Darmowy fragment publikacji:
PRAWO
ADMINISTRACYJNE
POJĘCIA, INSTYTUCJE,
ZASADY W TEORII I ORZECZNICTWIE
5. WYDANIE
redakcja naukowa
Małgorzata Stahl
Zofi a Duniewska
Barbara Jaworska-Dębska
Ryszarda Michalska-Badziak
Ewa Olejniczak-Szałowska
Małgorzata Stahl
Warszawa 2013
Stan prawny na 30 listopada 2012 r.
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Joanna Cybulska
Opracowanie redakcyjne
Katarzyna Świerk-Bożek
Łamanie
Wolters Kluwer Polska
Poszczególne części podręcznika opracowały:
Zofi a Duniewska: rozdz. II; rozdz. III – 1, 5; rozdz. IV – 2.3, 2.4; rozdz. V – 1, 6, 7
Barbara Jaworska-Dębska: rozdz. IV – 2.11, 2.12; rozdz. V – 4, 5; rozdz. VII; rozdz. IX – 2, 3, 4;
rozdz. X – 2, 9; rozdz. XI – 5, 6
Ryszarda Michalska-Badziak: rozdz. III – 6; rozdz. V – 2; rozdz. VI – 1, 2, 3, 4, 5, 6;
rozdz. VIII – 1; rozdz. X – 3
Ewa Olejniczak-Szałowska: rozdz. IV – 1, 2.2, 2.5, 2.7, 2.8, 2.9, 2.10, 2.13, 2.14; rozdz. VIII – 2;
rozdz. IX – 1; rozdz. X – 1, 4, 8; rozdz. XI – 1
Małgorzata Stahl: rozdz. I; rozdz. III – 2, 3, 4; rozdz. IV – 2.1, 2.6; rozdz. V – 3; rozdz. VI – 7;
rozdz. IX – 5; rozdz. X – 5, 6, 7; rozdz. XI – 2, 3, 4
© Copyright by
Wolters Kluwer Polska SA, 2013
ISBN: 978-83-264-4088-5
5. wydanie
Poprzednie wydania były opublikowane przez wydawnictwo Difi n.
Wydane przez:
Wolters Kluwer Polska SA
Redakcja Książek
01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a
tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
SpiS treści
Wstęp..............................................................................................................................................15
Rozdział I
Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje...............................................................................17
1.. Pojęcie.administracji...........................................................................................................17
2.. Cechy.administracji............................................................................................................20
3.. Funkcje.administracji.i.jej.podziały..................................................................................22
4.. Sprawa.administracyjna,.sprawa.z.zakresu.administracji.publicznej........................28
Rozdział II
Geneza, charakterystyka i definicje prawa administracyjnego........................................33
1.. Geneza.prawa.administracyjnego....................................................................................33
2.. Prawo.administracyjne.a.inne.gałęzie.prawa.................................................................35
3.. Zakres,.wewnętrzna.systematyka.i.cechy.prawa.administracyjnego........................39
4.. Definicje.prawa.administracyjnego.................................................................................43
4.1..Zagadnienia.wprowadzające.....................................................................................43
4.2..Przegląd.definicji.prawa.administracyjnego.w.doktrynie..
wybranych.państw......................................................................................................45
4.3..Wybrane.definicje.prawa.administracyjnego.w.polskiej..
doktrynie.przedwojennej...........................................................................................47
4.4..Wybrane.definicje.prawa.administracyjnego.w.polskiej..
doktrynie.powojennej.................................................................................................48
5.. Europeizacja.prawa.administracyjnego..........................................................................51
Rozdział III
Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego....................................................................68
1.. Stosunek.administracyjnoprawny.........................................................................................
Sytuacja.administracyjnoprawna.....................................................................................68
2.. Cel.publiczny,.interes.publiczny.i.dobro.wspólne.........................................................76
3.. Publiczne.prawo.podmiotowe..........................................................................................80
4.. Władztwo.administracyjne.(państwowe).i.sankcja.administracyjna.........................87
4.1..Władztwo.administracyjne........................................................................................87
4.2..Sankcja.administracyjna.............................................................................................88
5
Spis treści
5.. Uznanie.administracyjne.–.władza.dyskrecjonalna......................................................94
6.. Dobra.publiczne,.świadczenia.publiczne,.obowiązki.publiczne...............................107
Rozdział IV
Zasady prawa administracyjnego i organizacji administracji........................................112
1.. Pojęcie,.cechy.i.typologia.zasad.prawa.administracyjnego........................................112
2.. Rodzaje.zasad.i.ich.charakterystyka..............................................................................118
2.1..Zasada.demokratycznego.państwa.prawnego.....................................................118
2.2..Zasada.legalności,.zasada.równości.wobec.prawa..
i.zasada.sprawiedliwości.społecznej.......................................................................124
2.3..Zasada.ochrony.godności.człowieka......................................................................132
2.4..Zasada.proporcjonalności.........................................................................................144
2.5..Zasada.jawności.administracyjnej..........................................................................153
2.6..Prawo.do.sądu............................................................................................................163
2.7..Zasady.postępowania.administracyjnego.............................................................168
2.7.2.. Zasada.dwuinstancyjności...................................................................................170
2.7.3.. Zasada.sprawiedliwości.proceduralnej..............................................................172
2.8..Zasada.pomocniczości.(subsydiarności)................................................................174
2.9..Zasady.centralizacji.i.decentralizacji.oraz.koncentracji.i.dekoncentracji.........179
2.10.. Zasada.kompetencyjności........................................................................................184
2.11.. Dualizm.i.monizm.w.administracji.........................................................................187
2.12.. Zasada.zespolenia.administracyjnego....................................................................189
2.13.. Zasada.sprawności.działań.administracji.(zasada.efektywności)......................192
2.14.. Zasada.dobrej.administracji.....................................................................................196
Rozdział V
Źródła prawa administracyjnego...........................................................................................202
1.. Pojęcie.prawa,.określenie.i.charakterystyka.systemu..
oraz.źródeł.prawa.administracyjnego...........................................................................202
1.1..Źródła.prawa.administracyjnego.w.systemie.prawa...........................................202
1.2..Delimitacja.źródeł.prawa..........................................................................................208
1.3..Źródła.prawa.Unii.Europejskiej.w.systemie.źródeł.polskiego.prawa..............209
2.. Konstytucja,.ustawy.i.umowy.międzynarodowe........................................................219
3.. Akty.prawne.powszechnie.obowiązujące,.pochodzące.od.naczelnych.
.organów.władzy.wykonawczej,.akty.prawa.wewnętrznego.i.swoiste..
źródła.prawa......................................................................................................................223
3.1..Akty.prawne.powszechnie.obowiązujące,.pochodzące..
od.naczelnych.organów.władzy.wykonawczej....................................................223
3.2..Akty.prawa.wewnętrznego......................................................................................225
3.3..Inne.„swoiste”.źródła.prawa....................................................................................228
3.4..Znaczenie.zwyczaju,.orzecznictwa.sądowego.i.doktryny..................................229
4.. Prawo.miejscowe...............................................................................................................232
5.. Ogłaszanie.źródeł.prawa.................................................................................................244
6
6.. Wykładnia.prawa.administracyjnego............................................................................250
7.. Luki.i.analogia.w.prawie.administracyjnym................................................................257
Spis treści
Rozdział VI
Podmioty administrujące.........................................................................................................266
1.. Pojęcie.podmiotów.administrujących,.aparatu.administracyjnego.i.systemu.
administracji.publicznej...................................................................................................266
2.. Cele.i.zadania,.właściwość.i.kompetencja.....................................................................267
3.. Pojęcie,.cechy.i.rodzaje.organów.administracji.publicznej,..
władza.i.urząd...................................................................................................................269
4.. Zakład.publiczny.(administracyjny)..............................................................................274
5.. Inne.podmioty.administrujące.–.agencje,.instytucje,.przedsiębiorstwa,.spółki.
prawa.publicznego,.fundacje,.organizacje.społeczne.................................................278
5.1..Agencje........................................................................................................................278
5.2..Instytucje.....................................................................................................................279
5.3..Przedsiębiorstwa........................................................................................................280
5.4..Spółki.prawa.publicznego........................................................................................280
5.5..Fundacje......................................................................................................................280
5.6..Organizacje.społeczne..............................................................................................284
6.. Powiązania.organizacyjne.i.funkcjonalne..
między.podmiotami.administrującymi.........................................................................288
7.. Instytucja.zlecania.funkcji.z.zakresu.administracji.publicznej.i.prywatyzacja..
zadań.publicznych............................................................................................................293
7.1..Zlecanie.funkcji.z.zakresu.administracji.publicznej............................................293
7.2..Prywatyzacja.zadań.publicznych............................................................................295
Rozdział VII
Podział terytorialny...................................................................................................................299
1.. Pojęcie.podziału.terytorialnego.i.jego.rodzaje.............................................................299
2.. Ewolucja.podziału.terytorialnego..................................................................................300
3.. Aktualny.podział.terytorialny.........................................................................................303
3.1..Zasadniczy.podział.terytorialny..............................................................................304
3.2..Podział.pomocniczy...................................................................................................310
3.3..Podziały.terytorialne.specjalne................................................................................312
Rozdział VIII
Ustrój administracji państwowej...........................................................................................320
1.. Administracja.centralna...................................................................................................320
1.1..Zagadnienia.wstępne................................................................................................320
1.2..Prezydent.Rzeczypospolitej.Polskiej......................................................................322
1.3..Rada.Ministrów..........................................................................................................324
1.4..Prezes.Rady.Ministrów.............................................................................................335
1.5..Ministrowie.................................................................................................................339
1.6..Organy.centralne.......................................................................................................344
7
Spis treści
2.. Terenowa.administracja.rządowa...................................................................................347
2.1..Zagadnienia.wstępne................................................................................................347
2.2..Wojewoda....................................................................................................................348
2.3..Rządowa.administracja.zespolona.w.województwie..........................................352
2.4..Wojewódzka.administracja.niezespolona..............................................................354
Rozdział IX
Samorząd terytorialny..............................................................................................................358
1.. Geneza,.pojęcie.i.cechy.samorządu.terytorialnego.....................................................358
1.1..Geneza.samorządu.terytorialnego..........................................................................358
1.2..Pojęcie.i.cechy.samorządu.terytorialnego..............................................................361
2.. Struktura.organizacyjna.samorządu.terytorialnego...................................................368
2.1..Strukturalny.model.samorządu.terytorialnego....................................................368
2.2..Formy.demokracji.bezpośredniej............................................................................371
2.3..Formy.demokracji.pośredniej..................................................................................378
2.4..Struktura.organizacyjna.jednostek.pomocniczych..............................................403
2.5..Relacje.między.jednostkami.samorządu.terytorialnego.....................................407
3.. Zadania.samorządu.terytorialnego................................................................................414
3.1..Klasyfikacja.zadań.samorządu.terytorialnego......................................................414
3.2..Zadania.gminy...........................................................................................................416
3.3..Zadania.powiatu........................................................................................................417
3.4..Zadania.województwa..............................................................................................418
3.5..Działalność.gospodarcza.jednostek.samorządu.terytorialnego.........................420
4.. Współdziałanie.i.„ruch.zadań”.w.systemie..
samorządu.terytorialnego................................................................................................424
4.1..Współdziałanie.międzygminne...............................................................................424
4.2..Współdziałanie.w.ponadgminnych.strukturach.samorządu..
terytorialnego.............................................................................................................428
4.3..Uczestnictwo.jednostek.samorządu.terytorialnego.w.międzynarodowych.
zrzeszeniach.społeczności.lokalnych.i.regionalnych...........................................433
5.. Kontrola.i.nadzór.nad.działalnością.samorządu.terytorialnego...............................442
5.1..Pojęcie,.cechy,.kryteria.i.organy.nadzoru..............................................................442
5.2..Środki.nadzoru...........................................................................................................445
5.3..Nadzór.regionalnych.izb.obrachunkowych..........................................................448
5.4..Samorządowe.kolegia.odwoławcze........................................................................449
5.5..Sądowa.kontrola.działalności.samorządu.terytorialnego...................................450
Rozdział X
Prawne formy działania administracji publicznej.............................................................454
1.. Pojęcie.i.rodzaje.prawnych.form.działania.administracji..........................................454
2.. Akty.normatywne.i.akty.generalne.stosowania.prawa..............................................458
2.1..Akty.normatywne......................................................................................................458
2.2..Akty.generalne.stosowania.prawa..........................................................................461
3.. Akty.administracyjne.–.pojęcie,.rodzaje.......................................................................463
8
Spis treści
4.. Polecenie.służbowe...........................................................................................................470
5.. Ugody,.porozumienia.administracyjne,.umowy.publicznoprawne,.publiczne,.
administracyjne,.umowy.cywilne..................................................................................472
6.. Przyrzeczenie.publiczne.(administracyjne)..................................................................482
7.. Czynności.materialno-techniczne..................................................................................486
8.. Tworzenie.planów,.programów.i.strategii.....................................................................491
9.. Działalność.społeczno-organizatorska..........................................................................495
Rozdział XI
Kontrola administracji..............................................................................................................498
1.. Pojęcie,.cechy.i.rodzaje.kontroli......................................................................................498
2.. Kontrola.sądowa.administracji.......................................................................................502
2.1..Zagadnienia.ogólne...................................................................................................502
2.2..Sądownictwo.administracyjne................................................................................504
2.3..Rola.innych.sądów.w.zabezpieczaniu.legalności.działania.administracji.......511
3.. Trybunał.Konstytucyjny...................................................................................................512
4.. Trybunał.Stanu..................................................................................................................513
5.. Kontrola.pozasądowa.administracji...............................................................................516
5.1..Kontrola.Najwyższej.Izby.Kontroli.........................................................................516
5.2..Kontrola.prokuratorska.............................................................................................524
5.3..Kontrola.administracji.sprawowana..
przez.Rzecznika.Praw.Obywatelskich...................................................................528
5.4..Kontrola.administracji.sprawowana.przez.Generalnego.Inspektora..
Ochrony.Danych.Osobowych.................................................................................535
5.5..Kontrola.społeczna....................................................................................................537
6.. Kontrola.wewnętrzna.administracji...............................................................................543
6.1..Kontrola.wewnętrzna.sensu stricto..........................................................................544
6.2..Kontrola.wewnętrzna.sensu largo............................................................................556
Autorki.........................................................................................................................................561
Wykaz skrótóW
akty prawne
EKPC.
EKSL.
k.c..
–. Konwencja.o.ochronie.praw.człowieka.i.podstawowych.wolności.
sporządzona.w.Rzymie.dnia.4.listopada.1950.r..(Dz..U..z.1993.r..Nr.61,.
poz..284.z.późn..zm.)
–. Europejska.Karta.Samorządu.Lokalnego,.sporządzona.w.Strasbur-
gu.dnia.15.października.1985.r..(Dz..U..z.1994.r..Nr.124,.poz..607.ze.
sprost.)
–. ustawa.z.dnia.23.kwietnia.1964.r..–.Kodeks.cywilny.(Dz..U..Nr.16,.
Konstytucja.RP.. –. Konstytucja.Rzeczypospolitej.Polskiej.z.dnia.2.kwietnia.1997.r..(Dz..U..
poz..93.z.późn..zm.)
Nr.78,.poz..483.z.późn..zm.)
k.p.a..
MPPOiP.
TFUE.
TUE.
u.d.a.r..
u.s.g..
u.s.p..
u.s.w...
u.w.a.r.w..
ustawa.o.RM.
–. ustawa.z.dnia.14.czerwca.1960.r..–.Kodeks.postępowania.administra-
cyjnego.(tekst.jedn.:.Dz..U..z.2000.r..Nr.98,.poz..1071.z.późn..zm.)
–. Międzynarodowy.Pakt.Praw.Obywatelskich.i.Politycznych.otwarty.
do.podpisu.w.Nowym.Jorku.dnia.19.grudnia.1966.r..(Dz..U..z.1977.r..
Nr.38,.poz..167)
–. Traktat. o. funkcjonowaniu. Unii. Europejskiej. (wersja. skonsolid.:.
Dz..Urz..UE.C.326.z.26.10.2012,.s..47)
–. Traktat.o.Unii.Europejskiej.(wersja.skonsolid.:.Dz..Urz..UE.C.326.
z.26.10.2012,.s..13)
–. ustawa.z.dnia.4.września.1997.r..o.działach.administracji.rządowej.
(tekst.jedn.:.Dz..U..z.2007.r..Nr.65,.poz..437.z.późn..zm.)
–. ustawa.z.dnia.8.marca.1990.r..o.samorządzie.gminnym.(tekst.jedn.:.
Dz..U..z.2001.r..Nr.142,.poz..1591.z.późn..zm.)
–. ustawa.z.dnia.5.czerwca.1998.r..o.samorządzie.powiatowym.(tekst.
jedn.:.Dz..U..z.2001.r..Nr.142,.poz..1592.z.późn..zm.)
–. ustawa.z.dnia.5.czerwca.1998.r..o.samorządzie.województwa.(tekst.
jedn.:.Dz..U..z.2001.r..Nr.142,.poz..1590.z.późn..zm.)
–. ustawa.z.dnia.23.stycznia.2009.r..o.wojewodzie.i.administracji.rządo-
wej.w.województwie.(Dz..U..Nr.31,.poz..206.z.późn..zm.)
–. ustawa.z.dnia.8.sierpnia.1996.r..o.Radzie.Ministrów.(tekst.jedn.:.Dz..U..
z.2012.r..poz..392.z.późn..zm.)
11
Wykaz skrótów
czasopisma, zbiory orzecznictwa
Annales.UMCS. –. Annales.Universitatis.Mariae.Curie-Skłodowska
FK.
GSP.
Kontr..Państw..
M..Praw..
NZS.
OMT.
ONSA.
ONSAiWSA.
–. Finanse.Komunalne
–. Gdańskie.Studia.Prawnicze
–. Kontrola.Państwowa
–. Monitor.Prawniczy
–. Nowe.Zeszyty.Samorządowe
–. Organizacja.–.Metody.–.Technika
–. Orzecznictwo.Naczelnego.Sądu.Administracyjnego
–. Orzecznictwo.Naczelnego.Sądu.Administracyjnego.i.wojewódzkich.
sądów.administracyjnych
–. Orzecznictwo.Sądów.Apelacyjnych
–. Orzecznictwo.Sądu.Najwyższego
–. Orzecznictwo.Sądu.Najwyższego..Izba.Pracy,.Ubezpieczeń.Społecz-
–. Orzecznictwo. Sądu. Najwyższego.. Izba. Administracyjna,. Pracy.
nych.i.Spraw.Publicznych
i.Ubezpieczeń.Społecznych
–. Orzecznictwo.Sadu.Najwyższego..Izba.Cywilna
–. Orzecznictwo.Sądu.Najwyższego..Izba.Pracy
–. Orzecznictwo.Sadów.Polskich
–. Orzecznictwo.Sądu.Najwyższego.i.Komisji.Arbitrażowych
–. Orzecznictwo.Trybunału.Konstytucyjnego
–. Orzecznictwo.w.Sprawach.Samorządowych
–. Państwo.i.Prawo
–. Przegląd.Orzecznictwa.Podatkowego
–. Przegląd.Prawa.Europejskiego
–. Przegląd.Prawa.Handlowego
–. Przegląd.Prawa.Publicznego
–. Prawo.Gospodarcze
–. Prokuratura.i.Prawo
–. Przegląd.Legislacyjny
–. Przegląd.Sejmowy
–. Przegląd.Ustawodawstwa.Gospodarczego
–. Ruch.Prawniczy,.Ekonomiczny.i.Socjologiczny
–. Samorząd.Terytorialny
–. Studia.Prawno-Ekonomiczne.
–. Studia.Prawnicze
–. Zeszyty.Naukowe.Sądownictwa.Administracyjnego
–. Zeszyty.Naukowe.Uniwersytetu.Jagiellońskiego
OSA.
OSN.
OSNAP.
OSNAPiUS.
OSNC.
OSNP.
OSP.
OSPiKA.
OTK.
OwSS.
PiP..
POP.
PPE.
PPH.
PPP.
Pr..Gosp..
Prok..i.Pr...
Prz..Legisl..
Prz..Sejm..
PUG..
RPEiS.
Sam..Teryt..
SP-E.
St..Praw...
ZNSA.
ZNUJ.
12
Wykaz skrótów
Inne
–. Europejski.Trybunał.Praw.Człowieka
–. Naczelny.Sąd.Administracyjny
–. Sąd.Apelacyjny
–. Sąd.Najwyższy
–. Trybunał.Konstytucyjny
–. Trybunał.Sprawiedliwości
–. Wojewódzki.Sąd.Administracyjny
ETPC.
NSA.
SA..
SN..
TK.
TS..
WSA.
Wstęp
Obecne.wydanie.podręcznika.Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii
i orzecznictwie.stanowi.kolejną,.uzupełnioną.o.nowe.pojęcia.i.zasady.oraz.zaktualizowaną.
wersję.podręcznika.pod.tym.samym.tytułem,.opublikowanego.po.raz.pierwszy.w.2000.r..
(kolejne.wydania.z.lat.2002,.2004.i.2009).
Dynamika.prawa.administracyjnego,.jego.związki.z.polityką,.a.przede.wszystkim.
członkostwo.Polski.w.Unii.Europejskiej.wymuszały.i.wymuszają.znaczące.zmiany.w.ob-
szarze.prawa.administracyjnego.(w.sferze.jego.stanowienia.i.stosowania;.w.tym.zakresie.
istotne.jest.zwłaszcza.orzecznictwo.TS.i.ETPC)..W.ciągu.lat,.które.upłynęły.od.ostatniego.
wydania.podręcznika,.zmianie.uległy.niektóre.instytucje.ustrojowe.i.wiele.rozwiązań.
prawnych.(m.in..weszła.w.życie.nowa.ustawa.o.wojewodzie.i.administracji.rządowej.
w.województwie.oraz.ustawa.o.kontroli.w.administracji.rządowej),.pewne.pojęcia.na-
brały.nowego,.szczególnego.znaczenia,.ukształtowały.się.nowe.zasady.mające.wpływ.
na.działanie.administracji.publicznej..Wymagało.to.uwzględnienia.w.nowym.wydaniu.
m.in..pojęcia.dobra.wspólnego,.zasady.solidarności.społecznej,.zasady.ochrony.godności.
człowieka,.zasady.dobrej.administracji..Pojawiły.się.nowe.pozycje.bibliograficzne.
Zamierzeniem.autorek,.podobnie.jak.w.poprzednich.wydaniach,.było.omówienie.
podstawowych.pojęć,.instytucji.i.zasad.prawa.administracyjnego.już.wykształconych,.
powracających.do.języka.prawnego.i.prawniczego.oraz.właśnie.się.tworzących,.po.to.
aby,.dostarczając.niezbędnej.wiedzy,.zachęcić.Czytelników,.także.seminarzystów,.do.
własnych.dalszych.poszukiwań.i.stworzyć.podstawy.do.poznania.i.wykładni.prawa.
administracyjnego.
Miło.nam.także.poinformować,.że.podręcznik.Prawo administracyjne. Pojęcia, instytu-
cje, zasady w teorii i orzecznictwie.został.nagrodzony.w.konkursie.na.najlepszy.podręcznik.
akademicki.Uniwersytetu.Łódzkiego.w.2002.r.
Autorki.pragną.podziękować.wszystkim.Koleżankom.i.Kolegom,.których.życzliwe.
uwagi.stanowiły.dodatkowy.bodziec.do.podjęcia.starań.w.kierunku.udoskonalenia.pod-
ręcznika.
Małgorzata Stahl
15
Rozdział I
pojęcie adminiStracji, jej cechy i funkcje
1. pojęcie administracji
Administracja.(od.łac..ministrare,.administratio,.administrare.–.wykonywać,.zarządzać,.
służyć,.posługiwać).to.pojęcie.używane.w.różnych.znaczeniach,.rozumiane.jako.pewne.
działanie.lub.jako.pewna.wyodrębniona.organizacja.o.szczególnych.cechach..Można.ją.
utożsamiać.z.wszelkim.zarządzaniem,.kierowaniem,.zawiadywaniem,.służeniem,.a.nawet.
gospodarowaniem..Często.zapomina.się.o.tym,.że.Rzym.ma.zasługi.nie.tylko.w.sferze.
prawa.cywilnego,.ale.też.administracji.i.prawa.administracyjnego..To.właśnie.w.Rzymie.
wyrosły.zarodki.administracji.publicznej.–.administracji.jednolitej,.pozwalającej.na.kon-
centrację.sił.i.rozbudowanej.przestrzennie,.stworzono.system.gwarancji.prawnych.i.od-
powiedzialności.administracji,.a.jej.aktywność.oparto.na.zasadzie.ciągłości.i.nakierowano.
na.urzeczywistnianie.dobra.wspólnego.(C..Kunderewicz).
W.teorii.prawa.administracyjnego.stale.podejmowane.są.próby.zdefiniowania.ad-
ministracji,.choć.często.uważa.się,.że.„administrację.można.opisać,.ale.nie.zdefiniować”..
Granice.administracji.nigdy.nie.były.klarowne..Już.w.pierwszym.podręczniku.o.admini-
stracji.Lorenz.von.Stein.stwierdził,.że.„to,.czego.nie.umiem.nazwać,.to.jest.administracja”.
W.odniesieniu.do.organizacji.i.działań.podejmowanych.przez.organy.państwa.
mówimy.o.administracji.państwowej..Ponieważ.państwo.może.realizować.swoje.zada-
nia.za.pośrednictwem.innych,.odrębnych.od.państwa.podmiotów,.którym.przekazuje.
część.swoich.uprawnień,.wprowadzamy.pojęcie.administracji.publicznej..Obejmuje.
ono.administrację.państwową.(w.jej.ramach.możemy.jeszcze.wyróżnić.administrację.
rządową).oraz.administrację.samorządową..Obok.administracji.publicznej.możemy.
mówić.o.administracji.prywatnej.(administracji.prywatnych.szkół,.zakładów.opieki,.
zakładów.opieki.zdrowotnej),.ale.jej.zakres.w.porównaniu.do.administracji.publicznej.
jest.niewielki.
Administracja.jest.zjawiskiem.społecznym..Definiując.prawo.publiczne,.Ulpianus,.
rzymski.prawnik.z.początku.III.w..p.n.e.,.jako.główny.element.definicji.wskazywał,.że.
kieruje.się.ono.dobrem.ogólnym,.interesem.publicznym..Ten.element.służy.także.do.defi-
niowania.administracji..Współcześnie.coraz.częściej.sięga.się.do.pojęcia.interesu.publicz-
nego.i.dobra.wspólnego.jako.elementu.charakteryzującego.istotę.administracji.publicznej.
(K..Sobczak,.H..Izdebski,.M..Kulesza,.I..Lipowicz)..Zadawane.jest.nawet.w.tym.kontekście.
17
Rozdział I. Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje
pytanie,.czy.może.istnieć.administracja.publiczna,.która.ma.za.zadanie.osiąganie.innych.
celów.niż.ochrona.dobra.wspólnego.czy.interesu.publicznego.(K..Sobczak).
Określenie.administracji.odpowiada.stanowi.prawnemu.i.poglądom,.ideom.politycz-
nym.i.prawnym.związanym.z.pewnym.historycznym.etapem.rozwoju..Administracja.we.
współczesnym.rozumieniu,.uregulowana.prawnie,.działająca.w.sposób.sformalizowany,.
ukształtowana.hierarchicznie,.oparta.na.kadrach.zawodowych,.zaczęła.szerzej.kształtować.
się.i.rozwijać.dopiero.od.czasów.monarchii.absolutnej,.choć.stale.była.obecna.w.Kościele.
katolickim,.a.także.w.miastach,.od.kiedy.uzyskały.status.samorządów.(H..Izdebski,.M..Ku-
lesza)..Pojmowanie.„...administracji.państwowej.jako.z.istoty.swej.swobodnej,.twórczej.
działalności.w.ramach.ustaw.[...].jest.określeniem.odpowiadającym.stanowi.prawnemu.
i.poglądom.[...].okresu.przejściowego.między.tzw..państwem.»policyjnym«.a.państwem.
»praworządnym«”.(M..Zimmermann)..To.właśnie.przemiany.cywilizacyjne.i.ustrojowe,.
rozrost.zadań.państwa.(w.tym.i.jego.władzy.wykonawczej).doprowadziły.do.przebudowy.
administracji.współczesnego.państwa.i.poddawania.jej.prawu.(J..Borkowski,.J.St..Langrod).
Ogólnie.ujmując,.„administracja.publiczna.jest.sługą.ustroju.i.aparatem.wykonaw-
czym.władzy.politycznej”.(H..Izdebski,.M..Kulesza),.cała.jej.działalność.polega.na.wyko-
nywaniu.prawa.i.na.prawie.się.opiera..W.tym.też.powołani.autorzy.w.odniesieniu.do.
administracji.publicznej.widzą.istotę.podziału.władz..To.władza.wykonawcza.i.podległa.
jej.administracja.powołane.są.do.wykonywania.prawa..Do.trójpodziału.władz.nawiązuje.
uproszczona.i.ogólna,.jedna.z.najbardziej.znanych,.„klasyczna”.negatywna.definicja.admi-
nistracji,.określana.także.jako.definicja.„Wielkiej.Reszty”..W.myśl.tej.definicji,.pochodzącej.
od.Waltera.Jellinka.i.Ottona.Mayera,.administrację.stanowi.ta.część.działalności.państwa,.
która.nie.jest.ani.ustawodawstwem,.ani.sądownictwem..W.granicach.wyznaczonych.przez.
ustawy,.pod.kontrolą.sądów,.władza.wykonawcza.odpowiada.za.wykonanie.ustaw,.zajmuje.
się.rządzeniem.i.ponosi.odpowiedzialność.za.stan.spraw.państwa.(H..Izdebski,.M..Kulesza).
W. doktrynie. polskiej. możemy. spotkać. różne. odmiany. definicji. negatywnej.
(m.in..S..Kasznicy,.który.podkreślał,.że.konieczność.jej.przyjmowania.wynika.z.niemoż-
ności.pozytywnego.określenia.administracji,.i.E..Iserzona,.według.którego.„administracja.
państwowa.jest.działalnością.znamienną.wykonywaniem.zadań,.które.państwo.uznaje.
za.swoje,.z.wyłączeniem.działalności.parlamentarnej.i.sądowej”).
Bliższe,.pełne.określenie.tych.zadań.jest.trudne,.jeśli.nie.niemożliwe.z.uwagi.na.
szeroki,.zmienny,.zróżnicowany.co.do.przedmiotu.i.form.realizacji.zakres.zadań.państwa.
„z.zakresu.administracji.publicznej”..Choć.zatem.często.używa.się.pojęć.„administracja.
celna”,.„administracja.zatrudnienia.i.bezrobocia”,.„administracja.ochrony.zdrowia”.czy.
„administracja.oświaty”,.to.jednak.próby.wyliczenia.wszystkich.szczegółowych.zadań.
państwa.i.spraw.obejmowanych.pojęciem.„administracja.publiczna”.z.uwagi.na.ich.zło-
żoność.i.zmienność.są.skazane.na.niepowodzenie.
Administracja.jest.badana.z.różnych.punktów.widzenia,.nie.tylko.na.płaszczyźnie.
nauk.prawnych,.jest.też.obiektem.zainteresowania.wielu.innych.dyscyplin.naukowych.
–.nauk.politycznych,.organizacji.i.zarządzania,.socjologii.organizacji,.ekonomii,.psycho-
logii,.nauki.administracji.(J..Borkowski).
Na.gruncie.nauk.prawnych.administrację.próbuje.się.określać.od.strony.podmioto-
wej.–.w.zależności.od.sposobu.ujęcia.–.jako.osoby.lub.zespoły.osób.wykonujące.funkcje.
administracyjne,.organy.administracyjne.i.inne.jednostki.administrujące..Od.strony.przed-
18
1. Pojęcie administracji
miotowej.pojęcie.administracji.wiązane.jest.z.aktywnością.tych.osób.i.zespołów,.organów.
i.jednostek.administrujących.bądź.też.z.działalnością.państwa.i.innych.podmiotów.władzy.
publicznej..Te.definicje.określane.są.jako.pozytywne..Analizę.poglądów.doktryny.w.od-
niesieniu.do.sposobów.określenia.administracji.przeprowadził.J..Borkowski..W.nauce.
niemieckiej.wskazuje.się.na.trzy.rozumienia.administracji:.w.znaczeniu.organizacyjnym.
(organizację.administracji),.w.znaczeniu.materialnym.(działalność.państwa,.której.przed-
miotem.jest.wykonywanie.zadań.administracyjnych).oraz.w.znaczeniu.formalnym.jako.
sumę.aktywności.władz.administracyjnych.(H..Maurer).
Definicje.podmiotowe.łączą.pojęcie.administracji.z.zespołem.ludzi.powiązanym.
w.pewną.całość.z.uwagi.na.wspólne.cele,.wyposażonym.w.pewien.zakres.uprawnień.
władczych.i.zawiadowczych,.dysponującym.określonymi.środkami.rzeczowymi,.z.„plano-
wym.zgrupowaniem.ludzi.w.służbie.pewnej.misji.publicznej,.a.dopiero.potem.–.poprzez.
tych.ludzi.–.sumą.urządzeń,.którymi.dysponują”.(J.St..Langrod)..W.tym.ujęciu.punktem.
wyjścia.jest.człowiek.działający.w.ramach.szczególnego.układu.organizacyjnego.(teoria.
organiczna)..Zgodnie.z.inną.definicją.podmiotową.administracja.to.system.podmiotów.
utworzonych.i.wyposażonych.w.kompetencje.do.prowadzenia.organizatorskiej.i.kierow-
niczej.działalności.(W..Dawidowicz).
W.ramach.definicji.przedmiotowych.(czasem.określanych.jako.funkcjonalne,.bo.
nawiązujące.do.aktywności.państwa).podkreśla.się.zazwyczaj,.że.„administracja.to.nie.
tylko.wykonywanie.ustaw,.ale.także.twórcza.działalność”.(W.L..Jaworski)..Wskazuje.się,.
że.„administracja.to.organizatorska.działalność.państwa”.(J..Starościak.wyliczał.także.jako.
elementy.charakteryzujące.administrację.to,.że.organy.administracji.mogą.być.inicjatorem.
pracy.organizatorskiej,.organizatorska.praca.administracji.dotyczy.względnie.konkretnych.
sytuacji,.a.jej.organy.prowadzą.pracę.organizatorską.nie.tylko.przez.tworzenie.norm.
prawnych)..Podnosi.się,.że.„administracja.to.jedna.z.form.realizacji.funkcji.państwa.i.że.
polega.ona.na.bezpośredniej,.praktycznej.realizacji.zadań.państwa”.(M..Jaroszyński)..
Jeszcze.ogólniej.definiuje.administrację.E..Ochendowski,.uznając,.że.„administracja.to.
wszelka.zorganizowana.działalność.zmierzająca.do.osiągania.pewnych.celów”..Ekspo-
nowaną.w.klasycznej.doktrynie.funkcję.organizatorską.administracji.poddał.krytyce.
A..Błaś,.podkreślając,.że.funkcją.administracji.jest.wykonywanie.zadań.publicznych,.
a.nie.organizowanie.ich.wykonania,.nie.inspirowanie.do.wykonania.zadań.publicznych,.
nie.promowanie,.sponsorowanie.czy.sugerowanie.podmiotom.prywatnym,.by.przejęły.
określony.zakres.zadań.publicznych..„Cechą.administracji.publicznej.w.państwie.prawa.
nie.jest.żywiołowość,.spontaniczność,.doraźność,.zmienność”.(A..Błaś).
W.doktrynie.amerykańskiej.administrację.publiczną.definiuje.się.m.in.:.1).z.uwagi.na.
funkcje,.jakie.sprawuje,.jako.„proces.stosowania.określonych.reguł,.czyli.proces.przekształ-
cania.ogólnych.przepisów.w.konkretne.decyzje.dotyczące.indywidualnych.spraw”.oraz.
2).z.uwagi.na.przedmiot,.jakim.się.zajmuje,.jako.„struktury.władzy.politycznej,.których.
podstawowym.zadaniem.jest.realizacja.funkcji.wskazanych.w.punkcie.1”.(B.G..Peters).
Duże.znaczenie.przywiązuje.się.też.do.związanego.z.administracją.pojęcia.biuro-
kracji,.rozumianej.jako.organizacje.o.hierarchicznej.strukturze.władzy,.posługujące.się.
narzucaniem.uniwersalistycznych.i.bezosobowych.przepisów.do.jej.wykonywania,.kła-
dące.nacisk.na.prawne.ograniczenia.swobody.podejmowania.decyzji.administracyjnych.
(M..Weber,.B.G..Peters).
19
Rozdział I. Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje
Obecnie.najczęściej.definiuje.się.administrację,.budując.definicje.mieszane,.podmio-
towo-przedmiotowe,.uwzględniające.to,.że.administracja.to.zarazem.określona.struktura.
i.szczególne.działanie..Jak.wskazuje.się.w.doktrynie,.definicje.podmiotowo-przedmiotowe.
nie.są.definicjami.„czystymi”,.ale.wynika.to.z.zależności.(a.może.i.jedności).elementów.
działalności.(funkcji).administracyjnej.i.podmiotów,.które.wykonują.tę.działalność.(U..Peć-
-Kocowska)..W.ujęciu.H..Izdebskiego.i.M..Kuleszy.„przez.administrację.publiczną.rozumie.
się.zespół.działań,.czynności.i.przedsięwzięć.organizatorskich.i.wykonawczych,.prowadzo-
nych.na.rzecz.realizacji.interesu.publicznego.przez.różne.podmioty,.organy.i.instytucje,.
na.podstawie.ustawy.i.w.określonych.prawem.formach”..Podobnie.I..Lipowicz.określa.
„administrację.jako.system.złożony.z.ludzi.zorganizowanych.w.celu.stałej,.systematycznej,.
skierowanej.ku.przyszłości.realizacji.dobra.wspólnego.jako.misji.publicznej,.polegającej.
głównie.(choć.nie.wyłącznie).na.bieżącym.wykonywaniu.ustaw,.wyposażonych.w.tym.celu.
we.władztwo.państwowe.oraz.środki.materialno-techniczne”..Jak.widać,.w.pierwszym.
ujęciu.podmiotowy.zakres.administracji.obejmuje.różne.podmioty,.organy.i.instytucje,.
podczas.gdy.ujęcie.drugie.eksponuje.czynnik.ludzki..Takie.właśnie.zróżnicowane.ujęcia.
zakresu.podmiotowego.administracji.publicznej.rzutują.następnie.na.sposoby.rozumienia.
innych.podstawowych.pojęć.z.zakresu.prawa.administracyjnego,.pojęcia.organu.admi-
nistracji.publicznej,.prawnych.form.działania.administracji.
2. cechy administracji
Administracja.jest.zjawiskiem.prawnym,.społecznym.i.politycznym..Do.jej.cech.
zalicza.się:
1). działanie.w.imieniu.i.na.rachunek.państwa.lub.innego,.odrębnego.od.państwa.
podmiotu.władzy.publicznej,.któremu.państwo.przekazało.część.swojej.władzy.
(imperium);
2). możność.działania.w.formach.władczych,.zabezpieczonych.możliwością.zastosowa-
nia.przymusu.państwowego.(współcześnie.poszerza.się.sfera.działań.administracji.
wolnych.od.przymusu);
3). działanie.w.interesie.publicznym.(w.imię.„dobra.wspólnego”,.„dobra.publicznego”,.
interesu.społecznego);
4). polityczny.charakter.–.cele.jej.działania.i.jego.rezultaty.ocenia.się.w.kategoriach.
politycznych,.wpływają.one.na.kształtowanie.się.stosunku.obywateli.do.podmiotów.
administracji;
5). działanie.na.podstawie.ustaw.i.w.granicach.przez.nie.określonych.(z.tego.względu.
w.odniesieniu.do.działania.administracji.publicznej.nie.ma.zastosowania.zasada.„co.
nie.jest.zabronione,.jest.dozwolone”);
6). aktywność,.zwrócenie.ku.przyszłości,.możność.podejmowania.działania.z.własnej.
inicjatywy;
7). działanie.w.sposób.ciągły.i.stabilny;
8). oparcie.się.(z.reguły).na.zawodowym.personelu;
9). charakter.monopolistyczny.(administracja,.działając.w.ramach.powierzonej.jej.
kompetencji,.występuje.jako.wyłączny.gospodarz.w.określonej.kategorii.spraw).
20
i.bezosobowy.–.w.ramach.jej.struktur.działają.różne.podmioty,.lecz.decyzję.wydaje.
nie.ktoś.pełniący.funkcję.wojewody,.ale.organ.administracji.noszący.tę.nazwę.(J..Łę-
towski).
2. Cechy administracji
System.podmiotów.wykonujących.zadania.administracji.publicznej.tworzy.pewną.
wyodrębnioną,.kompleksową.i.jednolitą.organizację.(J..Łętowski),.posługującą.się.ujedno-
liconymi.procedurami..Chociaż.w.ramach.administracji.publicznej.system.organizacyjny.
administracji.państwowej.różni.się.od.systemu.administracji.samorządowej,.to.jednak.i.ten.
drugi.opiera.się.na.strukturach.organizacyjnych,.których.zasadnicze.cechy.–.organy.i.tryb.
działania.–.są.jednolite.i.przesądzone.ustawowo,.a.tym.samym.zakres.samodzielności.or-
ganizacyjnej.samorządu.nie.jest.szeroki.i.nie.narusza.jednolitości.podstawowych.struktur.
Do.cech.administracji.publicznej.zalicza.się.też.zazwyczaj.to,.że.jej.celem.nie.jest.
dążenie.do.osiągania.zysku..Ta.cecha.nie.oznacza.jednak,.że.wszystkie.świadczenia.ad-
ministracji.publicznej.będą.realizowane.na.zasadzie.braku.odpłatności;.przeciwnie,.więk-
szość.świadczeń.administracji.podlega.całkowitej.lub.częściowej.odpłatności.ze.strony.ich.
adresatów..Ponadto.daje.się.zauważyć.zjawisko.tworzenia.takich.form.organizacyjnych.
administracji.(agencje.rządowe.mające.status.spółek.prawa.handlowego.czy.państwo-
wych.osób.prawnych),.dla.których.osiąganie.zysku.staje.się.jednym.z.celów.działania..Na.
zanikanie.tej.cechy.mają.też.wpływ.procesy.prywatyzacji.zadań.administracji.publicznej.
i.powierzanie.podmiotom.spoza.struktury.administracji.publicznej.wykonywania.tych.
zadań.(głównie.usług).z.zachowaniem.odpowiedzialności.administracji.za.tworzenie.
gwarancji.realizacji.interesu.publicznego.w.sferze.zadań.(usług).przekazanych.
Przy.charakteryzowaniu.administracji.państwowej.do.jej.cech.zalicza.się.także.zor-
ganizowanie.(oraz.działanie).na.zasadzie.kierownictwa.i.podporządkowania.
Wskazuje.się.także.na.cechy,.jakie.powinny.charakteryzować.silną.administrację..
„Silna.administracja.to.taka,.która.jest.demokratycznie.kontrolowana.i.zasilana.w.nowe.
impulsy,.a.przede.wszystkim.kompetentna.i.dobrze.poinformowana,.co.jest.warunkiem.
sensownego.działania.oraz.odpowiedzialnej.administracji”.(K..Sobczak)..Autor.ten.wska-
zuje.także.tendencje.rozwojowe.administracji,.m.in..napięcia.i.przekształcenia.w.obszarze.
współistnienia.i.współdziałania.zawodowej.administracji.z.różnymi.ośrodkami.władzy.
o.charakterze.demokratycznym,.prywatyzację.funkcji.i.prywatyzację.przedmiotową,.
rosnącą.rolę.w.podejmowaniu.zadań.nadzwyczajnych,.antykryzysowych.oraz.przeciw-
działających.zagrożeniom,.dążenie.do.kompatybilności.systemów.państwowych.i.porów-
nywalności,.w.jakimś.stopniu,.zakresu.szerokości.zadań.administracji.oraz.sposobów.jej.
działania.
Wspomniano.wyżej.o.politycznym.charakterze.administracji..Związki.administracji.
z.polityką.mają.zróżnicowany.charakter..Jedną.z.zasad,.które.bywają.traktowane.jako.tra-
dycyjne.reguły.życia.publicznego,.jest.zasada.precyzyjnego.rozdzielania.polityki.od.admi-
nistracji..Zasada.ta.zarazem.często.uznawana.jest.za.fałszywą.i.sztuczną.(B.G..Peters)..Dla.
polityków.jej.istnienie.bywa.korzystne,.bo.pozwala.im.działać.swobodniej.–.rozdzielenie.
ścieżek.podejmowania.decyzji.ułatwia.politykom.dokonywanie.niepopularnych.wybo-
rów,.bo.przerzucają.je.na.ludzi,.którzy.nie.muszą.martwić.się.o.reelekcję..Ponadto.dzięki.
niej.reformatorzy.polityczni.mogą.unikać.kojarzenia.swego.programu.reform.z.polityką.
postrzeganą.przez.część.opinii.publicznej.jako.obszar.niejasnych.interesów.(B.G..Peters)..
21
Rozdział I. Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje
Ponadto.administracja.często.staje.się.obszarem.„łupów.politycznych”.(„zasadę.łupów”.
–.to the victors belong the spoils.–.wykształciła.demokracja.amerykańska),.które.niekiedy.
znajdują.prawne.zakotwiczenie.(m.in..wprowadzona.do.polskiego.prawa.zasada,.że.
z.chwilą.dymisji.rządu.wojewodowie.również.składają.dymisję).
Między.sferą.administracji.i.sferą.polityki.istnieje.wiele.powiązań.formalnych.oraz.
nieformalnych..Podstawowe.wpływy.partii.politycznych.na.administrację.wyrażają.się.
w.mechanizmach.oficjalnych,.w.tym.w.powierzaniu.politykom.kierowniczych.stanowisk.
w.administracji.(niekiedy.wyodrębnia.się.przy.tym.w.strukturze.określonych.organów.
struktury.stricte.polityczne,.w.postaci.gabinetów.politycznych.ministrów)..Inne.powią-
zania.mogą.być.legalne.(gdy.gra.różnych.interesów.i.wpływów.podlega.uregulowaniom.
prawnym),.występować.na.granicy.prawa.lub.ją.przekraczać.(szerzej.B.G..Peters).
Przejrzystość.działania.administracji.(wynikająca.m.in..z.zasady.jawności.życia.pu-
blicznego).wymaga,.by.powiązania.polityczne.między.administracją.a.polityką.pozo-
stawały.pod.kontrolą.prawa..Z.tego.punktu.widzenia.szczególne.znaczenie.ma.prawne.
uregulowanie.lobbingu,.współpracy.administracji.z.oficjalnie.akceptowanymi.grupami.
interesów.(ustawa.z.dnia.7.lipca.2005.r..o.działalności.lobbingowej.w.procesie.stanowie-
nia.prawa,.Dz..U..Nr.169,.poz..1414.z.późn..zm.),.regulacja.prawna.i.zakres.obowiązku.
przeprowadzania.przez.administrację.konsultacji.społecznych.oraz.wpływ.na.działanie.
administracji.zinstytucjonalizowanych.(zorganizowanych).grup.interesów,.kościołów,.
wojska,.zorganizowanych.grup.zawodowych.czy.samej.administracji,.a.także.bezpośrednie.
włączanie.grup.interesów.do.rozwiązywania.różnych.problemów.życia.zbiorowego..Ten.
ostatni.rodzaj.powiązań.jest.(zwłaszcza.w.Holandii.i.krajach.skandynawskich).rezultatem.
poszukiwania.tańszych.i.efektywniejszych.sposobów.zarządzania.sprawami.publicznymi,.
choć.jednocześnie.wskazuje.się,.że.takie.powiązania.sprawiają,.iż.„administracja.publiczna.
staje.się.słabsza.i.mniej.autonomiczna”.(B.G..Peters).
Na.osłabianie.administracji.może.też.wpływać.klientelizm,.czyli.sytuacja,.w.której.
administracja.publiczna.uznaje.pewne.grupy.nacisku.za.naturalnych,.oczywistych.repre-
zentantów.określonych.interesów.związanych.z.życiem.zbiorowym.(choć.nie.stanowią.oni.
prawnie.umocowanej.reprezentacji.i.nie.reprezentują.wszystkich.interesów.w.określonej.
sferze.działania).i.pomija.inne.grupy.interesów.
Wskazane.wyżej.problemy.są.przedmiotem.licznych.opracowań.(teoretycznych.
i.analiz).w.doktrynie.zachodniej..W.Polsce.publikacje.z.tego.zakresu.pojawiają.się.coraz.
częściej,.ale.nadal.istnieje.potrzeba.pogłębionej.analizy.związków.między.administracją.
publiczną.a.polityką.(zob..m.in..prace.H..Izdebskiego.i.M..Kuleszy,.K..Sobczaka,.B..Ku-
dryckiej,.A..Błasia).
3. funkcje administracji i jej podziały
Często.stosowaną.klasyfikacją.administracji.publicznej.(poza.powołanym.już.pod-
stawowym.podziałem.na.administrację.państwową.i.samorządową).jest.podział.z.uwagi.
na.siatkę.podziału.terytorialnego.kraju.na.administrację.centralną.(ogólnopaństwową),.
terytorialną.–.regionalną:.samorządową.wojewódzką.i.rządową.wojewódzką.(zespoloną.
i.niezespoloną).oraz.lokalną.(samorządową.–.powiatową.i.gminną).
22
3. Funkcje administracji i jej podziały
Z.uwagi.na.zakres.zadań.wyróżnia.się.administrację.ogólną.i.specjalną.(o.wąsko.
zakreślonym.obszarze.zadań).
Można.także.spotkać.klasyfikacje.oparte.na.przepisach.prawa.materialnego,.prowa-
dzące.do.wyróżniania.administracji.celnej,.finansowej,.gospodarczej,.oświatowej.(szkolnej),.
ochrony.środowiska,.rolnictwa,.miar,.probierczej,.górniczej,.akt.stanu.cywilnego,.leśnej,.
wojskowej,.porządku.i.bezpieczeństwa.publicznego.oraz.wielu.innych.dziedzin,.których.
nie.sposób.w.tym.miejscu.wymienić.
Do.głównych.działów.(gałęzi,.resortów).administracji.publicznej.S..Kasznica.zaliczał:.
administrację.spraw.zagranicznych,.administrację.spraw.wojskowych,.administrację.
sprawiedliwości,.administrację.skarbową.oraz.administrację.spraw.wewnętrznych,.która.
obejmuje.pozostałe.tereny.administracji,.stanowiąc.treść.pojęcia.administracji.w.najści-
ślejszym.znaczeniu..„Celem.administracji.w.tym.rozumieniu.jest.zapewnienie.Państwu,.
jako.takiemu,.całości.i.bezpieczeństwa;.troska.o.utrzymanie.i.rozwój.kultury.duchowej.
i.materialnej.ludności.Państwa”.(S..Kasznica).
Do.podstawowych.klasyfikacji.dokonanych.na.podstawie.kryterium.charakteru.
działań.administracji.należy.podział.na.administrację.władczą.(reglamentacyjną).oraz.
niewładczą.(gestię,.administrację.zawiadowczą,.administrację.świadczącą).
Administracja.władcza.(reglamentacyjną),.określana.także.jako.klasyczna,.obejmuje.
zadania.reglamentacyjno-dystrybucyjne,.realizowane.za.pomocą.władczych.form.działania.
administracji,.głównie.aktów.administracyjnych.(pozwoleń,.zezwoleń,.koncesji,.licencji),.
zabezpieczonych.możliwością.użycia.środków.przymusu.państwowego.
Historycznie.biorąc,.podstawową.funkcją.administracji.była.początkowo.funkcja.okre-
ślana.jako.„policja.administracyjna”,.przez.którą.rozumiano.działania.prawne.i.faktyczne.
podejmowane.przez.administrację.dla.odsunięcia.niebezpieczeństwa.grożącego.takim.
dobrom,.jak.spokój,.bezpieczeństwo.i.porządek.publiczny.–.w.Niemczech.pojęciem.policji.
obejmowano.całą.sferę.administracji.wewnętrznej.(M..Szewczyk)..Policja.administracyjna.
nie.jest.pojęciem.normatywnym,.jest.to.pojęcie.–.narzędzie.służące.do.określania.specy-
ficznych.relacji.między.jednostką.(obywatelem).a.administracją.działającą.w.imię.interesu.
publicznego.(H..Izdebski,.M..Kulesza)..Dzisiaj,.jak.pisał.Z..Leoński,.„policję.administracyjną.
kojarzy.się.z.utrzymaniem.i.ochroną.porządku.i.bezpieczeństwa,.usuwaniem.zagrożeń.dla.
porządku.publicznego,.życia,.zdrowia.itp..przez.organy.administracji.publicznej.i.to.z.reguły.
w.stanach.szczególnych,.często.za.pomocą.swoistych.form.działania.łącznie.z.przymusem.
bezpośrednim..Czynią.to.specjalnie.w.tym.celu.powołane.organy.jako.korpusy.(formacje).
umundurowane.i.uzbrojone.(Policja,.Straż.Graniczna,.straż.gminna.itd.).oraz.zorganizowa-
ne.na.wzór.wojskowy..Funkcje.policji.administracyjnej.mogą.też.spełniać.organy.cywilnej.
administracji.(Państwowa.Inspekcja.Sanitarna)”..M..Szewczyk.wskazuje.też,.że.również.
zadania,.jakie.administracji.monarchii.absolutnej.narzucał.monarcha,.mając.na.uwadze.
troskę.o.pomyślność.poddanych.(ius politiae),.określane.były.mianem.policji..Niekiedy.w.ra-
mach.policji.administracyjnej.wyróżnia.się.policje.szczegółowe,.policję.pobytową,.policję.
sanitarną,.policję.budowlaną.(nadzór.budowlany),.policję.paszportową..Pojęcia.„policja.
administracyjna”.używa.się.także.dla.określenia.grupy.organów.administracji,.dla.których.
głównym.celem.jest.realizacja.funkcji.policyjnych.–.inspekcji,.służb.i.straży.
Na.treść.funkcji.reglamentacyjnej.(określanej.także.jako.funkcja.reglamentacyjno-
-porządkowa).w.późniejszym.okresie.państwa.liberalnego.składało.się.wykonywanie.
23
Rozdział I. Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje
ustaw.oraz.stosowanie.prawa.w.formie.aktów.administracyjnych,.zabezpieczone.systemem.
gwarancji.praw.obywateli.z.sądownictwem.administracyjnym.na.czele..Administracja,.
przy.założeniu,.że.w.swoich.władczych.działaniach.podlega.prawu,.sprowadzana.była.
do.roli.„stróża.nocnego”,.gwaranta.porządku.prawnego.(T..Kuta).
W.miarę.rozwoju.cywilizacyjnego.zmieniały.się.funkcje.administracji..Szczególną.
rolę.zaczęła.odgrywać.funkcja.zaspokajania.podstawowych.potrzeb.bytowych.ludzi,.
zwłaszcza.w.miastach,.i.organizowania.usług.w.dziedzinie.infrastruktury.komunalnej,.
oświaty,.kultury,.w.sferze.socjalnej..To.właśnie.administracja.niewładcza-świadcząca.bywa.
uważana.współcześnie.za.równorzędną,.a.niekiedy.nawet.dominującą.(co.jednak.trzeba.
uznać.za.przedwczesne,.bo.administracja.władcza.pozostaje.jednak.funkcją.podstawową.
i.to.nader.żywotną).funkcję.związaną.z.zaspokajaniem.potrzeb.powszechnych.(T..Kuta,.
I..Lipowicz)..Administracja,.która.dotychczas.była.głównie.gwarantką.porządku.prawnego.
oraz.spokoju.i.bezpieczeństwa.publicznego,.stała.się.także.głównym.organizatorem.usług.
publicznych,.zobowiązanym.do.tworzenia.odpowiedniej.bazy.materialnej.i.świadczenia.
tych.usług.
Rozróżnienie.administracji.władczej.i.niewładczej.bywa.wiązane.we.włoskiej.dok-
trynie.prawa.administracyjnego.z.rozróżnieniem.funkcji.publicznej.administracji,.której.
zadaniem.jest.ochrona.praw.i.interesów.prawnych,.udzielanie.pozwoleń,.upoważnień,.
wydawanie.nakazów.i.zakazów,.oraz.funkcji.służby.publicznej.administracji.jako.wytwórcy.
usług.i.świadczeń.w.sferze.zaspokajania.potrzeb.powstających.w.wielkich.zbiorowościach.
ludzkich.(U..Peć-Kocowska).
Za.pojmowaniem.administracji.jako.służby.publicznej.opowiadał.się.J.S..Langrod,.
podkreślając,.że.ten.typ.aktywności.ludzkiej.powinien.się.charakteryzować.następującymi.
cechami:.„musi.to.być.aktywność.pożyteczna.społecznie,.a.nawet.niezbędna.w.interesie.
ogółu,.w.danej.epoce.i.danym.miejscu,.tzn..taka,.której.niepodobna.pozostawić.inicjaty-
wie.i.realizacji.prywatnej,.czy.to.z.powodu.braku.tej.ostatniej,.czy.to.niewystarczającego.
rozmiaru,.czy.też.jej.następstw.szkodliwych.dla.dobra.publicznego”,.aktywność.ta.musi.
być.ciągła,.obciążenie.nią.odpowiednich.organów.musi.oznaczać.powinność.jej.wykony-
wania,.a.nie.uprawnienie,.i.prawidłowa.
Do.pojęcia.„służb.publicznych”.nawiązuje.francuska.doktryna.prawa.administra-
cyjnego.(uważając.je.niekiedy.wręcz.za.podstawę.struktury.prawa.administracyjnego),.
podkreślając.tym.samym.rolę.administracji.w.sferze.zaspokajania.powszechnych.potrzeb..
Pojęcie.administracji.świadczącej.(administracji.usług,.zwłaszcza.w.zakresie.zabezpieczenia.
spraw.bytowych.obywateli).wprowadził.E..Forsthoff..Przez.to.pojęcie.we.współczesnej.
doktrynie.niemieckiej.rozumie.się.administrację.usług.socjalnych,.zabezpieczenie.spraw.
bytowych.za.pomocą.instytucji.użyteczności.publicznej.oraz.administrację.wspomagającą.
(E..Schmidt-Aßmann).
O.ile.w.ramach.funkcji.administracji.władczej.stosunki.między.administracją.a.jed-
nostkami.(i.innymi.podmiotami.pozostającymi.„na.zewnątrz”.administracji).są.jedno-
znacznie.determinowane.prawnie,.o.tyle.stosunki.między.administracją.a.obywatelami.
w.sferze.zaspokajania.zbiorowych.potrzeb.społecznych.nie.zawsze.są.ściśle.uregulowane.
prawem,.często.opierają.się.na.normach.zadaniowych,.ogólnokompetencyjnych.(T..Kuta),.
często.nie.ma.też.odpowiednich.procedur.zapewniających.powszechny,.równy.i.stały.
dostęp.do.usług.w.sferze.użyteczności.publicznej.
24
3. Funkcje administracji i jej podziały
Współcześnie.występuje.także.pojęcie.administracji.regulacyjnej.(T..Skoczny).jako.
formy.administracji.reglamentacyjnej..Regulacja.stanowi.jeden.z.rodzajów.reglamentacji.
gospodarczej,.włączając.policję.administracyjną,.mającą.u.podstaw.szeroko.rozumiane.
bezpieczeństwo.publiczne,.w.tym.bezpieczeństwo.ekonomiczne..Ta.sfera.działania.admi-
nistracji.publicznej.jest.w.znacznym.stopniu.poddana.regulacji.zawartej.w.prawie.unij-
nym..Celem.reglamentacji.gospodarczej.jest.„ochrona.interesów.gospodarczych.pewnych.
zbiorowości.(także.interesu.gospodarczego.i.politycznego.państwa).w.przeciwstawieniu.
do.indywidualnych.interesów.przedsiębiorców”.(T..Kocowski),.m.in..przez.określanie.
warunków.(nakazów.i.zakazów),.których.spełnianie.ogranicza.swobodę.przedsiębiorców..
W.myśl.innej.definicji.administracja.regulacyjna.to.„władcza.działalność.administracyjna,.
która.–.na.podstawie.norm.kompetencyjnych.–.zapewnia.indywidualne,.skierowane.przy-
szłościowo.kształtowanie.uczestnictwa.w.rynku.i/lub.zachowania.na.rynku.określonych.
przedsiębiorstw.(w.określonych.sektorach).[przede.wszystkim].w.celu.rozwoju.konkurencji.
oraz.wolnego.dostępu.do.urządzeń.kluczowych,.względnie.wolnego.i.powszechnego.
dostarczania.usług.powszechnych”.(T..Skoczny)..Jeszcze.inna.definicja.określa.regulację.
jako.funkcję.państwa,.która.polega.na.podejmowaniu.określonych.działań.w.odniesieniu.
do.sektorów.infrastrukturalnych,.polegających.na.stanowieniu.norm.prawnych.oraz.na.
władczym.stosowaniu.tych.norm.w.określonych.przypadkach.(M..Szydło)..Do.szczegól-
nych.cech.podmiotowo.ujmowanej.administracji.regulacyjnej.zaliczana.jest.względna.
niezależność.organów.regulacyjnych..Organy.regulacyjne.są.tak.określane.wprost.przez.
ustawy.albo.–.nie.nosząc.takiej.nazwy.–.pełnią.funkcje.regulacyjne,.działając.na.podstawie.
prawa.administracyjnego,.we.właściwych.dla.administracji.formach.prawnych.
W.latach.80..i.90..XX.w..pojawiło.się.(i.przyjęło.zwłaszcza.w.Wielkiej.Brytanii.i.Sta-
nach.Zjednoczonych,.a.w.pewnym.zakresie.w.większości.krajów.Europy.Zachodniej).
menedżerskie.podejście.do.administracji.publicznej,.określane.jako.nowe.publiczne.zarzą-
dzanie.–.New Public Management..Opiera.się.ono.na.założeniu,.że.administracja.publiczna.
powinna.koncentrować.się.na.osiąganiu.wyników.i.aby.je.osiągnąć.powinna,.zwłaszcza.
w.zakresie,.w.jakim.dostarcza.rzeczy.i.usługi,.stosować.sposoby.i.mechanizmy.konkurencji.
rynkowej.(m.in..przez.różne.formy.prywatyzacji.wykonywania.usług.i.świadczeń).w.tym.
metod.rachunku.ekonomicznego,.by.efektywnie.i.oszczędnie.gospodarować.środkami.
publicznymi..Wiąże.się.z.nim.koncepcja.publicznego.wyboru.(the public choice movement),.
prowadząca.do.traktowania.jednostki.jako.klienta,.konsumenta.świadczonych.przez.
administrację.publiczną.usług.i.do.ograniczania.działania.administracji.w.tej.sferze,.jeśli.
takie.usługi.może.świadczyć.podmiot.prywatny..Administracja.publiczna.powinna.gwa-
rantować.odpowiedni.zakres.świadczeń.publicznych.i.usług.i.ponosić.w.tym.zakresie.
odpowiedzialność,.ale.nie.musi.ich.wykonywać.(świadczyć).sama..Koncepcje.te.zaczęto.
postrzegać.jako.niosące.zagrożenie.dla.jakości.usług.świadczonych.przez.administrację,.
prowadzące.do.sprowadzania.wszelkich.wyborów.publicznych.do.rachunku.ekono-
micznego.i.całkowitego.odchodzenia.od.zasad.państwa.opiekuńczego,.niekorzystne.dla.
jednostki.traktowanej.bardziej.jako.konsument.niż.obywatel.i.w.konsekwencji.prowadzące.
do.odwrotu.od.państwa.prawa.w.kierunku.niedemokratycznym..W.tej.sytuacji.pojawiła.
się.tendencja.do.uzupełniania.zasad.New Public Management.wartościowym.lub.etycznym.
administrowaniem,.opartym.na.wartościach.demokratycznego.państwa.prawnego.(A..Błaś,.
B..Kudrycka,.J..Supernat).
25
Rozdział I. Pojęcie administracji, jej cechy i funkcje
Na.podstawie.tych.koncepcji,.ale.w.pewnym.stopniu.w.opozycji.do.nich.wykształciła.
się.koncepcja.public governance,.traktująca,.w.przeciwieństwie.do.poprzednich.koncepcji,.
„administrację.publiczną.w.kontekście.społeczeństwa.obywatelskiego,.które.jest.w.niej.
ujmowane.jako.sieć.organizacji.społecznych,.przede.wszystkim.organizacji.pozarządo-
wych”.(H..Izdebski)..Pojęcie.społeczeństwa.sieciowego.(network society).i.w.tym.kontekście.
państwa.sieciowego.wiązane.jest.z.systemem.„organów.i.instytucji.państwowych.i.samo-
rządowych.jako.współczesnego.typu.państwa.obywatelskiego.przeciwstawianego.trady-
cyjnemu,.etatystycznemu.i.centralistycznemu,.państwu.administracyjnemu”.(H..Izdebski)..
W.odróżnieniu.od.wcześniejszych.koncepcji.prowadzących.do.traktowania.obywateli.jako.
konsumentów,.klientów.„koncepcja.[...].public governance.koncentruje.się.na.obywatelach.
jako.interesariuszach,.a.administracja.ujmowana.jest.jako.część.składowa.społeczeństwa,.
uczestnicząca.w.rozwiązywaniu.problemów.zbiorowych.przy.udziale.zainteresowanych.
jednostek.i.grup”.(H..Izdebski)..Koncepcje.New Public Management.i.public governance.
poddał.szerszej.analizie.J..Supernat..Autor.ten.wskazuje.także.na.wykształcanie.się.pojęć.
„administracji.sieciowej”.oraz.administracji.rozumianej.jako.splot.umów.
Przed.administracją.publiczną.stale.pojawiają.się.nowe.wyzwania,.mające.wpływ.
także.na.sposób.jej.rozumienia..W.doktrynie.wskazuje.się.w.tym.kontekście.na.obciąże-
nie.nowymi.zadaniami,.wyzwania.wynikające.z.procesów.globalizacji,.z.przekształcania.
się.„cywilizacji.papieru”.w.„cywilizację.komputerową”,.z.masowych.migracji.ludności,.
z.umiędzynarodowienia.administracji.publicznej,.w.tym.z.orzeczniczej.funkcji.Trybunału.
Sprawiedliwości.Unii.Europejskiej.i.Europejskiego.Trybunału.Praw.Człowieka,.z.kształto-
wania.się.„społeczeństwa.informacyjnego”,.w.którym.administracja.publiczna.przestaje.być.
głównym.źródłem.wiedzy.o.sprawach.publicznych.oraz.z.ekonomizacji.usług.publicznych.
(I..Lipowicz,.Z..Niewiadomski).
Wybrana i wykorzystana literatura
Bednarek.W.,.Dobkowski.J.,.Kopacz.Z.,.Policja administracyjna w systemie administracji publicz-
nej.(w:).Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra
hab. Józefa Filipka,.Kraków.2001
Błaś.A.,.Dylematy administracji publicznej w państwie prawa.(w:).Z..Niewiadomski,.Z..Cieślak.(red.),.
Prawo do dobrej administracji. Referaty na Zjazd Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego,
Warszawa–Dębe, 23–25 września 2002 r.,.Warszawa.2003
Błaś.A.,.Niekonstytucyjne zjawiska w administracji publicznej.(w:).Instytucje współczesnego prawa
administracyjnego. Księga Jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka,.Kraków.2001
Boć.J..(red.),.Administracja publiczna,.Wrocław.2005
Boć.J..(red.),.Prawo administracyjne,.Wrocław.2007
Borkowski.J.,.Określenie administracji i prawa administracyjnego.(w:).J..Starościak.(red.),.System
prawa administracyjnego,.t..I,.Ossolineum.1977
Dawidowicz.W.,.Polskie prawo administracyjne,.Warszawa.1978
Dawidowicz.W.,.Wstęp do nauk prawno-administracyjnych,.Warszawa.1974
Ferens.A.,.Macek.I..(red.),.Administracja i polityka. Wprowadzenie,.Wrocław.1999
Filipek.J.,.Prawo administracyjne. Instytucje ogólne,.cz..I,.Kraków.1995
26
3. Funkcje administracji i jej podziały
Hoff.W.,.Recepcja pojęcia regulacji i organu regulacyjnego na przykładzie prawa polskiego,.PiP.2005,.z..8
Iserzon.E.,.Prawo administracyjne. Podstawowe instytucje,.Warszawa.1968
Izdebski.H.,.Fundamenty współczesnych państw,.Warszawa.2007
Izdebski.H.,.Kulesza.M.,.Administracja publiczna,.Warszawa.1999
Jaroszyński.M..(w:).M..Jaroszyński,.M..Zimmermann,.W..Brzeziński,.Polskie prawo administracyjne.
Część ogólna,.Warszawa.1956
Jaworski.W.L.,.Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne,.Warszawa.1924
Kasznica.S..(Łużycki.A.),.Polskie prawo administracyjne,.Warszawa.1943,.druk.konspiracyjny.
–.późn..wyd..Poznań.1946
Kawka.I.,.Telekomunikacyjne organy regulacyjne w Unii Europejskiej,.Kraków.2006
Kocowski.I.,.Reglamentacja gospodarcza.(w:).A..Borkowski,.A..Chełmoński,.M..Guzliński,.K..Kiczka,.
L..Kieres,.I..Kocowski,.Administracyjne prawo gospodarcze,.Wrocław.2004
Kudrycka.B.,.Dylematy urzędników administracji publicznej,.Białystok.1995
Kudrycka.B.,.Neutralność polityczna urzędników,.Warszawa.1998
Kudrycka.B.,.W.sprawie wdrażania zasad New Public Management do prawa administracyjnego.(w:).In-
stytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa
Filipka,.Kraków.2001
Kunderewicz.C.,.Studia z rzymskiego prawa administracyjnego,.Łódź.1991
Kuta.I.,.Aspekty prawne organizowania usług przez administrację,.Wrocław.1969
Kuta.I.,.Funkcje współczesnej administracji i sposoby ich realizacji,.Wrocław.1992
Lang.J..(w:).Z..Cieślak,.J..Jagielski,.J..Lang,.M..Wierzbowski,.A..Wiktorowska,.Prawo administra-
cyjne,.Warszawa.1999
Langrod.J.S.,.Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej,.t..I,.Kraków.1948,.reprint.
Kraków.2003
Leoński.Z.,.Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane).(w:).Z..Niewiadomski,.
J..Buczkowski,.J..Łukasiewicz,.J..Posłuszny,.J..Stelmasiak.(red.),.Administracja publiczna u progu
XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji jubileuszu 45-lecia
pracy naukowej,.Przemyśl.2000
Lipowicz.I..(w:).Z..Cieślak,.I..Lipowicz,.Z..Niewiadomski,.Prawo administracyjne. Część ogólna,.
Warszawa.2000
Łętowski.J.,.Prawo administracyjne. Zagadnienia podstawowe,.Warszawa.1990
Malec.D.,.Malec.J.,.Histor
Pobierz darmowy fragment (pdf)
