Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00330 004425 14686884 na godz. na dobę w sumie
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. - ebook/pdf
Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 612
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-455-5 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

„Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne' zostało przygotowane przez zespół autorów z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego. Większość z nich ma bogate doświadczenie praktyczne jako adwokaci, radcowie prawni czy sędziowie.

Autorzy dążyli do wskazania, z jednej strony, podstaw określonych instytucji procesowych, z drugiej zaś, do zamieszczenia informacji praktycznych, a także odnotowania co istotniejszych orzeczeń sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, dotyczących zagadnień proceduralnych ujętych w podręczniku.

Praca obejmuje trzy podstawowe procedury administracyjne – postępowanie ogólne, podatkowe i egzekucyjne oraz zawiera także części dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi, postępowań szczególnych (m.in. przed prezesem UOKiK i przed Sądem Ochrony Konkurencji) i postępowania administracyjnego w Unii Europejskiej.

Czytelnik otrzymuje pracę pokrywającą cały, podstawowy obszar postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne jest dziedziną prawa regulującą tryb działa- nia organów administracji publicznej w sprawach dotyczących praw i obowiąz- ków konkretnych podmiotów, niepodporządkowanych im służbowo. 1 Rozstrzyganie przez organy administracji publicznej o prawach i obowiąz- kach takich konkretnych podmiotów odbywa się w formie aktu administracyj- nego. Akt administracyjny to „oparte na przepisach prawa administracyjne- go władcze jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie”. Można też określić postępowanie administracyjne jako dział prawa regulu- jący tryb wydawania aktów administracyjnych oraz uprawnienia, jakie przysłu- gują adresatom aktów administracyjnych w trakcie ich wydawania. Podkreślenie w definicji postępowania administracyjnego faktu, iż doty- czy ono tylko sfery wydawania aktów administracyjnych, jest istotne. Organy administracji działają bowiem w różnych formach prawnych. Opierając się na najszerzej przyjętej klasyfikacji stworzonej przez J. Starościaka, można powie- dzieć, że działania organów administracji przybierają następujące formy prawne: 1) akty normatywne, 2) akty administracyjne, 3) ugody, 4) porozumienia administracyjne, 5) czynności cywilnoprawne, 6) czynności faktyczne. Szczegółowo formy działania administracji omawiają podręczniki prawa administracyjnego i monografie poświęcone poszczególnym formom. Niektó- rzy autorzy poszerzają ten katalog o pewne inne działania, które w chwili two- rzenia katalogu przez prof. J. Starościaka nie odgrywały istotnej roli w polskim prawie administracyjnym. Nb. 1 2 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego Postępowanie administracyjne dotyczy trybu działania organów administra- cji tylko przy wydawaniu aktów administracyjnych, a nie podejmowaniu dzia- łań w innych formach. Dlatego przepisów o postępowaniu administracyjnym nie stosuje się przy: wydawaniu aktów normatywnych, wydawaniu poleceń podporządkowanym jednostkom organizacyjnym, składaniu oświadczeń woli według przepisów prawa cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że – w wąskim co prawda zakresie – procedura administracyjna potrafi nieco wykraczać poza obszar aktu administracyjnego – szczególnie wówczas, gdy chodzi o czynności będące substytutem aktu admini- stracyjnego. Przykładem może być zawarcie w sprawie administracyjnej ugody w miejsce wydania decyzji administracyjnej albo dokonanie w ramach egzeku- cji administracyjnej czynności faktycznych w ramach środka egzekucyjnego, jakim jest przymus bezpośredni, w celu wykonania ciążącego na stronie obo- wiązku. Wszystko to jednak nie zmienia faktu, że procedura administracyjna jest skoncentrowana wokół wydania i wykonania aktu administracyjnego. Akt administracyjny jest określany w ustawach rożnymi nazwami, np. decyzja, zezwolenie, pozwolenie, koncesja (ale terminem koncesja na roboty budowlane bywa też określany pewien rodzaj umów), nakaz itd. Najogólniej rzecz biorąc, procedura administracyjna służy dwóm zasadni- czym celom: 1) stworzeniu zasad działania organów administracji dla realizacji norm mate- rialnego prawa administracyjnego, 2) zabezpieczeniu obywatela przed samowolą organów administracji. Służąc tym dwóm, na pozór rozbieżnym celom, przepisy postępowania administracyjnego dążą do ochrony zarówno interesów indywidualnych, jak i interesu publicznego. O ile procedury karna i cywilna obejmują całość działalności sądów, o tyle procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działalności organów admi- nistracji, tam gdzie dochodzi do wydania lub wykonania aktu administracyj- nego. Procedura administracyjna dość istotnie różni się od procedury karnej i cywilnej: 1) jak wspomniano, procedura administracyjna dotyczy tylko wycinka działań organów administracji; 2) w każdym stosunku administracyjnoprawnym jest organ administracji, któ- ry jednocześnie rozstrzyga władczo o sytuacji prawnej strony (obywatela, przedsiębiorcy itd.); z zasady nie mamy tu do czynienia ze sporem przed bezstronnym sądem; od tej zasady bywają nieliczne wyjątki, gdy w tej sa- Nb. 2–3 2 3 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego 3 mej sprawie występują strony o sprzecznych interesach lub ustawodawca przekazał sprawy cywilne do rozstrzygnięcia w postępowaniu administra- cyjnym; 3) zróżnicowanie działalności organów administracji powoduje pewną trud- ność w ujednoliceniu procedury, która ma obejmować postępowania przed niemal wszystkimi organami administracji. Sprawy z zakresu oświaty róż- nią się bardzo od spraw budowlanych czy od opieki społecznej, czy spraw z zakresu udzielania koncesji w oparciu o prawo energetyczne. Postępowanie administracyjne w sposób naturalny kojarzone jest przede wszystkim z Kodeksem postępowania administracyjnego; dalej: KPA. Niewąt- pliwie KPA odgrywa wiodącą rolę w kształtowaniu postępowania administra- cyjnego, jemu też poświęcona jest większa część niniejszego podręcznika. Jednak postępowanie podatkowe zostało uregulowane w odrębnej ustawie – Ordynacji podatkowej, a wiele aktów materialnego prawa administracyjnego zawiera przepisy proceduralne będące leges specialis do KPA. Z kolei w samym KPA znajdujemy przepisy wykraczające poza postępowa- nie administracyjne, dotyczące skarg i wniosków, wydawania zaświadczeń czy kar administracyjnych. W ten sposób system przepisów procedury administracyjnej obejmuje następujące grupy przepisów: 1) przepisy tzw. ogólnego postępowania administracyjnego, czyli postępo- wania prowadzącego do wydania i kontroli prawidłowości aktu administra- cyjnego; te przepisy obecnie zawarte są w KPA; 2) przepisy o wykonaniu aktów administracyjnych i innych obowiązków wynikających z mocy ustawy, czyli tzw. egzekucji administracyjnej; te przepisy zawiera ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3) przepisy postępowania podatkowego zawarte w ustawie – Ordynacja po- datkowa; 4) przepisy licznych ustaw zaliczanych do prawa materialnego zawierają roz- siane przepisy proceduralne, które traktujemy jako leges speciales wobec ogólnej procedury administracyjnej. Dotyczą one w szczególności treści wniosków czy podań o przyznanie określonego uprawnienia. Często do- tyczą też postępowania dowodowego, czasu trwania postępowania, ele- mentów decyzji. Przepisy takie, ustanawiające wyjątki od KPA, powinny być interpretowane ściśle, zgodnie z ogólnie przyjętymi zasadami wykład- ni prawa. Ze względu na rozmiar takich szczególnych uregulowań, tylko w pewnym zakresie tego typu odstępstwa od KPA mogą być sygnalizowane w podręczniku. 4 Nb. 4 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego 4 Odrębnym zagadnieniem jest postępowanie przed Prezesem Urzędu Ochro- ny Konkurencji i Konsumentów. Tu przepisy ustawy o ochronie konkuren- cji i konsumentów przewidują w ograniczonym zakresie stosowanie obok KPA również KPC i nawet KPK, nie mówiąc o tym, że sama ta ustawa za- wiera liczne przepisy proceduralne. To szczególne potraktowanie postępo- wania przed prezesem UOKiK w części uzasadnione jest specyfiką i różno- rodnością spraw rozstrzyganych przez ten organ, gdzie obok klasycznych spraw ochrony konkurencji, zakres kompetencji obejmuje również pomoc publiczną, ochronę konsumentów, bezpieczeństwo produktów itd. Pojawiają się też tendencje do ograniczenia uprawnień, jakie KPA daje stro- nom postępowania. Przykładem może tu być tzw. postępowanie wyjaśniają- ce, regulowane przez ustawę o nadzorze nad rynkiem finansowym i ustawę o ochronie konkurencji i konsumentów. Celem postępowania wyjaśniające- go jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania kar- nego lub administracyjnego (w przypadku UOKiK zwanego antymonopolo- wym). Osobnym zjawiskiem jest wydawanie tzw. specustaw dotyczących kluczo- wych inwestycji budowlanych. Ustawy te, w założeniu o ograniczonym czasie obowiązywania, zawierały liczne przepisy z zakresu procedury admi- nistracyjnej ukierunkowane na szybkie wydawanie niezbędnych decyzji; 5) przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Omawia się je wspólnie z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego jako jego naturalną kontynuację polegającą na sprawdzeniu prawidłowości de- cyzji administracyjnej przez sąd administracyjny. Przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi zawarte są w ustawie z 30.8.2002 r. – Pra- wo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Procedura administracyjna jest więc ściśle powiązana z istnieniem systemu sądownictwa administracyjnego. Podstawowe zasady postępowania administracyjnego są z reguły produk- tem orzecznictwa sądów administracyjnych i niejednokrotnie później znajdu- ją swe odzwierciedlenie w przepisach ustawowych. Brak sądownictwa admi- nistracyjnego mógłby czynić pustymi deklaracje zawarte w najlepiej napisanej ustawie, mógłby uniemożliwiać obywatelom dochodzenie swoich praw, wyni- kających z postępowania administracyjnego. Obok sądów administracyjnych (wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego odwołania od decyzji prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, prezesa Urzędu Transportu Kole- jowego przyjęto, że odwołania od decyzji tych organów określone w ustawie Nb. 4 Część I. Istota i rozwój postępowania administracyjnego 5 o ochronie konkurencji i konsumentów, Prawie energetycznym, Prawie teleko- munikacyjnym oraz ustawie o transporcie kolejowym rozpatruje Sąd Ochro- ny Konkurencji i Konsumentów będący wydziałem XVII Sądu Okręgowe- go w Warszawie. Postępowanie przed tym sądem regulują przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. W ograniczonym zakresie spraw właściwe są tu sądy administracyjne. Polska należy do grupy krajów mających najwcześniej skodyfikowane postępowanie administracyjne. Pierwsza kodyfikacja zawarta była w rozpo- rządzeniu prezydenta Rzeczypospolitej z 22.3.1928 r. o postępowaniu admini- stracyjnym. Rozporządzenie to, choć wielokrotnie zmieniane obowiązywało do wejścia w życie KPA. Sam KPA był też wielokrotnie nowelizowany, zmieniał się też jego zakres przedmiotowy, np. w pewnych okresach obejmował proble- matykę postępowania podatkowego, a także sądownictwa administracyjnego. W niektórych krajach mających skodyfikowane postępowanie karne i cywil- ne nie ma skodyfikowanego postępowania administracyjnego, a jeżeli takowe istnieje, cechuje je znaczny stopień uogólnienia. Francja, będąca w znacznym stopniu kolebką nowoczesnego prawa admi- nistracyjnego, mająca duży wpływ na inne kraje, dopiero od niedawna ma sko- dyfikowane postępowanie administracyjne. W Niemczech na poziomie fede- ralnym ustawa o postępowaniu administracyjnym została wydana dopiero w 1976 r. i cechuje ją znaczny stopień ogólności. Nb. 4 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne – Kodeks postępowania administracyjnego Rozdział I. Przepisy ogólne § 1. Zakres obowiązywania 5 Zakres obowiązywania KPA został uregulowany w art. 1–5 KPA, określają- cych zakres przedmiotowy i podmiotowy oraz definicje legalne pojęć użytych w kodeksie. Zakres obowiązywania KPA nie pokrywa się jednak z zakre- sem stosowania przepisów dotyczących ogólnego postępowania admini- stracyjnego. KPA normuje bowiem kilka rodzajów postępowania administra- cyjnego: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi pod- miotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między orga- nami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń; 5) nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzie- lanie ulg w ich wykonaniu; 6) tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Zakres obowiązywania rozszerza dodatkowo art. 2 KPA stanowiąc, że kodeks normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych. Nb. 5 6 7 8 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne... Najważniejszym rodzajem postępowania administracyjnego jest ogólne postępowanie administracyjne (postępowanie jurysdykcyjne), uregulowane w działach I, II, IV, IX i X KPA. Oprócz tego KPA zawiera regulacje normują- ce postępowanie w sprawach sporów kompetencyjnych (o właściwość), zawar- te w art. 22–23 KPA, europejskiej współpracy administracyjnej, o której mowa w dziale VIIIa KPA, pozajurysdykcyjne postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń w dziale VII KPA oraz w sprawie skarg i wniosków w dziale VIII KPA, a także zasady nakładania lub wymierzania administracyjnych kar pie- niężnych lub udzielania ulg w ich wykonaniu w dziale IVa KPA. Dodatkowo w dziale III zawarto przepisy szczególne w sprawach ubezpieczeń społecznych. Ogólne postępowanie administracyjne związane jest z istnieniem dro- gi administracyjnej sensu stricto, która zgodnie z art. 1 pkt 1 i 2 KPA jest dopuszczalna: 1) w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administra- cyjnej lub załatwianych milcząco; 2) przed organami administracji publicznej oraz przed innymi organami pań- stwowymi, a także przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych lub załatwianych mil- cząco. Dodatkowo w prawie administracyjnym przyjmuje się odesłanie do stoso- wania przepisów KPA, które to odesłania rozszerzają zakres obowiązywania KPA1. Określając zakres obowiązywania KPA musimy wziąć pod uwagę także przesłanki negatywne jego stosowania zawarte w art. 3. Zgodnie z tym przepi- sem KPA nie stosuje się do: 1) postępowania w sprawach karnych skarbowych (stosuje się jednak przepisy działu VIII); łów IV, V i VIII; 2) spraw uregulowanych Ordynacji podatkowej, z wyjątkiem przepisów dzia- 3) w sprawach należących do właściwości polskich przedstawicielstw dyplo- matycznych i urzędów konsularnych, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII); 4) w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jed- nostkami organizacyjnymi, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej; 1 Szerzej w przedmiocie odesłań zob. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9. Prawo procesowe administracyjne, War- szawa 2010, s. 7. Nb. 6–7 Rozdział I. Przepisy ogólne 9 5) w sprawach podległości służbowej pracowników organów i jednostek orga- nizacyjnych wymienionych w punkcie wyżej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej (stosuje się jednak przepisy działu VIII). W art. 3 § 5 KPA zawarto jednak delegację dla Rady Ministrów do wyda- nia rozporządzenia w przedmiocie rozciągnięcia przepisów Kodeksu postępo- wania administracyjnego w całości lub w części na postępowania w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 (nadrzędności i podległości organizacyjnej w sto- sunkach między organami państwowymi i innymi państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz podległości służbowej pracowników organów i tych jed- nostek organizacyjnych). Jak dotąd jednak nie wydano takiego rozporządzenia. Ponadto w art. 4 KPA wyrażono wynikającą z prawa międzynarodowe- go zasadę dotyczącą zakazu naruszania przez ustawodawstwo wewnętrzne poszczególnych państw, przysługujących określonym osobom uprawnień wyni- kających z immunitetu dyplomatycznego i konsularnego oraz umów i zwycza- jów międzynarodowych. Jest to wyraz prymatu prawa międzynarodowego nad prawem krajowym, znajdujący swoje źródło w art. 9, 87 i 91 Konstytucji RP. Użycie przez przepis sformułowania „nie narusza” oznacza, że w przypadku, w którym stosowanie KPA mogłoby naruszyć uprawnienia tych osób, prze- pisów KPA nie należy stosować w całości lub w części. Z tego też względu art. 48 § 2 KPA w zakresie doręczania pism kierowanych do osób korzystają- cych z uprawnień wynikających z immunitetu dyplomatycznego lub konsular- nego odsyła do przepisów szczególnych. Aby poprawnie ustalić zakres obowiązywania KPA musimy zbadać także zakres znaczeniowy pojęć użytych w kodeksie, przede wszystkim tych, któ- re pozwolą na ustalenie zakresu podmiotowego KPA. W art. 5 KPA zawarto definicje legalne, przy czym § 1 tego artykułu odnosi się do rozumienia prze- pisów pozakodeksowych wskazując, że jeśli przepis prawa powołuje się ogól- nie na przepisy o postępowaniu administracyjnym, rozumie się przez to prze- pisy KPA, § 2 zaś zawiera tzw. słowniczek, wyjaśniający znaczenie pewnych terminów na potrzeby stosowania KPA. Znaczenie art. 5 § 1 KPA będzie jed- nak malało, gdyż obecnie – zgodnie poprawną praktyką legislacyjną – coraz częściej przepisy szczególne zawierają poprawne odwołanie wskazując, że sto- suje się „przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego”. Z punktu widzenia stosowania KPA istotne znaczenie mają przede wszystkim zawarte w § 2 definicje „kodeksu”, „organów administracji publicznej”, „ministrów”, „organizacji społecznych” oraz „organów jednostek samorządu terytorialnego”. Kodeksem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 1 jest oczy- wiście KPA. Nb. 7 10 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne... 8 9 Organy administracji publicznej zostały zdefiniowane poprzez wymienie- nie desygnatów tego zbioru. Definicja ta nie jest idealna. Po pierwsze, zawie- sza szereg odwołań wewnętrznych, a po drugie, odnosi się do pojęć, które nie zostały zdefiniowane w KPA, a ich rozumienie wymaga sięgnięcia do literatu- ry i orzecznictwa1. Organami administracji publicznej zgodnie z art. 5 § 2 KPA będą ministrowie (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA), centralne organy admi- nistracji rządowej, wojewodowie, działające w ich (tj. wojewodów) lub we wła- snym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i nieze- spolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego (w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 KPA) oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 KPA (inne niż wymienione w art. 1 pkt 1 KPA organy państwowe oraz inne podmioty, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w art. 1 pkt 1 KPA). W rozumieniu KPA organami admini- stracji publicznej są zatem m.in. Prezes Rady Ministrów, Krajowa Rada Rzecz- ników Patentowych (w zakresie w jakim przeprowadza egzamin kwalifikacyj- ny), rektor uczelni2, okręgowa rada adwokacka (w zakresie w jakim podejmuje uchwałę w przedmiocie uprawnień zawodowych), Prezes UTK. Warto zwrócić uwagę, że art. 5 § 2 pkt 3 KPA wymienia jako organy administracji państwowej centralne organy administracji rządowej. Grupa ta jest niejednolita, ale zasad- niczo obejmuje organy, których właściwość miejscowa rozciąga się na teryto- rium całego państwa, i które podległe są organom naczelnym. W przypadkach niektórych organów przepisy regulujące ich ustrój wprost nazywają je central- nymi organami administracji rządowej. Tu możemy wskazać jako przykład art. 259 ustawy z 30.6.2000 r. – Prawo własności przemysłowej3, który stanowi, że centralnym organem administracji rządowej w sprawach z zakresu własno- ści przemysłowej jest Urząd Patentowy Rzeczypospolitej Polskiej czy art. 21 ust. 2 ustawy z 10.4.1997 r. – Prawo energetyczne4, zgodnie z którym central- nym organem administracji rządowej jest Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Istnieją również organy, których charakter jest przedmiotem sporów doktrynal- nych i niekiedy są uznawane za centralne organy administracji rządowej, a nie- kiedy nie. Ministrami w rozumieniu KPA są Prezes i wiceprezesi Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rzą- 1 Por. T. Bąkowski, Niedoskonałości legislacji administracyjnej (przykłady, konsekwen- cje, źródła i poszukiwanie sposobu sanacji), [w:] J. Jagielski, M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne dziś i jutro, Warszawa 2018, s. 579. 2 Zob. E. Ura, Komentarz do art. 207 Prawa o szkolnictwie wyższym, [w:] W. Sanetra, M. Wierzbowski (red.), Prawo o szkolnictwie wyższym, Warszawa 2013, s. 469. 3 Tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 776 ze zm. 4 Tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 755 ze zm. Nb. 8–9 10 Rozdział I. Przepisy ogólne 11 dowej, ministrowie kierujący określonymi działami administracji rządowej, przewodniczący komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierownicy centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownicy innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiają- cych sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 KPA. Za ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 KPA uznano także Komisję Nadzoru Finansowego1 czy Komen- danta Głównego Policji2. Organizacjami społecznymi w rozumieniu KPA są organizacje zawodo- we, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne. Można zauważyć, że w części, w której ustawodawca definiuje organizacje społeczne poprzez wskazanie, że są nimi inne organizacje społeczne mamy do czynienia z błędem idem per idem, utrudniającym dokonanie właściwej wykładni3. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się natomiast szeroką wykładnię, choć nie ma tu jed- nolitych poglądów i dotyczy to w szczególności kwestii uznania za organizację społeczną fundacji, które nie mają charakteru korporacyjnego. Charakter kor- poracyjny jest przy tym jednym z kryteriów wskazywanych niekiedy w literatu- rze dla uznania, że mamy do czynienia z organizacją społeczną. Na stanowisku, zgodnie z którym fundacja jest organizacją społeczną stanął jednak NSA (7) z 12.12.2005 r.4, a uchwała ta pozostaje aktualna. Powołując się na literaturę i orzecznictwo, A. Gronkiewicz wskazuje, że można wyodrębnić następujące kryteria uznania danego podmiotu za organizację społeczną: 1) funkcjonowanie poza sektorem państwowym i gospodarczym; 2) cel o charakterze społecznym; 3) trwałość celu; 4) charakter dobrowolny organizacji w sensie dobrowolności przynależności członków do organizacji; 5) autonomia organizacyjna5. 1 Tak NSA w wyr. z 31.8.2011 r., II GSK 1607/11, Legalis. 2 Tak NSA w wyr. z 22.8.2012 r., I OSK 2372/11, Legalis. 3 W przedmiocie wątpliwości interpretacyjnych zob. M. Jaśkowska, D. Sylwestrzak, E. Kustra, Udział prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, [w:] Podmioty administracji publicznej i prawne formy ich działania. Studia i materiały z konferencji jubileuszowej Profesora Eugeniusza Ochen- dowskiego, Toruń 2005, s. 238; A. Skoczylas, M. Swora, Organizacje społeczne (pozarzą- dowe) w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2006, Nr 3, s. 13. 4 II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, Nr 2, poz. 37. 5 A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 23. Nb. 10 11 12 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne... Dyskusyjne jest jednak kryterium dotyczące braku związku z sektorem gospodarczym, co związane jest z pojawiającym się w literaturze poglądem zaliczającym do zbioru organizacji społecznych także spółki handlowe1. Moż- na zaproponować, by za organizację społeczną uznać wyodrębnione dobrowol- ne zrzeszenie osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek nieposiadających osobowości prawnej lub masę majątkową, znajdujące się poza sektorem pań- stwowym i samorządem terytorialnym, powołane i działające w określonym celu społecznym. Szeroką definicję przyjęto w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego. W rozumieniu KPA są nimi: organy gminy, powiatu, wojewódz- twa, związków gmin, związków powiatów, wójt, burmistrz (prezydent miasta), starosta, marszałek województwa oraz kierownicy służb, inspekcji i straży dzia- łający w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Tu również można poczynić uwagi krytyczne dotyczące sposobu definiowania. Przykładem defini- cja wskazuje jako organ jednostki samorządu terytorialnego zarówno wójta, jak i odrębnie organy gminy. Wójt jest jednak organem gminy, a zatem nie ma obec- nie konieczności jego wyodrębniania. Ponadto przepis ten pomija organy jedno- stek pomocniczych2 oraz – wbrew ustrojowej odrębności – uznaje za organ jed- nostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze. § 2. Zasady ogólne postępowania administracyjnego I. Informacje ogólne 12 Zasady ogólne postępowania administracyjnego, na wzór innych zbiorów zasad występujących w ramach systemu prawnego, są ogólnymi normami, mającymi niezwykle doniosłe znaczenie dla działalności organów administra- cji publicznej. Są to pewnego rodzaju najważniejsze reguły działania, „wyję- te niejako przed nawias”3, przesądzające o kształcie przyjętego modelu pro- cedury administracyjnej4. Zasady, pomimo swojej znacznej ogólności, nie są 1 P. Gołaszewski, K. Wąsowski, Komentarz do art. 5 KPA, [w:] R. Hauser, M. Wierzbow- ski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 82. 2 Ibidem, s. 76. 3 S. Rozmaryn, O projekcie kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1959, Nr 4, 4 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie admini- stracyjne – ogólne, podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 17–18. s. 636–637. Nb. 11–12 Rozdział I. Przepisy ogólne 13 jednak wyłącznie zaznaczeniem celu, który obrał sobie ustawodawca czy ape- lem do podmiotów stosujących pozostałe przepisy prawa. Nie są to również reguły kształtowane przez szeroko rozumianą doktrynę na podstawie prakty- ki stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ze wzglę- du na ich umieszczenie przez ustawodawcę w art. 6–16 KPA, są one „integral- ną częścią przepisów regulujących procedurę administracyjną i są dla organów administracji publicznej wiążące na równi z innymi przepisami tej procedury”1, co jest często podkreślane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Bardzo duży stopień ogólności zasad należy traktować raczej jako niewątpliwą zaletę, ułatwiającą ich zastosowanie na wielu etapach postępowania. Warto również podkreślić, że konstrukcje i instrumenty przewidziane w dalszych przepisach Kodeksu mają być uszczegółowieniem i sposobem realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Z tego też powodu, w ramach procesu dydak- tycznego należy zwracać szczególną uwagę na wskazane powyżej związki, a nie ograniczać się wyłącznie do przytoczenia zasad ogólnych na wstępnym etapie nauki procedury administracyjnej. W ramach przepisów Kodeksu, na co zwraca również uwagę B. Adamiak2, różni autorzy wskazują odmienną liczbę i nomenklaturę dla poszczególnych zasad ogólnych lub ich części. W naszym przypadku wyróżnimy, a poniżej szczegółowo omówimy następujące zasady ogólne postępowania administracyjnego: 1) praworządności (art. 6 i 7 KPA); 2) prawdy obiektywnej (art. 7 KPA); 3) uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 KPA); 4) współdziałania (art. 7b KPA); 5) rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych (art. 7a KPA); 6) pogłębiania zaufania (art. 8 KPA); 7) informowania (art. 9 KPA); 8) czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 KPA); 9) przekonywania (art. 11 KPA); 10) szybkości i prostoty postępowania (art. 12 KPA); 11) polubownego rozstrzygania kwestii spornych (art. 13 KPA); 12) pisemności (art. 14 KPA); 13) dwuinstancyjności (art. 15 KPA); 14) trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 KPA); 1 Wyr. NSA z 4.6.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 54. 2 B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2018, s. 44. Nb. 12 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne... 14 15) sądowej kontroli decyzji administracyjnej (art. 16 § 2 KPA); 16) prawomocności decyzji administracyjnej (art. 16 § 3 KPA). Warto jednak zaznaczyć, że nie tylko powyższe reguły będą miały znacze- nie dla całości funkcjonowania procedury administracyjnej. Również zasa- dy wywodzone z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (w tym m.in. zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada legalizmu i praworządności, zasa- da równości wobec prawa, zasada proporcjonalności, zasada dwuinstancyjno- ści), ratyfikowanej przez nas Europejskiej konwencji o ochronie praw czło- wieka i podstawowych wolności, Europejskiego Kodeksu Prawa do Dobrej Administracji czy z Kodeksu Dobrej Administracji, będą bezpośrednio połą- czone z zasadami ogólnymi KPA albo będą uzupełniać wytworzone na ich pod- stawie ramy postępowania1. II. Zasada praworządności 13 Zasada praworządności jest niewątpliwie jedną z najistotniejszych zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Nie bez powodu została ona też ure- gulowana jako pierwsza w ramach kodeksowego katalogu (art. 6 KPA), wyzna- czając pewnego rodzaju ramy działalności organów administracji publicznej. Zasada ta jest ściśle powiązana z konstytucyjną zasadą legalizmu i w tym zesta- wieniu należy ją interpretować2. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy wła- dzy publicznej (w tym interesujące nas organy administracji publicznej) dzia- łają na podstawie i w granicach prawa (art. 6 KPA wskazuje na działanie na podstawie przepisów prawa). Inaczej więc niż podmioty administrowane, przy działaniach kształtujących sytuację indywidualną, podmioty administrujące mogą czynić wyłącznie to, co przewidują przepisy prawa powszechnie obowią- zującego (zgodnie z katalogiem źródeł prawa zawartym w art. 87 Konstytu- cji RP). Ustawodawca musi więc przewidzieć wyraźną kompetencję w prze- pisach prawa materialnego, pozwalającą na podjęcie działania wpływającego na prawa lub obowiązki jednostek administrowanych (zgodnie z charaktery- styczna dla prawa administracyjnego zasadą kompetencyjności), a działanie to powinno być przeprowadzone w oparciu o procedurę określoną m.in. w Kodek- sie postępowania administracyjnego. Przepisy prawa mają być wyraźnym ogra- niczeniem swobody czy dyskrecjonalności (z wyjątkiem wyraźnie wskaza- nych przypadków) organów administracji publicznej, wprowadzającym granicę 1 Zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyj- ne, 2018, s. 41–43. 2 Ibidem, s. 45. Nb. 13 Rozdział I. Przepisy ogólne 15 pomiędzy tym co możliwe do zastosowania i niedopuszczalne w świetle aktu- alnego stanu prawnego. Wyraźne wskazanie zakresu działania organów na pod- stawie i w granicach przepisów prawa jest też gwarancją dla funkcjonowania zasady równości. Sprawy o takim samym stanie faktycznym i prawnym będą bowiem rozstrzygane w analogiczny sposób (na podstawie i w granicach pra- wa), niezależnie od adresata aktu administracyjnego i innych przesłanek, nie- przewidzianych w przepisach powszechnie obowiązujących. Działanie organów administracji publicznej wykraczające poza ustanowio- ne ramy prawne, a więc zarówno działanie bez podstawy prawnej lub z rażą- cym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) czy działanie z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 KPA) skutkuje stwierdzeniem w odrębnym trybie nieważności przyjętego rozstrzygnięcia administracyj- nego. Zawarta w art. 6 KPA zasada praworządności ma swoją kontynuację rów- nież na początku art. 7 KPA. Zgodnie z tą regulacją, w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządno- ści. Jest to niezwykle istotne uzupełnienie, bowiem oprócz władczego działa- nia organów na podstawie i w granicach przepisów prawa, mają one również dopilnować, aby wszystkie przeprowadzane czynności były zgodne z przepi- sami prawa. Organ, jako podmiot kierujący całym postępowaniem i przedsta- wiciel władztwa państwowego, ma być strażnikiem prawa. Weryfikuje on czy inne podmioty uczestniczące w postępowaniu (w tym strony, podmioty na pra- wach strony, świadkowie, biegli, inni uczestnicy postępowania) również prze- strzegają przepisów prawa. Jest to szczególnie istotne na etapie postępowania dowodowego, mającego pozwolić na osiągnięcie prawdy obiektywnej. Zgodnie z art. 75 § 1 KPA dowodem może być bowiem wszystko, co nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy Kodeksu zawierają cały katalog postanowień pozwalają- cych na przeciwdziałanie naruszeniu prawa1. III. Zasada prawdy obiektywnej Zasada prawdy obiektywnej jest obok omówionej już wyżej zasady prawo- rządności jedną z najistotniejszych zasad ogólnych postępowania administra- cyjnego, kluczową dla podejmowanych w trakcie postępowania czynności. Eliminuje ona możliwość rozstrzygania spraw administracyjnych przez orga- ny administracji publicznej na podstawie prawdy formalnej. Zgodnie z art. 7 KPA, w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej 14 1 Ibidem, s. 46. Nb. 14 Część II. Postępowanie administracyjne ogólne... 16 zobowiązane są z urzędu lub na wniosek strony podejmować wszelkie czynno- ści niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwie- nia sprawy. Ustalenie obiektywnych okoliczności faktycznych i zestawienie ich z obowiązującym prawem, w myśl zasady praworządności, jest głównym zada- niem organu przed zamknięciem postępowania i wydaniem decyzji rozstrzyga- jącej o prawach lub obowiązkach stron postępowania. Zasada prawdy obiek- tywnej będzie realizowana najpełniej w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, gdzie zgodnie z art. 75 § 1 KPA organ musi dopuścić jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy (osiągnięcia prawdy obiektywnej), a nie jest sprzeczne z prawem (zasada praworządności). Jak już wspomniano wcześniej, czynności w toku postępowania mają być podejmowa- ne z urzędu lub na wniosek strony, przy czym działanie ex officio jest uznawane w procedurze administracyjnej za zasadę, na co wskazuje charakter wielu insty- tucji uregulowanych w KPA. Organy administracji publicznej, jako podmioty prowadzące postępowanie administracyjne zostały zobowiązane przez ustawo- dawcę do pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, aby dotrzeć do oma- wianej prawdy obiektywnej. Zasada oficjalności jest w Kodeksie jedynie „tono- wana elementami zasady dyspozytywności”1, „strona nie decyduje bowiem ani o zakresie postępowania, ani o zakresie postępowania dowodowego”2. Zasada prawdy obiektywnej ma zagwarantować poprawne załatwienie spra- wy administracyjnej, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązujące- go, a więc przy uwzględnieniu wszystkich elementów, na które prawo pozwa- la. W przypadku gdy w postępowaniu odwoławczym okaże się, że prawda obiektywna nie została osiągnięta w pierwszej instancji, organ drugiej instancji będzie mógł samodzielnie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodo- we, zlecić takie postępowanie organowi pierwszej instancji lub w ostateczno- ści przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w pierwszej instancji. Jeże- li natomiast po uzyskaniu decyzji ostatecznej wyjdą na jaw nowe okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy, istniejące w dniu wydania decyzji lecz nieznane organowi administracji publicznej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 KPA, będzie to podstawa do wznowienie postępowania administracyjnego. Zasada prawdy obiektywnej jest uzupełniana przez kodeksowe zasa- dy uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 KPA), zasadę współdziałania (art. 7b KPA) oraz zasadę rozstrzygania wątpli- wości interpretacyjnych na korzyść strony (art. 7a KPA). 1 M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, [w:] M. Wierzbowski (red.), Postępowanie admini- stracyjne – ogólne, podatkowe egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, 2017, s. 22. 2 Ibidem. Nb. 14
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne.
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: