Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00809 010679 7469785 na godz. na dobę w sumie
Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego - ebook/pdf
Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 760
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-026-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Książka jest pierwszą na rynku monografią prawniczą zawierającą usystematyzowany wykład prawnych ograniczeń deficytu budżetu i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego jako instytucji prawa finansów publicznych. Uwzględnienie szerokiego kontekstu prawno-porównawczego umożliwiło przedstawienie norm prawnych ograniczających deficyt i dług w postaci uporządkowanego systemu, uzupełniającego ograniczenia wynikające z oddziaływania sił rynkowych (dyscypliny rynkowej). Niezbędną częścią składową tego systemu jest prawna regulacja postępowania naprawczego. Rozważaniom teoretycznym towarzyszy analiza dogmatyczna norm prawa krajowego uwzględniająca judykaturę sądów powszechnych i administracyjnych oraz bogaty dorobek orzeczniczy organów nadzoru.
Publikacja jest przeznaczona dla pracowników naukowych (nauki prawne, ekonomiczne, o finansach) oraz pracowników administracji państwowej zajmujących się finansami publicznymi. Zainteresuje też pracowników organów nadzoru, pracowników jednostek samorządu terytorialnego zajmujących się sprawami finansowymi (zwłaszcza skarbników oraz pracowników podporządkowanych skarbnikom wydziałów i biur) oraz osoby wykonujące zawody prawnicze, których zakres pracy obejmuje sprawy finansowe jednostek samorządu terytorialnego. Przeznaczona jest także dla słuchaczy studiów podyplomowych z zakresu finansów samorządowych, finansowania infrastruktury itp.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego Michał Bitner MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Publikacja została dofi nansowana przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego Stan prawny na 31 sierpnia 2016 r. Recenzent Prof. dr hab. Joanna Salachna Wydawca Agata Jędrasik Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Ewa Adamska Łamanie Violet Design Wioletta Kowalska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-8092-483-3 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wprowadzenie / 21 Rozdział 1 Prawna koncepcja deficytu budżetowego i długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego / 37 1.1. Zróżnicowanie koncepcji deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego / 39 1.2. Memoriałowa koncepcja deficytu i długu w prawie unijnym / 49 1.2.1. Prawna definicja deficytu i długu dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu a koncepcja deficytu i długu jednostki samorządu terytorialnego / 49 1.2.2. Deficyt jednostki samorządu terytorialnego / 56 1.2.3. Dług jednostki samorządu terytorialnego / 65 1.3. Koncepcja deficytu budżetowego i długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego w prawie polskim / 78 1.3.1. Prawne pojęcie deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego / 78 1.3.2. Konstrukcyjne elementy definicji długu publicznego JST / 87 1.3.3. Zakres przedmiotowy długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego – „tytuły dłużne” / 107 1.4. Wybrane problemy konstruowania prawnej definicji deficytu budżetowego i długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego / 137 5 Spis treści 1.4.1. Problem dostosowania definicji formułowanych w prawie polskim do definicji formułowanych dla potrzeb procedury nadmiernego deficytu / 137 1.4.2. Problem zakresu przedmiotowego i podmiotowego długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego / 145 1.4.3. Problem „autonomizacji” deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego w ramach deficytu i długu sektora publicznego / 149 Podsumowanie / 152 Rozdział 2 Teoretycznoprawne podstawy problematyki ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego / 163 2.1. Charakter prawny i struktura norm ograniczających deficyt budżetowy i dług publiczny jednostek samorządu terytorialnego / 165 2.1.1. Zaciąganie przez jednostki samorządu terytorialnego zobowiązań stanowiących dług publiczny a zasada legalizmu / 165 2.1.2. Struktura norm prawnych wykorzystywanych dla ograniczania deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego / 198 2.2. Typologia prawnych instrumentów ograniczania deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego / 211 2.3. Konsekwencje naruszenia norm ograniczających deficyt i dług jednostek samorządu terytorialnego / 225 2.3.1. Konsekwencje sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego / 225 2.3.2. Naruszenie ograniczeń w postaci upoważnień do działania a umocowanie organu wykonawczego do dokonywania czynności prawnych / 237 2.3.3. Skutki naruszenia ograniczeń w postaci zakazów i nakazów / 253 2.3.4. Ograniczenia w postaci zakazów i nakazów a obejście prawa / 260 6 Spis treści 2.3.5. Dopuszczalność stosowania analogii przy rozwiązywaniu wątpliwości powstających na tle interpretacji norm ograniczających dług publiczny JST / 267 2.3.6. Ograniczenia zaciągania zobowiązań stanowiących dług publiczny a wybór prawa obcego / 272 Podsumowanie / 278 Rozdział 3 Prawne ograniczenia deficytu budżetowego i długu jednostek władzy terytorialnej w wybranych krajach / 287 3.1. Analiza zasady zrównoważonego budżetu jednostek władzy terytorialnej / 290 3.1.1. Uwagi wprowadzające / 290 3.1.2. Zróżnicowanie systemów budżetowania na poziomie jednostek samorządu terytorialnego / 293 3.1.3. Zakres przedmiotowy i koncepcja równowagi budżetowej / 308 3.1.4. Zasada równowagi budżetowej w cyklu budżetowym / 326 Aneks: Wyniki badań dotyczące wpływu zasady zrównoważonego budżetu na faktyczne wyniki finansowe / 330 3.2. Porównawcza analiza norm ograniczających zaciąganie długu przez jednostki władzy terytorialnej w wybranych krajach / 332 3.2.1. Uwagi wprowadzające / 332 3.2.2. Podstawy prawne ograniczeń dotyczących zaciągania długu / 335 3.2.3. Koncepcja długu jednostki samorządu terytorialnego / 345 3.2.4. Limitowanie wielkości długu zaciąganego w danym roku budżetowym przez organy administracji rządowej / 350 3.2.5. Bud żetowe przeznaczenie długu / 356 3.2.6. Limitowanie wielkości zadłużenia oparte na wskaźnikach / 361 3.2.7. Ograniczenia dotyczące warunków zaciągania długu / 367 Podsumowanie / 371 7 Spis treści Rozdział 4 Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego w fazie opracowywania i uchwalania uchwały budżetowej / 385 4.1. Określenie deficytu budżetowego i autoryzacja 8 długu publicznego w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego / 387 4.1.1. Określenie deficytu budżetowego / 387 4.1.2. Autoryzacja zobowiązań finansowych sensu stricto / 393 4.1.3. Autoryzacja pozostałych zobowiązań stanowiących dług publiczny / 409 4.1.4. Inicjatywa organu zarządzającego a kompetencje organu stanowiącego w zakresie ujmowania deficytu i długu w uchwale budżetowej / 425 4.2. Konstrukcja i normatywny charakter złotej zasady w systemie prawno-finansowym jednostek samorządu terytorialnego / 440 4.2.1. Podział wydatków jednostki samorządu terytorialnego na bieżące i majątkowe / 440 4.2.2. Suma nadwyżek z lat ubiegłych i wolnych środków jako pozycja korygująca / 461 4.2.3. Normatywny charakter złotej zasady / 479 4.3. Bezpośrednie ograniczanie kwoty zadłużenia JST w latach 1990–2009 (wzmianka) / 487 4.4. Ograniczanie płatności związanych z obsługą zadłużenia – „wskaźnik obsługi zadłużenia” / 490 4.4.1. Ewolucja konstrukcji wskaźnika obsługi zadłużenia w latach 1993–2009 / 490 4.4.2. Konstrukcja wskaźnika obsługi zadłużenia w ustawie o finansach publicznych / 492 4.4.3. Analiza normy prawnej wyrażonej w przepisach art. 243 u.f.p. / 504 Podsumowanie / 536 Spis treści Rozdział 5 Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu jednostek samorządu terytorialnego w fazie wykonywania budżetu / 547 5.1. Podział kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego w zakresie decydowania o zaciąganiu zobowiązań stanowiących dług publiczny / 549 5.1.1. Uwagi wprowadzające / 549 5.1.2. Uchwały służące rozgraniczeniu kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego / 561 5.1.3. Uchwały dotyczące zaciągania długu publicznego / 580 5.2. Ograniczenia możliwości zaciągania długu ze względu na przedmiot lub charakter finansowania / 602 5.2.1. Uwagi wprowadzające / 602 5.2.2. Ograniczenia możliwości zaciągania długu ze względu na przedmiot finansowania / 606 5.2.3. Ograniczenia możliwości zaciągania długu ze względu na charakter finansowania / 624 5.3. Ograniczenia zasady swobody umów w zakresie instrumentów długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego / 632 5.3.1. Nakazy i zakazy związane z obsługą zobowiązań finansowych / 632 5.3.2. Nakaz uprzedniego ustalania wyrażonej w złotych wartości nominalnej należnej do zapłaty w dniu wymagalności / 636 Podsumowanie / 644 Rozdział 6 Ograniczenia deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego w okresie realizacji postępowania naprawczego / 653 6.1. Przegląd regulacji wybranych krajów w zakresie sanacji gospodarki finansowej jednostek władzy terytorialnej / 655 6.1.1. Uwagi wprowadzające / 655 6.1.2. Bud żetowy program naprawczy – niektóre niemieckie kraje związkowe / 657 6.1.3. Bud żet zastępczy (Francja) – wzmianka / 662 9 Spis treści 6.1.4. „Upadłość” jednostek samorządu terytorialnego w prawie federalnym USA / 663 6.2. Sanacja finansów jednostek samorządu terytorialnego w Polsce a ograniczenia deficytu budżetowego i długu / 672 6.2.1. Konsekwencje braku możliwości uchwalenia budżetu / 672 6.2.2. Charakter prawny działań RIO związanych z brakiem możliwości uchwalenia budżetu zgodnie z normami relacyjnymi / 678 6.2.3. Kryterium legalności w stosowaniu przez RIO środków nadzorczych związanych z brakiem możliwości uchwalenia budżetu zgodnie z normami relacyjnymi / 685 6.2.4. Pożyczka z budżetu państwa na realizację postępowania naprawczego / 698 Podsumowanie / 701 Uwagi końcowe / 713 Bibliografia / 727 10 Wykaz skrótów Akty prawne BGB – kodeks cywilny niemiecki (Bürgerliches Gesetzbuch) EKPC – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1959 r., zmieniona następnie protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupeł- niona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; wersja po nowelizacji przez Protokół nr 11 i 14 z proto- kołami nr 4, 6, 7, 12 i 13, http://www.echr.coe.int/Docu- ments/Convention_POL.pdf) EKSL – Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzo- na w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) GemHVO – rozporządzenie w sprawie gospodarki bud żetowej gmin (Verordnung über die Haushaltswirtschaft der Gemein- den, w skrócie: Gemeindehaushaltsverordnung) GemO – ordynacja gminna (Gemeindeordnung) k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) k.s.h. – ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlo- wych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) k.z. – rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z  dnia 27 października 1933 r. – Kodeks zobowiązań (Dz. U. Nr 82, poz. 598 z późn. zm.) – uchylone 11 Wykaz skrótów Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) p.o.ś. – ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony śro- dowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.) p.p.m. – ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. – Prawo prywatne między- narodowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1792) p.p.s.a. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) p.w.u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowa- dzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) p.z.p. – ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz.  U. z  2015  r. poz.  2164 z późn. zm.) pr. bank. – ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 128 z późn. zm.) pr. bud. – ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) pr. weksl. – ustawa z dnia 28 kwietnia 1936 r. – Prawo wekslowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 160) pr. wod. – ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.) r.k.b. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydat- ków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzą- cych ze źródeł zagranicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 z późn. zm.) r.k.t.d. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. Nr 298, poz. 1767) r.p.j.s.t. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 23 grudnia 2010 r. w sprawie pożyczek z bud żetu państwa udziela- nych jednostkom samorządu terytorialnego w ramach 12 Wykaz skrótów postępowań ostrożnościowych lub naprawczych (Dz. U. Nr 257, poz. 1730) r.s.b. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości bud żetowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1015) r.s.f.i. – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu finansowania inwestycji z bud żetu państwa (Dz. U. Nr 238, poz. 1579) r.s.o.f. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów pub- licznych w zakresie operacji finansowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) r.s.z.r.b. – rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz pla- nów kont dla bud żetu państwa, bud żetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek bud żetowych, sa- morządowych zakładów bud żetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek bud- żetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczy- pospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 289 z późn. zm.) r.z.z.f. – rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2010 r. w sprawie przypadków, w których nie stosuje się ogra- niczeń dotyczących zaciągania niektórych zobowiązań finansowych przez jednostki sektora finansów pub- licznych, z wyjątkiem Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 250, poz. 1678) rozporządzenie – rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 223/2009 nr 223/2009 z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie staty- styki europejskiej oraz uchylającego rozporządze- nie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE, Euratom) nr 1101/2008 w sprawie przekazywania do Urzędu Staty- stycznego Wspólnot Europejskich danych statystycznych objętych zasadą poufności, rozporządzenie Rady (WE) nr 322/97 w sprawie statystyk Wspólnoty oraz decyzję Rady 89/382/EWG, Euratom w sprawie ustanowienia 13 Wykaz skrótów Komitetu ds. Programów Statystycznych Wspólnot Eu- ropejskich (Dz. Urz. UE L 87 z 31.03.2009, s. 164) rozporządzenie – rozporządzenie Rady (WE) nr 479/2009 z dnia 25 maja nr 479/2009 2009 r. o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury do- tyczącej nadmiernego deficytu załączonego do Traktatu ustanawiającego Unię Europejską (Dz. Urz. UE L 145 z 10.06.2009, s. 1) rozporządzenie – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Rzym I nr 593/2008 z dnia 17 czerwca 2008 r. w sprawie prawa właś- ciwego dla zobowiązań umownych (Dz. Urz. UE L 177 z 04.07.2008, s. 6) TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 47) u.d.j.s.t. – ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 198) u.d.l. – ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 618 z późn. zm.) u.f.p. – ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.) u.f.p. z 1998 r. – ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) u.f.p. z 2005 r. – ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) – uchylona u.g.k. – ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunal- nej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 573 z późn. zm.) u.k.p. – ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i pry- watyzacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 981) u.o. – ustawa z dnia 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz. U. poz. 238) u.o. z 1995 r. – ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 730 z późn. zm.) – uchylona u.o.i.f. – ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumenta- mi finansowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 94 z późn. zm.) 14 Wykaz skrótów u.o.n.d. – ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 168 z późn. zm.) u.p.d.o.f. – ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.) u.p.d.o.p. – ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 851 z późn. zm.) u.p.p.p. – ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie pub- liczno-prywatnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 696 z późn. zm.) u.r. – ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.) u.r.i.o. – ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 561) u.r.z.n. – ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.) u.s.g. – ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) – wcześniej (przed dniem 29 grudnia 1998 r.) jako ustawa o samorządzie terytorialnym (u.s.t.) u.s.p. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiato- wym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) u.s.t. – ustawa o samorządzie terytorialnym (obecnie [od dnia 29 grudnia 1998 r.]: ustawa o samorządzie gminnym – u.s.g.) u.s.w. – ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódz- twa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) Wytyczne, standardy, rekomendacje ESA (ESA 2010) – Europejski System Zintegrowanych Rachunków Eko- nomicznych (European System of Integrated Economic Accounts) – załącznik do rozporządzenia Parlamentu 15 Wykaz skrótów Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z dnia 21 maja 2013  r. w  sprawie europejskiego systemu rachun- ków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 174 z 26.06.2013, s. 1); zastąpiła ESA 95 IFRS – Międzynarodowe Standardy Sprawozdawczości Finan- sowej (International Financial Reporting Standards) IPSAS – Międzynarodowe Standardy Rachunkowości Sektora Publicznego (International Public Sector Accounting Standards) MSR – Międzynarodowe Standardy Rachunkowości PCG – powszechne zasady rachunkowości (Plan Comptable Général) SoRP – kodeks praktyki rachunkowości jednostek lokalnych (Code of Practice on Local Authority Accounting in the United Kingdom: A Statement of Recommended Practice) UK GAAP – brytyjskie Powszechnie Akceptowane Praktyki Rachun- kowości (Generally Accepted Accounting Practice in the UK) Organizacje i instytucje ACIR – Komisja Doradcza do spraw Stosunków Między Jednost- kami Rządowymi (U.S. Advisory Commission on Inter- governmental Relations) BGH – Trybunał Federalny (Bundesgerichtshof) BGK – Bank Gospodarstwa Krajowego CIPFA – Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy) CMFB – Komitet do Spraw Statystyki Pieniężnej, Finansowej i Bi- lansu Płatniczego (Committee on Monetary, Financial and Balance of Payment Statistics) DCLG – departament odpowiedzialny za system administracji lokalnej (Department for Communities and Local Go- vernment) EBI – Europejski Bank Inwestycyjny 16 Wykaz skrótów Ecofin – Rada do Spraw Gospodarczych i Finansowych (Economic and Financial Affairs Council) EFRROW – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich EFTA – Europejskie Stowarzyszenie Wolnego Handlu (European Free Trade Association) Eurostat – Urząd Statystyczny Komisji Europejskiej GAO – Biuro do spraw Rachunkowości/Biuro do Spraw Rozlicza- nia Jednostek Rządowych (General Accounting Office/ Government Accountability Office) GKO – Główna Komisja Orzekająca IFRIC – Komitet Wydający Interpretacje IFRS (IFRS Interpreta- tions Committee) IMK – Konferencja Ministrów Spraw Wewnętrznych (Innenmi- nisterkonferenz) JST – jednostka samorządu terytorialnego KDPW – Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych KGSt – Wspólna Komisja Komunalna ds. Uproszczenia Admi- nistracji (Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwal- tungsvereinfachung) KIO – Krajowa Izba Odwoławcza KRS – Krajowy Rejestr Sądowy MFW – Międzynarodowy Fundusz Walutowy NASBO – Krajowe Stowarzyszenie Skarbników Stanowych (Natio- nal Association of State Budget Officers) NFOŚiGW – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej NIK – Najwyższa Izba Kontroli OECD – Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Orga- nization for Economic Co-operation and Development) OZ – oddział zamiejscowy PFRON – Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych RIO – regionalna izba obrachunkowa RKO – regionalna komisja orzekająca 17 Wykaz skrótów SA – sąd apelacyjny SN – Sąd Najwyższy TK – Trybunał Konstytucyjny UE – Unia Europejska UZP – Urząd Zamówień Publicznych WSA – wojewódzki sąd administracyjny Czasopisma i publikacje CGCT – ogólny kodeks wspólnot terytorialnych (Code général des collectivités territoriales) MGDD (2014) – Podręcznik deficytu i długu publicznego (Manual on Go- FK – Finanse Komunalne vernment Deficit and Debt) 2014 OSP – Orzecznictwo Sądów Polskich PiP – Państwo i Prawo raport GAO 1993 – General Accounting Office, Balanced budget requirements. State experiences and implications for the federal govern- ment, Washington 1993 RPEiS – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SPA – System Prawa Administracyjnego SPC – System Prawa Cywilnego SPH – System Prawa Handlowego SPP – System Prawa Prywatnego ST – Samorząd Terytorialny U.S.C. – kodeks Stanów Zjednoczonych (United States Code) ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego Inne ACG – roczne wytyczne kapitałowe (annual capital guidelines) ACL – całkowity limit kredytowy (aggregate credit limit) AP – upoważnienia do realizacji programów (autorisations de programmes) 18 Wykaz skrótów BBR – zasada zrównoważonego bud żetu (balanced budget rules) BCA – podstawowa aprobata zaciągania długu (basic credit approval) BSF – fundusze stabilizujące bud żet (budget stabilization funds) BW – Badenia-Wirtembergia (Baden-Württemberg) CFR – całkowity wymóg kapitałowy (capital financing require- ment) CP – upoważnienia do dokonywania płatności (les crédits de paiement) EDP – procedura nadmiernego deficytu (excessive debt proce- dure) FISIM – usługi pośrednictwa finansowego mierzone pośrednio (financial intermediation services indirectly measured) GFS – statystyki finansów sektora instytucji rządowych i samo- rządowych (government finance statistics) HRA – rachunek dochodów mieszkalnictwa (housing revenue account) HSK – plan naprawczy (Haushaltssicherungskonzept) JST – jednostka samorządu terytorialnego MRP – minimalna rezerwa na spłatę zobowiązań (minimum re- venue provision) NRW – Nadrenia Północna-Westfalia (Nordrhein-Westfalen) PKB – produkt krajowy brutto PPP – partnerstwo publiczno-prywatne PROW – Program Rozwoju Obszarów Wiejskich RTIA – suma dochodów kapitałowych, które mogą być przezna- czane na finansowanie wydatków kapitałowych (capital receipts taken into account) SCA – uzupełniająca aprobata zaciągania długu (supplementary credit approval) TEL – limity podatków i wydatków (tax and expenditure limits) TIF – finansowanie poprzez wzrost wpływów podatkowych (tax increment financing) WPF – wieloletnia prognoza finansowa 19 Wprowadzenie Dług publiczny jednostek władzy terytorialnej szczebla lokalnego i regio- nalnego1 jest istotnym źródłem finansowania różnego rodzaju płatności dokonywanych przez te jednostki. Powstrzymując się od oceny, na ile jest to zjawisko trwałe, należy zauważyć, że w ciągu ostatnich lat następuje wzrost znaczenia długu w systemie finansowym jednostek władzy tery- torialnej w większości krajów rozwiniętych. W zdecydowanej większości krajów korzystanie ze środków pożyczkowych jest związane z możliwością prowadzenia gospodarki finansowej na podstawie bud żetów deficytowych. W najprostszym teoretycznym ujęciu, pomijającym zarówno inne sposoby finansowania deficytu, jak i możliwość rewaluacji pasywów finansowych, występuje ścisła zależność między wysokością długu a wielkością „sku- mulowanych deficytów”: przy budżecie zrównoważonym nie ma potrzeby zwiększania długu; zaplanowanie deficytu bud żetowego wymaga zaplano- wania odpowiedniego wzrostu zadłużenia; planowanie redukcji zadłużenia możliwe jest natomiast w przypadku zaplanowania w budżecie nadwyżki. Generalnie zmiany wielkości długu jednostek władzy terytorialnej odzwier- ciedlają więc zmiany wyniku finansowego bud żetów tych jednostek (analo- gicznie ograniczenia zaciągania długu hamują wzrost deficytów, podobnie jak ograniczenia wielkości deficytów hamują wzrost zadłużenia). Specyficzne funkcje finansów samorządowych2 w porównaniu z finansa- mi „szczebla” centralnego uzasadniają – jak się powszechnie przyjmuje 1 W niniejszej pracy wyrażenie „jednostki władzy terytorialnej szczebla lokalnego i regional- nego” traktowane jest konsekwentnie jako synonim terminu „jednostki samorządu teryto- rialnego”, ilekroć mowa o zjawiskach niedotyczących tylko i wyłącznie Polski. Zważywszy na dostrzeganą w piśmiennictwie pojemność zakresu znaczenia terminu jednostki samorządu terytorialnego, przybliżenie takie wydaje się uzasadnione. 2 Na które zwraca się w literaturze uwagę przynajmniej od czasów uchodzących za klasyczne prac; także C. Tiebouta, A Pure Theory… oraz W.E. Oatesa, Fiscal federalism. 21 Wprowadzenie – „ostrożne” i „rozsądne” korzystanie ze środków pożyczkowych, tj. fi- nansowanie deficytów bud żetowych za pomocą rozmaitych instrumentów dłużnych. Wykorzystywanie instrumentów dłużnych zawsze związane jest z różnymi rodzajami ryzyka: im większe możliwości posługiwania się tymi instrumentami oraz kształtowania ich treści, tym więcej rodzajów ryzyka ponoszonych przez dłużnika. Nie zawsze dłużnik ponosi ryzyko stopy pro- centowej, ryzyko kursowe, ryzyko kredytowe (związane z należnościami powstającymi „przy okazji” zarządzania długiem), zawsze jednak ponosi ryzyko zdolności terminowej obsługi i spłaty zadłużenia. W przypadku jednostek władzy terytorialnej to ostatnie ryzyko należy postrzegać przez pryzmat realizowanych przez jednostki zadań publicznych: jakiekolwiek zakłócenia prawidłowego funkcjonowania finansów jednostki zagrażają nie tylko interesom gospodarczym osób trzecich, ale także różnego rodzaju interesom całej wspólnoty terytorialnej. Nie kwestionuje się zatem zazwy- czaj ani potrzeby, ani znaczenia ograniczeń deficytu i długu jednostek wła- dzy terytorialnej, w szczególności dla zapobiegania utracie płynności albo rozmaicie rozumianej „niewypłacalności” tych jednostek na dużą skalę. W piśmiennictwie ekonomicznym poświęconym analizie poszczególnych rodzajów ograniczeń długu jednostek władzy terytorialnej przyjęło się wy- różniać cztery tzw. modele ograniczeń3: bezpośredniego sterowania, koope- racji, dyscypliny rynkowej oraz reguł fiskalnych. W modelu bezpośredniego sterowania władze centralne wywierają bezpośredni wpływ na korzystanie przez jednostki samorządu terytorialnego (JST) ze środków pożyczkowych przez ustalanie rocznych (albo innych okresowych) limitów zadłużenia lub jego niektórych składników (np. długu nominowanego w walucie obcej), udzielanie zgody na zaciąganie konkretnych zobowiązań albo przez cen- tralizację wszystkich operacji pożyczkowych całego sektora publicznego z możliwością udostępniania podsektorowi samorządowemu pożyczonych środków na określone cele. Model kooperacyjny polega na ustalaniu limitów finansowania ze środków pożyczkowych dla całego podsektora samorządo- wego w procesie negocjacji między przedstawicielami rządu (centralnego) 3 Ta sui generis klasyfikacja została zaproponowana w pracy będącej zbiorowym dziełem eks- pertów MFW na podstawie porównania „modeli” ograniczania długu JST w 53 krajach świata – T. Ter-Minassian (red.), Fiscal Federalism… – i jest powszechnie akceptowana; zob. G. Pi- sauro, Intergovernmental Relations…; S. Drezgić, Local Borrowing…; R. Singh, A. Plekhanov, How Should Subnational… 22 Wprowadzenie oraz władz samorządowych. Model zakłada uprzedni udział przedstawicieli podsektora samorządowego w ustalaniu zasadniczych celów makroekono- micznych oraz określaniu parametrów fiskalnych warunkujących realizację tych celów4. W modelu dyscypliny rynkowej brakuje jakichkolwiek limitów dotyczących długu jednostek podsektora samorządowego. Zakłada się, że podażowa strona rynku środków pożyczkowych potrafi różnicować wiary- godność kredytową poszczególnych jednostek, dostosowując do niej rentow- ność instrumentów dłużnych, co w skrajnych przypadkach może prowadzić do wyeliminowania poszczególnych podmiotów z rynku5. Dyscyplina ryn- kowa jest definiowana jako funkcja rynków finansowych polegająca na ge- nerowaniu odpowiednich sygnałów i ograniczeń, które są w stanie skłonić pożyczkodawcę do zachowań zgodnych z osiągnięciem ogólnego celu wy- płacalności6. Zachowania te mają ponadto prowadzić do trwałości (sustain- ability) finansowego status quo, tzn. zapewniać wypłacalność w dłuższym terminie przy braku gwałtownej zmiany polityki operacyjnej i finansowej7. Model dyscypliny rynkowej zakłada istnienie wzajemnych interakcji między zachowaniem pożyczkobiorcy a sytuacją na rynkach finansowych: w kla- sycznym modelu rynek reaguje na wzrost zadłużenia danego pożyczkodawcy wzrostem stopy procentowej, która z kolei – zwiększając ciężar obsługi długu – dodatkowo zwiększa ryzyko niewypłacalności8. Powyżej pewnego progu 4 Warto jednak zwrócić uwagę, że podawane w piśmiennictwie przykłady funkcjonowania modelu kooperacyjnego dotyczą państw federalnych (Australia, Niemcy) i ograniczaniu długu jednostek szczebla stanowego, w stosunku do których rząd centralny zwykle nie może nakładać ograniczeń dotyczących deficytu i długu – zob. T. Ter-Minassian, J. Craig, Control of Subnational Borrowing (w:) T. Ter-Minassian (red.), Fiscal Federalism…, s. 164; T. Ter-Mi- nassian, Decentralization…, s. 8; międzynarodowe doświadczenia związane ze stosowaniem tego modelu w celu ograniczania długu jednostek lokalnych są znacznie uboższe. 5 Szerzej na temat modelu dyscypliny rynkowej oraz wyników badań służących ocenie funkcjo- nowania mechanizmów dyscypliny rynkowej w Polsce zob. M. Bitner, K. Cichocki, Dyscyplina rynkowa…, s. 123–138. 6 T. Lane, Market discipline, s. 2. 7 J. Horne, Criteria of external… 8 W piśmiennictwie panuje zgoda co do koniecznych przesłanek występowania dyscypliny rynkowej. Rynki finansowe muszą być wolne i otwarte; informacje wywierające wpływ na wiarygodność kredytową pożyczkobiorców powinny być natychmiast dostępne dla pożycz- kodawców (postulat trudny do zrealizowania m.in. z powodu trudności metodologicznych w definiowaniu długu i deficytu, jak również celowych praktyk pożyczkobiorców zmierza- jących do ukrycia rozmiarów zadłużenia); pożyczkobiorcy reagują na wzrost rentowności swojego długu redukcją wydatków i dążeniem do zmniejszenia wskaźników związanych z za- dłużeniem: najlepszym rozwiązaniem jest przy tym ustanowienie struktur instytucjonalnych zapewniających takie reagowanie; rynek nie może zakładać istnienia procedury ratunkowej (bail out), przy czym istotny jest nie tyle formalny brak takiej procedury, ile przekonanie 23 Wprowadzenie instytucje finansowe nie są skłonne dostarczać pożyczkobiorcy środków po- życzkowych, wykluczając go tym samym z rynku9. Z kolei model tzw. reguł fiskalnych opiera się na określonych przepisami prawa ograniczeniach, które mogą dotyczyć całkowitego poziomu zadłużenia, wydatków, które mogą być finansowane środkami pożyczkowymi, kwot przeznaczanych na obsługę za- dłużenia, określonych form lub rodzajów instrumentów dłużnych. Zważyw- szy, że zaciąganie zadłużenia wynika przede wszystkim z ujemnego wyniku bud żetu (deficytu), ograniczenia dotyczą zazwyczaj także bezpośrednio lub pośrednio wysokości albo rodzaju dopuszczalnego deficytu. W piśmienni- ctwie ekonomicznym panuje powszechne przekonanie, że określone mi- nimum regulacyjne jest koniecznym warunkiem zapobiegania zjawiskom utraty płynności albo niewypłacalności jednostek władzy terytorialnej na dużą skalę10, różnice poglądów dotyczą natomiast oceny skuteczności ogra- niczeń określonego rodzaju11. Zalety „modelu reguł fiskalnych” w porów- naniu z innymi „modelami” są oczywiste: prawne regulacje w stosunkowo przejrzysty sposób ustalają zarówno zakres swobody JST w kształtowaniu wysokości długu oraz treści instrumentów dłużnych, jak i konsekwencje przekroczenia tego zakresu; stabilizacja zakresu swobody JST w korzystaniu ze środków pożyczkowych jest jedną z podstawowych przesłanek umożli- wiających wieloletnie planowanie finansowe; reguły wynikające z przepi- sów prawa funkcjonują niezależnie od mechanizmów dyscypliny rynkowej, mogą być więc postrzegane jako narzędzia „szybkiego reagowania”; oparcie finansowania JST ze środków pożyczkowych na regulacjach prawnych może ograniczyć albo nawet wyłączyć arbitralną ingerencję organów państwo- wych w tym zakresie, stanowi więc istotny element samodzielności finanso- wej JST. To ostatnie spostrzeżenie – wraz z postulatem regulacji ograniczeń uczestników rynku, że przeżywający trudności finansowe pożyczkobiorca zostanie pozosta- wiony własnemu losowi. Brak jakiejkolwiek z powyższych przesłanek w trudnym do określenia stopniu zakłóca funkcjonowanie modelu. 9 F. Modigliani, D.M. Jaffee, A Theory and Test…, s. 850–872; J. Stiglitz, A. Weiss, Credit Ratio- ning…, s. 393–410. 10 Oczywiście, z drugiej strony każde ograniczenie może powodować zmniejszenie aktywności inwestycyjnej jednostek władzy terytorialnej – zob. M. Poniatowicz, Kryzys a zmiany aktyw- ności inwestycyjnej jednostek samorządu terytorialnego (na przykładzie miast Unii Metropolii Polskich) (w:) W. Miemiec, K. Sawicka (red.), Instytucje prawnofinansowe…, s. 433 i 442. 11 Zob. krótki przegląd wyrażanych w  piśmiennictwie poglądów na temat skuteczności tzw. złotej zasady finansów publicznych (zwanej również zasadą zrównoważonego bud żetu) w rozdz. 2.1.2 [Wyniki badań dotyczące wpływu zasady zrównoważonego bud żetu na fak- tyczne wyniki finansowe]. 24 Wprowadzenie dotyczących długu JST w przepisach prawa – może być postrzegane jako składnik europejskiej kultury prawnej: zgodnie z przepisem art. 9 ust. 8 EKSL, ratyfikowanej obecnie przez wszystkie 47 krajów członkowskich Rady Europy, dla potrzeb finansowania nakładów inwestycyjnych społeczności lo- kalne powinny mieć dostęp do krajowego rynku kapitałowego12, w granicach określonych prawem. Równocześnie w piśmiennictwie dostrzega się rozmai- te ryzyka, które mogą wpłynąć na osłabienie oddziaływania reguł fiskalnych: pozyskiwanie środków pożyczkowych poza bud żetem, za pośrednictwem specjalnie tworzonych w tym celu jednostek; korzystanie z instrumentów, które pozwalają na uniknięcie stosowania ograniczeń13; w niektórych krajach – brak stabilności lub przejrzystości klasyfikacji wydatków jako bieżących lub majątkowych. Minimalizacja tych ryzyk wymaga nie tylko precyzyjnej definicji deficytu i długu, lecz także odpowiedniego systemu bud żetowania i rachunkowości bud żetowej pozwalającej na pozyskanie informacji na wszystkich etapach procedury dokonywania wydatków14. * * * Problematyka prawnych ograniczeń deficytu bud żetowego i długu pub- licznego JST nie doczekała się dotychczas monograficznego opracowa- nia wykorzystującego metody jurysprudencji. Wprawdzie poszczególne mechanizmy prawne służące ograniczeniu deficytu i długu JST są często prezentowane „przy okazji” omawiania kwestii zadłużenia JST z punktu 12 Wprawdzie w tekście karty został użyty termin „rynek kapitałowy”, którego słownikowe zna- czenie zazwyczaj nie obejmuje instrumentów nieprzeznaczonych do obrotu, w tym kredytów bankowych, jednak komentarz do EKSL opublikowany w 2013 r. przez Kongres Władz Lokal- nych i Regionalnych nie pozostawia wątpliwości, że w przepisie art. 9 ust. 8 chodzi o dostęp do środków pożyczkowych na finansowanie inwestycji (access to loan finance for capital invest- ment; Zugang zu Krediten für Kapitalinvestitionen; crédit pour financer les investissements). 13 J. Rattsø, Fiscal Controls in Europe: A Summary (w:) B. Dafflon (red.), Local Public...; T. Ter‐ -Minassian, J. Craig, Control of Subnational...; klasycznym wręcz przykładem sposobu finanso- wania różnych zadań, głównie inwestycyjnych, którego „kariera” w wielu krajach europejskich wynika ze specyficznego traktowania w prawie bud żetowym, jest partnerstwo publiczno-pry- watne – zob. np. J. Śmiechowicz, Wykorzystanie formuły partnerstwa publiczno-prywatnego w realizacji inwestycji przez samorząd terytorialny w Polsce (w:) W. Miemiec, K. Sawicka (red.), Instytucje prawnofinansowe…, s. 476. 14 Wskazuje się również, że pozostawienie samorządom większej swobody w zakresie ustalania wielkości deficytu oraz wielkości i warunków zadłużenia wymaga istnienia jasno określonych procesów i zasad bud żetowych, braku procedur wsparcia ze strony państwa w razie niewypła- calności jednostek oraz silnego poczucia odpowiedzialności organów jednostek za dobrobyt lokalnej społeczności – zob. B. Dafflon, Local debt…, s. 4. 25 Wprowadzenie widzenia nauki o finansach lub ekonomii sektora publicznego, celem tych prezentacji jest jednak w większości nakreślenie pewnego ogólnego zarysu, tzw. ram prawnych zaciągania długu przez JST. Nierzadko opis taki stano- wi jedynie konieczne – zdaniem autorów – wprowadzenie do formułowa- nia postulatów zmian postrzeganych jako „niezbędne” albo „uzasadnione” ze względu na rozmaite przyjmowane kryteria. Podejście takie nieobce jest także piśmiennictwu z zakresu nauk prawnych. Istotnie – bogate piś- miennictwo z zakresu finansów i ekonomii, jak również liczne pozycje przyczynkarskie w literaturze prawniczej – stwarzają pokusę postrzega- nia prawnej problematyki ograniczeń dotyczących deficytu i długu jako pochodnej wobec kwestii ekonomicznych i koncentrowania się na formu- łowaniu uwag de lege ferenda. Tymczasem przepisy ograniczające deficyt i dług JST pozostają źródłem bardzo licznych i wciąż nierozstrzygniętych kontrowersji związanych z odkodowywaniem i interpretacją wyrażonych w nich norm prawnych, zaś normy te nie doczekały się systematycznej prezentacji pozwalającej na dostrzeżenie wielu problemów z zakresu teorii prawa finansowego, bez których rozwiązania prawidłowa, z naukowego punktu widzenia, wykładnia poszczególnych norm jest niemożliwa. Ni- niejsza dysertacja wypełnia tę lukę: stanowić ma ona – w zamierzeniu au- tora – usystematyzowany wykład prawnych ograniczeń deficytu bud żetu i długu publicznego JST jako instytucji prawa finansów publicznych. Usy- stematyzowany – oznacza w tym przypadku naukowy z punktu widzenia jednego z zasadniczych celów jurysprudencji15, tzn. ukazujący te ograni- czenia jako elementy systemu prawa finansowego tworzące pewien cha- rakterystyczny „podsystem”. Przedmiotem pracy jest zatem badanie – za pomocą wykształconych przez jurysprudencję metod – prawnych mecha- nizmów ograniczania deficytu bud żetowego oraz długu publicznego JST. * * * W pracy o charakterze monograficznym trudno o zwięzłe sformułowanie celu przewodniego badań, skoro ma ona prezentować całokształt proble- mów dotyczących danego zjawiska. W monografii prawniczej jest to trudne 15 Por. sformułowanie tego celu u Larenza: „Die Aufdeckung der Sinnzusammenhänge, in denen die einzelnen Rechtsnormen und Regelungen miteinander und mit den leitenden Prinzi- pien der Rechtsordnung stehen, und ihre Darstellung in einer die Übersicht ermöglichenden geordneten Weise, d. h. in der Form eines Systems, ist eine der wichtigsten Aufgaben der wissenschaftlichen Jurisprudenz” – K. Larenz, Methodenlehre…, s. 437. 26 Wprowadzenie także ze względu na specyfikę metod badawczych nauk prawnych. Należy raczej skoncentrować się na wskazaniu celów szczegółowych, których osiąg- nięciu ma służyć przedstawienie problematyki prawnych ograniczeń deficy- tu i długu JST w sposób usystematyzowany. „Zewnętrznym” przejawem tej systematyzacji jest przyjęta struktura dysertacji: jej pierwszą część stanowią badania prowadzone przede wszystkim w płaszczyźnie teoretycznej, których wyniki powinny tworzyć sui generis część ogólną problematyki prawnych ograniczeń deficytu i długu JST (rozdziały 1 i 2), część kolejną – badania prowadzone w płaszczyźnie porównawczej (rozdział 3), zaś część trzecia (roz- działy 4, 5 i 6) poświęcona jest dogmatycznej analizie norm tworzących ogra- niczenia deficytu i długu JST, która pozwolić ma na sformułowanie oceny wewnętrznej spójności tych norm jako podsystemu w ramach prawnego po- rządku finansów publicznych oraz ewentualnych wniosków de lege ferenda16. Wprowadzenie do części „ogólnej” problematyki stanowią rozważania poświęcone różnym sposobom pojmowania treści deficytu i długu JST. Punktem wyjścia jakichkolwiek dociekań teoretycznych albo dogmatycz- nych, których przedmiotem są prawne instytucje ustanowione w związku z istnieniem zjawisk deficytu bud żetu oraz długu publicznego JST, powin- no być ustalenie znaczenia pojęć deficytu bud żetu i długu JST. Pojęcia te – z jednej strony – używane są powszechnie dla określania zarówno ele- mentów, jak i rezultatów pewnych uniwersalnych procesów ekonomicz- nych, z drugiej strony – mogą mieć określony sens tylko jako konwencje terminologiczne konstruowane za pomocą siatki pojęć wykształconej w prawie finansowym lub w nauce prawa finansowego. Z kolei przydat- ność posługiwania się daną siatką pojęciową wynika ze specyfiki instytucji danego systemu prawa finansowego. Jeśli np. zdefiniuje się deficyt bud żetu jako ujemną różnicę między dochodami bud żetu a planowanymi wydatka- mi, należy uprzednio zdefiniować pojęcia dochodów i wydatków, których treść zależy m.in. od przyjętych rozwiązań w zakresie ewidencji operacji bud żetowych. Często więc zdarza się tak, że „odpowiedniki” pojęć wystę- pujących w różnych systemach prawnych mają w rzeczywistości odmienne znaczenia. Pierwszym celem szczegółowym badań teoretycznych jest zatem analiza możliwych i w pewnym sensie konkurujących ze sobą koncepcji 16 W zakresie, w jakim prowadzą do usunięcia stwierdzonych niespójności, nie zaś – należy podkreślić – w jakim realizować mają określone postulaty wynikające z pozanaukowej oceny regulacji jako „niekorzystnej” albo „nieefektywnej”. 27 Wprowadzenie deficytu i długu – kasowej i memoriałowej – oraz sposobu, w jaki koncep- cje te zostały implementowane w prawie unijnym i w prawie krajowym. Przeprowadzone w tym zakresie badania mają umożliwić udzielenie od- powiedzi na następujące pytania: (P1) jaka jest (może być) treść pojęć deficytu i długu „w sensie kaso- wym”, jaka zaś – „w sensie memoriałowym”? (P2) w jaki sposób można wykorzystać unijną definicję deficytu i długu podsektora samorządowego do sformułowania definicji de- ficytu i długu JST? (P3) na czym polega idea „pożyczki przypisanej” i jakie jest jej uza- sadnienie w memoriałowej koncepcji deficytu i długu? (P4) na czym polega „zaciągnięcie zobowiązania” w kasowej kon- cepcji długu? Niezbędne jest również ustalenie sensu najważniejszych pojęć wykorzysty- wanych następnie w analizie dogmatycznej: zobowiązania w rozumieniu prawa finansów publicznych oraz zobowiązania finansowego, zobowiązania finansowego sensu stricto i zobowiązania umownego podobnego do pożycz- ki, jak również podkreślenie konwencjonalnego charakteru pojęć deficytu i długu, co z kolei uzasadnia porównanie prawnounijnej memoriałowej kon- cepcji długu i deficytu oraz pojęć długu i deficytu JST w prawie polskim. Kolejne cele szczegółowe związane są z potrzebą wyodrębnienia proble- matyki wspólnej, dotyczącej większości albo nawet wszystkich prawnych mechanizmów ograniczania deficytu i długu JST. Osiągnięcie tych celów umożliwia niezbędne zakorzenienie prowadzonych w dalszych rozdziałach rozważań dogmatycznych nie tylko w teorii prawa finansów publicznych, lecz także w ogólnej teorii prawa (okazuje się bowiem, że dzięki wykorzy- staniu narzędzi wykształconych przez teorię prawa można rozwiązać wiele kontrowersyjnych do tej pory problemów, dotyczących np. sankcji stosowa- nych w przypadku naruszenia ograniczeń). Spośród wszystkich zagadnień teoretycznych dotyczących ograniczeń deficytu i długu JST najbardziej podstawowe znaczenie wydaje się mieć rozstrzygnięcie wątpliwości, 28 Wprowadzenie (P5) czy w zakresie zaciągania zobowiązań tworzących dług JST działają na podstawie przepisów prawa, tzn. wolno im tylko to, na co przepisy wyraźnie zezwalają, czy też JST działają jedynie w gra- nicach prawa, tzn. wolno im to, czego przepisy nie zabraniają? Wymaga to z kolei ustosunkowania się do zasadniczych i aktualnych wciąż problemów nie tylko teorii prawa finansów publicznych, ale także teorii prawa administracyjnego: jaka jest treść pojęcia władzy publicznej i na czym polega wykonywanie władzy publicznej; jak się ma wyposażenie JST w osobowość prawną do sposobów realizacji jej określonych w ustawie zadań; czy w analizie zagadnienia może być pomocne tradycyjne rozróż- nienie sfery imperium i sfery dominium; jakie znaczenie dla dociekań ma spostrzeżenie o używaniu w nauce prawa terminu „kompetencja” w dwóch zupełnie różnych znaczeniach. Poczynienie tych podstawowych ustaleń umożliwi następnie refleksję nad strukturą norm prawnych dotyczących ograniczeń deficytu i długu, a w szczególności wyróżnienie stosowanych w nich modalności prawnych i zbadanie (P6) czy przy analizie tych norm można ograniczyć się do tzw. impera- tywnej teorii normy prawnej, zakładając, że ustanawiają one jedynie określone nakazy albo zakazy, czy też uzasadnione poznawczo będzie wyróżnienie wśród nich także norm ustanawiających kompetencje w rozumieniu teoretycznoprawnym, tj. norm określających sposób dokonywania pewnych czynności konwencjonalnych oraz warunki, które muszą być spełnione, aby czynności te były w pełni skuteczne? Kolejnym problemem teoretycznym o istotnym znaczeniu dla rozważań nad prawnymi ograniczeniami deficytu i długu publicznego JST jest (P7) ocena możliwości dokonania klasyfikacji albo typologii tych ograniczeń z uwzględnieniem celów, którym taka klasyfikacja albo typologia mogłaby służyć. Należy w szczególności zbadać potencjalne kryteria ewentualnych po- działów i ich przydatność z punktu widzenia uporządkowania ograniczeń albo możliwości konstruowania na ich podstawie pewnych uogólnień. Część „ogólna” obejmuje wreszcie zagadnienia systematyzacji norm 29 Wprowadzenie sankcjonujących naruszenia ograniczeń deficytu i długu. Poza rekapitula- cją dość zgodnych poglądów doktryny prawa finansowego i administracyj- nego w zakresie sprzeczności z prawem uchwał i zarządzeń organów JST, należy w tym zakresie odpowiedzieć na następujące pytania: (P8) jaki wpływ wywiera naruszenie poszczególnych rodzajów ogra- niczeń na skuteczność czynności prawnych, których zamierzonym celem jest zaciągnięcie zobowiązań tworzących dług publiczny JST? (P9) czy do działań prawnych motywowanych m.in. zamiarem omi- nięcia zakazów (nakazów) dotyczących długu JST można zastosować instytucję obejścia prawa? (P10) czy przy rozwiązywaniu wątpliwości powstających na tle in- terpretacji norm ograniczających dług publiczny JST możliwe jest stosowanie analogii? (P11) jakie skutki dla stosowania norm ograniczających zaciąganie długu publicznego przez JST ma wybór prawa obcego? Powszechność występowania rozmaitych prawnych mechanizmów ogra- niczania deficytu bud żetowego i zadłużenia jednostek samorządu w natu- ralny sposób skłania do wyznaczenia kolejnego obszaru badawczego oraz metody badań. Kolejna część monografii poświęcona jest zatem prawno- porównawczym analizom normatywnych ograniczeń dotyczących długu i deficytu JST w wybranych krajach. Wybór krajów powinien uwzględniać z jednej strony rolę, jaką ogrywają jako „materiał badawczy” w międzyna- rodowym dyskursie naukowym, z drugiej zaś – pewne podobieństwa (po- krewieństwa) z instytucjami polskiego komunalnego prawa finansowego. Analizy obejmują dokonanie porównań w następujących obszarach badaw- czych: przedmiotowego zakresu i koncepcji obowiązującej w jednostkach władzy terytorialnej zasady zrównoważonego bud żetu; stosowania tej zasady w cyklu bud żetowym; podstaw prawnych ograniczeń długu; kon- strukcji poszczególnych mechanizmów ograniczenia długu, tj. limitowania wielkości długu zaciąganego przez jednostkę w roku bud żetowym, okreś- lania bud żetowego przeznaczenia środków pożyczkowych, limitowania wielkości zadłużenia opartego na wskaźnikach oraz restrykcji dotyczących 30 warunków, na jakich dług może być zaciągany przez JST. Celem analizy jest udzielenie odpowiedzi na dwa podstawowe pytania: Wprowadzenie (P12) czy i w jakim stopniu przyjęta koncepcja bud żetowania (kasowa albo memoriałowa) wpływa na kształt ograniczeń deficytu i długu? (P13) czy pomimo zróżnicowania (przestrzennego i czasowego) praw- nych mechanizmów ograniczeń deficytu i długu możliwe jest formu- łowanie ewentualnych zaleceń w zakresie ich stosowania, innymi słowy, czy na podstawie doświadczeń poszczególnych krajów można mówić o istnieniu mechanizmów mniej lub bardziej „skutecznych”? Zasadniczym celem rozważań dogmatycznych stanowiących trzecią część monografii jest derywacja, wykładnia i uporządkowane przedstawienie norm dotyczących poszczególnych ograniczeń deficytu bud żetowego i długu JST służące ostatecznie ocenie wewnętrznej spójności tych norm jako podsystemu w ramach prawnego porządku finansów publicznych. Uporządkowane przedstawienie norm zależy od rezultatów dokonanych uprzednio ustaleń klasyfikacyjnych (P7), niemniej wydaje się, że dla po- trzeb czysto prezentacyjnych można rozpocząć od omówienia ograniczeń funkcjonujących zasadniczo na etapie opracowywania i uchwalania bud- żetu, przechodząc następnie do analizy normatywnej ograniczeń funkcjo- nujących na dalszych etapach procedury bud żetowej17. Do pierwszej grupy instytucji (tj. instytucji „umownie” związanych z etapem opracowywania i uchwalania bud żetu) zaliczono w szczególności: sposób uj- mowania deficytu w uchwale bud żetowej; „autoryzację bud żetową” (będącą koniecznym składnikiem upoważnienia udzielanego organowi zarządzają- cemu) różnego rodzaju zobowiązań stanowiących dług publiczny; możliwość współdecydowania przez organ stanowiący o wysokości planowanego defi- cytu bud żetu; konstrukcję i prawny charakter tzw. złotej zasady finansów 17 Podział prawnych mechanizmów ograniczania deficytu i długu JST na stosowane w fazie opracowywania i uchwalania bud żetu oraz na stosowane w fazie wykonywania bud żetu na- leży traktować przede wszystkim jako zabieg umożliwiający podział rozważań na pewne grupy problemów. Jako taki podział ten nie odzwierciedla spostrzeżenia teoretycznego, które – oczywiście – musiałoby być uznane za chybione. Olbrzymia większość stosowanych w pra- wie polskim mechanizmów znajduje bowiem określonego rodzaju zastosowanie w każdym z tych etapów procedury bud żetowej. 31 Wprowadzenie publicznych w prawie bud żetowym JST; tzw. indywidualny wskaźnik ob- sługi zadłużenia. Drugą grupę stanowią natomiast: ograniczenia polegające na możliwości decydowania przez organ stanowiący o kształcie stosunków prawnych zawiązywanych poprzez zaciąganie zobowiązań stanowiących dług publiczny; normy związane z tzw. bud żetowym przedmiotem finanso- wania oraz normy ograniczające swobodę kształtowania treści zobowiązań finansowych sensu stricto. Szczegółowym celem analizy dogmatycznej jest rozwiązanie szeregu problemów badawczych, spośród których największe znaczenie wydają się mieć następujące zagadnienia: (P14) jaką strukturę powinien mieć limit zobowiązań finansowych sensu stricto? (P15) jaki wpływ wywiera zasada wyłącznej inicjatywy uchwałodaw- czej zarządu na treść kompetencji uchwałodawczej organu stanowiące- go w zakresie uchwały bud żetowej (względnie uchwały o prowizorium bud żetowym) oraz uchwały o zmianie uchwały bud żetowej? (P16) czy w każdym przypadku możliwe jest przeprowadzenie wyraź- nej linii demarkacyjnej między wydatkami bieżącymi a majątkowymi? (P17) jaka jest normatywna treść pojęcia wolnych środków? (P18) jaki charakter prawny ma zasada wyrażona w przepisie art. 242 ust. 1 u.f.p.? (P19) w jakim stopniu norma wyrażona w przepisie art. 243 ust. 1 u.f.p. przyczynia się do realizacji wartości, które – jak się wydaje – legły u podstaw jej skonstruowania? (P20) jaki jest normatywny sens pojęcia realistyczności wieloletniej prognozy finansowej i – co za tym idzie – prognozy kwoty długu? (P21) czy normy wyrażone w przepisach ustaw ustrojowych umożli- wiają określenie koniecznej treści poszczególnych uchwał dotyczących emitowania obligacji albo zaciągania długoterminowych kredytów (pożyczek)? 32 Wprowadzenie (P22) jakie relacje zachodzą między normami ustaw ustrojowych wyposażających organ stanowiący w wyłączną kompetencję do po- dejmowania uchwał w sprawie emisji obligacji oraz zaciągania dłu- goterminowych kredytów i pożyczek a – przewidzianą w przepisach ustawy o finansach publicznych – możliwością upoważnienia organu wykonawczego w uchwale bud żetowej do zaciągania zobowiązań fi- nansowych sensu stricto? (P23) jakie relacje zachodzą między bud żetowym przedmiotem finan- sowania jako koncepcją przyjętą w ustawie o finansach publicznych a celem emisji, względnie celem kredytu, jako niezbędnymi elementami treści warunków emisji oraz umowy kredytu? (P24) czy dopuszczalne jest zaciąganie kredytów (emitowanie obligacji) przy budżecie nadwyżkowym lub zrównoważonym? (P25) w jakim stopniu pożyczki o szczególnym charakterze, tj. po- życzki na prefinansowanie oraz pożyczki zaciągane w państwowych funduszach celowych, nie podlegają ograniczeniom związanym z bud- żetowym przedmiotem finansowania oraz zasadą roczności bud żetu? (P26) jaka jest ratio legis ograniczeń dotyczących kosztów obsłu- gi zadłużenia (co wymaga oczywiście interpretacji pojęcia kosztów obsługi)? Część dogmatyczną zamykają rozważania dotyczące różnorodnych związ- ków zachodzących między normami ograniczającymi deficyt i dług JST a normami regulującymi postępowanie naprawcze – poprzedzone zwięzłą prezentacją koncepcji sanacji finansów JST przyjętych w krajach, których normy prawne były przedmiotem analiz zawartych w części prawnopo- równawczej. Podstawowe zagadnienia badawcze z tego zakresu obejmują udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: (P27) czy zagrożenie realizacji zadań publicznych stanowi samo- dzielną przesłankę wezwania do opracowania planu naprawczego, czy też jest naturalną konsekwencją naruszenia norm wyrażonych w art. 242 ust. 1 i art. 243 ust. 1 u.f.p. (tzw. norm relacyjnych)? 33 Wprowadzenie (P28) czy brak możliwości uchwalenia WPF zgodnie z normami re- lacyjnymi pociąga za sobą niedopuszczalność uchwalenia WPF, czy też należy mimo wszystko uchwalić WPF, która nie zachowuje norm relacyjnych? (P29) jaki charakter prawny ma wezwanie JST do opracowania, uchwalenia i przedłożenia programu postępowania naprawczego, jaki – opinia organu nadzoru o przedłożonym programie napraw- czym, jaki zaś – stwierdzenie przez organ nadzoru, że pomimo braku możliwości uchwalenia bud żetu zgodnie z normami relacyjnymi brak jest zagrożenia realizacji zadań publicznych? Jeżeli zostanie wykazane, że powyższe działania organów nadzoru mają charakter środków nadzorczych, należy z kolei ustalić (P30) sposób stosowania kryterium legalności do normy dopełnienia zakazującej tworzenia zagrożeń realizacji zadań publicznych, jak również do normy dopełnienia nakazującej przedłożenie programu naprawczego odpowiedniej treści. To z kolei wymaga uprzedniego odkodowania norm wyrażonych w prze- pisach dotyczących treści programu naprawczego. Pewne kontrowersje związane są także z przepisami regulującymi udzielanie pożyczek z bud żetu państwa na realizację postępowania naprawczego. Zagadnieniem budzącym największe wątpliwości jest w tym przypadku stosunek przesłanki udzielenia pożyczki z bud żetu państwa do „opinii do programu naprawczego” wydawa- nej przez organ nadzoru. Innymi słowy, należy odpowiedzieć na pytanie o (P31) relacje zachodzące między dokonywaną przez Ministra Fi- nansów oceną programu naprawczego zakładającego zaciągnięcie pożyczki z bud żetu państwa a oceną programu naprawczego doko- nywaną przez organ nadzoru. * * * Badania stanowiące przedmiot dysertacji nie posługują się metodami z pogranicza nauk prawnych ani tym bardziej metodami właściwymi 34 Wprowadzenie innym naukom społecznym, ale wyłącznie metodami charakterystyczny- mi dla egzegetycznych dziedzin jurysprudencji. Z tego względu nie byłoby w szczególności uzasadnione poszerzanie monografii o prezentację da- nych statystycznych18. Jak już była o tym mowa, charakterystyka deficytu i długu jako zjawisk ekonomicznych stanowi przedmiot zainteresowania nauki o finansach oraz ekonomii. W ramach tych dyscyplin można zatem zastanawiać się nad formułowaniem pytań o „optymalny” system ograni- czeń oraz podejmować próby empirycznego potwierdzenia proponowanych odpowiedzi. Postulowanie takiego systemu na gruncie nauk prawnych by- łoby nieporozumieniem ze względu na pozanormatywny charakter jakkol- wiek rozumianej optymalizacji. Przegląd piśmiennictwa ekonomicznego poświęconego zagadnieniu skuteczności „reguł fiskalnych” dotyczących deficytu bud żetu i długu JST19 wskazuje zresztą na niejednoznaczność wy- ników badań w tym zakresie. W pracy świadomie zrezygnowano z uwag de lege ferenda innych niż dotyczące usunięcia stwierdzonych niespójności w normach ogranicza- jących deficyt bud żetu i dług JST jako „podsystemie” prawa finansów publicznych. Formułowanie tego typu uwag zawsze uwzględnia przyjęte w sposób mniej lub bardziej wyraźny założenia o charakterze ocennym, tzn. założenia pozwalające stwierdzić, że pewne status quo jest z określo- nych przyczyn „lepsze”, bardziej „funkcjonalne”, „adekwatne do potrzeb” niż inne. Oceny takie z reguły opierane są na kryteriach pozostających poza obszarem badawczym nauk prawnych, co w pracy z zakresu prawo- znawstwa stwarza istotne ryzyko nadmiernych uproszczeń i bazowania na trudnych do weryfikacji intuicjach. Powstrzymywanie się od takich ocen nie ma jednak nic wspólnego z zaniechaniem dociekania wartości, które legły u podstaw nadania rozmaitym instytucjom prawa finansów publicz- nych określonego kształtu. Przeciwnie – identyfikacja tych wartości jest niewątpliwie jednym z zasadniczych zadań nauk prawnych, skoro bez po- znania tych wartości niemożliwe jest stosowanie podstawowych technik interpretacyjnych. 18 Dane takie – pochodzące zarówno z systemu krajowej sprawozdawczości bud żetowej, jak i z innych źródeł (bazy danych Eurostat, bazy danych GFS Międzynarodowego Funduszu Wa- lutowego) – są zresztą stosunkowo często prezentowane w piśmiennictwie – zob. np. M. Bitner, K. Cichocki, Finanse podsektora samorządowego…, s. 5 i n. 19 Zob. aneks do rozdz. 3.1. 35 Rozdział 1 Prawna koncepcja deficytu budżetowego i długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego Jakiekolwiek rozważania dotyczące ograniczeń deficytu bud żetowego i długu publicznego JST wymagają uprzedniego poczynienia ustaleń w zakresie rozu- mienia pojęć deficytu i długu. Ustalenia te są niezbędne zarówno dla przed- stawienia zróżnicowanych prawnych instrumentów ograniczania deficytu i długu JST w wybranych krajach, jak i dla dogmatycznej analizy poszczegól- nych ograniczeń w prawie polskim. Celem rozdziału jest zatem prezentacja teoretycznych koncepcji deficytu i długu oraz sposobu, w jaki koncepcje te zostały implementowane w prawie unijnym oraz w prawie krajowym. Można wyróżnić dwie główne, w pewnym sensie konkurujące ze sobą, idee bud żetu jako planu finansowego stanowiącego podstawę gospodarki finan- sowej JST w pewnym okresie. Ponieważ najważniejsza różnica tych idei dotyczy odmiennych zasad ujmowania („rozpoznawania”) poszczególnych operacji w 
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawne instrumenty ograniczania deficytu budżetowego i długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: