Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00086 010869 7463738 na godz. na dobę w sumie
Prawnoprocesowa sytuacja przedsiębiorstwa energetycznego w sprawach z zakresu regulacji energetyki - ebook/pdf
Prawnoprocesowa sytuacja przedsiębiorstwa energetycznego w sprawach z zakresu regulacji energetyki - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 320
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-8299-1 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W książce przedstawiono specyfikę prawa energetycznego materialnego i istotę prawa administracyjnego procesowego oraz powiązano te zagadnienia w procesie analizy sytuacji przedsiębiorstw energetycznych. Jest to jedyna publikacja na rynku, która łączy wspomniane zagadnienia teoretyczne z obowiązującą praktyką.

Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

PRAWNOPROCESOWA SYTUACJA PRZEDSIĘBIORSTWA ENERGETYCZNEGO W SPRAWACH Z ZAKRESU REGULACJI ENERGETYKI Filip Elżanowski Warszawa 2015 Stan prawny na 1 marca 2015 r. Recenzent Dr hab. Tomasz Bąkowski, prof. UG Wydawca Grzegorz Jarecki Redaktor prowadzący Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne Anna Dudzik Łamanie Wolters Kluwer Układ typografi czny Marta Baranowska Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl P(cid:202)(cid:189)(cid:221)(cid:187)(cid:131) I(cid:254)(cid:144)(cid:131) K(cid:221)(cid:174)(cid:141)(cid:257)(cid:187)(cid:174) © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2015 ISBN 978-83-264-8142-0 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer SA Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wstęp / 15 1. Rozdział I Regulacja rynku energii i paliw w Polsce / 23 Próba definicji pojęcia „regulacja” / 23 Regulacja. Metoda regulacyjna / 23 1.1. Pozycja prawnoustrojowa Prezesa Urzędu Regulacji 1.2. Energetyki / 28 2. Cele regulacji sektora energetycznego / 36 2.1. Uwagi wprowadzające. Stan i specyfika sektora energetycznego / 36 Rozwój konkurencji / 40 Bezpieczeństwo energetyczne / 44 Zrównoważony rozwój / 49 2.2. 2.3. 2.4. Prawne instrumenty regulacji sektora energetycznego / 52 3.1. 3.2. Uwagi wprowadzające / 52 Obowiązek wyodrębnienia operatorów systemów dystrybucyjnego, przesyłowego i połączonego (unbundling) / 58 Obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej / 62 Obowiązek koncesyjny / 68 Obowiązek taryfowy / 73 3.4. 3.5. Władza dyskrecjonalna organu regulacyjnego / 76 4.1. 4.2. 4.3. Uwagi ogólne / 76 Klauzule odsyłające w prawie administracyjnym / 80 Uznanie administracyjne / 82 3.3. 3. 4. 5 Spis treści 4.4. Luzy decyzyjne w materialnym prawie energetycznym – zakres, przyczyny i skutki / 86 5. Podsumowanie / 87 Rozdział II Charakterystyka funkcji postępowania administracyjnego / 90 Zarys konstrukcji i zasad postępowania administracyjnego / 90 Ewolucja postępowania administracyjnego / 97 Pojęcie sprawy administracyjnej / 105 Funkcje postępowania administracyjnego / 117 4.1. Funkcje postępowania administracyjnego – zagadnienia ogólne / 117 Funkcja ochronna interesu indywidualnego – argument historyczny / 121 Funkcja ochronna interesu indywidualnego – argument prawnodogmatyczny / 127 Funkcja ochronna interesu indywidualnego – argument ze sprawiedliwości proceduralnej / 137 Wpływ dekodyfikacji postępowania administracyjnego na funkcję ochronną interesu indywidualnego / 146 4.2. 4.3. 4.4. 4.5. Podsumowanie / 154 1. 2. 3. 4. 5. 1. Rozdział III Węzłowe zagadnienia sytuacji przedsiębiorstwa energetycznego w wybranych postępowaniach z zakresu regulacji energetyki / 157 Postępowania w sprawie odmowy dostępu do infrastruktury sieciowej / 157 1.1. Postępowanie w sprawie czasowego zwolnienia z obowiązku udostępniania „nowej infrastruktury” / 157 Postępowanie w sprawie czasowego zwolnienia z obowiązku udostępniania „nowych połączeń wzajemnych” / 163 Instytucja współdziałania w toku postępowania administracyjnego z organami administracji Unii Europejskiej / 165 1.3.1. Współdziałanie w ramach europejskiej sieci administracyjnej w świetle art. 106 k.p.a. / 165 1.2. 1.3. 6 Spis treści 1.3.2. 1.3.3. Współdziałanie Prezesa URE z organami regulacyjnymi państw członkowskich oraz ACER / 167 Współdziałanie Prezesa URE z Komisją Europejską / 169 Charakter prawny sprawy i jego implikacje / 172 Struktura sprawy / 178 Tymczasowa ochrona prawna / 182 Formy i treść rozstrzygnięcia / 188 Postępowanie sporne w sprawie odmowy realizacji obowiązku kontraktowania / 172 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Postępowanie w sprawie udzielenia koncesji / 191 3.1. 3.2. Określenie podstawy normatywnej postępowania / 191 Postępowanie w sprawie udzielenia koncesji – zagadnienia wybrane / 194 Współdziałanie organów administracji w postępowaniu / 200 3.3. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia taryfy / 202 Postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej / 207 5.1. Kary pieniężne w prawie administracyjnym – zagadnienia ogólne / 207 Postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych – zagadnienia ogólne / 213 Postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych w świetle europejskich standardów stosowania sankcji administracyjnych / 215 5.2. 5.3. Podsumowanie / 225 2. 3. 4. 5. 6. 1. Rozdział IV Środki prawne wobec decyzji / 227 Prawo do zaskarżenia w ogólnym administracyjnosądowym modelu weryfikacji decyzji administracyjnej / 227 1.1. Istota i funkcje prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnych / 227 Prawo do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji / 229 1.2.1. Prawo do zaskarżenia decyzji w świetle postanowień Konstytucji RP / 229 1.2. 7 Prawo do zaskarżenia decyzji w świetle postanowień kodeksu postępowania administracyjnego / 232 1.3. Prawo do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego / 244 1.3.1. Konstytucyjne uwarunkowania delimitacji kompetencji sądownictwa administracyjnego i powszechnego / 244 Model sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych w świetle regulacji ustawowych / 253 1.3.2. 2. 3. 4. Odwołanie od decyzji Prezesa URE / 263 2.1. Charakter prawny odwołania od decyzji Prezesa URE / 263 2.1.1. 2.1.2. Odwołanie jako środek prawny / 263 Podmioty legitymowane do wniesienia odwołania / 266 Środek prawny zwyczajny / 267 Środek prawny dewolutywny / 268 Środek prawny suspensywny / 268 Środek prawny niepełny / 271 Środek prawny reformatoryjny / 273 2.1.3. 2.1.4. 2.1.5. 2.1.6. 2.1.7. Tryb wniesienia odwołania oraz instytucja autokontroli decyzji Prezesa URE / 275 Model postępowania odwoławczego / 278 2.3. Ocena prawna modelu odwołania od decyzji Prezesa URE oraz postulaty de lege ferenda / 285 Podsumowanie / 292 2.2. Spis treści 1.2.2. Zakończenie / 295 Bibliografia / 299 8 dyrektywa 2009/72/WE dyrektywa 2009/73/WE dyrektywa 2009/28 dyrektywa 2004/8 Wykaz skrótów Akty prawne dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku we- wnętrznego energii elektrycznej i uchyla- jąca dyrektywę 2003/54/WE (Dz. Urz. UE L 211 z 14.8.2009, s. 55) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku we- wnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz. Urz. UE L 211 z 14.8.2009, s. 94) dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniają- ca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE (Dz. Urz. UE L 140 z 5.6.2009, s. 16) dyrektywa 2004/8/WE Parlamentu Euro- pejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie promowania kogeneracji w oparciu o zapotrzebowanie na ciepło użytkowe na rynku wewnętrznym energii oraz zmieniająca dyrektywę 92/42/EWG 9 Wykaz skrótów EKPCz k.c. Konstytucja RP k.p.a. k.p.c. k.p.k. Polityka energetyczna Polski do 2030 p.p.s.a. rozporządzenie 714/2009 10 (Dz. Urz. UE L 52 z 21.2.2004, s. 50) – uchylona europejska Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności spo- rządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konsty- tucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Ko- deks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.) obwieszczenie Ministra Gospodarki z dnia 21 grudnia 2009 r. w sprawie polityki energetycznej państwa do 2030 r. (M.P. z 2010 r. Nr 2, poz. 11) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra- cyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 714/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie warunków dostępu do rozporządzenie z 1928 r. TFUE TUE u.d.a.r. u.g.t. u.p.e. u.r. u.s.d.g. ustawa z 1923 r. Wykaz skrótów sieci w odniesieniu do transgranicznej wymiany energii elektrycznej i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1228/2003 (Dz. Urz. UE L 211 z 14.8.2009, s. 15 z późn. zm.) rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospo- litej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowa- niu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) – uchylone Traktat o funkcjonowaniu Unii Europej- skiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 47) Traktat o Unii Europejskiej (wersja skon- solidowana Dz. Urz. UE C 326 z 26.10.2012, s. 13) ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 743 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 197) ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 września 1994 r. o rachun- kowości (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.) ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.) ustawa z dnia 1 sierpnia 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych (Dz. U. Nr 91, poz. 712) 11 Wykaz skrótów ACER Biul. URE CBOSA ENTSOe ENTSOg ETPCz ETS KE KPP Legalis LEX LexPolonica NSA NTA ONSA ONSAiWSA Inne Agencja ds. Współpracy Organów Regula- cji Energetyki (Agency for Cooperation of Energy Regulators) Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki Centralna Baza Orzeczeń Sądów Admini- stracyjnych Europejska Sieć Operatorów Systemów Przesyłowych Energii Elektrycznej (Euro- pean Network of Transmission System Operators for Electricity) Europejska Sieć Operatorów Systemów Przesyłowych Gazu (European Network of Transmission System Operators for Gas) Europejski Trybunał Praw Człowieka Europejski Trybunał Sprawiedliwości (obecnie: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej) Komisja Europejska Kwartalnik Prawa Publicznego system prawniczy C.H. Beck System Informacji Prawnej LEX system prawniczy WoltersKluwer Naczelny Sąd Administracyjny Najwyższy Trybunał Administracyjny Orzecznictwo Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Admini- stracyjnego i wojewódzkich sądów admi- nistracyjnych 12 OSNAPiUS OSNC OSNP OSNwSK OSP OTK OTK-A PiP PPE PPiA Pr. i Środ. Prezes UOKiK Prezes URE PUG SN SOKiK TK TPA TSUE Wykaz skrótów Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądu Najwyższego w Spra- wach Karnych Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne- go. Zbiór Urzędowy Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjne- go. Zbiór Urzędowy. Seria A Państwo i Prawo Przegląd Prawa Europejskiego Przegląd Prawa i Administracji Prawo i Środowisko Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów Prezes Urzędu Regulacji Energetyki Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Sąd Najwyższy Sąd Okręgowy w Warszawie – sąd ochrony konkurencji i konsumentów (dawniej: Sąd Antymonopolowy) Trybunał Konstytucyjny Zasada dostępu do sieci (Third Party Access) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europej- skiej (dawniej: Europejski Trybunał Spra- wiedliwości) 13 Wykaz skrótów UE WSA Zb. Orz. ZNSA Unia Europejska wojewódzki sąd administracyjny Zbiór Orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (Trybunału Sprawiedliwo- ści Unii Europejskiej) (ECR) Zeszyty Naukowe Sądownictwa Admini- stracyjnego Wykaz literatury podawanej w zapisie skróconym Prawa Prawa Prawa System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1, Instytucje prawa admini- stracyjnego, Warszawa 2010 System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 4, Wykładnia w prawie admi- nistracyjnym, Warszawa 2012 System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011 System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 8A, Publiczne prawo gospo- darcze, Warszawa 2013 System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 8B, Publiczne prawo gospo- darcze, Warszawa 2013 System Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 9, Prawo procesowe admini- stracyjne, Warszawa 2010 Prawa Prawa Prawa System Prawa Admini- stracyjnego, t. 1 System Prawa Admini- stracyjnego, t. 4 System Prawa Admini- stracyjnego, t. 6 System Prawa Admini- stracyjnego, t. 8A System Prawa Admini- stracyjnego, t. 8B System Prawa Admini- stracyjnego, t. 9 14 Wstęp „Nie jest bez znaczenia, że większość postanowień Bill of Rights stano- wią przepisy proceduralne. To procedura określa wyraźnie różnicę pomiędzy rządami przez prawo a rządami przez kogoś czy rządami przez kaprys”1. Prof. Kenneth Culp Davis „Próby dekodyfikacji postępowania administracyjnego mogą ograniczyć gwarancje procesowe przyznane przez Kodeks postępowania admini- stracyjnego”2. Prof. Marek Wierzbowski Skuteczność realizacji zadań administracji gospodarczej bywa przedkładana nad efektywność instrumentów ochrony prawnej obywa- tela i przedsiębiorcy. Problem ten dotyczy w szczególności rynków re- gulowanych i zakresu kompetencji organów regulacyjnych. Ustawodaw- ca w zakresie prawa rynków regulowanych przejawia tendencje do tworzenia systemu norm otwartych i elastycznych. W normach prawa administracyjnego rynków regulowanych zostały zawarte liczne luzy decyzyjne wynikające z użycia pojęć nieostrych, klauzul generalnych i upoważnień do rozstrzygania w granicach uznania administracyjnego. 1 Cytat za: M. Borucka-Arctowa, Koncepcja sprawiedliwości proceduralnej i jej rola w okresie przemian systemu prawa – analiza teoretyczna i funkcjonalna (w:) Dynamika wartości w prawie, red. K. Pałecki, Kraków 1997, s. 39. 2 Parafraza wypowiedzi pisemnej ze wstępu do 16. wydania, M. Wierzbowski (red.), M. Szubiakowski, A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. VIII. 15 Wstęp Wysoce specjalistyczne stany faktyczne nie ułatwiają właściwego stoso- wania norm prawnych. Tendencja ta rodzi obawy o dowolność w działaniu administracji publicznej oraz skłania do stawiania pytań o efektywność instrumentów ochrony prawnej jednostki. W.L. Jaworski, wychodząc z założenia, że prawo administracyjne: „to prawo, które reguluje działalność państwa, a którego kontrola należy do jednostki”3, zauważył, iż: „problem państwa praworządnego, tj. państwa, które samo siebie wiąże ustawami, jest problemem systemu środków kontroli działalności państwa”4. Należy uznać, że podstawo- wym „środkiem kontroli” działalności administracji są procedury wy- dawania i kontroli rozstrzygnięć administracyjnych. Proceduralne formy kontroli administracji można podzielić na procedury administra- cyjne i procedury sądowe. W tej pracy podejmuję problem (cel) badawczy oceny sytuacji prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych przez pryzmat gwarancji i standardów ogólnego jurysdykcyjnego postępowania admi- nistracyjnego, zabezpieczonych środkami kontroli sądowoadministra- cyjnej. Stawiam tezę, że dekodyfikacja postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu regulacji energetyki wpływa negatywnie na zakres ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych. Należy stwierdzić, że procedura administracyjna służy ochronie interesów prawnych przedsiębiorstw energetycznych w ograniczonym zakresie. Podstawowym, choć nie jedynym źródłem osłabiania sytuacji prawno- procesowej przedsiębiorstw energetycznych jest przyjęta w prawie energetycznym konstrukcja prawa do zaskarżenia decyzji administra- cyjnej. Z jednej strony, ustawodawca pozbawił przedsiębiorstwa ener- getyczne fundamentalnego prawa do rozpoznania i rozpatrzenia sprawy w toku instancji. Z drugiej strony, charakter prawny instytucji odwoła- nia prowadzi do jej dysfunkcjonalności względem podstawowej funkcji postępowania administracyjnego, jaką jest ochrona interesu indywidu- alnego podmiotów administrowanych. Niektóre pojęcia wymienione w tytule pracy wymagają wyjaśnienia już na wstępie, z zastrzeżeniem, że pojęcie „dekodyfikacja” zostało zdefiniowane w podrozdziale dotyczącym wpływu dekodyfikacji na funkcję ochrony interesu indywidualnego (rozdział II). Użyty w tytule 3 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 4 W. Jaworski, „Państwo praworządne” w naszej Konstytucji, s. 105, za: J.S. Langrod, Problemy sądownictwa administracyjnego, Kraków 1928, s. 6. 1924, s. 8. 16 Wstęp zwrot „postępowanie administracyjne w energetyce” oznacza postępo- wanie administracyjne w sprawach z zakresu regulacji energetyki. Przez pojęcie „sprawy z zakresu regulacji energetyki” rozumiem sprawy, których przedmiotem jest autorytatywna konkretyzacja praw lub obo- wiązków przedsiębiorstw energetycznych lub odbiorców energii przez organ administracji publicznej. Pojęcie „przedsiębiorstwo energetyczne” jest terminem ustawowym zdefiniowanym w ustawie – Prawo energetyczne. Zgodnie z art. 3 pkt 12 u.p.e. przedsiębiorstwo energetyczne to podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi albo przesy- łania dwutlenku węgla. Ustawodawca nie precyzuje form prawno-orga- nizacyjnych, w jakich może działać przedsiębiorstwo energetyczne. Wyjątek stanowi art. 9k u.p.e., w świetle którego operator systemu przesyłowego działa w formie spółki akcyjnej, której jedynym akcjona- riuszem jest Skarb Państwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem „przedsiębiorstwo” zamiast „przedsiębiorcy” stanowi nawiązanie do prawa Unii Europejskiej i ma pewne uzasadnienie historyczne. Co do zasady, należy jednak przyjąć, że wbrew przyjętej konwencji językowej „przedsiębiorstwo energetyczne” w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.p.e. sta- nowi jeden z desygnatów pojęcia przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.s.d.g. Przez pojęcie „sytuacja prawnoprocesowa przedsiębiorstw energe- tycznych” należy rozumieć sytuację prawną tych przedsiębiorstw deter- minowaną normami procesowymi5. J. Boć wyjaśnia, że pojęcie „sytuacja prawna” oznacza „każdą sytuację społeczną określonego podmiotu, której elementy składowe zostały ukształtowane prawnie, w sposób bezpośredni lub pośredni, ze względu na konkretne zdarzenia faktycz- ne”6. Należy jednak zaznaczyć, że przedmiotem tej pracy jest przede wszystkim analiza zagadnień administracyjnoprawnych. Chociaż ana- liza środka prawnego od decyzji Prezesa URE wykracza poza ramy postępowania administracyjnego, to jest w tej pracy konieczna ze względu na wpływ konstrukcji rzeczonego środka prawnego na przebieg postępowania administracyjnego (na zasadzie sprzężenia zwrotnego). 5 Zob. szerzej na temat pojęcia „sytuacja administracyjnoprawna”: T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007, s. 23–25; zob. też: T. Bąkowski, Sytuacja administracyjnoprawna (w:) Leksykon prawa administra- cyjnego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski. 6 J. Boć (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2010, s. 372. 17 Wstęp Zawarta w ostatnim rozdziale analiza wybranych elementów postępo- wań sądowych służy jedynie ukazaniu istoty prawa do zaskarżenia de- cyzji administracyjnej i zbadaniu jego efektywności na tle różnych konstrukcji prawa do sądu. Zakres przedmiotowy niniejszej pracy został zdeterminowany za- łożonym celem badawczym. Jego realizacja wymaga w szczególności: przedstawienia specyfiki prawa energetycznego materialnego, przedsta- wienia istoty prawa administracyjnego procesowego oraz – w pewnym sensie – połączenia tych dwóch zagadnień w procesie analizy sytuacji prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych. Zwykle w opracowaniach monograficznych dotyczących prawa o postępowaniu administracyjnym przedmiotem analizy jest jego wy- brana instytucja. Analiza prawa o postępowaniu administracyjnym w zakresie wyznaczonym przedmiotem regulacji materialnoprawnej (np. energetyki) jest obciążona istotnym ryzykiem nadmiernej koncen- tracji na zagadnieniach materialnoprawnych. Wydaje się, że w tej roz- prawie udało się przezwyciężyć ten problem. Analiza prawnodogma- tyczna materialnego prawa energetycznego została przeprowadzona jedynie w zakresie niezbędnym do realizacji celu badawczego i stanowi jedynie część rozdziału I pracy. Niniejsza praca dotyczy zarazem prawa energetycznego. Prawo energetyczne to dziedzina prawa wyodrębniona ze względu na przed- miot regulacji, jakim jest energetyka. Pojęcie „energetyka” odnosi się do wyodrębnionej części gospodarki. Przedmiotem działalności w tej części gospodarki jest wytwarzanie, przesył, dystrybucja i magazynowa- nie energii w różnych postaciach, w tym energii elektrycznej, cieplnej oraz energii zawartej w paliwach gazowych i płynnych. Prawo energe- tyczne w ujęciu podmiotowym to prawo regulujące sytuację prawną przedsiębiorstw energetycznych, odbiorców paliw i energii, a także podmiotów administrujących w zakresie energetyki, w szczególności Prezesa URE. Podstawowym aktem prawnym dla prawa energetycznego jest ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne. Należy jednak podkreślić, że przedmiotem tej pracy nie jest ogólny opis prawa ener- getycznego. Dlatego na potrzeby przyjętego celu badawczego należy dokonać selektywnego wyboru materiału normatywnego. Rozdział I niniejszej rozprawy został poświęcony charakterystyce prawnych instrumentów regulacji rynku energii i paliw w Polsce. W pierwszej kolejności analizie zostało poddane pojęcie „regulacja”, w tym pojęcia „metoda regulacyjna” oraz „organ regulacyjny”. 18 Wstęp W podrozdziale zawierającym omówienie pojęcia „organ regulacyjny” została również zawarta ogólna charakterystyka pozycji prawnej Prezesa URE działającego w dualistycznej: państwowej i unijnej, strukturze administracji publicznej. Następnie zostało omówione pojęcie „metoda regulacyjna” i jego istota. W świetle dokonanych ustaleń differentia specifica metody regulacyjnej to: 1) prospektywny charakter celów publicznych (ukierunkowanie nie tylko na ochronę określonych wartości, lecz także na ich realizację w przyszłości) uzasadniających objęcie podmiotów działających w danej sferze gospodarki funkcją regulacyjną; 2) zakres (intensywność) ingerencji władczej w sferę wolności przedsiębiorców objętych tzw. obowiązkami regulacyjnymi; 3) zakres władzy dyskrecjonalnej organów regulacyjnych. Do cech metody regulacyjnej nawiązuje dalsza część rozdziału I. Kolejno zostały przeanalizowane: 1) cele regulacji sektora energetycznego; 2) prawne instrumenty regulacji sektora energetycznego; 3) istota władzy dyskrecjonalnej organów regulacyjnych. Do podstawowych celów regulacji sektora energetycznego należy zaliczyć: 1) rozwój konkurencji; 2) zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju; 3) zrównoważony rozwój. Do podstawowych prawnych instrumentów regulacji należy zali- czyć: 1) obowiązek wyodrębnienia operatorów systemów dystrybucyjnego, przesyłowego i połączonego (unbundling); 2) obowiązek zapewnienia dostępu do infrastruktury sieciowej (third party access); 3) obowiązek koncesyjny; 4) obowiązek taryfowy. Niezbędność poddania analizie wybranych obowiązków material- noprawnych wynika z faktu, że to właśnie treść norm materialnopraw- nych sformułowana w sposób elastyczny stwarza ryzyko dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Warto zauważyć, że przedstawiony katalog instrumentów regulacyjnych nie aspiruje do kompletności. Zostały w nim zawarte jedynie podstawowe obowiązki regulacyjne, które w mojej ocenie w najwyższym stopniu wpływają na sytuację prawną przedsiębiorstw energetycznych. Charakterystyka 19 Wstęp istoty władzy dyskrecjonalnej organów regulacyjnych wymagała wyja- śnienia konstrukcji klauzuli odsyłającej i uznania administracyjnego. Następnie analizie zostały poddane: zakres, przyczyny i skutki stosowa- nia luzów decyzyjnych w prawie administracyjnym. Rozdział II został poświęcony charakterystyce funkcji postępowania administracyjnego. W tym rozdziale chciałem wykazać, dlaczego to właśnie instrumenty ochrony prawnoprocesowej odgrywają podstawową rolę w przeciwdziałaniu dowolności w działaniu organu administracji publicznej. Opis konstrukcji i zasad postępowania administracyjnego służy charakterystyce relacji organu administracji publicznej i strony w postępowaniu administracyjnym. Układ relacji w postępowaniu ad- ministracyjnym jest zdeterminowany podstawową cechą metody admi- nistracyjnoprawnej, jaką jest nadrzędność organu administracji pub- licznej. Następnie zostaje poddane analizie pojęcie „sprawa administra- cyjna”. Konstrukcja sprawy administracyjnej odgrywa fundamentalną rolę w systemie postępowania administracyjnego. Pojęcie to jest wielokrotnie wykorzystywane w niniejszej pracy do analizy różnych zagadnień, dlatego jego charakterystyka była niezbędna. Przedmiotem analizy uczyniłem też podstawowe założenie tej pracy: przyjmuję, że funkcja ochronna interesu indywidualnego stanowi podstawową (przewodnią) funkcję postępowania administracyjnego. Na poparcie tej tezy prezentuję trzy argumenty: argument historyczny, argument prawnodogmatyczny oraz argument ze sprawiedliwości proceduralnej. Na zakończenie rozdziału II omawiam wpływ zjawiska dekodyfi- kacji na podstawową funkcję postępowania administracyjnego. W tym celu w pierwszej kolejności objaśniam pojęcia „kodyfikacja” i „dekody- fikacja”. Rozdział III został poświęcony analizie węzłowych zagadnień pro- ceduralnych w wybranych postępowaniach administracyjnych z zakresu regulacji energetyki. Wybór postępowań koresponduje z omówionymi w rozdziale I obowiązkami regulacyjnymi (z wyjątkiem unbundlingu). W tym zakresie analiza dotyczy: 1) postępowań w sprawie czasowej odmowy dostępu do infrastruktury 2) postępowania w sprawie odmowy realizacji obowiązku kontrakto- sieciowej; wania; 3) postępowania koncesyjnego; 4) postępowania taryfowego. 20 Wstęp Przedmiotem analizy uczyniłem również postępowanie w sprawie nałożenia kar pieniężnych. Kary pieniężne służą przymuszeniu przed- siębiorstw energetycznych do realizacji obowiązków regulacyjnych. W wyborze materiału normatywnego duże znacznie miało też kryterium istotności. Są to bowiem postępowania występujące stosunkowo często i mają one znaczny wpływ na sytuację prawną przedsiębiorstw energe- tycznych. Ponadto materialnoprawna podstawa tych postępowań przyznaje Prezesowi URE znaczny zakres władzy dyskrecjonalnej. W rezultacie ocena zakresu ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych w sprawach tego rodzaju wydaje się szczególnie uzasad- niona. Analiza węzłowych zagadnień proceduralnych występujących na tle powyższych postępowań ma na celu wyeksponowanie przejawów ich dekodyfikacji oraz oceny tego zjawiska. Kryterium oceny stanowi zakres ochrony prawnoprocesowej przedsiębiorstw energetycznych, natomiast jej wzorzec – zakres ochrony prawnoprocesowej gwaranto- wany przez ogólne jurysdykcyjne postępowania administracyjne. Analiza prowadzona w rozdziale III dotyczy wyłącznie jednej instancji administracyjnej ze względu na jednoinstancyjny charakter postępowań. Rozdział IV został poświęcony analizie prawa do zaskarżenia decyzji Prezesa URE. Środki zaskarżenia decyzji administracyjnych dzieli się tradycyjnie na: 1) środki uruchamiane w trybie administracyjnym; 2) środki uruchamiane w trybie sądowym. Prawo do zaskarżenia decyzji administracyjnych pozostaje w zło- żonym układzie relacji z postępowaniem administracyjnym. Z jednej strony, prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy w administracyjnym toku instancji stanowi niezwykle ważny element postępowania admini- stracyjnego. Z drugiej strony, przyjęte założenia konstrukcji prawa do zaskarżenia decyzji do sądu mogą wzmacniać lub osłabić funkcję ochronną postępowania administracyjnego. W rezultacie rozdział IV składa się z czterech podrozdziałów. Podrozdział 1 zawiera charaktery- stykę prawa do zaskarżenia decyzji administracyjnych w ogólnym ad- ministracyjnosądowym modelu weryfikacji decyzji administracyjnych, tj. w modelu łączącym ogólne jurysdykcyjne postępowania administra- cyjne i kontrolę sądowoadministracyjną. Podrozdział 2 zawiera charak- terystykę instytucji odwołania od decyzji Prezesa URE według założeń tzw. modelu hybrydowego. Podrozdział 3 stanowi rezultat zestawienia i porównania przeanalizowanych modeli weryfikacji decyzji administra- 21 Wstęp cyjnej. Ocena prawa modelu odwołania od decyzji Prezesa URE została zwieńczona wnioskami de lege ferenda. Podstawową metodą badawczą w niniejszej pracy jest językowo-lo- giczna analiza tekstów prawnych, będąca główną metodą dogmatyki prawa. Analizie zostały poddane teksty aktów prawnych oraz rozległe orzecznictwo sądów oraz trybunałów polskich i europejskich. W szero- kim zakresie korzystam z dorobku polskiej doktryny teorii prawa, prawa administracyjnego materialnego i prawa o postępowaniu admi- nistracyjnym. W zakresie niezbędnym do realizacji założonych celów badawczych posiłkuję się metodą prawnoporównawczą. W znacznym zakresie w rozważaniach nad aksjologią instytucji prawnych korzystam dorobku nauk filozofii oraz filozofii prawa. 22 Rozdział I Regulacja rynku energii i paliw w Polsce 1. Próba definicji pojęcia „regulacja” 1.1. Regulacja. Metoda regulacyjna Pojęcie „regulacja” może być odmiennie rozumiane na gruncie poszczególnych gałęzi prawa7. Wynika to z różnic w zakresie stosowanej metody regulacji oraz charakteru stosunków społeczno-gospodarczych stanowiących jej przedmiot. Poszukując jednak wspólnej definicji poję- cia „regulacja” w obszarze całego systemu prawa, można się posłużyć jego najbardziej ogólnym rozumieniem tożsamym z pojęciem „legisla- cja”. W tym znaczeniu legislacja oznacza wydawanie aktów normatyw- nych8. Mowa o wszelkich normach, które adresaci uznają za wiążące lub co najmniej istotne w ocenie danej praktyki. Podobnie, zdaniem H. Gronkiewicz-Waltz, regulacja jest to wszelka normatywna interwen- cja organów władzy publicznej – bez względu na to, czy ma charakter ogólny czy indywidualny. „W procesie tym nie chodzi o proste stano- wienie lub stosowanie prawa, lecz o osiągnięcie celu”9. Przedstawione uwagi nie oddają jednak istoty pojęcia „regulacja”, jakie przyjęło się wykorzystywać w związku z charakterystyką tzw. rynków regulowanych lub działalnością tzw. organów regulacyj- nych. Chociaż omawiane pojęcie w zaprezentowanym kontekście jest stosunkowo nowym problemem badawczym w nauce prawa admini- 7 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych jako rodzaj funkcji państwa wobec gospodarki, Warszawa 2005, s. 38–41. 8 Wielka encyklopedia prawa, red. E. Smoktunowicz, C. Kosikowski, Białystok–War- szawa 2000, s. 411. 9 H. Gronkiewicz-Waltz (w:) H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, Warszawa 2009, s. 354. 23 Rozdział I. Regulacja rynku energii i paliw w Polsce stracyjnego, to w literaturze przedmiotu zaprezentowano wiele stano- wisk10. W doktrynie najbardziej upowszechnił się pogląd, który w pełni podzielam, że pojęcie „regulacja” najlepiej jest definiować przez pryzmat funkcji administracji gospodarczej. Pojęcie funkcji nie jest jednoznaczne i bywa używane w bardzo różnych kontekstach11. Przyczyny tego stanu rzeczy trafnie wyjaśnia J. Łętowski: „Problem polega na tym, że prawo jako nauka społeczna i humanistyczna często bardziej ciąży ku literatu- rze niż ku matematyce”. Zastrzega on jednak, że: „niedoskonałość i brak precyzji pewnych pojęć wcale nie staje się przyczyną ich bezużyteczno- ści”12. Pojęcie funkcji jest jednym z narzędzi, którym posługuje się doktryna prawa administracyjnego w celu nakreślenia ogólnych kierun- ków działania administracji lub skutków działania administracji opisy- wanych na wysokim poziomie ogólności. Zdaniem K. Jaroszyńskiego i M. Wierzbowskiego: „pojęcie funkcji wypełnianej przez organ pozo- staje użyteczne w sytuacji, gdy w oderwaniu od konkretnych uprawnień trzeba opisać jego charakter i ogólny kierunek działania [...]. Funkcja administracji, w ujęciu tu przyjętym, oznacza ogólny kierunek działania organu, wokół którego ogniskują się specyficzne zadania, cele, kompe- tencje, formy działania i zasady, ujęte w szereg regulacji prawnych, które rozpatrywane łącznie, pozwalają na stwierdzenie istnienia określonej funkcji administracji [...]. Funkcje administracji odnosi się do określonych wartości realizowanych przez organy, łączy się je nieraz z urzeczywistnieniem celów wynikających z programów politycznych. Funkcje administracji stanowią bowiem pochodną funkcji państwa, odniesioną do sprawowania władzy wykonawczej”13. Podobnie funkcje 10 Przegląd stanowisk doktryny przeprowadził T. Długosz, Funkcja regulacyjna (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 8A, s. 697–701. Zob. też J. Kolasa, Krajowe or- gany regulacyjne (w:) W. Gromski, J. Kolasa, A. Kozłowski, K. Wójtowicz, Europejskie i polskie prawo telekomunikacyjne, Warszawa 2004. 11 M. Szydło, Regulacja sektorów..., s. 13 i podana tam literatura. 12 J. Łętowski, Administracja. Prawo. Orzecznictwo sądowe, Wrocław 1985, s. 113. 13 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Funkcja regulacji gospodarczej (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 6, s. 314. Zob. także powołane w tej publikacji: J. Jeżewski, Funkcje administracji – zagadnienia wstępne, Acta Universitatis Wratislaviensis 1985, nr 143, s. 114–117; B. Popowska, Klasyfikacja funkcji administracji w nauce publicznego prawa gospodarczego (w:) Funkcje współczesnej administracji gospodarczej. Księga dedy- kowana profesor Teresie Rabskiej, red. B. Popowska, Poznań 2006; A. Chełmoński, Insty- tucje administracyjnoprawne (w:) System prawa administracyjnego, t. IV, red. T. Rabska, 24 1. Próba definicji pojęcia „regulacja” administracji gospodarczej stanowią pochodną funkcji administracji publicznej w ogólności. W piśmiennictwie są prezentowane różne poglądy na istotę i typo- logię funkcji administracji gospodarczej14. Zdaniem M. Szydły, regulacja sektorów infrastrukturalnych stanowi rodzaj funkcji państwa: „Istotą tej funkcji jest podejmowanie przez państwo określonych działań w odniesieniu do sektorów infrastrukturalnych. Działania te polegają na stanowieniu w tym obszarze norm prawnych (norm o charakterze administracyjnoprawnym) oraz na władczym stosowaniu tychże norm w poszczególnych przypadkach [...]. Ustanawiając oraz stosując normy administracyjnoprawne w sektorach infrastrukturalnych [...], państwo oddziałuje władczo na konkretne rodzaje zachowań przedsiębiorców”15. Wydaje się, że odmienność powyższego stanowiska wynika z szerszego spojrzenia na funkcję regulacyjną. Jak twierdzi M. Szydło, funkcja re- gulacyjna stanowi element szeroko rozumianych funkcji państwa wy- różniony ze względu na specyficzne cele16 i stopień ingerencji w elemen- ty składowe wolności działalności gospodarczej17. Szersze spojrzenie może być bardzo użyteczne dla prowadzonych badań, ponieważ pozwala analizować regulację z perspektywy powiązań między różnymi organami władzy publicznej18. Nie jest to jednak podejście użyteczne dla celów tej pracy. Definiowanie pojęcia regulacji przez pryzmat funkcji państwa (funkcji administracji gospodarczej) spotkało się z krytyką w literaturze przedmiotu. Zdaniem W. Hoffa, tłumaczenie istoty regulacji za pomocą pojęcia funkcji stanowiło konieczny etap wyjaśniania jego istoty, ale dotychczas podejmowane próby nie przyniosły zadowalających rezul- tatów. W jego ocenie regulacja jest nieodłącznie związana z działalnością organów regulacyjnych, z dwoma zastrzeżeniami. Po pierwsze, przez Wrocław 1980, s. 385 i n.; T. Kuta, Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich reali- zacji, Wrocław 1992, s. 7–14. 14 C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 121 i n.; K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2007, s. 143 i n. 15 M. Szydło, Regulacja sektorów infrastrukturalnych..., s. 88. 16 Ibidem, s. 89–183. 17 Ibidem, s. 183–187. 18 F. Elżanowski, Relacja pomiędzy ministrem właściwym do spraw gospodarki a Prezesem Urzędu Regulacji Energetyki w sprawach nadzoru nad sektorem energetycznym (w:) M. Wierzbowski, R. Stankiewicz (red.), Współczesne problemy prawa energetycznego, Warszawa 2010. 25 Rozdział I. Regulacja rynku energii i paliw w Polsce pojęcie organu regulacyjnego należy rozumieć wyłącznie organ admi- nistracji publicznej, który uzyskał przymiot niezależności19. Po drugie, „regulacja jako instytucja prawna powinna obejmować tylko te działania organów regulacyjnych, które charakteryzują się wyraźną odrębnością od pozostałych działań administracji gospodarczej podejmowanych za pomocą tradycyjnych instrumentów prawa administracyjnego”20. Jedy- nie rozstrzygnięcia organu regulacyjnego podejmowane na podstawie tzw. uznania regulacyjnego stanowią o istocie regulacji21. Niewątpliwe zaprezentowane stanowisko stanowi ciekawą konceptualizację istotnego zagadnienia badawczego nauki prawa administracyjnego, choć jego recepcja w doktrynie pozostaje ograniczona. Przyjmuję za K. Jaroszyńskim, że administracja wykonywana jako fragment władzy wykonawczej dotyczący bezpośredniej, władczej inge- rencji w prawa i obowiązki przedsiębiorcy obejmuje trzy podstawowe funkcje: regulacyjną, reglamentacyjną i nadzór gospodarczy22. Za kry- terium różnicujące, w ogólności, uznaje się przy tym intensywność i zakres ingerencji w sferę praw i obowiązków podmiotów administro- wanych23. Jest to pochodna założenia, że ingerencja państwa jest stop- niowalna, co wynika chociażby z zasady proporcjonalności. Państwo w stopniu niejednakowym wykazuje zainteresowanie różnymi dziedzi- nami aktywności gospodarczej. Zasadniczo dobór instrumentów, w tym instrumentów władczych, jest zależny od rodzaju interesu publicznego podlegającego ochronie. Istotę określonej funkcji administracji najlepiej oddaje powiązany z nią cel oraz sposób (metoda) działania organu, który ją wykonuje24. Nie należy jednak przeciwstawiać sobie funkcji regulacyjnej i regla- mentacyjnej. Jeżeli pojęcie reglamentacji działalności gospodarczej oznacza nakładanie określonych nakazów i zakazów w celu ochrony zagrożonego interesu publicznego, to regulacja pozostaje z nią w sto- sunku nadrzędności. 19 W. Hoff, Prawny model regulacji sektorowej, Warszawa 2008, s. 153–238. 20 Ibidem, s. 20. 21 Ibidem, s. 57–153. 22 K. Jaroszyński, Funkcje administracji gospodarczej (w:) H. Gronkiewicz-Waltz, M. Wierzbowski (red.), Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, War- szawa 2013, s. 173–209. 23 Ibidem, s. 173–175. 24 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Funkcja regulacji..., s. 315. 26 1. Próba definicji pojęcia „regulacja” Differentia specifica metody regulacyjnej to25: 1) prospektywny charakter celów publicznych (ukierunkowanie nie tylko na ochronę określonych wartości, lecz także na ich realizację w przyszłości) uzasadniających objęcie podmiotów działających w danej sferze gospodarki funkcją regulacyjną; 2) zakres (intensywność) ingerencji władczej w sferę wolności przedsiębiorców objętych tzw. obowiązkami regulacyjnymi; 3) zakres władzy dyskrecjonalnej w kompetencjach organów regula- cyjnych. Szczegółowa analiza cech metody regulacyjnej jest przedmiotem dalszej części rozprawy. Należy jednak podkreślić, że użyte tu pojęcie „metoda regulacyjna” odnosi się do specyficznej aktywności admini- stracji publicznej w sferze gospodarki26, a nie do cech stosunku praw- nego będących kryterium podziału gałęzi systemu prawnego. W polskim systemie prawnym definicja legalna regulacji została zawarta wyłącznie w ustawie – Prawo energetyczne. Przepis art. 3 pkt 15 u.p.e. stanowi, że regulacja to „stosowanie określonych ustawą środków prawnych, włącznie z koncesjonowaniem, służących do zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego, prawidłowej gospodarki paliwami i energią oraz ochrony interesów odbiorców”. Ustawodawca, wskazując cele regulacji, podkreśla jej funkcjonalny charakter. W doktrynie pod- kreśla się przy tym brak konsekwencji ustawodawcy w posługiwaniu się takimi pojęciami, jak „regulacja” czy „organ regulacyjny”27. Dlatego, rozumiejąc i dostrzegając naturalne słabości techniki legislacyjnej, na- leży podchodzić z rezerwą do wszelkich prób nadawania definicjom legalnym znaczenia systemowego. Krytycznie należy również ocenić wszelkie próby definiowania przez ustawodawcę pojęć-narzędzi (insty- tucji) prawa administracyjnego (publicznego gospodarczego). 25 Ibidem, s. 316. 26 Ibidem, s. 315. 27 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Organy regulacyjne (w:) System Prawa Admini- stracyjnego, t. 6, s. 313. 27 Rozdział I. Regulacja rynku energii i paliw w Polsce 1.2. Pozycja prawnoustrojowa Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki Funkcja regulacyjna w zaproponowanym znaczeniu jest nieroze- rwalnie powiązana z istnieniem i funkcjonowaniem organu regulacyj- nego. Organ regulacyjny to taki organ administracji publicznej, który wykonuje funkcję regulacyjną na rynku i w tym celu został przez usta- wodawcę powołany28. K. Jaroszyński i M. Wierzbowski trafnie wskazują, że: „można wskazać cechy dodatkowe, nie definicyjne, lecz charaktery- zujące organy regulacyjne w Polsce”29. Po pierwsze, są to organy cen- tralne administracji państwowej. Po drugie, wyposażone są one w określony stopień niezależności. Po trzecie, organy te przynależą do administracji gospodarczej. Katalog ten można uzupełnić o czwartą cechę, a mianowicie: przynależność organu regulacyjnego do struktur europejskiej administracji sieciowej. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki wykonuje funkcję regulacyjną. Świadczy o tym specyfika przyświecających mu celów publicznych, powierzonych mu zadań oraz instrumentów ich realizacji. Zakres zadań Prezesa URE został przede wszystkim określony w art. 23 ust. 2 u.p.e. Nie jest to jednak katalog zamknięty30. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 pkt 22 u.p.e. obowiązkiem Prezesa URE jest również wykonywanie in- nych zadań określonych w ustawie lub ustawach odrębnych. Wydaje się, że paradoksalnie model liberalizacji rynku paliw i energii – rozwój konkurencji przez zwiększenie kontroli administracyjnoprawnej31 – prowadzi do rozszerzenia zakresu zadań Prezesa URE. Zgodnie z art. 21 ust. 2 u.p.e. Prezes URE jest centralnym organem administracji rządowej. Status prawnoustrojowy Prezesa URE determi- nuje jego relacje z innymi organami administracji rządowej, w szczegól- ności z organami naczelnymi: Radą Ministrów, Prezesem Rady Mini- strów i ministrami. Organy centralnej administracji rządowej zasadniczo pozostają w stosunku hierarchicznego podporządkowania względem określonych organów naczelnych administracji rządowej. Funkcje tych 28 K. Jaroszyński, M. Wierzbowski, Funkcja regulacji..., s. 308. 29 Ibidem. 30 F. Elżanowski, Polityka energetyczna. Prawne instrumenty realizacji, Warszawa 31 Z. Muras, Paradoks liberalizacji rynku paliw i energii – rozwój konkurencji przez zwiększenie kontroli administracyjnoprawnej (w:) Regulacja – innowacja w sektorze energetycznym, red. A. Walaszek-Pyzioł, Warszawa 2013, s. 115–136. 2008, s. 85. 28 1. Próba definicji pojęcia „regulacja” organów są pochodną funkcji organów naczelnych administracji rzą- dowej. W tym kontekście wyodrębnienie organów centralnych służy w szczególności profesjonalizacji działania administracji oraz umacnia- niu zasady praworządności w administrowaniu. Prezes URE jest zarówno centralnym organem administracji rzą- dowej, jak i organem należącym do europejskiej sieci administracyjnej. Wydaje się, że jest to cecha ustrojowa, która współcześnie w najwyższym stopniu determinuje sposób jego działania. Administrowanie w tej kompleksowej strukturze ustrojowej wydaje się trudniejsze niż kiedy- kolwiek. Europejskie sieci administracyjne stanowią model konwergencji administracji – między jednym scentralizowanym superorganem unijnym a administracją krajową zobowiązaną do efektywnej realizacji norm materialnego prawa unijnego. W doktrynie dostrzeżono wyraźną tendencję w rozwoju Unii Europejskiej w postaci konwergencji admi- nistracyjnej (administrative convergence), czyli konwergencji idącej w kierunku powszechnych (wspólnych czy podobnych) rozwiązań ad- ministracyjnych w miejsce wcześniejszych odrębności administracyj- nych32. Proces konwergencji prowadzi do budowy europejskiej prze- strzeni administracyjnej (European Administrative Space) rozumianej jako funkcjonowanie administracji na podstawie wspólnych europej- skich zasad, reguł i regulacji, stosowanych jednolicie na relewantnym terytorium33. Budowa europejskiej przestrzeni administracyjnej może występować jako proces oddolny przez wzajemne czerpanie i kopiowa- nie atrakcyjnych wzorców administrowania przez państwa członkow- skie. Wtedy podstawową przesłanką konwergencji jest efektywność administrowania. Zarazem impuls dla pogłębienia konwergencji może pochodzić od organów Unii Europejskiej, w szczególności od Komisji Europejskiej. Wtedy podstawową przesłanką konwergencji jest skutecz- ność realizacji polityk europejskich oraz realizacja zasad efektywności prawa unijnego w związku z zasadą jednolitego stosowania tego prawa. Warto zauważyć, że budowanie administracji w formie jednego scentralizowanego organu administracji unijnej rodziłoby znaczne wątpliwości w świetle zasady subsydiarności. Ponadto delegowanie 32 J. Supernat, Europejska przestrzeń administracyjna (zarys problematyki) (w:) Europeizacja prawa administracyjnego, red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Wrocław 2005, s. 78. 33 Ibidem. 29 Rozdział I. Regulacja rynku energii i paliw w Polsce kompetencji wykonawczych krajowych organów wykonawczych wyma- ga wyraźnych podstaw traktatowych. Dlatego postanowienia tzw. III pakietu liberalizacyjnego mają na celu wzmocnienie współpracy w ramach europejskiej sieci organów ds. regulacji energetyki. Model sieciowy zakłada ścisłą koordynację działań w celu budowy jednolitego i konkurencyjnego rynku energii, z zachowaniem zasady zrównoważo- nego rozwoju. Postanowienia III pakietu liberalizacyjnego zakładają zaawansowaną współpracę krajowych organów regulacyjnych, Komisji Europejskiej, Agencji ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki (ACER), odpowiednio europejskich sieci operatorów przesyłowych energii elektrycznej i gazu ziemnego (ENTSOe, ENTSOg). Czas pokaże, czy europejskie sieci administracyjne stanowią ostatni etap konwergencji administracyjnej Unii Europejskiej. Działania krajowych organów administracji publicznej w ramach europejskiej sieci administracyjnej są zdeterminowane zasadą lojalnej i efektywnej współpracy państw członkowskich, wyrażoną w art. 4 ust. 3 TUE. Lojalna współpraca Unii Europejskiej i państw członkowskich zakłada wzajemny szacunek i gotowość udzielenia sobie wzajemnego wsparcia w wykonywaniu zadań wynikających z prawa unijnego34. Za- sada lojalnej i efektywnej współpracy stanowi normę programową, której realizacja jest w znacznym stopniu uzależniona od poziomu kultury politycznej i prawnej państw członkowskich i ich instytucji. Wspomniana zasada w ujęciu pozytywnym oznacza, że państwa członkowskie oraz ich instytucje podejmują wszelkie środki właściwe w celu zapewnienia wykonania swoich zobowiązań wynikających z prawa unijnego. Natomiast ujęcie negatywne zakłada powstrzymywa- nie się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Co warte podkreślenia, współpraca nie powinna być nastawiona na pozorną pomoc wzajemną, lecz na realizację określonych skutków (w doktrynie często wyodrębnia się tzw. zasadę efektywności35). Zasada efektywności prawa Unii Europejskiej stanowi swoistą zasadę zasad, ponieważ jej realizacja warunkuje skuteczność 34 Wyrok TSUE z dnia 7 czerwca 2007 r. w połączonych sprawach od C-222/05 do C-225/05, Dz. Urz. UE C 170 z dnia 21 lipca 2007 r. 35 K. Kowalik-Bańczyk, Zasada skuteczności prawa wspólnotowego, Europejski Przegląd Sądowy 2006, nr 6, s. 54 i n.; Z. Kmieciak, Postępowania administracyjne i sądo- woadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2010, s. 48–52; S. Biernat, Zasada efektywności prawa wspólnotowego w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedli- wości (w:) S. Biernat (red.), Studia z prawa Unii Europejskiej, Kraków 2000. 30 1. Próba definicji pojęcia „regulacja” fundamentalnych zasad bezpośredniego skutku i pierwszeństwa prawa unijnego36. Z jednej strony państwa członkowskie są zobowiązane transponować, w koniecznym zakresie, prawo unijne do systemów krajowych, dobierając rozwiązania do specyfiki systemu, w celu uzyska- nia najwyższej możliwej skuteczności. Ustawodawca powinien zapewnić również właściwe instrumenty kontroli instytucjonalnej realizacji zasady lojalnej i efektywnej współpracy, zarówno w sprawach o charakterze generalnym, jak i indywidualnym. Z drugiej strony ciężar realizacji tej zasady spoczywa w znacznej części na organach stosujących prawo. W doktrynie problem wpływu prawa unijnego na model stosowania prawa jest szeroko dyskutowany37. W ocenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej realizacja zasady efektywności stanowi warunek za- pewnienia odpowiedniego stopnia ochrony prawnej podmiotom admi- nistrowanym38. Zdaniem J. Supernata, ewolucja koncepcji sieci organów admini- stracji publicznej prowadzi do następujących wniosków39: 1) przewidziane w prawie unijnym tworzenie sieci organów admini- stracyjnych należy widzieć w szerszym kontekście zasady zdecen- tralizowanego stosowania tego prawa oraz zapewnienia efektywno- ści i jednolitości jego stosowania przez krajowe organy administra- cyjne; 2) tworzenie i funkcjonowanie europejskich sieci organów admini- stracyjnych, mających zapewnić efektywność i jednolitość stosowa- nia prawa unijnego, sprzyja administracyjnej konwergencji i po- wstaniu europejskiej przestrzeni administracyjnej; 3) utworzenie europejskiej sieci organów administracyjnych można postrzegać jako przejaw realizacji zasady subsydiarności i propor- cjonalności oraz alternatywę dla europejskiej centralizacji; 36 B. de Witte, Direct Effect, Supremacy, and the Nature of the Legal Order (w:) P. Craig, G. De Búrca, The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford 1999, s. 192 i n. 37 D. Kornobis-Romanowska, Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Kraków 2007, s. 63 i n. 38 Sprawa 106/77, Simmenthal, Zb. Orz. 1978, s. 629, pkt 18, 20, 22–23; sprawa C-213/89, Factortame and Others, Zb. Orz. 1990, s. I-2433, pkt 21. 39 J. Suprenat (w:) Administracja publiczna – obywatel, społeczeństwo, państwo, red. A.M. Sosnowski, Wyższa Szkoła Informatyki i Zarządzania „Copernicus” we Wro- cławiu, Wrocław 2006, s. 129–135. 31 Rozdział I. Regulacja rynku energii i paliw w Polsce 4) utworzenie europejskiej sieci organów administracyjnych można postrzegać jako alternatywę dla oddolnego organizowania (zrzesza- nia) się organów krajowych; 5) zapewnienie Komisji Europejskiej, z założenia pozbawionej własne- go aparatu wykonawczego, dominującej pozycji w sieci organów administracyjnych powoduje, że staje się ona swoistym organem centralnym. Z pozycją prawnoustrojową Prezesa URE wiąże się zagadnienie jego niezależności40. Niezależność organu administracji publicznej można rozpatrywać w dwóch układach odniesienia. Z jednej strony, chodzi o zapewnienie niezależności funkcjonowania organu od pod- miotów rynkowych. Konieczność zapewnienia takiej niezależności wydaje się oczywista, a w przypadku organów regulacyjnych – niezbęd- na, chociażby ze względu na ich zakres władzy dyskrecjonalnej. Z drugiej strony, chodzi o zapewnienie niezależności od innych organów admi- nistracji państwowej. W świetle dyrektyw 2009/72/WE i 2009/73/WE sytuacja prawnoustrojowa organu regulacyjnego w sprawach energetyki powinna być ukształtowana według następujących zasad: 1) wyodrębnienie prawnoustrojowe; 2) zakaz przyjmowania bezpośrednich wytycznych i poleceń od innych organów administracji państwowej; 3) niezależność organizacyjna; 4) niezależność finansowa; 5) niezależność osobowa (kadencyjność). Postulat niezależności organu regulacyjnego stanowi pochodną jego pozycji jako organu wchodzącego w skład europejskiej administra- cji sieciowej. Jednakże stopień gwarantowanej niezależności Prezesa URE jest zagadnieniem niezwykle spornym41, głównie ze względu na 40 Zob. szerzej: M. Swora, Niezależne organy administracji, Warszawa 2012; M. Swora, Aktualne tendencje w zakresie tworzenia agencji w Unii Europejskiej – admini- stracja europejska in statu nascendi, Warszawa 2006; A. Pakuła, Dylematy niezależności centralnych organów administracji rządowej (w:) Między tradycją a przyszłością w nauce prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Janowi Bociowi, red. J. Suprenat, Wrocław 2009; M. Szydło, Krajowy parlament jako regulator sektorów sieciowych, Warszawa 2013, s. 79–113. 41 Zob. W. Hoff, Prawny model..., s. 153–238; M. Nowacki, Zakres niezależności Prezesa URE. Uwagi de lege lata i de lege ferenda w świetle wspólnotowych i polskich regu- lacji prawnych, Biul. URE 2009, nr 1 (63); M. Swora, Rola Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w procesie inwestycyjnym w energetyce – wybrane przykłady z ustawy – Prawo 32
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawnoprocesowa sytuacja przedsiębiorstwa energetycznego w sprawach z zakresu regulacji energetyki
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: