Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00248 004528 14836801 na godz. na dobę w sumie
Pozwolenie na budowę - ebook/pdf
Pozwolenie na budowę - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 368
Wydawca: Lexis Nexis Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7806-706-1 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook (-60%), audiobook).

W publikacji kompleksowo ujęto zagadnienia prawne dotyczące tej decyzji administracyjnej, m.in. przedstawiono prawne przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę, poszczególne etapy procesu budowlanego, konsekwencje związane z naruszeniem reguł prawnych gwarantujących prawidłowy przebieg procesu budowlanego, a także istotę samowoli budowlanej. Oprócz wszechstronnej analizy tej podstawowej instytucji prawa budowlanego, książka zawiera wiele uwag praktycznych. W obecnym wydaniu dokonano niezbędnych aktualizacji związanych ze zmieniającym się stanem prawnym, a także rozwojem doktryny i orzecznictwa.

Książka skierowana jest do sędziów sądów administracyjnych, radców prawnych, architektów, projektantów, inwestorów, pracowników administracji publicznej, a także przedstawicieli nauki prawa administracyjnego. Powinna również zainteresować każdego, kto zamierza przystąpić do realizacji inwestycji budowlanej.

 

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Pozwolenie na budowę Anna Ostrowska Wydanie 2 Warszawa 2012 Redaktor prowadzący: Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne: Katarzyna Rychlicka Redakcja techniczna: Małgorzata Duda Projekt okładki i stron tytułowych: Michał Piotrowski © Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o. 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych – bez pisemnej zgody Autorki i wydawcy. ISBN 978-83-7806-706-1 LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, 02-222 Warszawa tel. 22 572 95 00, faks 22 572 95 68 Infolinia: 22 572 99 99 Redakcja: tel. 22 572 83 26, 22 572 83 28, 22 572 83 11, faks 22 572 83 92 www.lexisnexis.pl, e-mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony www.lexisnexis.pl Spis treści Wykaz skrótów . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wstęp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 ROZDZIAŁ 1. Pozwolenie na budowę jako podstawowa instytucja Prawa budowlanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 1.2. Charakter prawny pozwolenia na budowę . . . . . . . . . . . . . . . 28 1.3. Elementy treści decyzji o pozwoleniu na budowę . . . . . . . . . . . 42 1.4. Pozwolenie na budowę a zgoda na odstępstwo od przepisów 9 techniczno-budowlanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 1.5. Pozwolenie na budowę a zgłoszenie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62 ROZDZIAŁ 2. Zasada trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę i jej ograniczenia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80 2.2. Ograniczenia zasady trwałości decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego . . . . . . . 83 2.3. Przedmiotowa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a pr.bud.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87 2.4. Podmiotowa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 pr.bud.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.5. Wygaśnięcie pozwolenia na budowę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94 99 ROZDZIAŁ 3. Prawne przesłanki uzyskania pozwolenia na budowę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 3.2. Projekt budowlany . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 3.3. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane . . . . 125 3.4. Pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane przepisami szczególnymi . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 5 3.5. Ograniczenia wolności budowlanej wynikające z aktów planowania przestrzennego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.5.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 3.5.2. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego . . . . . . 153 3.5.3. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 3.6. Postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanych przedsięwzięć na środowisko oraz na obszar Natura 2000 . . . . . . 175 ROZDZIAŁ 4. Postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 4.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188 4.2. Rola zasad ogólnych postępowania administracyjnego w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę . . . . . . . . . . . . . . 191 4.3. Strona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę . . . . . . 206 4.4. Organ właściwy w sprawie pozwolenia na budowę . . . . . . . . . . 218 4.5. Wszczęcie i przebieg postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 ROZDZIAŁ 5. Konsekwencje naruszenia reguł prawnych gwarantujących prawidłowy przebieg procesu budowlanego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 5.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 245 5.2. Istota samowoli budowlanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261 5.3. Legalizacja samowoli budowlanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268 5.4. Postępowanie naprawcze ROZDZIAŁ 6. Szczególne aspekty ochrony indywidualnego i społecznego interesu prawnego w fazie poprzedzającej realizację robót budowlanych . . . . . . 279 6.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 6.2. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę . . . . . . . . . . . . . 283 6.2.1. Uwagi wstępne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283 6.2.2. Zapewnienie dostępu do drogi publicznej . . . . . . . . . . . . 295 6.2.3. Zasada poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w kontekście możliwych negatywnych skutków działalności budowlanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300 6.2.4. Poszanowanie uzasadnionych interesów osób niepełnospraw- nych w procesie budowlanym . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303 6 Spis treściwww.lexisnexis.pl 6.3. Prawna ochrona własności w kontekście reglamentacji działalności budowlanej . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307 6.4. Ochrona zabytków w aspekcie reglamentacji prawnobudowlanej . . 315 Wnioski . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331 Wykaz literatury . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351 Wykaz orzeczeń . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363 Spis treści Wykaz skrótów Źródła prawa k.c. – ustawa z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z  2  kwietnia 1997  r. k.p.a. p.o.ś. p.p.s.a. pr.bud. u.g.n. u.o.z. u.p.z.p. ustawa z 3 paździer- nika 2008 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admini- stracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z  2000  r. Nr  98, poz.  1071 ze zm.) – ustawa z  27  kwietnia 2001  r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – ustawa z  7  lipca 1994  r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – ustawa z  21  sierpnia 1997  r. o  gospodarce nieruchomo- ściami (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – ustawa z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) – ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowa- niu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647) – ustawa z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o  środowisku jego ochronie, udziale społeczeństwa w  ochronie środowiska oraz o  ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i  Organy orzekające NSA SA SN TK WSA – Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd Apelacyjny – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny – wojewódzki sąd administracyjny 9 Wykaz skrótów Czasopisma Dz.U. GP MoP MP ONSA OSN OSNAPiUS OSP OSPiKA OSS OTK PiP Prok. i Pr. PUG RPEiS SP-E ST ZNUJ ZNUŁ ZNWPiAUG Inne skróty Lex LexPolonica m.p.z.p. RM UMCS – Dziennik Ustaw – „Gazeta Prawna” – „Monitor Prawniczy” – „Monitor Polski” – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Zbiór Urzędowy. Izba Admini- stracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Sądów Polskich i Komisji Arbitrażowych – Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – „Państwo i Prawo” – „Prokuratura i Prawo” – „Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego” – „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” – „Studia Prawno-Ekonomiczne” – „Samorząd Terytorialny” – „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Jagiellońskiego” – „Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego” – „Zeszyty Naukowe Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego” – system informacji prawnej Wydawnictwa Wolters Kluwer – Serwis Prawniczy LexisNexis Polska – miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego – Rada Ministrów – Uniwersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie Wstęp Ład przestrzenny jest to takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszel- kie uwarunkowania i  wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Idea ładu prze- strzennego łączy w  sobie cele, jakimi są utrzymanie estetyki krajobrazu „przyrodniczo-gospodarczego” oraz odbudowa i kształtowanie więzi spo- łecznych. Jej urzeczywistnienie, pojmowane jako osiągnięcie harmonii między środowiskiem a  rezultatami działalności człowieka możliwe jest przy zintegrowaniu różnego rodzaju czynników, na czele z  gospodarką, polityką, tradycją, aktualnie obowiązującą modą, a także prawem. To właś- nie prawo pełni funkcję stabilizatora w  procesach kształtowania ładu przestrzennego, zwłaszcza w zakresie zagospodarowania przestrzennego i  budownictwa, które ze swej natury obejmują działania zróżnicowane i dynamiczne, a przy tym często prowadzące do trwałych i nieodwracal- nych zmian krajobrazu. Troska o  osiągnięcie ładu przestrzennego stanowi obowiązek zarówno ustawodawcy i organów administracji publicznej, jak również urbanistów i architektów, a także inwestorów. Każdy, kto w określony sposób zamie- rza wpłynąć na stan krajobrazu, rozumianego jako całościowy obraz tego, co nas otacza, powinien kierować się koniecznością uwzględnienia okreś- lonych wartości, które w  procesie zagospodarowania przestrzeni winny wyznaczać aksjologiczne granice, w jakich jest dokonywany wybór opty- malnych rozstrzygnięć. Wartości te wynikają z wymagań urbanistyki, wa- lorów architektonicznych i krajobrazowych przestrzeni, wymagań ochro- ny środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego oraz ochrony interesów osób trzecich, w tym osób niepełnosprawnych. Oprócz tego, w procesach kształtowania ładu przestrzennego należy mieć na uwadze walory ekono- 11 Wstęp miczne przestrzeni, ochronę prawa własności, potrzeby obronności i bez- pieczeństwa państwa oraz potrzeby interesu publicznego. Realizację powyższych założeń umożliwia istnienie szeregu instrumentów prawnych z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz reglamentacji budowlanej. Jednym z  nich jest decyzja administracyjna o  pozwoleniu na budowę wydawana na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane1 na etapie przygotowania inwestycji budowlanej do realizacji. Problematykę reglamentacji budowlanej na etapie poprzedzającym rozpo- częcie realizacji robót budowlanych należy analizować z perspektywy jed- nej z  podstawowych zasad polskiego porządku prawnego, a  mianowicie zasady wolności zabudowy, której istotą jest przyznanie każdemu, kto wy- każe prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawa zabudowy nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności zamierze- nia budowlanego z przepisami prawa. Wolność zabudowy określa się jako emanację konstytucyjnie chronionego prawa własności, ujmowanego jako naturalna możność czynienia wszystkiego, co się podmiotowi podoba, jeśli nie przeszkodzi mu w tym siła zewnętrzna lub przepisy prawa2. Oznacza to, iż państwo nie może ingerować w sferę wolności budowlanej przyzna- nej jednostce, poza przypadkami, gdzie prawo wyraźnie taką ingerencję dopuszcza. Istotą prawa budowlanego, jako działu prawa administracyjnego, jest możliwość ograniczania praw rzeczowych właściciela nieruchomości od- nośnie do korzystania z przysługujących mu uprawnień, podyktowana po- trzebą zapewnienia dostatecznej ochrony interesu publicznego oraz uza- sadnionego interesu osób trzecich. Do podstawowych założeń prawa budowlanego należą, obok usprawnienia procesu przygotowania i realiza- cji inwestycji budowlanych przy maksymalnym wykorzystaniu osiągnięć nauki i  techniki, zapewnienie ładu przestrzennego w  zabudowie oraz ochrona takich podstawowych dóbr jak życie i zdrowie ludzkie, środowi- sko, bezpieczeństwo i porządek publiczny, zabytki, a także ochrona indy- widualnych interesów osobistych i majątkowych osób trzecich. Realizacji tych założeń służy cały szereg środków prawnych z zakresu reglamentacji 1 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. 2 Definicja B. de Saxoferato powołana przez M. Kuryłowicza. M. Kuryłowicz, Wolność i własność, w: Jednostka wobec działań administracji publicznej. Międzynarodowa Kon- ferencja Naukowa, Olszanica 21–23 maja 2001 r., Rzeszów 2001, s. 243–244. 12 www.lexisnexis.pl Wstęp administracyjnej na czele z różnego rodzaju pozwoleniami prawnobudow- lanymi. Wymóg ich uzyskania pełni zarówno funkcję prewencyjną, jak i represyjną, gdyż – z jednej strony – zapobiega naruszeniu wyżej wymie- nionych dóbr, z drugiej zaś – grozi poważnymi negatywnymi konsekwen- cjami dla tych, którzy ten wymóg w jakikolwiek sposób naruszą. Proces budowlany stanowi zespół czynności obejmujących planowanie in- westycyjne, opracowanie dokumentacji projektowej, wykonanie robót bu- dowlanych, przekazanie obiektu budowlanego do użytku, utrzymanie obiektu, a także ewentualnie rozbiórkę obiektu. Regulatorem tego złożo- nego procesu jest prawo, które spełnia funkcję organizującą i stabilizującą, o tyle istotną, że w dziedzinie budownictwa, jak w żadnej innej dziedzinie gospodarki, występuje rozmaitość elementów z  różnych gałęzi prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego, prawa cywilnego, prawa pracy, pra- wa karnego i prawa finansowego. Początki kształtowania się ładu prawnego w  budownictwie na ziemiach polskich w znaczeniu współczesnym – jako ładu stanowionego przez organ ustawodawczy – wiązać należy z przełomem XVIII i XIX wieku. Pierwszy- mi regulacjami ustawowymi z dziedziny prawa budowlanego pochodzący- mi od organów władzy publicznej mającej demokratyczną legitymację były ustawy budowlane państw zaborczych: Prus, Austrii i  Rosji. Szczególne znaczenie z punktu widzenia współczesnego polskiego systemu reglamen- tacji prawnobudowlanej mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące na terenie zaboru austriackiego, które normowały w  sposób szczegółowy problematykę pozwolenia na budowę zwanego wówczas konsensem bu- dowlanym, warunkującego rozpoczęcie budowy nowego budynku oraz przebudowy już istniejącego3. Ówczesne pozwolenie na budowę, inaczej niż obecnie, miało charakter decyzji uznaniowej, zaś rozpoczęcie prac bu- dowlanych możliwe było dopiero po jego uprawomocnieniu się. Po pierwszej wojnie światowej zarówno w zakresie budownictwa, jak też zagospodarowania przestrzeni nadal obowiązywało na ziemiach polskich prawodawstwo państw zaborczych. Dopiero wejście w życie rozporządze- nia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie bu- dowlanym i  zabudowaniu osiedli (dalej jako rozporządzenie z  1928  r.)4, mające moc równą ustawie, dało podstawy jednolitej dla całego obszaru 3 Szerzej na ten temat J. Buzek, Administracya gospodarstwa społecznego, Lwów 1913, s. 517. 4 Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm. 13 Wstęp Polski regulacji zagadnień prawnobudowlanych i dotyczących zagospoda- rowania przestrzennego5. Reglamentacja prawnobudowlana w okresie II Rzeczypospolitej przejawia- ła się głównie w przyznaniu organom władzy budowlanej dwojakich kom- petencji w zakresie przeciwdziałania powstawaniu niebezpieczeństwa dla życia, zdrowia, mienia, a  także porządku publicznego. Podstawowe zna- czenie w tym względzie miało przede wszystkim uprawnienie do wydawa- nia decyzji o pozwoleniu na budowę warunkującej rozpoczęcie i prowadze- nie robót budowlanych, prawo do przyjmowania zgłoszeń o  zamiarze rozpoczęcia robót budowlanych oraz do wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, zezwalającej na eksploatację bu- dynków i  urządzeń enumeratywnie wskazanych w  rozporządzeniu. Inną formą oddziaływania organów administracji budowlanej na proces budow- lany oraz na utrzymanie obiektów budowlanych było uprawnienie tych or- ganów do wydawania aktów mających na celu wstrzymanie robót, dokona- nie przeróbek albo nawet rozbiórkę obiektu budowlanego. W  okresie Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej wyodrębnia się trzy etapy rozwoju prawa budowlanego: pierwszy – obejmujący lata 1945–1961, dru- gi – datujący się na lata 1961–1974, i ostatni, trwający od 1974 do 1989 r. W  latach 1945–1961, tj.  do wejścia w  życie ustawy – Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r.6, podstawowym aktem prawnym regulującym sferę budownictwa było formalnie nadal wspomniane rozporządzenie Prezy- denta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i  zabudowaniu osiedli. Mimo iż poddawane było ono licznym modyfika- cjom oraz uzupełnieniom w  drodze przepisów szczególnych, to jego roz- wiązania nie były w praktyce stosowane w nowych realiach ustrojowych, przy ówczesnych możliwościach gospodarczych państwa7. Dopiero w  połowie lat pięćdziesiątych sformułowano założenia nowego prawa budowlanego, które „miało być jednym z instrumentów likwidacji pozostałości okresu kapitalistycznego, miało umocnić zdobycze socjali- styczne na polu rozwoju budownictwa i służyć podniesieniu kulturalnego, 5 Zob. Z. Leoński, W. Szewczyk, Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania prze- strzennego, Bydgoszcz–Poznań 2002, s. 24. 6 Dz.U. Nr 7, poz. 46 ze zm. 7 Zob. G.  Szymkiewicz, S.  Krakiewicz, Prawo budowlane i  zagospodarowanie prze- strzenne oraz odbudowa, Warszawa 1947, s. 130. 14 www.lexisnexis.pl Wstęp technicznego i ekonomicznego poziomu budownictwa”8. Ustawa – Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r., która weszła w życie 14 sierpnia 1961 r., ugruntowała system budownictwa uspołecznionego, głównie poprzez wprowadzenie szeregu nowych rozwiązań mających służyć rozwojowi go- spodarki socjalistycznej. Ówczesny ustawodawca, koncentrując się na po- trzebie ochrony interesu społecznego, w sposób szczegółowy uregulował prawne i techniczne zagadnienia procesu budowlanego na każdym z jego etapów, począwszy od projektowania, poprzez budowę, utrzymanie, aż po rozbiórkę obiektu budowlanego. Oprócz tego unormował pozycję prawną uczestników procesu budowlanego oraz zadania organów państwowego nadzoru budowlanego. Co istotne, przedmiotem ustawowej regulacji stała się wyłącznie problematyka związana z przebiegiem procesu budowlane- go, czyli prawo budowlane w ścisłym znaczeniu. Uspołecznianie budownictwa, będące celem nowej regulacji prawnej, przejawiało się głównie w  ograniczeniu działalności inwestycyjnej pod- miotów społecznych, w tym głównie prywatnych. Podczas gdy działalność inwestycyjna jednostek państwowych i spółdzielczych w ramach i dla re- alizacji zadań planowych była nieograniczona, inwestorzy społeczni (or- ganizacje społeczne, zawodowe, polityczne oraz stowarzyszenia zareje- strowane) zostali uprawnieni do działalności inwestycyjnej wyłącznie odpowiadającej zakresowi ich działania, natomiast aktywność podmiotów prywatnych na polu budownictwa została ograniczona do zaspokajania własnych potrzeb mieszkaniowych, a  także własnych potrzeb gospodar- czych lub wykonywania zawodu oraz działalności usługowej9. Swoistą cechą ówczesnej regulacji prawnobudowlanej było również wpro- wadzenie sformalizowanego i  skomplikowanego trybu postępowania związanego z podjęciem robót budowlanych. Model reglamentacji budow- lanej oparto na zasadzie, iż przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego niezbędne jest uzyskanie przez inwestora pozwolenia na bu- dowę. W  wypadkach wyjątkowych, gdy chodziło o  roboty o  mniejszym stopniu skomplikowania, wymagane było jedynie zgłoszenie władzy bu- dowlanej zamiaru podjęcia robót budowlanych. Istniała również grupa ro- bót budowlanych wyłączona spod wszelkiej reglamentacji administracyj- nej w  fazie przed rozpoczęciem robót budowlanych. Ponadto zachowała 8 E. Kulesza, Prawo budowlane, Warszawa 1964, s. 1–2. 9 L. Bar, Kodeks budowlany, Warszawa 1962, s. 5. 15 Wstęp się przedwojenna instytucja pozwolenia na użytkowanie obiektów budow- lanych, na których budowę wymagane było uzyskanie pozwolenia. Reasumując, ustawa z 1961 r. rozszerzyła zakres działania i strukturę orga- nizacyjną państwowego nadzoru budowlanego. Nadzorowi zostały podda- ne wszystkie podmioty procesu budowlanego: państwowe, spółdzielcze i prywatne, wszystkie etapy procesu budowlanego, a także wszystkie osoby pełniące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. L. Bar wskazał: powszechność, pełność oraz wszechstronność10 jako trzy podstawowe ce- chy ówczesnego nadzoru budowlanego, organy państwowego nadzoru bu- dowlanego zostały ponadto obciążone zadaniami zmierzającymi do zabez- pieczenia wykonania planu inwestycji budowlanych11 oraz do zapobiegania powstawaniu niektórych ujemnych zjawisk gospodarczych w toku procesu budowlanego. Przyjęty w ustawie z 1961 r. model reglamentacji prawnobu- dowlanej, zwłaszcza w zakresie organizacji nadzoru budowlanego, należy ocenić krytycznie ze względu na drobiazgowość i  brak elastyczności roz- wiązań, co powodowało ich ograniczone stosowanie w praktyce. Nigdy nie wydano wszystkich rozporządzeń wykonawczych do ustawy, nigdy też nie powołano wszystkich organów państwowego nadzoru budowlanego. Sys- tem szczegółowych regulacji prawnych w powiązaniu ze słabością aparatu wykonawczego oraz częstymi zmianami organizacyjnymi i  kompetencyj- nymi w dziedzinie państwowego nadzoru budowlanego nie dawał zabez- pieczenia prawidłowego rozwoju dziedziny budownictwa12. Poprawę tego stanu miało przynieść wejście w życie ustawy z 24 paździer- nika 1974  r. – Prawo budowlane (dalej jako ustawa z  1974  r.)13, a  także dwóch rozporządzeń Ministra Gospodarki Terenowej i  Ochrony Środowi- ska, które rozwinęły jej założenia: tj. rozporządzenie z 20 lutego 1975 r., w  sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego14 oraz rozporządzenie z 13 czerwca 1975 r. w sprawie przejęcia przez terenowe organy admini- stracji państwowej stopnia wojewódzkiego uprawnień organów admini- stracji państwowej stopnia powiatowego dotyczących samodzielnych funk- cji technicznych w  budownictwie15. Nowe unormowania miały z  jednej 10 L. Bar, Nowe prawo budowlane, „Przegląd Budowlany i Budownictwa Mieszkaniowe- go” 1961, nr 4, s. 29 i n. oraz L. Bar, Państwowy nadzór budowlany, SP 1964, nr 5, s. 71. 11 S. Jędrzejewski, Prawo budowlane, Toruń 1976, s. 51. 12 Szerzej na ten temat L. Bar, Reforma prawa budowlanego, PiP 1972, z. 5, s. 23 i n. 13 Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm. 14 Dz.U. Nr 8, poz. 48. 15 Dz.U. Nr 22, poz. 121. 16 www.lexisnexis.pl Wstęp strony dostosować strukturę państwowego nadzoru budowlanego do po- trzeb społeczno-gospodarczych kraju, a także zmniejszyć formalizm zwią- zany z podejmowaniem decyzji administracyjnych na etapie projektowania i budowy obiektów budowlanych16, z drugiej strony zaś – silniej oddziały- wać na sprawy zgodności zabudowy z  planem zagospodarowania prze- strzennego i wymogami ochrony środowiska. W ustawie z 1974 r. przyjęto zasadę, w myśl której wszelkie roboty budow- lane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwole- nia na budowę17, przy czym nie sprecyzowano, iż w  chwili rozpoczęcia robót pozwolenie powinno być decyzją ostateczną. Wykonanie rozbiórki ustawodawca objął „lżejszą” formą reglamentacji prawnobudowlanej, tj.  zgłoszeniem właściwemu terenowemu organowi administracji pań- stwowej, z tym że organ ten, wedle swego uznania, mógł nałożyć obowią- zek uzyskania pozwolenia na rozbiórkę określonego obiektu budowlanego. Zatem decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę wydawana przez terenowy organ administracji państwowej wykonujący funkcje państwo- wego nadzoru budowlanego pozostała podstawową formą reglamentacji budowlanej, a  tym samym zasadniczym narzędziem zapewnienia ładu przestrzennego, bezpieczeństwa osób i  mienia, ochrony środowiska oraz ochrony pozostałych dóbr uwzględnianych w procesie budowlanym. Zgodnie z  założeniem, ustawa z  1974  r. oraz akty podustawowe wydane na jej podstawie wprowadziły rozwiązania, które zmniejszyły formalizm procedury podejmowania decyzji administracyjnych w procesie budowla- nym; stąd większość z nich zachowano w obecnie obowiązującej ustawie – Prawo budowlane. Jednakże w świetle zmian polityczno-społeczno-go- spodarczych, które dokonały się w Polsce w 1989 r., konieczne było wpro- wadzenie nowej regulacji prawnej w  dziedzinie budownictwa, która usprawniłaby tryb postępowania, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie robót budowlanych przy zabezpieczeniu należytej ochrony wartości urzeczywistniających ideę ładu przestrzennego. W  tym celu 16 Szerzej na ten temat E. Radziszewski, Nowe prawo budowlane, „Seminarium Prawa Budowlanego” 1975, z. 4/39, s. 5 i n. 17 Na temat robót budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę zob. uchwała składu 7 sędziów SN z 26 września 1990 r., III AZP 3/90, OSNC 1991, nr 1, poz. 2; uchwała SN z 13 września 1989 r., II AZP 11/89, LexPolonica nr 320719; wyrok SN z  27  maja 1987  r., III ARN 6/87, OSNC 1988, nr  11, poz.  161 oraz wyrok NSA z 25 czerwca 1981 r. SA 908/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 64. 17 Wstęp w nowej ustawie – Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. zaproponowano sze- reg rozwiązań, spośród których wyróżnić należy: 1) uproszczenie trybu uzyskiwania przez inwestora wymaganych uzgod- nień, pozwoleń oraz opracowań projektowych, 2) ujednolicenie trybu wydawania pozwoleń na budowę w  stosunku do wszystkich inwestorów, zarówno osób fizycznych, jak i jednostek orga- nizacyjnych, 3) zniesienie konieczności uzyskiwania decyzji o zatwierdzeniu planu re- alizacyjnego, 4) wprowadzenie obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji ustalają- cej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w każdym przypad- ku, w  którym pr.bud. wymagało do rozpoczęcia robót budowlanych uzyskania pozwolenia na budowę, 5) ograniczenie przypadków, w których uzyskanie pozwolenia na budowę było obowiązkowe – na rzecz zgłoszenia przez inwestora zamiaru wy- konywania robót do właściwego organu administracji architektonicz- no-budowlanej, 6) zniesienie obowiązku sprawdzenia projektu budowlanego pod wzglę- dem zgodności z  przepisami, w  tym techniczno-budowlanymi przez tenże organ, 7) wprowadzenie możliwości zwolnienia inwestora z obowiązku ustano- wienia kierownika budowy (robót), prowadzenia dziennika budowy i umieszczenia tablicy informacyjnej na budowie – w przypadku robót budowlanych o krótkim cyklu budowy. Instrumentami reglamentacji prawnobudowlanej na etapie poprzedzają- cym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej pozostały pozwolenie na budowę i zgłoszenie przystąpienia do robót budowlanych. Z kolei podsta- wową formą reglamentacji budowlanej na etapie przystępowania do użyt- kowania obiektu budowlanego uczyniono wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie przewidziany tylko w  określonych w  ustawie przypad- kach. W ustawie z 1994 r., w przeciwieństwie do ustawy z 1974 r., zawarto katalog robót budowlanych wymagających zgłoszenia właściwemu orga- nowi oraz katalog robót budowlanych wyłączonych na etapie przygotowa- nia inwestycji budowlanej spod wszelkiej reglamentacji, poddając tym sa- mym wszystkie pozostałe roboty budowlane zdefiniowane w  ustawie wymogowi uzyskania pozwolenia na budowę. 18 www.lexisnexis.pl Wstęp Uchwalenie ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budow- lane oraz o zmianie niektórych ustaw18 zapoczątkowało kolejny etap stop- niowej liberalizacji polskiego prawa budowlanego. Ustawodawca kierował się przy tym przede wszystkim koniecznością dostosowania prawa polskie- go do standardów Unii Europejskiej, potrzebą złagodzenia niektórych na- zbyt restrykcyjnych norm zamieszczonych w ustawie – Prawo budowlane z  1994  r., a  także potrzebą uproszczenia procedur prawnobudowlanych, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji bu- dowlanej. Analiza wprowadzonych w ostatnich latach nowych rozwiązań w  prawie budowlanym prowadzi do wniosku, iż dotychczasowym celem ustawodawcy nie było zrewolucjonizowanie systemu w zakresie reglamen- tacji prawnobudowlanej, lecz jedynie usprawnienie go i dostosowanie do aktualnych potrzeb społeczno-gospodarczych. Obecnie wszystko wskazuje na to, że proces radykalnej liberalizacji prawa budowlanego, zwłaszcza na etapie poprzedzającym rozpoczęcie realizacji inwestycji budowlanej, to proces nieodwracalny. Kręgi rządowe, a  także środowiska prawnicze, samorządowcy i przedsiębiorcy związani z branżą budowlaną z godną podziwu konsekwencją dążą od kilku lat do uczynie- nia zasadniczym instrumentem reglamentacji prawnobudowlanej rejestra- cji robót budowlanych, będącej odpowiednikiem dzisiejszego zgłoszenia, oraz do zlikwidowania pozwolenia na użytkowanie. Również w doktrynie podnosi się coraz częściej, że w procesie budowlanym należy zrezygnować w  znacznej mierze z  instrumentów reglamentacji administracyjnej na rzecz instrumentów finansowych, tak aby inwestor postępował zgodnie z prawem nie dlatego, że boi się konsekwencji naruszenia surowych norm prawnych, ale dlatego, że naruszenie prawa po prostu mu się nie opłaca. Pierwsza, urzeczywistniająca tę ideę próba, w  postaci uchwalenia przez Parlament nowelizacji ustawy – Prawo budowlane z 23 kwietnia 2009 r., zakończyła się jednak fiaskiem na skutek uznania jej przez Trybunał Kon- stytucyjny za niezgodną z Konstytucją RP. Ta porażka nie doprowadziła do upadku samej koncepcji zastąpienia – co do większości robót budowlanych – pozwolenia na budowę rejestracją ro- bót budowlanych. Przeciwnie, konkretnych kształtów nabiera pomysł 18 Dz.U. Nr 80, poz. 718. 19 Wstęp uchwalenia Kodeksu budowlanego, ograniczającego w  znacznym stopniu formalnoprawne wymogi związane z  rozpoczęciem robót budowlanych, przede wszystkim poprzez uczynienie wyjątkiem konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Pomysłodawcy i  projektodawcy Kodeksu, mając świadomość mankamentów noweli z 23 kwietnia 2009 r., drobiazgowo scharakteryzowanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09 (LexPolonica nr 2503043), powinni unik- nąć popełnionych tam błędów, dotyczących zwłaszcza niezapewnienia wystarczającej ochrony interesów osób trzecich w procesie budowlanym. Niniejsza książka, stanowiąca uzupełnioną i uaktualnioną wersję opraco- wania pt. „Pozwolenie na budowę”, które ukazało się w 2009 r., jest owo- cem niemal czterech lat nowych doświadczeń Autorki nabytych w  pracy naukowo-dydaktycznej oraz praktyki w sądzie administracyjnym.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Pozwolenie na budowę
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: