaje pomocy i opieki miały zabezpieczać podstawową egzystencję oraz przeciwdziałać zagrożeniu bytu człowieka. Świadczenia były przyznawane w niezbędnym zakresie, tak by zapewnić jedynie warunki bytowe na poziomie minimum biolo- gicznego50. W literaturze wyrażany jest pogląd, że system opieki społecznej stworzony ustawą z 1923 r., jak na ówczesne warunki społeczno-gospo- 49 I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2011, s. 17. 50 Warto wskazać na ograniczenie obowiązywania ustawy z 1923 r., które wprowa- dziła ustawa z dnia 25 lipca 1924 r. o zawieszeniu mocy obowiązującej ustawy z dnia 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w województwach poznańskiem i pomorskiem (Dz. U. Nr 73, poz. 716). 32 2. Zarys historyczny funkcji socjalnej... darcze, zawierał wiele prekursorskich rozwiązań. Pozostawał na wyso- kim poziomie i odpowiadał wymogom nowoczesnego państwa i postę- powego ustawodawstwa socjalnego51. Dorywcza i nieregularna dobroczynność przekształcała się w Euro- pie w zorganizowaną opiekę społeczną, regulowaną prawem publicznym (zmiany te ugruntowywane były w pierwszych dekadach XX w.). H. Szurgacz wymienia dwie grupy przesłanek, które wpłynęły na prze- kształcenie dobroczynności w opiekę społeczną. Po pierwsze, nastąpiła zmiana motywów niesienia pomocy. Uczucia miłosierdzia i miłości zastąpiło poczucie obowiązku ratowania współobywateli. Po drugie, uległa zmianie organizacja i sposób działania. W miejsce działań wywo- łanych dobrą i nieprzymuszoną wolą niesienia pomocy bliźnim wpro- wadzono działania obowiązkowe obciążające głównie państwo i samo- rząd52. Działalność władz publicznych była uzupełniana przez instytucje filantropijne. Mimo odmienności występujących w poszczególnych krajach można wyróżnić wspólne cechy opieki społecznej. Udzielenie pomocy było uzależnione od określonych okoliczności, a podstawowym powodem wsparcia było ubóstwo. Na przestrzeni wieków zmienił się sposób jego oceny. Ubóstwo przeszło ewolucję od nędzy do niedostatku wyznaczanego minimum egzystencji. Poza tym niedostatek zaczęto postrzegać jako sytuację niezawinioną, zależną od czynników zewnętrz- nych. Rozszerzył się zakres potrzeb uzasadniających świadczenie opieki, tym samym zwiększył się również krąg jej odbiorców. Dyferencjacji uległy rodzaje świadczeń. Pomoc miała postać pieniężną i niepieniężną, rzeczową i usługową, była dostosowana do rodzaju i nasilenia potrzeb. Oprócz ubóstwa obejmowała inne trudne sytuacje życiowe, rodziny i konkretne osoby w różnym wieku. Rozszerzeniu ulegała opieka nad ludźmi starszymi, przewlekle chorymi, niepełnosprawnymi, a także nad rodziną i dzieckiem. Znajdowało to wyraz między innymi w pod- noszeniu jakości usług i standardów różnych domów opieki przezna- czonych głównie dla starców, sierot, osób nieuleczalnie chorych. Tra- dycyjna procedura umieszczania wszystkich potrzebujących w domach ubogich lub w domach pracy została zastąpiona przez odrębne podejście do każdej grupy świadczeniobiorców. Postępowała specjalizacja dzia- 51 S. Nitecki, Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym, Warszawa 2008, s. 20; A. Mielczarek, Polska pomoc społeczna – doświadczenia historyczne, Toruń 2006, s. 49
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Pomoc społeczna jako administracja świadcząca
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: