Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00070 004594 13085859 na godz. na dobę w sumie
Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu - ebook/pdf
Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu - ebook/pdf
Autor: , , , , , , Liczba stron: 314
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-812-8594-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

W ramach jednej pozycji naukowej udało się zebrać osiemdziesiąt tekstów związanych z różnorodnymi problemami szeroko rozumianego prawa administracyjnego, opracowanych przez ponad 90 autorów, z których zdecydowana większość posiada co najmniej stopień naukowy doktora habilitowanego nauk prawnych (...)

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, że dla tak wielu różnych tekstów udało się znaleźć wspólny mianownik. Są nim niewątpliwie współczesne wyzwania, z którymi musi zmierzyć się, i za którymi próbuje stale nadążać, szeroko rozumiane prawo administracyjne. Kwestia ta w sposób klarowny wybrzmiewa w tytule recenzowanej publikacji. Jest to bardzo istotne ze względu na szerokie zainteresowania badawcze oraz doświadczenia praktyczne Jubilata, a także z racji idei przygotowywania ksiąg jubileuszowych najznamienitszym profesorom przez ich kolegów, znajomych oraz uczniów, prowadzących badania naukowe w różnych obszarach'.

dr hab. Leszek Bielecki, prof. UJK

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Część I. Współczesne wyzwania prawa administracyjnego i procedur administracyjnych 1 A. O prawie, prawie administracyjnym i administracji – uwagi i refleksje ogólne 3 Prof. dr hab. Tomasz Giaro UniwersyTeT warszawski Prawo administracyjne w starożytnym Rzymie? I. Debaty nad genezą prawa administracyjnego Sam termin „administracja” pochodzi z łaciny, gdzie administrare znaczy zarządzać, kie- rować, pomagać, obsługiwać, administer – lecz również minister! – to sługa i pomocnik, a ad- ministrator to już kierownik czy zarządca. Administracja jako uregulowane prawnie zjawisko społeczne pojawia się przecież nieuchronnie – najwcześniej w postaci administracji skarbowej i wojskowej – we wszystkich nieco większych i bardziej skomplikowanych społecznościach. Rozwiniętą administracją państwową dysponują już cywilizacje starożytne, jeśli wykształciły w szerszym zakresie władztwo terytorialne; zwłaszcza Rzym wytworzył z czasem rozbudowa- ne kadry urzędnicze, obejmujące swoją działalnością cały obszar imperium. O ile jednak prawo cywilne, handlowe, karne, konstytucyjne, finansowe i podatkowe cie- szą się od dawna i bez zastrzeżeń starożytną genealogią, właśnie prawu administracyjnemu odmawia się jej nader często, choć równie niesłusznie. Wprawdzie kilka lat temu w ślad za badaczem włoskim F. Lucrezi1 protestowali przeciwko negowaniu obecności w Rzymie staro- żytnym tej gałęzi prawa F. Longchamps de Bérier2 i niżej podpisany3. Nie wydaje się jednak, by za tymi proklamacjami podążyły w ostatnim czasie w Polsce szerzej zakrojone badania, jeśli pominąć prace B. Sitka i jego współpracowników nad rzymskim ustrojem administracyjnym, zwłaszcza municypalnym4. Przyczyny wspomnianej niechęci doktryny współczesnej do rzymskiego prawa admini- stracyjnego są dwie. Po pierwsze, jej przekonanie, że administracja rzymska nie była w peł- ni rozwinięta, a kadry urzędnicze były słabe, jak stwierdzał już w końcu XIX w. obok wielu innych ówczesnych prawników L. Petrażycki. Uczony nasz tłumaczył zresztą w ten sposób 1 F. Lucrezi, Per un diritto amministrativo romano, Atti dell’Accademia Romanistica Costantiniana 2001, t. 13, s. 779. 2 F. Longchamps de Bérier, Instytucje rzymskiego prawa administracyjnego?, w: J. Boć, A. Chajbowicz (red.), Nowe problemy badawcze w teorii prawa administracyjnego, Wrocław 2009, s. 103–111. 3 T. Giaro, Czy Rzymianie byli ludem prawa? Problemy porównań diachronicznych, w: J. Przygodzki, M.J. Ptak (red.), Społeczeństwo a władza. Ustrój, prawo, idee, Wrocław 2010, s. 115–129. 4 B. Sitek, Tabula Heracleensis (Lex Iulia municipalis) – tekst, tłumaczenie, komentarz, Olsztyn 2006; tenże, Lex coloniae genetivae Iuliae, Poznań 2008; A. Jurewicz, R. Sajkowski, B. Sitek, Rzymskie prawo publiczne, Olsztyn 2011. 5 konkretne zagadnienie, a mianowicie zauważalny w prawie rzymskim niedorozwój doktryny osób prawnych: „możemy skonstatować, że prawo rzymskie nie ufa urzędnikom, że nie roz- porządza rzetelnym i uczciwym personelem urzędniczym do zarządzania osobami prawnymi i do zastępowania ich w obrocie”5. Po drugie, przytacza się całą listę niespełnionych w starożytności warunków aksjologicz- nych. Wedle doktryny współczesnej prawo administracyjne zakłada takie zjawiska, jak pań- stwo prawa, trójpodział władz oraz inne swobody, wydarte absolutyzmowi przez korzystającą z dobrodziejstw konstytucyjnego państwa liberalnego nowożytną jednostkę6. Przykładowo J. Zimmermann wiąże powstanie nowoczesnego prawa administracyjnego z rozwojem nowo- czesnego parlamentaryzmu, a tym samym z intensyfikacją ustawodawstwa, które w myśl za- sady praworządności (legalizmu) ograniczało zakres swobodnego uznania władzy7. Podobnie wypowiada się J. Lang w podręczniku pod redakcją M. Wierzbowskiego oraz M. Stahl w pod- ręczniku pod redakcją własną8. Wprawdzie już w świecie starożytnym istniały zalążki doktryny podziału władz w postaci teorii konstytucji mieszanej i zrównoważonej, jednak w Rzymie, gdzie pretorowi przysługi- wały kompetencje zarazem prawodawcze, wykonawcze i sądownicze, ściśle pojęty trójpodział władz był zjawiskiem – podobnie jak w nowożytnym angielskim common law – nieznanym. W związku z tym historię nowoczesnej administracji rozpoczyna się zazwyczaj dopiero naj- wcześniej od okresu oświecenia9, podczas gdy powstanie dyscypliny naukowej prawa admi- nistracyjnego datuje się dopiero na ostatnią ćwierć XIX stulecia. Jej pierwszy regularny wy- kład rozpoczął mianowicie na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Getyndze w semestrze letnim 1876 r. ewangelicko-luterański kanonista Otto Mejer (1818–1893)10. Rozumiana w ten sposób nauka prawa administracyjnego, która wyodrębniła się wówczas ze starszych dyscyplin naukowych, takich zwłaszcza jak znana od XVII stulecia tzw. kamera- listyka oraz nauka o policji (Polizeywissenschaft) czy też policystyka, nie ma bezpośredniego związku genetycznego z prawem rzymskim. Jego bardzo pośrednie wpływy polegają jedynie na tym, że w XIX w. nauka prawa dokonała ekstrapolacji kategorii doktrynalnych niemieckiej pandektystyki na teren prawa publicznego. Kategorie te zastosowano mianowicie jako budu- lec nowej dziedziny: akt administracyjny wzorowany był na konstrukcji czynności prawnej, podczas gdy prawa podmiotowe publiczne – na prywatnych prawach podmiotowych11. Rozważany jest jednak również – i to nie bez dobrych racji – wcześniejszy rodowód ad- ministracji i prawa administracyjnego. Wywodzi się je mianowicie z jednej strony ze średnio- wiecznej administracji kościelnej i będącego jej podstawą prawa kanonicznego, z drugiej zaś strony z zarządu i samorządu późnośredniowiecznych gmin miejskich, a zwłaszcza tzw. ko- mun włoskich. Zdaniem amerykańskiego historyka zachodniej tradycji prawnej H.J. Ber- 5 L. von Petrażycki, Die Lehre vom Einkommen, vol. 2, Berlin 1995, s. 589. 6 F. Lucrezi, Per un diritto amministrativo romano, s. 779. 7 J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2014, s. 354. 8 J. Lang, Zagadnienia wstępne, w: M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2017, s. 26; M. Stahl, w: M. Stahl (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s. 33–35. 9 Por. np. H. Izdebski, Historia administracji, Warszawa 2001, s. 15. 10 H. Mohnhaupt, Historische Vergleichung im Bereich von Staat und Recht, Frankfurt am Main 2000, s. 151. 11 U. Wesel, Geschichte des Rechts, München 1997, s. 432; H. Mohnhaupt, Historische Vergleichung, s. 73–76; P.G. Monateri, T. Giaro, A. Somma, Le radici comuni del diritto europeo, Roma 2005, s. 149. 6 Tomasz Giaro mana (1918–2007) większość nowoczesnych instytucji prawnych powstała w średniowieczu – ten paradoks terminologiczny unaocznia pułapki ściśle chronologicznego szufladkowania materiału12. II. Rzut oka na administrację rzymską Argument słabości administracji rzymskiej można jednak zaakceptować tylko dla okre- su republiki. Hołdowała ona bowiem wtedy rzeczywiście modelowi „szczupłego” państwa, w którym cenzor wydzierżawiał osobom prywatnym nawet pobór podatków i roboty pu- bliczne. Tymczasem rozpoczęty w 27 r. n.e. następny okres pryncypatu przyniósł bujny roz- wój nie tylko cesarskiej administracji centralnej, lecz także administracji prowincjonalnej i wreszcie lokalnej13. Ta ostatnia stanowiła zawsze odwzorowanie ustroju miasta Rzymu, skła- dała się bowiem z trzech elementów: urzędników (duoviri lub duumviri), odpowiadającej rzymskiemu senatowi rady miejskiej (curia) i zgromadzeń ludowych, określanych – podobnie jak w Rzymie – jako comitia lub concilia. Zapoczątkowany w okresie pryncypatu rozwój administracji osiągnął w późniejszym okresie dominatu fazę hipertrofii. Sprzyjało jej załamywanie się mechanizmów dawnego pra- wa jurysprudencyjnego, zwłaszcza wyparcie za czasów Hadriana (117–138) odpowiedzi na pytanie prawne (responsum) jako typowo prawniczego źródła prawa przez reskrypt cesarski. Prawo jurysprudencyjne obumarło definitywnie wraz z dynastią Sewerów, co przypieczęto- wały autorytarne rządy cesarzy wojskowych (235–284). Prawnicy stali się wyłącznie anoni- mowymi urzędnikami kancelarii cesarskich. Ostatni znany nam z imienia prawnik dosięgają- cy z pewnym trudem poziomu prawników „klasycznych” to uczeń Ulpiana, piastujący około 228 r. urząd prefekta wigilów Herenniusz Modestyn. Niemniej jednak należy pamiętać, że już w dwóch ostatnich stuleciach p.n.e Rzym był imperium ówczesnego świata, co z ustrojowo-strukturalnego punktu widzenia oznacza, że musiał on być śródziemnomorską megaorganizacją14. Odpowiedź na pytanie o jej stabilność, a więc o efektywność zarządzania obszarem o rozmiarach globalnych, które dla wielu później- szych organizmów politycznych okazały się nieosiągalne, może być dwojaka. Po pierwsze, już długo przed wydaniem edyktu Karakalli (constitutio Antoniniana), który w 212 r. n.e. przy- znał obywatelstwo rzymskie wszystkim mieszkańcom imperium, wykorzystywano w funkcji integracyjnej ius gentium jako ponadnarodową część systemu rzymskiego prawa prywatne- go15. Po drugie, Rzymianie mieli sprawną administrację, a ich prawo administracyjne było nie mniej imponujące, mimo że dużo mniej znane niż prawo prywatne16. Dzisiejsza prywatyzacja, a zwłaszcza kontraktualizacja, prawa publicznego znajduje swój precedens historyczny w Rzymie jako państwie zarządzanym z zasady za pomocą środków 12 H.J. Berman, Law and Revolution, vol. 1, The Formation of the Western Legal Tradition, Cambridge MA– London 1983; częściowo krytycznie T. Vesting, Harold J. Berman, Ancilla Iuris 2008, s. 59–60. 13 P.J. du Plessis, C. Ando, K. Tuori (red.), The Oxford Handbook of Roman Law and Society, Oxford–New York 2016, zwłaszcza cz. 3, s. 98–136. 14 F.G. Maier, Megaorganisation in Antiquity: The Roman Empire, Journal of Institutional and Theoretical Economics 1995, t. 151, s. 705–713. 15 Ch. Baldus, Recht als Regulativ menschlichen Zusammenlebens, w: K. Erlemann, K.L. Noethlichs (red.), Neues Testament und antike Kultur, t. 1, Neukirchen–Vluyn 2004, s. 223. 16 F. Lucrezi, Per un diritto amministrativo romano, s. 777–788. 7 Prawo administracyjne w starożytnym Rzymie? prywatnych. Najwybitniejszy historyk epoki augustowskiej i wielki stylista, Tytus Liwiusz, określił tę praktykę trafnie jako załatwianie spraw publicznych z użyciem kapitału prywat- nego (23,49,3 res publica privata pecunia administrata). Rzym dostarcza zatem potomności w tym względzie dwóch przeciwstawnych modeli. W okresie republiki pod prawie zupeł- ną nieobecność aparatu urzędniczego, a tym bardziej administracji gospodarczej i przedsię- biorczości publicznej17, państwo rzymskie było klasycznym państwem szczupłym. Natomiast w okresie pryncypatu w miarę rozrostu administracji imperialnej konstytucje cesarskie coraz szczegółowiej normowały biurokrację centralną, ustrój prowincji, organizację miast, pobór podatków i koncesje publiczne. III. Rzymska doktryna prawa administracyjnego W okresie pryncypatu Rzymianie dysponowali jednak nie tylko rozbudowaną admini- stracją i rozwiniętym prawem administracyjnym, lecz także jego doktryną, mimo że znajdo- wała się ona w niezbyt zaawansowanym stadium rozwoju. Od drugiej połowy II w. n.e. zna- na jest mianowicie pod standardowym tytułem libri de officio tzw. literatura instruktażowa, omawiająca kompetencje poszczególnych urzędów i ich piastunów, takich jak konsul, pro- konsul, kwestor, namiestnik prowincji, prefekci pretorio, urbi, vigilum itp.18 Tego typu prace pisał już C. Ateius Capito (De officio senatorio), jak również uczeń Ofiliusza – Q. Aelius Tubero Młodszy (De officio senatorio, De officio iudicis). Obszerniejsza literatura administracyjna de officio powstała w połowie II w. n.e., w tzw. złotym wieku dynastii Antoninów (138–192). Wtedy to prawnik Kwintus Wenulejusz Satur- ninus napisał pierwszą w Rzymie pracę o zadaniach prokonsula (De officio proconsulis w czte- rech księgach), z której zachowało się niestety tylko osiem fragmentów oryginalnych i dwa cytowane w przekazie Ulpiana. Mniej więcej współczesny Wenulejuszowi członek rady przy- bocznej cesarzy Antoninusa Piusa i Marka Aureliusza, Ulpiusz Marcellus, stworzył natomiast pierwszą pracę poświęconą zadaniom konsula (De officio consulis w pięciu księgach), z której zachował się jednak tylko jeden fragment (D. 4,4,43). Nieco później, bo za rządów cesarzy Karakalli i Aleksandra Sewera19, prawnik Emiliusz Macer napisał monografię w dwóch księgach o zadaniach namiestnika prowincji (De officio praesidis), z której zachowało się jedynie – podobnie jak w przypadku dzieła Wenulejusza – dziesięć krótkich fragmentów. Wreszcie Juliusz Paulus wydał monografię w dwóch księgach De officio proconsulis oraz cztery prace w rozmiarze jednej księgi. Poświęcone one były zada- niom asesorów sądowych (De officio adsessorum), pretora do spraw opieki (De officio praetoris tutelari) oraz prefektów miasta Rzymu (De officio praefecti urbi)20 i straży miejskiej (De officio praefecti vigilum)21. 17 W. Kunkel, R. Wittmann, Staatsordnung und Staatspraxis der römischen Republik, München 1995, s. 446–461; U. Malmendier, Societas publicanorum, Köln–Weimar 2002, s. 49–53. 18 A. Dell’Oro, I libri de officio nella giurisprudenza romana, Milano 1960; W. Litewski, Jurysprudencja rzym- ska, Kraków 2000, s. 83–84. 19 O literaturze prawa administracyjnego za panowania Sewerów F. Schulz, History of Roman Legal Science, Oxford 1963, s. 242–252. 20 S. Ruciński, Praefectus urbi. Strażnik porządku publicznego w Rzymie, Poznań 2008, s. 63–67. 21 P. Grabowski, Strażacy z Wiecznego Miasta, Przegląd Pożarniczy 2005, Nr 12, s. 28–29. 8 Tomasz Giaro Drugi obok Paulusa wielki prawnik późnoklasyczny, Ulpian, napisał monografie De of- ficio proconsulis (w dziesięciu księgach) i De officio consulis (w trzech księgach), jak również krótsze jednotomowe prace: De officio praefecti urbi, praefecti vigilum, curatoris rei publicae, praetoris tutelaris i quaestoris. Działający już w epoce dioklecjańskiej (284–305) Aureliusz Arkadiusz Charyzjusz, kierownik kancelarii wyspecjalizowanej w odpowiedziach na listy skie- rowane do cesarza (magister libellorum) stworzył pracę o obowiązkach dowódcy gwardii pre- toriańskiej (De officio praefecti praetorio)22. Prawnicy rzymscy zajmowali się też problematyką tak typowo administracyjną, jak regulacja prawna stowarzyszeń (collegia, sodalitates, corpora) czy tzw. interdyktów jako środków umożliwiających obywatelom korzystanie z dróg i rzek publicznych itp.23 IV. Administracja Italii Italia zorganizowana była początkowo nie na zasadzie terytorialnej, lecz jako federacja or- ganizmów miejsko-państwowych. Składała się ona z ager Romanus, który był rzymskim grun- tem publicznym, następnie z bliskiego etnicznie obszaru nomen Latinum i w końcu z od- leglejszych terenów sprzymierzonych. U schyłku republiki spośród 4 mln jej mieszkańców 1,3 mln było obywatelami rzymskimi, którzy zamieszkiwali tylko 1/5 terytorium italskiego. W Lacjum i środkowej Italii występowały przede wszystkim gminy obywatelskie (municipia civium Romanorum), dalej powstałe z przyczółków wojskowych, wyposażone również w pełne prawo obywatelstwa kolonie obywatelskie (coloniae civium Romanorum) i wreszcie pozbawio- ne czynnego i biernego prawa wyborczego gminy półobywatelskie (civitates sine suffragio)24. Te ostatnie gminy ponosiły jednak liczne polityczne i finansowe ciężary, a ich mieszkańcy zobowiązani byli do służby wojskowej w oddziałach pomocniczych (auxilia) armii rzymskiej. Jako członkowie italskiej wspólnoty obronnej Latyni dysponowali prawem przesiedlenia się do Rzymu (ius migrandi), w wyniku czego automatycznie nabywali obywatelstwo rzymskie. Mimo przywileju uczestnictwa w obrocie gospodarczym z Rzymianami (ius commercii) i za- wierania z nimi mieszanych małżeństw rzymsko-latyńskich (ius conubii) nie przysługiwało im jednak w Rzymie ani czynne (ius suffragii), ani bierne (ius honorum) prawo wyborcze25. Również municypalne organizacje latyńskie występowały w trzech postaciach: munici- pia Latina, czyli zamieszkane przez dawnych Latynów, zwanych też „starymi” (Latini veteres) lub „pierwotnymi” (Latini prisci), miasta latyńskie, jak Tibur (Tivoli), Praeneste (Palestrina) i Cora (Cori), a następnie zakładane przez te miasta colonie Latinae i wreszcie, poczynając od 268 r. p.n.e., colonie Latinae zakładane przez sam Rzym, a zamieszkane przez nową, sztuczną lub fikcyjną kategorię Latynów: Latini coloniarii. Tym ostatnim przysługiwało ius commercii, podczas gdy w przeciwieństwie do dawnych, historycznych kategorii Latynów brakowało im ius conubii i ius migrandi26. 22 S. Ruciński, Praefecti praetorio. Dowódcy gwardii pretoriańskiej od 2 roku przed Chr. do 282 roku po Chr., Bydgoszcz 2013, s. 41–46. 23 R. Kamińska, Ochrona dróg i rzek publicznych w prawie rzymskim w okresie republiki i pryncypatu, War- szawa 2010. 24 M. Talamanca, I mutamenti della cittadinanza, Mélanges de l’École française de Rome – Antiquité 1991, t. 103, s. 703–733. 25 D. Kremer, Ius Latinum. Le concept de droit latin sous la République et l’Empire, Paris 2007. 26 Tamże, s. 125–136. 9 Prawo administracyjne w starożytnym Rzymie? Pozostałe gminy italskie, zwłaszcza odleglejsze miasta i szczepy południa Italii, zatrzymu- jąc swoje własne prawo, stały się – jako gminy stowarzyszone (civitates foederatae) – sprzymie- rzeńcami Rzymu (socii). Były one zobowiązane wobec Rzymu do pomocy wojskowej, pole- gającej na dostarczaniu oddziałów pomocniczych (auxilia). W dobie pryncypatu oddziały te przewyższyły liczebność tradycyjnych legionów rzymskich27. Innym cudzoziemcom, określa- nym jako obcy (peregrini), przysługiwała zdolność prawna jedynie według prawa ludów (ius gentium), ujętego w edykcie rzymskiego pretora dla cudzoziemców. Wyjątek stanowili przy- puszczalnie pozbawieni wszelkich praw dediticii, którzy poddali się Rzymianom nie w wyni- ku umowy międzynarodowej, lecz w wyniku bezwarunkowej kapitulacji28. V. Administracja prowincji Słowo provincia, które oznaczało początkowo zakres rzeczowy zadań służbowych urzędni- ka rzymskiego wyposażonego w imperium, zyskało z czasem nowe znaczenie geograficzne za- rządzanego przezeń okręgu29. Poczynając mianowicie od III w. p.n.e., przeciwstawiano Italii jako własnemu terytorium obywateli rzymskich tereny podbite, a zarządzane przez pretora, które w tym sensie stanowiły jego prowincję. Prowincje, z których pierwszą stała się w 241 r. p.n.e. Sycylia, a następnie w 237 r. Sardynia i Korsyka, traktowano w Rzymie nie jako tery- toria stowarzyszone, lecz bezpośrednio zawojowane. Zarządzali nimi rzymscy pretorzy, a od czasów Sulli (138–78 r. p.n.e.) piastunowie tzw. promagistratur, czyli propretor lub prokon- sul, jak określano byłych pretorów i konsulów, którym przedłużono ich okres urzędowania. Sprawowali oni urząd namiestnika (praeses provinciae) dysponującego nieograniczoną woj- skową władzą zwierzchnią (imperium). Ludność prowincji, którą stanowili np. od 146 r. p.n.e. Kartagińczycy czy od 70 r. p.n.e. Żydzi, traktowana była identycznie jak zamieszkali w Ita- lii cudzoziemcy, którzy bezwarunkowo skapitulowali przed Rzymianami (peregrini dediticii). Natomiast zdobyty na nich grunt prowincjonalny był własnością ludu rzymskiego (populus Romanus). Oznaczało to, że jego posiadacz był tylko dziedzicznym dzierżawcą, w związku z czym płacił podatek gruntowy (stipendium, tributum). Podatek ten rozumiano bowiem w Rzymie tradycyjnie jako czynsz za korzystanie z cudzej rzeczy, podczas gdy prawdziwa wła- sność była zawsze wolna od podatków30. Z tematem prowincji wiąże się kwestia zasięgu terytorialnego prawa rzymskiego, które początkowo było jedynie prawem miasta Rzymu, później zromanizowanej Italii i wreszcie ca- łego Zachodu. Natomiast w prowincjach wschodnich, gdzie przeważał język grecki lub stare języki orientalne, a romanizacja była stosunkowo powierzchowna, pozostało w mocy lokal- ne prawo ludowe, podczas gdy rzymskie prawo prowincjonalne było słabo wykształcone31. W przeciwieństwie do Italii aż do czasów Cezara nie stosowano na Wschodzie zbiorowych 27 D. Gazda, Wojny domowe w imperium rzymskim, Warszawa 2008, s. 33–34. 28 J.M. Rainer, Römisches Staatsrecht. Republik und Prinzipat, Darmstadt 2006, s. 263–268. 29 J. Richardson, Roman Law in the Provinces, w: D. Johnston (red.), The Cambridge Companion to Roman Law, Cambridge 2015, s. 45–46. 30 D.P. Kehoe, Tenure of Land and Agricultural Regulation, w: P.J. du Plessis, C. Ando, K. Tuori (red.), The Oxford Handbook, s. 648, 654. 31 J.G. Oudshoorn, The Relationship between Roman law and local law in the Babatha and Salome Komaise Archives, Leiden–Boston 2007; J.L. Alonso, The Status of peregrine law in Roman Egypt: ‘Customary law’ and legal pluralism in the Roman Empire, Journal of Juristic Papyrology 2013, t. 43, s. 351–404. 10 Tomasz Giaro nadań obywatelstwa rzymskiego. Rzymski namiestnik sprawował nad miejscowym wymia- rem sprawiedliwości tylko zwierzchni nadzór administracyjny, odbywając raz w roku sesję są- dową (conventus), która była instancją właściwą dla przestępstw głównych. Wypróbowaną na Zachodzie formę miast „sprzymierzonych” (civitates foederatae) zastosowa- no również na Wschodzie. Miasta-państwa Grecji, „wyzwolonej” przez Rzymian w 196 r. p.n.e. spod macedońskiego „jarzma”32, zwano „wolnymi” (civitates liberae) lub – jeśli otrzymały im- munitet podatkowy – nawet „wolnymi i zwolnionymi” (liberae et immunes). Niemniej jed- nak również owe poleis wyjęte spod władzy rzymskiego namiestnika prowincji zobowiązano do pomocy wojskowej na rzecz Rzymu, co uczyniło ich wolność iluzoryczną. W stosunkach między centralą a prowincjami, które w okresie republiki podporządkowano ściśle Rzymowi, pojawia się w okresie pryncypatu zjawisko „monarchii dwupoziomowej” (two-level monar- chy). Obejmowało ono zwłaszcza Judeę i Królestwo Bosforu, zamieszkiwane w sumie przez kilka milionów mieszkańców33. VI. Transformacje po przejściu do pryncypatu O ile urzędy republikańskie z ich zaledwie rocznymi kadencjami miały charakter niefacho- wo-polityczny, o tyle od początku pryncypatu zaczął obok nich powstawać biurokratyczny mo- del administracji. W systemie pryncypatu istniejące formalnie nadal republikańskie instytucje ustrojowe słabły w miarę wzmacniania się autorytetu pryncepsa. Konsul zachował przewodnic- two obradom senatu oraz sądownictwo niesporne (iurisdictio voluntaria), np. procesowe od- stąpienie praw (in iure cessio), a także mianowanie opiekunów, a następnie spory o wykonanie fideikomisów, o alimenty, o wyzwolenia niewolników i jednostronne przyrzeczenia (pollicita- tio) na rzecz gminy. Poza tym konsul stał się głównie tytułem honorowym, którego nosiciel należał jednak zawsze do stanu szlacheckiego (nobilitas). Dlatego oprócz konsulów zwykłych (ordinarii) wybierano corocznie od razu drugą, a nawet więcej par konsulów pomocniczych (suffecti), co w okresie republiki następowało dopiero po śmierci lub ustąpieniu konsula. Urząd pretora stracił w nowym ustroju stosunkowo niewiele, choć już od czasów Sulli liczba pretorów wzrosła do ośmiu, w tym sześciu jako przewodniczący stałych sądów kar- nych (quaestiones perpetuae). Cesarz Klaudiusz (41–54) jeszcze podwyższył liczbę pretorów do osiemnastu. Jednak od początku pryncypatu kosztem procesu zwyczajnego, polegającego na przekazaniu sprawy przez pretora do rozstrzygnięcia sędziemu prywatnemu (ordo iudicio- rum privatorum), rozwijał się proces nadzwyczajny (extraordinaria cognitio), powierzony od początku do końca urzędnikom cesarskim34; za panowania cesarza Hadriana (117–138) do- szło do ostatecznej redakcji tekstu edyktu pretorskiego, co definitywnie i formalnie pozbawi- ło pretora funkcji prawotwórczej35. Już za sprawą Oktawiana Augusta senat zmalał ponownie do liczby 600 członków, wska- zywanych już nie przez cenzora, którego wybrano po raz ostatni w 22 r. p.n.e., lecz przez sa- 32 F.W. Walbank, Świat hellenistyczny, Warszawa 2003, s. 225–249. 33 F. Millar, Rome, The Greek World and the East, t. 2, Chapel Hill–London 2004, s. 228–245. 34 J.G. Wolf, Claudius Iudex, w: V.M. Strocka (red.), Die Regierungszeit des Kaiser Claudius. Umbruch oder Episode?, Mainz 1994, s. 148–150. 35 F. Longchamps de Bérier, Pretor jako promotor dobra wspólnego, w: W. Arndt, F. Longchamps de Bérier, K. Szczucki (red.), Dobro wspólne – teoria i praktyka, Warszawa 2013, s. 78–91. 11 Prawo administracyjne w starożytnym Rzymie? mego cesarza. Mimo że ten przejął politykę zagraniczną i dowodzenie armią, senat zachował znaczną rolę polityczną, gdyż przypadły mu kompetencje przysługujące uprzednio zgroma- dzeniom ludowym. W zakresie wyboru urzędników komisja senatorów i ekwitów wybiera- ła kandydatów (destinatio)36, a począwszy od Tyberiusza (14–37 r. n.e.) proponowała ich do wyboru w liczbie nie większej niż liczba wolnych urzędów. Atrofia instytucji republikańskich postępowała również w prawotwórstwie, gdzie uchwała senatu (senatus consultum) zyskiwała tym bardziej moc ustawy (Gai. 1,4), im rzadziej zbierały się komicja37. Od końca II w. n.e. uchwałę senatu określano wprost jako mowę (oratio) pryncepsa, co ograniczyło kompetencję senatu do wyrażenia aklamacji38. VII. Transformacje po przejściu do późnego cesarstwa Ubóstwienie pryncepsa nie było w rzymskim zwyczaju konstytucyjnym nowością. Od śmierci Oktawiana Augusta w 14 r. n.e. utarł się bowiem zwyczaj dokonywania apoteozy (consecratio, deificatio) pryncepsa po jego zgonie, a jeden z tzw. cesarzy wojskowych, Aure- lian (270–275), miał wprowadzić ją już za swego życia39. Jednak począwszy od Dioklecjana (284–305), gdy z pominięciem republikańskiej fasady pryncypatu nowa legitymizacja władzy oparła się wprost na komendzie wojskowej, tytulatura Domine lub po grecku Kyrie („Panie!”) stała się oficjalną. Przyjęcie chrześcijaństwa umożliwiło z czasem, lecz na szerszą skalę dopiero za panowania dynastii Karolingów, urzędową zmianę koncepcji ubóstwienia cesarza w ide- ologię władzy „z Bożej łaski”40. Jednak mimo zacytowanego przez Ulpiana na początku III w. powiedzenia, że cesarz nie podlega ustawom (D. 1,3,31: princeps legibus solutus), które zwalniało go pierwotnie tylko od sankcji nałożonych na bezżennych i bezdzietnych przez ustawy małżeńskie Augusta, pe- wien stopień związania go prawem uchodził za oczywisty. Zdaniem współczesnego Ulpia- nowi Paulusa ze względów moralnych (D. 32,23: inverecundum est) cesarz nie powinien np. dochodzić zapisów z testamentu nieważnego na mocy wspomnianych ustaw. Ideał przestrze- gania prawa znalazł również wyraz w legislacji Sewerów (C. 6,23,3; I. 2,17,8). Porzekadło ulpiańskie stało się jednak doktryną państwową dopiero za czasów Justyniana, gdyż jeszcze w 429 r. cesarz zachodniorzymski Walentynian III (425–455) uznał się w konstytucji digna vox (C. 1,14,4) wyraźnie za związanego prawem (legibus alligatus). Poza ścisłym ceremoniałem dworskim absolutyzm późnoantyczny odznaczał się dokład- nie ustalonymi rangami i tytułami urzędników. Wprawdzie ówczesna ludność prywatna dzie- liła się tylko na dwie kategorie: szacowniejszych (honestiores) i pośledniejszych (humiliores)41, jednak urzędnicy działali w systemie dużo bardziej skomplikowanym. Składał się on miano- 36 J. Bert Lott, Death and Dynasty in Early Imperial Rome: Key Sources with Text, Translation and Commen- tary, Cambridge 2010, s. 242–243. 37 D. Ibbetson, Sources of Law, w: D. Johnston (red.), The Cambridge Companion to Roman Law, s. 30–32. 38 W. Eck, The Emperor, the Law and Imperial Administration, w: P.J. du Plessis, C. Ando, K. Tuori (red.), The Oxford Handbook, s. 105. 39 A. Watson, Aurelian and the Third Century, London–New York 1999, s. 187–188; R. Suski, Konsolidacja ce- sarstwa rzymskiego za panowania cesarza Aureliana 270–275, Kraków 2008, s. 254–259, 281–282. 40 F. Kern, Gottesgnadentum und Widerstandsrecht im früheren Mittelalter, Darmstadt 1980. 41 R. Rilinger, Humiliores – Honestiores. Zu einer sozialen Dichotomie im Strafrecht der römischen Kaiserzeit, München 1988. 12 Tomasz Giaro wicie ze znakomitych (illustres), do których należeli konsulowie, prefekci i patrycjusze, wspa- niałych (spectabiles), jak prokonsulowie, wikariusze i wyżsi oficerowie, oraz najjaśniejszych (clarissimi), którymi byli wszyscy namiestnicy prowincji. Natomiast najdoskonalsi (perfectis- simi) tworzyli wśród wyższych urzędników cesarstwa paradoksalnie klasę najniższą, do której mógł awansować nawet biurowy personel pomocniczy. VIII. Administracja późnego cesarstwa Już Rzym republikański był społeczeństwem silnie hierarchicznym, a cecha ta pogłębi- ła się jeszcze w okresie pryncypatu, gdy cesarz tworzył podzielony na klasy płacowe kor- pus urzędniczy. W okresie dominatu jego wyższe klasy otrzymywały wciąż nowe przywileje, podczas gdy jego biurokratyzacji towarzyszyła daleko posunięta korupcja. Tę ostatnią miała zwalczać powołana już przez Hadriana pod niewinną nazwą „zaopatrzeniowców zbożowych” (frumentarii), a zreformowana przez Dioklecjana i odtąd wciąż rosnąca w siłę tajna policja państwowa (agentes in rebus)42. O ile w początkowym okresie pryncypatu nastąpiło zatem upaństwowienie prywatnych urzędów cesarza, o tyle teraz dokonał się proces odwrotny: urzę- dy administracji centralnej stały się prywatnymi urzędami dworskimi panującego. Najważniejszy urząd centralny późnego cesarstwa stanowił magister officiorum jako prze- łożony wszystkich kancelarii cesarza (scrinia). Było ich – podobnie jak w okresie pryncypa- tu43 – trzy: scrinium memoriae, epistularum i libellorum. Przełożony kancelarii dowodził rów- nież gwardią pałacową, która od czasów Konstantyna Wielkiego (306–337) zastąpiła gwardię pretorianów. Niżej w hierarchii stał quaestor sacri palatii, czyli kierownik resortu sprawiedli- wości, który redagował ustawy cesarskie i odpowiedzi na wnioski procesowe (praeces) pod- danych. Comes sacrarum largitionum jako minister finansów („świętych rozdawnictw”) za- rządzał fiskusem, a comes rerum privatarum („majątku prywatnego”) – cesarskimi domenami prywatnymi. Wszyscy oni posiadali najwyższą rangę illustres lub – jako członkowie rady pań- stwa (consistorium), odpowiadającej dawnemu consilium pryncepsa – comites consistoriani44. Władzę cywilną i wojskową, tradycyjnie zjednoczone w osobie namiestnika prowincji, rozdzielił po raz pierwszy Gallienus, jeden z energiczniejszych cesarzy wojskowych, który w latach 260–268 rządził imperium jako jedynowładca. Odtąd zarząd terytorialny stał się organizacją wyłącznie cywilną, która zgodnie z zasadami procesu kognicyjnego obejmowa- ła również wymiar sprawiedliwości. Jednak zupełny rozdział obu władz został uznany za fi- lar nowej konstytucji rzymskiej dopiero przez Dioklecjana45. Praefecti praetorio, zarządzający w randze illustres czterema prefekturami cesarstwa, spadli przy tym z administracji centralnej do roli najwyższych organów administracji terytorialnej; stojącym na czele diecezji wikariu- szom przysługiwała ranga spectabiles; wreszcie prowincjami zarządzali namiestnicy z tytułem clarissimi. Od ich decyzji procesowych można było apelować do zarządu diecezji, do prefek- tur i wreszcie do samego cesarza. 42 Ch. Kelly, Ruling the Later Roman Empire, Cambridge MA–London 2004, s. 206–212. 43 Co do pryncypatu por. K. Kłodziński, Officium a rationibus. Studium z dziejów administracji rzymskiej w okresie pryncypatu, Toruń 2017. 44 S. Olszaniec, Comites consistoriani w wieku IV. Studium prozopograficzne elity dworskiej cesarstwa rzym- skiego, Toruń 2007. 45 W. Waldstein, J.M. Rainer, Römische Rechtsgeschichte, München 2005, s. 185, 223. 13 Prawo administracyjne w starożytnym Rzymie? IX. Prawo administracyjne staro- i nowożytne Ten krótki przegląd administracji, prawa administracyjnego i jego doktryny w Rzymie starożytnym nie uzasadnia oczywiście zbyt daleko idących analogii do epoki nowożytnej. Z drugiej strony wydaje się jednak, że definicja prawa administracyjnego, oparta na kryte- riach aksjologicznych, domaga się dalszej analizy. Zresztą prawo rzymskie nie było w żadnym wypadku aksjologiczną pustynią. Znało ono, zarezerwowaną wprawdzie dla obywateli rzym- skich, ideologię swobód publicznych (iura libertatis)46. Znało też liczne środki ochrony admi- nistracyjnej jednostki przed nadużyciami władzy: republikańskie ustawodawstwo przeciw zdzierstwom (repetundae), popełnianym przez urzędników rzymskich w prowincjach, pra- wo do uniknięcia kary śmierci przez udanie się obywatela rzymskiego na wygnanie (exilium), a nawet podejmowane właśnie w trybie administracyjnym środki prawne przeciw znęcaniu się właścicieli nad niewolnikami47. Rzym starożytny zna również przykłady „administracji dobrobytu”, zwanej dziś także „ad- ministracją świadczącą” (Leistungsverwaltung). Należy do nich zwłaszcza powstałe już w póź- nej republice rozdawnictwo żywności, zwłaszcza zboża (frumentationes), z którego w epoce Oktawiana Augusta korzystało ponad 200 tys. osób48. Oczywiście przywóz zboża do Rzymu i jego dystrybucja musiały być dokładnie zorganizowane i nadzorowane, najpierw przez edy- lów kurulnych (cura annonae), a potem przez specjalnego urzędnika praefectus annonae49. Na- leży też wspomnieć o straży pożarnej (militia vigilum) i policyjnych służbach miejskich (co- hortes urbanae), powołanych w Rzymie przez Augusta. W epoce pryncypatu weszło w zwyczaj rozdawnictwo pieniędzy w trakcie uroczystości publicznych i rozpowszechniły się tzw. fun- dacje alimentacyjne, założone i utrzymywane w celu wsparcia sierot lub dzieci ubogich przez cesarzy Nerwę (96–98) i Trajana (98–117), ale również przez osoby prywatne50. Na ile takie instytucje społeczne zaliczyć trzeba do pozaprawnej kategorii filantropii, a na ile do pojęcia administracji świadczącej, jest zagadnieniem dyskusyjnym51. Niełatwo było zresztą rozróżnić w Rzymie między rozdawnictwem żywności – i jej sprzedażą po obniżo- nej cenie – o charakterze prywatnym i publicznym czy socjalnym i politycznym. Pomoc dla ubogich współobywateli należała bowiem do popularnych narzędzi walki wyborczej o urzę- dy. W każdym razie, o ile w okresie republiki można mówić o prawie obywatela do „pomocy żywnościowej”52, to już od czasów Juliusza Cezara i Oktawiana Augusta, a więc mniej więcej od schyłku republiki i początków pryncypatu, ubodzy mogli się uważać za podopiecznych panującego53. Wydaje się zatem, że materiału do ponownego rozważenia sprawy rzymskiego prawa administracyjnego nie zabraknie. 46 T. Giaro, Wartość prawna wolności i jej źródła antyczne, w: E. Kozerska, P. Sadowski, A. Szymański (red.), Idea wolności w ujęciu historycznym i prawnym, Toruń 2010, s. 25. 47 F. Longchamps de Bérier, L’abuso del diritto nell’esperienza del diritto privato romano, Torino 2013, s. 3–34. 48 P. Veyne, Le pain et le cirque. Sociologie historique d’un pluralisme politique, Paris 1976. 49 B. Sirks, Food for Rome, Amsterdam 1991. 50 R.A. Bauman, Human Rights in Ancient Rome, London–New York 2000, s. 109–110; M. Wójcik, Fundacje dobroczynne w rzymskim prawie poklasycznym, Lublin 2003, s. 23–26. 51 I. Sierpowska, Pomoc społeczna jako administracja świadcząca – studium administracyjnoprawne, Warszawa 2012. 52 K. Wyrwińska, Civis Romanus sum. Rzymskie prawo publiczne, Kraków 2015, s. 44–48. 53 H. Bolkestein, Wohltätigkeit und Armenpflege im vorchristlichen Altertum, Utrecht 1939, s. 371–377, 467–469. 14 Tomasz Giaro
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawo administracyjne wobec współczesnych wyzwań. Księga jubileuszowa dedykowana profesorowi Markowi Wierzbowskiemu
Autor:
, , , , , ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: