Podręcznik zawiera pełny wykład na temat dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego , wprowadzonego ustawami – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Książka została opracowana przede wszystkim z myślą o studentach prawa i administracji wszelkich typów szkół wyższych , które w programach studiów przewidują ten przedmiot. Stanowi cenną pomoc m.in. dla: adwokatów, radców prawnych, doradców podatkowych i pracowników organów administracji publicznej , którym – w związku z wykonywanym zawodem – znajomość postępowania sądowoadministracyjnego jest nieodzowna.
W celu ułatwienia nauki wprowadzono dodatkowe pogrubienia podkreślające ważne partie materiału, piktogramy ułatwiające odnalezienie istotnych fragmentów nie tylko tuż przed egzaminem oraz numery boczne umożliwiające szybkie odnalezienie w tekście książki pojęć z indeksu.
Prof. dr hab. Tadeusz Woś – kierownik Katedry Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ. Wybitny specjalista problematyki postępowania sądowoadministracyjnego, autor pierwszego w Polsce podręcznika z tej dziedziny. Jego dorobek naukowy obejmuje ponad sto publikacji z zakresu postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i gospodarki nieruchomościami (monografii, rozpraw, podręczników, artykułów, glos do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego).
Dr hab. Hanna Knysiak-Molczyk – adiunkt w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ, sędzia Sądu Okręgowego w Krakowie. Autorka kilkudziesięciu opracowań naukowych z zakresu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, w tym monografii na temat uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym i skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Dr Marta Romańska – adiunkt w Katedrze Postępowania Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji UJ oraz sędzia Sądu Najwyższego – Izba Cywilna. Autorka kilkudziesięciu opracowań naukowych z zakresu postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego i cywilnego, m.in. dotyczących wykonywania i skuteczności orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych.
Stan prawny na 30 czerwca 2011 roku.
Darmowy fragment publikacji:
Post´powanie
sàdowoadministracyjne
Tadeusz WoÊ | Hanna Knysiak-Molczyk | Marta Romaƒska
pod redakcjà
Tadeusza Wosia
Wydanie 5
Warszawa 2011
Poszczególne rozdziały napisali
Tadeusz Woś: rozdz. 1–4, 10–19, 39, 40, 42–44, 49–63, 71–77
Hanna Knysiak-Molczyk: rozdz. 26–28, 32–38, 41, 45–48, 64–67, 78–80
Marta Romańska: rozdz. 5–9, 20–25, 29–31, 68–70
Redaktor prowadzący: Anna Popławska
Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Gierłowska, Joanna Piętowska
Redakcja techniczna: Małgorzata Duda
Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka
© Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2011
Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana
ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych,
kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy.
isBn 978-83-7620-999-9
Lexisnexis Polska sp. z o.o.
Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa
tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68
infolinia: 22 572 99 99
redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92
www.LexisNexis.pl, e -mail: biuro@LexisNexis.pl
Księgarnia internetowa: dostępna ze strony www.LexisNexis.pl
Spis treści
Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
I. Źródła prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
II. Czasopisma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
III. Sądy i inne instytucje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
WIADOMOŚCI WSTĘPNE I POJĘCIA OGÓLNE
Dział I
ROZDZIAŁ 1. Pojęcia: „prawo do sądu” i jego realizacja w postępowaniu
sądowoadministracyjnym, „sądowa kontrola administracji”,
„kontrola sądowoadministracyjna” . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
ROZDZIAŁ 2. Pojęcie postępowania sądowoadministracyjnego i jego przedmiot
– sprawa sądowoadministracyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
ROZDZIAŁ 3. Funkcje postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
ROZDZIAŁ 4. Źródła prawa procesowego sądowoadministracyjnego – prawna
regulacja postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . 35
USTRÓJ, ORGANIZACJA I ZADANIA SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Dział II
ROZDZIAŁ 5. Organy wymiaru sprawiedliwości RP i podział zadań pomiędzy
nimi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
ROZDZIAŁ 6. Sądy administracyjne w systemie organów państwa . . . . . . . . . . . . . . . 40
ROZDZIAŁ 7. Organizacja sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
ROZDZIAŁ 8. Organy sądów administracyjnych i ich kompetencje . . . . . . . . . . . . . . . 45
ROZDZIAŁ 9. Sędziowie sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
Dział III
PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI DROGI POSTĘPOWANIA
SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ 10. Podmioty działań kontrolowanych przez sądy administracyjne . . . . 48
6
Spis treści
ROZDZIAŁ 11. Regulacja właściwości rzeczowej sądu administracyjnego
(przedmiotu postępowania) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
ROZDZIAŁ 12. Skarga i wniosek do sądu administracyjnego – ich funkcje
i charakter prawny . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
ROZDZIAŁ 13. Formy działania administracji publicznej kontrolowane przez
sądy administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
13.1. Decyzje administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
13.2. Postanowienia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60
13.3. Inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
13.4. Pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane
w indywidualnych sprawach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy
administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
13.6. Akty organów gmin, powiatów, województw oraz związków gmin
i związków powiatów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
13.7. Akty prawa miejscowego organów administracji rządowej na obszarze
województwa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
13.8. Akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu
terytorialnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
ROZDZIAŁ 14. Inne kategorie spraw rozpoznawanych przez sądy
administracyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89
ROZDZIAŁ 15. Rozstrzyganie sporów o właściwość i sporów
kompetencyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 92
ROZDZIAŁ 16. Działania wyłączone spod kontroli sądów administracyjnych . . . . . 94
PRZESŁANKI DOPUSZCZALNOŚCI ZASKARŻENIA
Dział IV
ROZDZIAŁ 17. Dopuszczalność zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
ROZDZIAŁ 18. Przesłanki dopuszczalności skargi w szerszym
i węższym znaczeniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
18.1. Pojęcie i klasyfi kacja przesłanek dopuszczalności skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
18.2. Wyczerpanie środków zaskarżenia lub wezwanie do usunięcia
naruszenia prawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
18.3. Legitymacja do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . 108
ROZDZIAŁ 19. Przesłanki dopuszczalności wniosku o wszczęcie postępowania . . 116
ZASADY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
Dział V
ROZDZIAŁ 20. Pojęcie i klasyfi kacja zasad postępowania
sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
ROZDZIAŁ 21. Zasady wymiaru sprawiedliwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
21.1. Zasada sądowego wymiaru sprawiedliwości i prawo do sądu; rozwiązywanie
sporów kompetencyjnych między organami administracji publicznej
a sądami (powszechnymi i administracyjnymi) oraz między tymi sądami . . . 121
21.2. Zasada rzetelnego postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
21.3. Zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
www.LexisNexis.pl
Spis treści
7
21.4. Zasada instancyjności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
21.5. Zasada jawności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
ROZDZIAŁ 22. Zasady postępowania przed sądami administracyjnymi . . . . . . . . . 128
22.1. Zasada prawdy materialnej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128
22.2. Zasada kontradyktoryjności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
22.3. Zasada równości stron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
22.4. Zasada dyspozycyjności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
22.5. Zasada bezpośredniości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
22.6. Zasada ustności i pisemności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
22.7. Zasada koncentracji materiału procesowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
PODMIOTY POSTĘPOWANIA SĄDOWOADMINISTRACYJNEGO
Dział VI
A. SĄD I REFERENDARZE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
ROZDZIAŁ 23. Organizacja i skład sądu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141
23.1. Organizacja i skład sądu w sprawach sądowoadministracyjnych . . . . . . . . . . . 141
23.2. Wyłączenie sędziego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
ROZDZIAŁ 24. Właściwość sądów w sprawach sądowoadministracyjnych . . . . . . . 145
24.1. Pojęcie i rodzaje właściwości . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
24.2. Właściwość rzeczowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
24.3. Właściwość miejscowa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
24.4. Właściwość funkcjonalna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
24.5. Badanie właściwości i skutki niewłaściwości sądu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
ROZDZIAŁ 25. Referendarze sądowi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
B. STRONY I UCZESTNICY POSTĘPOWANIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
ROZDZIAŁ 26. Pojęcie stron i uczestników postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
ROZDZIAŁ 27. Zdolność sądowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . 151
ROZDZIAŁ 28. Zdolność procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . 153
ROZDZIAŁ 29. Współuczestnictwo w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . 156
ROZDZIAŁ 30. Następstwo procesowe i inne zmiany podmiotowe
w postępowaniu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
ROZDZIAŁ 31. Pełnomocnictwo procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162
C. PROKURATOR, RZECZNIK PRAW OBYWATELSKICH, RZECZNIK PRAW
DZIECKA I ORGANIZACJE SPOŁECZNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164
ROZDZIAŁ 32. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . 164
ROZDZIAŁ 33. Udział Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw
Dziecka w postępowaniu sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . 166
ROZDZIAŁ 34. Udział organizacji społecznej w postępowaniu
sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
Dział VII
CZYNNOŚCI PROCESOWE
ROZDZIAŁ 35. Pojęcie i rodzaje czynności procesowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
35.1. Charakterystyka czynności procesowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170
8
Spis treści
35.2. Czynności procesowe przewodniczącego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
35.3. Czynności procesowe sądu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171
35.4. Czynności procesowe stron i uczestników postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
ROZDZIAŁ 36. Pisma procesowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
ROZDZIAŁ 37. Doręczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
ROZDZIAŁ 38. Terminy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
38.1. Rodzaje terminów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
38.2. Uchybienie i zasady przywracania terminu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179
POSTĘPOWANIE PRZED SĄDEM PIERWSZEJ INSTANCJI
Dział VIII
ROZDZIAŁ 39. Wniesienie skargi – wniosku . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
39.1. Tryb i termin wnoszenia skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183
39.2. Wymogi formalne skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
39.3. Tryb i termin wnoszenia wniosków i ich wymogi formalne . . . . . . . . . . . . . . . . 189
ROZDZIAŁ 40. Skutki zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
40.1. Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
40.2. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności . . . . . . . . . . . . . . . . 191
40.3. Uprawnienia autokontrolne organu, którego działanie lub bezczynność
(przewlekłe prowadzenie postępowania) zostały zaskarżone . . . . . . . . . . . . . . 196
40.3.1. Charakter i zakres uprawnień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 196
40.3.2. Charakter aktu lub czynności podjętej na podstawie
art. 54 § 3 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200
40.4. Zbieg administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i postępowania
sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
40.5. Zasada wyłączenia dwutorowości nadzwyczajnego postępowania
kontrolnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205
ROZDZIAŁ 41. Wstępny etap postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . 208
ROZDZIAŁ 42. Posiedzenia sądowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
42.1. Rodzaje posiedzeń sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
42.2. Zagadnienia rozpoznawane na posiedzeniach sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210
ROZDZIAŁ 43. Postępowanie mediacyjne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
ROZDZIAŁ 44. Postępowanie uproszczone . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
ROZDZIAŁ 45. Rozprawa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
45.1. Przygotowanie rozprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
45.2. Przebieg rozprawy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220
ROZDZIAŁ 46. Zawieszenie i umorzenie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
46.1. Przesłanki i skutki zawieszenia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 221
46.2. Przesłanki i skutki umorzenia postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
ROZDZIAŁ 47. Postępowanie dowodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
47.1. Pojęcie dowodu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226
47.2. Rodzaje dowodów prowadzonych przez sąd administracyjny . . . . . . . . . . . . . . 227
47.3. Przebieg postępowania dowodowego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
ROZDZIAŁ 48. Wszczęcie i przebieg postępowania przed sądem drugiej
instancji . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229
www.LexisNexis.pl
Spis treści
9
MECHANIZM ROZPOZNANIA SKARGI PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY
Dział IX
ROZDZIAŁ 49. Mechanizm postępowania sądowoadministracyjnego . . . . . . . . . . . 230
ROZDZIAŁ 50. Zakres kontroli – zakres rozpoznania (kognicji) – zakres
orzekania sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232
ROZDZIAŁ 51. Elementy kształtujące zakres rozpoznania skargi . . . . . . . . . . . . . . . 233
ROZDZIAŁ 52. Rola podstaw zaskarżenia w określeniu granic rozpoznania
skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234
ROZDZIAŁ 53. Granice przedmiotowe rozpoznania skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236
ROZDZIAŁ 54. Granice podmiotowe rozpoznania skargi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239
ROZDZIAŁ 55. Nowe fakty i dowody w postępowaniu
sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245
MECHANIZM ORZEKANIA PRZEZ SĄD ADMINISTRACYJNY
Dział X
ROZDZIAŁ 56. Pojęcie orzekania i czynniki determinujące jego zakres . . . . . . . . . 248
ROZDZIAŁ 57. Przedmiotowe granice i podstawowe zasady orzekania WSA . . . . . 250
ROZDZIAŁ 58. Niezwiązanie sądu wnioskami skarżącego co do sposobu
pozbawienia mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności . . . 253
ROZDZIAŁ 59. Zakaz reformationis in peius w postępowaniu
sądowoadministracyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255
Dział XI
ORZECZENIA SĄDOWE
ROZDZIAŁ 60. Zagadnienia ogólne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
60.1. Czynności procesowe sądu o charakterze orzeczniczym i ich rodzaje . . . . . . . 260
60.2. Wyrokowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
60.3. Wydawanie postanowień . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
ROZDZIAŁ 61. Rodzaje wyroków sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 270
ROZDZIAŁ 62. Sprostowanie, uzupełnienie i wykładnia orzeczeń . . . . . . . . . . . . . . 281
62.1. Sprostowanie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
62.2. Uzupełnienie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282
62.3. Wykładnia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284
ROZDZIAŁ 63. Uprawnienia sygnalizacyjne i dyscyplinujące sądu wobec
organów administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
Dział XII
ZASKARŻANIE ORZECZEŃ SĄDOWYCH
ROZDZIAŁ 64. Ogólne uwagi o środkach zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 292
ROZDZIAŁ 65. Skarga kasacyjna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
65.1. Charakter i przesłanki dopuszczalności . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295
65.2. Przedmiot zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297
65.3. Wymagania formalne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
65.4. Podstawy zaskarżenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
10
Spis treści
65.5. Przebieg postępowania prowadzonego na skutek złożenia skargi kasacyjnej
(przed sądem pierwszej i drugiej instancji) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
65.6. Orzeczenia wydawane w postępowaniu kasacyjnym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
ROZDZIAŁ 66. Zażalenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
ROZDZIAŁ 67. Wznowienie postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
ROZDZIAŁ 68. Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia 322
Dział XIII
UNIEWAŻNIENIE PRAWOMOCNEGO ORZECZENIA SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ 69. Środek nadzoru judykacyjnego z art. 172 p.s.a. . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
ROZDZIAŁ 70. Postępowanie w sprawie unieważnienia orzeczenia sądu
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331
Dział XIV
DZIAŁALNOŚĆ UCHWAŁODAWCZA NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO
ROZDZIAŁ 71. Uchwały wyjaśniające przepisy prawne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 333
ROZDZIAŁ 72. Uchwały rozstrzygające zagadnienia prawne w konkretnej
sprawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 335
FUNKCJE I ODDZIAŁYWANIE ORZECZEŃ SĄDÓW ADMINISTRACYJNYCH
Dział XV
ROZDZIAŁ 73. Prawomocność, wykonalność i skuteczność orzeczeń sądu
administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
73.1. Prawomocność orzeczeń sądowych i jej funkcje . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338
73.2. Wykonalność orzeczeń sądu administracyjnego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
73.3. Skuteczność orzeczeń sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
ROZDZIAŁ 74. Funkcje orzeczeń sądów administracyjnych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 346
ROZDZIAŁ 75. Oddziaływanie orzeczenia sądu na zakończone postępowanie
przed organem administracji publicznej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
ROZDZIAŁ 76. Związanie orzeczeniem sądu w ponownym postępowaniu
w sprawie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
ROZDZIAŁ 77. Prawomocność zaskarżonego aktu (czynności) jako efekt
oddziaływania wyroku sądu oddalającego skargę . . . . . . . . . . . . . . . 354
Dział XVI
KOSZTY POSTĘPOWANIA
ROZDZIAŁ 78. Pojęcie i rodzaje kosztów postępowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
ROZDZIAŁ 79. Zwolnienie od kosztów sądowych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
ROZDZIAŁ 80. Zasady odpowiedzialności za koszty postępowania . . . . . . . . . . . . . 365
Wykaz podstawowej literatury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
Skorowidz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375
www.LexisNexis.pl
Wykaz skrótów
I. Źródła prawa
k.p.a.
k.p.c.
– ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini-
stracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.
– ustawa z 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil-
nego, Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.
Konstytucja RP
– Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.,
nowela majowa do k.p.c.
Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.
– ustawa z 24 maja 2000 r. o zmianie ustawy – Kodeks po-
stępowania cywilnego, ustawy o zastawie rejestrowym i re-
jestrze zastawów, ustawy o kosztach sądowych w sprawach
cywilnych oraz ustawy o komornikach sądowych i egzekucji,
Dz.U. Nr 48, poz. 554 ze zm.
Ordynacja podatkowa
– ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, tekst
jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.
Prawo budowlane
– ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, tekst jedn. Dz.U.
z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.
Prawo prasowe
– ustawa z 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe, Dz.U. Nr 5,
przep. wprow. sąd. adm.
p.s.a.
regul. wew. urzęd.
r.p.a.
ustawa komp.
poz. 24 ze zm.
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.
– ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.
– rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 18 wrześ-
nia 2003 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódz-
kich sądów administracyjnych, Dz.U. Nr 169, poz. 1646
– rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 22 mar-
ca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, Dz.U. Nr 36,
poz. 341 ze zm. – uchylone
– ustawa z 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji
określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gmi-
ny a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektó-
rych ustaw, Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zm.
12
Wykaz skrótów
ustawa o KRS
– ustawa z 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa,
ustawa o NSA z 1980 r.
tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 11, poz. 67 ze zm.
– ustawa z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administra-
cyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania admi-
nistracyjnego, Dz.U. Nr 4, poz. 8 ze zm. – uchylona
ustawa o NSA z 1995 r.
– ustawa z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj-
ustawa o p.e.a.
ustawa o ref. lok.
ustawa o s.k.o.
ustawa o SN
nym, Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – uchylona
– ustawa z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji, tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954
ze zm.
– ustawa z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, Dz.U.
Nr 88, poz. 985 ze zm.
– ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach
odwoławczych, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856
ze zm.
– ustawa z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, Dz.U.
Nr 240, poz. 2052 ze zm.
ustawa o u.s.p.
– ustawa z 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszech-
ustawa o t.o.rz.adm.og.
u.s.a.
u.s.g.
u.s.p.
u.s.w.
nych, Dz.U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.
– ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządo-
wej administracji ogólnej, tekst jedn. Dz.U. z 1998 r. Nr 32,
poz. 176 ze zm. – uchylona z dniem 1 stycznia 1999 r.
– ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów admini-
stracyjnych, Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.
– ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tekst
jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.
– ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa,
tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.
ustawa o woj. i adm. rząd. – ustawa z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji
rządowej w województwie, Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.
Uwaga: przepisy powołane w opracowaniu bez bliższego oznaczenia są przepisami ustawy
– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
II. Czasopisma
AUWr
Dz.U.
KSP
Mon. Pol.
MoP
NP
OMT
ONSA
ONSAiWSA
– Acta Universitatis Wratislaviensis
– Dziennik Ustaw
– „Krakowskie Studia Prawnicze”
– „Monitor Polski”
– „Monitor Prawniczy”
– „Nowe Prawo”
– „Organizacja, Metody, Technika”
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
– Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i woje-
wódzkich sądów administracyjnych
www.LexisNexis.pl
Wykaz skrótów
13
OSNAP
OSNCP
OSP
OSPiKA
OTK-ZU
PiP
PPP
PPr.
PS
RPEiS
ST
ZN IBPS
ZN UŁ
ZNSA
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna,
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
– Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Izba Cywilna oraz Izba
Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych
– Orzecznictwo Sądów Polskich
– Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych
– Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
– „Państwo i Prawo”
– „Przegląd Prawa Publicznego”
– „Problemy Praworządności”
– „Przegląd Sądowy”
– „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”
– „Samorząd Terytorialny”
– Zeszyty Naukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego
– Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego
– Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
III. Sądy i inne instytucje
ETPCz
KRS
NSA
NSA-OZ
RM
SN
TK
WSA
– Europejski Trybunał Praw Człowieka
– Krajowa Rada Sądownictwa
– Naczelny Sąd Administracyjny
– Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy
– Rada Ministrów
– Sąd Najwyższy
– Trybunał Konstytucyjny
– wojewódzki sąd administracyjny
Wstęp
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po-
stępowaniu przed sądami administracyjnymi, które – wraz z ustawą z 30 sierpnia
2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wyzna-
czają kształt organizacyjny sądownictwa administracyjnego i normują postępowa-
nie przed sądami administracyjnymi.
Powyższe ustawy w sposób – co do zasady – pełny regulują ustrój i organizację
sądów administracyjnych i postępowanie przed tymi sądami bez odsyłania do
innych procedur. Zastosowaną przez ustawodawcę metodę regulacji postępo-
wania sądowoadministracyjnego należy ocenić jako rozwiązanie merytorycznie
uzasadnione i wręcz niezbędne. Dwuinstancyjne postępowanie sądowoadmini-
stracyjne stanowi nową, odrębną jakość w systemie procedur przed organami
państwa, której nie można było w dalszym ciągu normować w drodze odesłań do
innych ustaw procesowych (k.p.a. i k.p.c. – jak to czyniła ustawa o NSA z 1995 r.)
i odpowiedniego stosowania ich przepisów. Po dwudziestu trzech latach funk-
cjonowania sądownictwa administracyjnego niezbędne było stworzenie jedno-
znacznych zasad i reguł procesowych, którymi winno się rządzić postępowanie
przed tymi sądami.
Zgodnie z art. 1 § 1 u.s.a. oraz art. 1 i 3 § 1 p.s.a. sądy administracyjne sprawu-
ją wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej,
a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy
szczególne nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 u.s.a.). Przepisy art. 3–5 p.s.a., które wy-
znaczają zakres przedmiotowy i podmiotowy kognicji sądów administracyjnych,
uzasadniają stwierdzenie, że sądowa kontrola działalności administracji publicz-
nej stała się powszechna. Objęte są nią zarówno akty normatywne (źródła pra-
wa miejscowego), akty administracyjne generalne i indywidualne, jak i wreszcie,
w pewnym zakresie, czynności faktyczne organów jednostek samorządu teryto-
rialnego i organów administracji rządowej oraz innych podmiotów wykonujących
16
Wstęp
funkcje z zakresu administracji publicznej. Zakres przedmiotowy postępowania,
w ramach którego kontrola ta jest dokonywana, nie pokrywa się więc, a co więcej,
jest znacznie szerszy niż zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego
jurysdykcyjnego i egzekucyjnego. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może
więc w żadnym wypadku być traktowane jako dodatek i „ubogi krewny” postę-
powania administracyjnego jurysdykcyjnego i egzekucyjnego, co charakteryzuje
niektóre podręczniki tego przedmiotu.
Przemawia za tym również argument o charakterze merytorycznym, związany
z istotą, funkcją, podstawowymi zasadami strukturalnymi oraz mechanizmem
orzekania przez sąd administracyjny o zgodności z prawem zaskarżonego aktu
lub czynności.
Postępowanie przed sądami administracyjnymi wykazuje oczywiście wiele związ-
ków z postępowaniem przed organami administracji publicznej, w którym został
wydany akt lub podjęta czynność – zaskarżone do sądu administracyjnego i przez
ten sąd kontrolowane. Przedmiotem zaskarżenia i przedmiotem kontroli sądu ad-
ministracyjnego jest bowiem końcowy efekt postępowania organu administracji
publicznej i orzeczenie sądu administracyjnego, kończące postępowanie kontrol-
ne, oddziałuje na postępowanie przed organami administracji publicznej stosow-
nie do wyniku przeprowadzonej kontroli. Postępowanie przed sądem administra-
cyjnym nie stanowi więc kontynuacji postępowania administracyjnego.
Postępowanie sądowoadministracyjne wykazuje natomiast wiele podobieństw
do postępowania przed sądami powszechnymi w sprawach cywilnych. Są to
podobieństwa zarówno natury ustrojowej – WSA i NSA są sądami i prowadzą
postępowanie w formach właściwych dla sądu – jak i natury techniczno-
-procesowej. Trafnie więc – zgodnie z przyjętym założeniem, że postępowanie
cywilne w sposób najpełniejszy gwarantuje zabezpieczenie interesów stron w po-
stępowaniu sądowym – ustawodawca zdecydował się, wprowadzając odrębną
i pełną regulację postępowania sądowoadministracyjnego, oprzeć konstrukcję
postępowania sądowoadministracyjnego na modelu postępowania procesowego
cywilnego uregulowanego przepisami k.p.c. W związku z tym wiele instytucji
procesowych unormowanych w Kodeksie postępowania cywilnego zostało prze-
jętych wprost do p.s.a. Niektóre z nich zostały poddane modyfi kacjom, których
– w ocenie ustawodawcy – wymagała specyfi ka postępowania sądowoadmini-
stracyjnego.
Przede wszystkim jednak postępowanie sądowoadministracyjne charakteryzują
jemu tylko właściwe założenia strukturalne i mechanizm orzekania. Są one do-
stosowane do przedmiotu tego postępowania – sprawy sądowoadministracyjnej,
czyli kontroli konkretyzacji stosunku prawnego dokonanej zaskarżonym aktem
lub czynnością organu administracji publicznej. Te właśnie funkcje, struktura po-
stępowania i mechanizm orzekania przez sądy administracyjne uzasadniają przy-
jęcie, że postępowanie przed sądami administracyjnymi jest nowym i odręb-
www.LexisNexis.pl
Wstęp
17
nym rodzajem postępowania sądowego, które wprawdzie wykazuje związki
z postępowaniami przed organami administracji publicznej, a od postępowania
cywilnego przejęło wiele zasad i rozwiązań proceduralnych, niemniej jednak sta-
nowi samoistną i integralną całość o określonej strukturze, wymagającą odrębnej,
całościowej analizy. Ten właśnie cel przyświeca niniejszemu opracowaniu.
Nowa regulacja postępowania sądowoadministracyjnego nie jest wolna od
mniejszych i większych usterek, niekonsekwencji i luk w uregulowaniu kwestii
szczegółowych. Niektóre z nich ujawniły się już w orzecznictwie NSA i WSA. Ze
względu na charakter podręcznikowy opracowania tylko na niektóre z nich, naj-
bardziej oczywiste, zwrócono uwagę Czytelnikowi i zaproponowano sposób ich
rozwiązania.
Dział I
WIADOMOŚCI WSTĘPNE
I POJĘCIA OGÓLNE
Rozdział 1
Pojęcia: „prawo do sądu” i jego realizacja
w postępowaniu sądowoadministracyjnym,
„sądowa kontrola administracji”, „kontrola
sądowoadministracyjna”
1
Idea prawa do sądu jest immanentnie związana z koncepcją i zasadą demokra-
tycznego państwa prawnego i jest nawet uważana za jedną z jej fundamentalnych
podstaw, bez której nie można sobie wyobrazić funkcjonowania państwa prawnego.
Współcześnie, po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., zasada prawa
do sądu znajduje swoją podstawę w uregulowaniach konstytucyjnych. Podsta-
wową formułę prawa do sądu zawiera art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, stanowiący że:
„Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasad-
nionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. Rozwinięcie
tej ogólnej formuły konstytucyjnej zawierają postanowienia art. 77 ust. 2 zakazu-
jącego zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw,
art. 78 zapewniającego stronom prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych
w pierwszej instancji, art. 173 podkreślającego niezależność sądów i trybunałów,
art. 177 statuującego wyłączność sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości
i art. 178 ust. 1 zawierającego zasadę niezawisłości sędziowskiej.
Jednocześnie prawo do sądu wynika z wiążących Polskę umów międzyna-
rodowych. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Oby-
watelskich i Politycznych z 19 grudnia 1966 r.1: „Każdy ma prawo do [...] rozpa-
trzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd ustanowiony przez
ustawę, przy orzekaniu co do zasadności oskarżenia przeciwko niemu w sprawach
karnych oraz co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych”. Z kolei, sto-
sownie do postanowień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czło-
wieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r.2, ratyfi kowanej przez Polskę
1 Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
2 Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.
2
20
I. Wiadomości wstępne i pojęcia ogólne
15 grudnia 1992 r.: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrze-
nia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd [...] przy
rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o za-
sadności [...] oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”.
Opierając się na powyższych normach konstytucyjnych i wiążących Polskę
normach prawa międzynarodowego, ustalenia istoty, funkcji i mechanizmu
ochrony prawnej, której dostarcza prawo do sądu, należy poszukiwać na trzech
płaszczyznach i w rezultacie można skonstruować następującą formułę prawa
do sądu:
1) pierwszą z nich tworzą normy prawa konstytucyjnego i prawa o ustroju sądów,
które kreują prawo do sądu, określają organizację sądów oraz wyznaczają zasady
ich postępowania. W tej płaszczyźnie prawo to wyznacza dyrektywy tworzenia
prawa skierowane pod adresem ustawodawcy, które nakazują tworzenie norm
z nią zgodnych i zakazują tworzenia norm, które pozostawałyby w sprzeczności
z tą zasadą. Stanowi więc wzorzec dla oceny zgodności norm prawnych z Kon-
stytucją RP, w szczególności w odniesieniu do kontroli sprawowanej przez TK.
Jednocześnie zawiera ono dyrektywę interpretacyjną skierowaną do wszystkich
organów władzy publicznej i sądów, która musi być przestrzegana w procesie
stosowania prawa. Zgodnie z nią, w przypadkach wątpliwych, w których dro-
ga sądowa nie jest wyraźnie wyłączona normami konstytucyjnymi, istnieje do-
mniemanie takiej drogi;
2) na drugiej płaszczyźnie, proceduralnej, prawo do sądu jest „odrębnym i niezależ-
nym od innych powiązań normatywnych prawem przysługującym jednostce wobec
państwa [...] niezależnie od istnienia i treści stosunku materialnoprawnego i wyni-
kających z niego uprawnień i obowiązków”3. Jego wartość polega na tym, że jed-
nostka przejawem odpowiednio uzewnętrznionej woli (wniesieniem pozwu, skar-
gi do sądu administracyjnego czy środka zaskarżenia od orzeczenia sądu) i przy
spełnieniu określonych przesłanek może zobowiązać właściwe organy państwowe
(sądy) do rozpatrzenia przedłożonej sprawy w określonym postępowaniu. Istotę
prawa do sądu w tej płaszczyźnie stanowi więc szczególna „wartość procedural-
na”4, którą można zakwalifikować jako publiczne prawo podmiotowe jednostki
wobec państwa – jego organów sądowniczych. W rezultacie bowiem podjęcia
przez jednostkę określonej czynności procesowej organ państwowy – sąd jest zo-
bowiązany do udzielenia jej ochrony prawnej, a odmowa udzielenia takiej ochrony
bądź niewłaściwa jej realizacja rodzą określoną odpowiedzialność państwa zarów-
no w sferze prawa wewnętrznego, jak i międzynarodowego. W tej płaszczyźnie
prawo do sądu ma „każdy” (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i „nikomu” w zakresie
3 H. Mądrzak, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka (studium na tle polskiego
prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego materialnego i procesowego), w: Podstawowe prawa jednostki
i ich sądowa ochrona, red. L. Wiśniewski, Warszawa 1997, s. 197.
4 Z. Czeszejko-Sochacki, Prawo do sądu w świetle Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (ogólna cha-
rakterystyka), PiP 1997, nr 11–12, s. 89.
www.LexisNexis.pl
3
1. Pojęcia: „prawo do sądu” i jego realizacja w postępowaniu sądowoadministracyjnym...
21
dochodzenia naruszonych wolności lub praw nie można, nawet w formie ustawy,
zamykać drogi sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). W takim ujęciu prawo do
sądu ma więc charakter powszechny; przysługuje ono wszystkim podmiotom wy-
stępującym w obrocie prawnym, a jego ograniczenie jest dopuszczalne tylko na
podstawie wyraźnego postanowienia konstytucyjnego.
Równie szeroko należy rozumieć zakres przedmiotowy spraw, w których
przysługuje prawo do skargi. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji RP nie wskazuje
gałęzi prawa, w których prawo to przysługuje. Dokonując wykładni postano-
wień art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji, Europejski Trybunał Praw Człowieka5
w swoich orzeczeniach przyjmuje, że pojęcie „praw i obowiązków o charakterze
cywilnym” jest koncepcją autonomiczną, którą należy interpretować niezależnie
od prawa wewnętrznego państw Konwencji, uwzględniając jednak jego ogólne
zasady. Nie jest ważna dziedzina prawa, zgodnie z którą spór powinien być roz-
strzygnięty (prawo cywilne, handlowe, administracyjne), ani rodzaj zobowiąza-
nych do tego organów (sądy powszechne, organy administracyjne itp.);
3) prawo do sądu jako publiczne prawo podmiotowe jednostki wobec państwa
wymaga konkretyzacji oraz ukształtowania systemu zabezpieczeń i gwa-
rancji, które zapewnią, że prawo to będzie efektywnie służyć ochronie praw
i wolności człowieka. Gwarancje te mają z jednej strony charakter ustrojo-
wy, a z drugiej wiążą się z potrzebą zapewnienia podmiotowi występującemu
z żądaniem ochrony prawnej określonych standardów proceduralnych.
W płaszczyźnie ustrojowej gwarancje prawa do sądu wskazują art. 45 ust. 1 oraz art. 10 i 173
Konstytucji RP. Podstawowa ustrojowa gwarancja właściwej realizacji tego prawa wiąże się
z przyjętą w Konstytucji fundamentalną zasadą, na której zbudowany jest ustrój Rzeczypospolitej Pol-
skiej; zasadą podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, z których ta
ostatnia wykonywana jest przez sądy i trybunały (art. 10). Oznacza to wyłączność (monopol) sądów
do rozpatrywania spraw mieszczących się w przedmiotowym zakresie prawa do sądu.
W płaszczyźnie proceduralnej najważniejsze znaczenie dla zagwarantowania prawa do sądu ma
nakaz rozpatrzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki” (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), który
w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji został sformułowany jako wymóg przeprowadzenia postępowa-
nia „w rozsądnym terminie”. Konstytucyjny nakaz rozpatrywania spraw przez sądy bez nieuzasadnio-
nej zwłoki nie został nigdzie zdefi niowany i trudno byłoby oczekiwać zdefi niowania normy o takim
stopniu generalności. Tym większe znaczenie ma więc orzecznictwo ETPCz, dotyczące przestrzega-
nia przez państwa strony Europejskiej Konwencji nakazu przeprowadzania przez sądy postępowania
„w rozsądnym terminie”. Sąd ten przyjmuje jako zasadę, że o istnieniu przewlekłości postępowa-
nia sądowego można mówić zawsze w przypadku długotrwałej (co najmniej kilkumiesięcznej)
i całkowitej bezczynności sądu w formalnie toczącym się postępowaniu6.
5 Powoływany dalej jako: ETPCz lub Trybunał.
6 Por. orzeczenia ETPCz z 21 stycznia 2003 r. w sprawie Sobański v. Polska i z 14 stycznia 2003 r.
w sprawie W.M. v. Polska, w których Polska została uznana odpowiedzialną naruszenia postanowień
art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji. Szerzej o nakazie rozpatrzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwło-
ki” jako elemencie zasady prawa do sądu por. T. Woś, Dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne
a konstytucyjne prawo do rozpatrzenia sprawy „bez nieuzasadnionej zwłoki”, PiP 2003, nr 8, s. 20 i n.
22
I. Wiadomości wstępne i pojęcia ogólne
4 W świetle powyższych ustaleń nie ulega wątpliwości, że także konstytucyjnie
(art. 184 Konstytucji RP) zagwarantowane uprawnienie do poddania działalności
administracji publicznej kontroli sądowej, przysługujące „każdemu”, należy rozpa-
trywać w kategoriach publicznego prawa podmiotowego o wyżej zarysowanej tre-
ści. Kontrola sądowa stanowi tradycyjną formę zagwarantowania zgodnego
z prawem działania administracji publicznej w jej stosunkach z obywatelami.
Jest jednym ze standardowych elementów demokratycznego państwa prawnego.
Sens prawnopolityczny tej kontroli polega na tym, że sąd, a więc organ niezawi-
sły, tj. niezależny od administracji, i fachowy, tj. wyspecjalizowany w stosowaniu
prawa, szczególnie prawa administracyjnego, kontroluje akt administracyjny lub
inną czynność organu administracji publicznej z punktu widzenia jego zgodności
z prawem i tylko w tym zakresie.
5
6
7
W toku historycznego rozwoju ukształtowały się różne modele sądowej
kontroli administracji. I tak, można wyodrębnić systemy, w których kon-
trola ta wykonywana jest przez:
– sądy powszechne,
– wyłącznie w tym celu powołane, wyodrębnione z systemu sądów powszech-
nych, sądy administracyjne,
– zarówno przez sądy powszechne, jak i przez sądy administracyjne (system
mieszany).
W Polsce w okresie międzywojennym, a następnie – po okresie czterdziesto-
letniej przerwy – poczynając od 1 września 1980 r., kiedy rozpoczął działal-
ność NSA, funkcjonuje mieszany model sądowej kontroli działalności administra-
cji publicznej. Kontrolę tę obecnie – poczynając od 1 stycznia 2004 r. – stosownie
do postanowień art. 184 Konstytucji RP, sprawuje Naczelny Sąd Administracyjny
i inne sądy administracyjne oraz – w ograniczonym zakresie i na określonych ściś-
le zasadach – sądy powszechne. Te ostatnie wykonują kontrolę administracji pu-
blicznej tylko wycinkowo, w sprawach ściśle określonych w ustawach.
pośredniej.
może przybierać dwie formy: formę kontroli bezpośredniej i kontroli
Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy powszechne
Z kontrolą bezpośrednią mamy do czynienia wówczas, kiedy sądy powszech-
ne zostały na mocy szczególnego przepisu ustawowego upoważnione do
rozpoznania skargi lub innego środka zaskarżenia decyzji administracyjnej. Prze-
prowadzona przez sąd powszechny kontrola legalności zaskarżonej decyzji może
prowadzić do pozbawienia przez sąd bytu prawnego zaskarżonej decyzji i wydania
nowego rozstrzygnięcia (orzeczenia sądowego) w sprawie, która była przedmiotem
rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej. W postępowaniu sądowym w miejsce
dotychczasowego administracyjnoprawnego stosunku procesowego, z charaktery-
styczną dla niego relacją podrzędności strony postępowania i nadrzędności organu
prowadzącego postępowanie, z chwilą zaskarżenia decyzji administracyjnej do sądu
www.LexisNexis.pl
Pobierz darmowy fragment (pdf)