Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00492 011960 7454563 na godz. na dobę w sumie
Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym - ebook/pdf
Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 368
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-3007-7 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Stan prawny na 1.02.2008 r.

Niniejsza monografia wypełnia w polskiej literaturze lukę dotyczącą opracowań na temat prawnych aspektów pomocy społecznej. W książce porusza się kwestie związane z zakresem pojęcia pomocy społecznej, jej miejscem w systemie prawa oraz celami, zasadami i wartościami występującymi na gruncie tego prawa. Problematyka przedstawiona jest z perspektywy osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Kluczowe miejsce w pracy zajmuje zatem analiza zakresu podmiotowego prawa do pomocy społecznej oraz wymagań, jakie należy spełnić, aby takie świadczenie otrzymać. Dopełnienie stanowi prezentacja unormowań procesowych związanych z przyznaniem poszczególnych rodzajów świadczeń oraz organów uprawnionych do podejmowania działań w tym zakresie.

Adresaci:

Praca łączy teoretyczne rozważania - skierowane zarówno do specjalistów z omawianego zakresu, jak i studentów kierunków prawniczych oraz z zakresu pracy socjalnej - z praktycznymi analizami możliwymi do wykorzystania przez osoby zatrudnione w organach administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości, jest też dobrym punktem wyjścia do pogłębionej analizy poszczególnych instytucji pomocy społecznej.

Książka dostępna także w wersji elektronicznej. Kliknij i sprawdź --->
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym Stanisław Nitecki Warszawa 2008 Stan prawny na 1 lutego 2008 r. Redakcja: Lilianna Rudnik Wydawca: Marcin Skrabka Sk³ad, ³amanie: Sławomir Sobczyk © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2008 ISBN 978-83-7526-824-9 ISSN 1897-4392 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Książek 01-231 Warszawa, ul. Płocka 5a tel. (022) 535 80 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (012) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów .................................................................................................... 9 Wprowadzenie ................................................................................................... 11 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej ......................................................... 17 1.1. Geneza pomocy społecznej ............................................................................... 17 1.2. Pojęcie pomocy społecznej ................................................................................ 29 1.3. Modele i miejsce pomocy społecznej w systemie prawa ............................. 36 1.3.1. Modele pomocy społecznej ................................................................... 36 1.3.2. Miejsce pomocy społecznej w systemie prawa .................................. 40 1.4. Podstawy prawne pomocy społecznej ............................................................ 50 Rozdział 2. Cele, zasady i wartości pomocy społecznej ............................ 58 2.1. Cele pomocy społecznej ..................................................................................... 58 2.1.1. Zagadnienia wstępne .............................................................................. 58 2.1.2. Cel podstawowy pomocy społecznej – umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka ................................................................................. 65 2.1.3. Wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb ................................................ 73 2.1.4. Umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne zasoby, możliwości i uprawnienia ............... 76 2.1.5. Doprowadzenie do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem ..................................................... 80 2.1.6. Zapobieganie sytuacjom powodującym niemożność przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych .................................. 82 2.1.7. Przyznawanie świadczenia z pomocy społecznej służące umacnianiu rodziny .................................................................. 84 2.1.8. Podsumowanie ......................................................................................... 88 2.2. Zasady pomocy społecznej................................................................................ 89 2.2.1. Pojęcie zasady w prawie ......................................................................... 89 2.2.2. Zasada indywidualizacji ......................................................................... 92 5 Spis treści 2.2.3. Zasada subsydiarności (pomocniczości) .............................................. 95 2.2.4. Zasada uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej ................................................ 102 2.2.5. Zasada współdziałania osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej .......... 105 2.2.6. Zasada finansowania pomocy społecznej ze środków publicznych ....................................................................... 107 2.2.7. Podsumowanie ....................................................................................... 109 2.3. Wartości aksjologiczne związane z prawem do świadczenia z pomocy społecznej ......................................................................................... 110 2.3.1. Wprowadzenie ....................................................................................... 110 2.3.2. Godność .................................................................................................. 111 2.3.3. Wolność ................................................................................................... 115 2.3.4. Równość .................................................................................................. 119 2.3.5. Sprawiedliwość ...................................................................................... 122 2.3.6. Solidarność.............................................................................................. 127 2.3.7. Podsumowanie ....................................................................................... 129 Rozdział 3. Zakres podmiotowy prawa do pomocy społecznej ............. 131 3.1. Podmioty uprawnione do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej .... 131 3.1.1. Zagadnienia wprowadzające............................................................... 131 3.1.2. Rodzina jako podmiot świadczenia z pomocy społecznej ............. 134 3.1.3. Osoba fizyczna jako podmiot świadczenia pomocy społecznej ...... 139 3.1.4. Zmarły jako adresat działań pomocy społecznej ............................. 148 3.2. Wymogi, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej ......................................................................................... 150 3.2.1. Wprowadzenie ....................................................................................... 150 3.2.2. Wysokość dochodu jako wymóg przy ubieganiu się o świadczenie z pomocy społecznej ................................................... 153 3.2.3. Przesłanki uzasadniające przyznanie świadczenia .......................... 158 3.2.3.1. Ubóstwo ................................................................................... 160 3.2.3.2. Sieroctwo ................................................................................. 161 3.2.3.3. Bezdomność ............................................................................ 162 3.2.3.4. Potrzeba ochrony macierzyństwa........................................ 164 3.2.3.5. Wielodzietność ........................................................................ 166 3.2.3.6. Bezrobocie ............................................................................... 166 3.2.3.7. Niepełnosprawność ............................................................... 168 3.2.3.8. Długotrwała choroba (ciężka choroba) ............................... 169 3.2.3.9. Przemoc w rodzinie ............................................................... 169 3.2.3.10. Potrzeba ochrony ofiar handlu ludźmi ............................... 170 6 Spis treści 3.2.3.11. Bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego .......................... 171 3.2.3.12. Brak umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze ......... 171 3.2.3.13. Trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy ...................................................................... 172 3.2.3.14. Alkoholizm lub narkomania ................................................. 172 3.2.3.15. Trudności w przystosowaniu do życia po opuszczeniu zakładu karnego ........................................ 173 3.2.3.16. Klęska żywiołowa lub ekologiczna ..................................... 174 3.2.3.17. Zdarzenie losowe i sytuacja kryzysowa ............................. 176 3.3. Podsumowanie .................................................................................................. 177 Rozdział 4. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej ............................. 179 4.1. Pojęcie świadczenia z pomocy społecznej i jego klasyfikacje .................... 179 4.1.1. Zagadnienia wprowadzające............................................................... 179 4.1.2. Podziały świadczeń z pomocy społecznej ......................................... 181 4.2. Świadczenia pomocy środowiskowej ............................................................ 190 4.2.1. Świadczenia pieniężne ......................................................................... 190 4.2.1.1. Zasiłek stały ............................................................................. 190 4.2.1.2. Zasiłek okresowy .................................................................... 191 4.2.1.3. Zasiłek celowy ........................................................................ 193 4.2.1.4. Zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie ...... 195 4.2.1.5. Pomoc dla rodzin zastępczych ............................................. 196 4.2.1.6. Pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki ............................................. 198 4.2.1.7. Świadczenia pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla uchodźców ........................................................................ 201 4.2.2. Świadczenia niepieniężne .................................................................... 202 4.2.2.1. Praca socjalna .......................................................................... 202 4.2.2.2. Pomoc rzeczowa na ekonomiczne usamodzielnienie ...... 204 4.2.2.3. Sprawienie pogrzebu ............................................................. 204 4.2.2.4. Usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w tym specjalistyczne usługi opiekuńcze realizowane w miejscu zamieszkania ........................................................ 205 4.2.2.5. Składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne ............ 207 4.3. Świadczenia pomocy instytucjonalnej .......................................................... 208 4.3.1. Domy pomocy społecznej .................................................................... 210 4.3.2. Placówki opiekuńczo-wychowawcze ................................................ 213 4.3.3. Ośrodki wsparcia .................................................................................. 217 4.3.4. Ośrodek interwencji kryzysowej ........................................................ 217 7 Spis treści 4.4. Świadczenia pomocy społecznej w sytuacjach nadzwyczajnych ............. 218 4.5. Obowiązki związane z przyznanymi świadczeniami ................................. 223 4.6. Podsumowanie .................................................................................................. 225 Rozdział 5. Prawne formy przyznania świadczenia z pomocy społecznej ....................................................................................... 227 5.1. Wprowadzenie .................................................................................................. 227 5.2. Pojęcie stosunku administracyjnoprawnego i sytuacji administracyjnoprawnej w pomocy społecznej ......................... 228 5.3. Prawne formy przyznania świadczenia z pomocy społecznej .................. 235 5.4. Unormowania procesowe związane z przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej ......................................................................................... 248 5.4.1. Relacje ustaw z zakresu pomocy społecznej i kodeksu postępowania administracyjnego ....................................................... 249 5.4.2. Odmienności procesowe przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego ................................................................................. 250 5.4.2.1. Zasady ogólne ......................................................................... 250 5.4.2.2. Właściwość organu w sprawach pomocy społecznej ...... 256 5.4.2.3. Wszczęcie postępowania ....................................................... 259 5.4.2.4. Postępowanie dowodowe ..................................................... 261 5.4.2.5. Rozstrzygnięcia i środki odwoławcze ................................. 265 5.4.2.6. Weryfikacja decyzji administracyjnej ................................. 274 5.4.2.7. Sądowa kontrola decyzji administracyjnych ..................... 286 5.5. Podsumowanie .................................................................................................. 290 Rozdział 6. Organizacja pomocy społecznej ............................................. 292 6.1. Wprowadzenie .................................................................................................. 292 6.2. Organy administracji rządowej wykonujące zadania z zakresu pomocy społecznej .......................................................................... 294 6.3. Organy samorządu terytorialnego wykonujące zadania z zakresu pomocy społecznej .......................................................................... 301 6.3.1. Gmina ...................................................................................................... 302 6.3.2. Powiat ...................................................................................................... 312 6.3.3. Województwo samorządowe .............................................................. 322 6.4. Podmioty niepubliczne wykonujące zadania z zakresu pomocy społecznej ............................................................................................ 325 6.5. Podsumowanie .................................................................................................. 332 Zakończenie ..................................................................................................... 335 Bibliografia ....................................................................................................... 341 8 Dz. U. k.k.w. k.p.a. k.r.o. Konstytucja M. Pol. NP NSA OSP OTK PiP Pr. Pracy PS RPEiS Sam. Teryt. SN St. Praw. tekst jedn. TK u.p.s. Wykaz skrótów – Dziennik Ustaw – ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy, Dz. U. Nr 90, poz. 557 z późn. zm. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z poźn. zm. – Monitor Polski – Nowe Prawo – Naczelny Sąd Administracyjny – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Państwo i Prawo – Prawo Pracy – Polityka Społeczna – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny – Samorząd Terytorialny – Sąd Najwyższy – Studia Prawnicze – tekst jednolity – Trybunał Konstytucyjny – ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecz- nej, Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm. 9 Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym Wprowadzenie Przemiany ustrojowe zapoczątkowane wydarzeniami z 1989 r. przy- niosły oczekiwane zmiany w gospodarce, a jednocześnie spowodowały ujawnienie się nowych zjawisk, które dotychczas nie występowały, względ- nie stanowiły margines życia społecznego. W następstwie likwidacji wielu przedsiębiorstw państwowych zaczęły pojawiać się zjawiska, dotąd nie odnotowywane, takie jak niemożność znalezienia zatrudnienia przez oso- by zdolne do wykonywania pracy, jak również rozszerzył się krąg osób, które samodzielnie – nie z własnej winy – nie były w stanie zaspokajać własnych potrzeb. W celu przeciwdziałania tym zjawiskom pod koniec 1989 r. i od początku 1990 r. rozpoczęto budowę, praktycznie od podstaw, nowej administracji zajmującej się osobami bezrobotnymi i znajdującymi się w trudnej sytuacji życiowej, które bez wsparcia instytucji państwowych nie były w stanie samodzielnie funkcjonować. W tym też okresie rozpoczęto działania zmierzające do stworzenia systemu osłonowego dla prowadzo- nych działań reformujących gospodarkę1. Wprowadzono regulacje mające na celu wsparcie osób, które utraciły zatrudnienie2, jak również przyjęto ustawę o pomocy społecznej3. Podjęto zatem zinstytucjonalizowane dzia- łania zmierzające do zminimalizowania skutków zjawiska deprywacji społecznej4, a tym samym odstąpiono od innych reakcji zmierzających do kryminalizacji i penalizacji ujawniającego się zjawiska. Po upływie 18 lat od przyjęcia tych pierwszych regulacji administra- cja zajmująca się osobami, które nie potrafią samodzielnie przezwyciężać 1 Na konieczność wprowadzenia nowych rozwiązań prawnych w związku ze zmianami ustrojo- wymi uwagę zwrócono w pracy S. Golinowskiej i I. Topińskiej, Pomoc społeczna – zmiany i warunki skutecznego działania, Warszawa 2002, s. 5. 2 Zob. ustawę z 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446). 3 Zob. ustawę z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 87, poz. 506). 4 T. Kazimierczak (w:) T. Kazimierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecznej, Katowice 1998, s. 17. 11 Wprowadzenie trudnej sytuacji życiowej, jest już bardzo rozbudowana i odgrywa ważną rolę w działaniach państwa związanych ze sferą socjalną. Zakres świadczeń, jakie ta administracja kieruje do osób wymagających wsparcia ze strony społeczeństwa, uległ rozbudowie, a formy ich udzielania zostały rozwi- nięte. Zmianie uległ też stosunek osób, które korzystają z różnorodnych form wsparcia ze strony instytucji publicznych. O ile pierwotnie osoby te korzystały z instytucji pomocy społecznej oraz organów zatrudnienia raczej wstrzemięźliwie i z ostrożnością, to z upływem czasu ich stosunek do świadczeń oferowanych przez organy szeroko rozumianej pomocy spo- łecznej zmienił się, a osoby te uznają przewidziane świadczenia jako coś im należnego i przysługującego5. Socjologowie dostrzegają wręcz zjawiska bar- dzo niekorzystne, a mianowicie istnienie dużych grup, które ze świadczeń pomocy społecznej uczyniły stałe źródło utrzymania, jak również zjawisko dziedzicznego korzystania ze świadczeń oferowanych przez pomoc spo- łeczną (korzysta z niej już drugie pokolenie osób wywodzących się z rodzin objętych taką pomocą). Są to osoby z niskim wykształceniem, o słabym zdrowiu czy też wykazujące się egoistyczną postawą6. Z kolei na gruncie prawa administracyjnego wskazuje się, że w obliczu materialnego prawa administracyjnego liczą się wartości społeczne, które w ramach, w jakich jest to uzasadnione normami przedmiotowego porządku prawnego, sta- nowią podłoże dla bezpośredniego ingerowania władzy publicznej w sferę wolności i praw podmiotowych jednostek. Tymi wartościami społecznymi są: potrzeba zapewnienia dostatecznie stabilnego porządku w życiu pub- licznym i bezpieczeństwa osobistego jednostki, organizowanie mechani- zmów pożądanego rozwoju społecznego, zabezpieczenie w koniecznych granicach względnie sprawiedliwego podziału ciężarów wspólnoty oraz po- żytków i dóbr liczących się w życiu zbiorowym7. Jednocześnie w literaturze przedmiotu akcentuje się, że w prawie europejskim szczególne znaczenie mają prawa socjalne, w tym prawo do pomocy społecznej, z zabezpieczenia społecznego i świadczeń opieki społecznej, aby każdemu człowiekowi, któ- 5 Wzrost liczby osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej, jak również wzrost środ- ków finansowych przeznaczanych na zaspokojenie wzrastających potrzeb wykazują S. Goli- nowska, I. Topińska, Pomoc..., s. 16–17, a także K. Wódz, Szczegółowe zadania pomocy społecznej w okresie przejściowym (w:) Aktualne problemy lokalnej polityki społecznej w okresie transformacji, pod red. S. Szumpicha, z. 3, Bielsko-Biała 1998, s. 64. 6 Zob. na ten temat D. Rybczyńska, B. Olszak-Krzyżanowska, Aksjologia pracy socjalnej – wybrane zagadnienia, Katowice 1999, s. 135. J. Filipek, Administracja państwowa i jej organy na tle prawno-subiektywistycznej wizji porządku praw- nego, Krakowskie Studia Prawnicze, Rok XXIV, 1991, s. 33. 7 12 Wprowadzenie ry nie dysponuje wystarczającymi środkami, zapewnić byt godny człowie- ka8. Z kolei zakres i sposób realizowanej polityki społecznej, w tym prawa do pomocy społecznej, uzależniony jest od przyjętej w unormowaniach prawnych i stosowanych przez organy wykonawcze wizji państwa, gdyż inaczej jest ona widziana w filozofii liberalnej niż w komunitaryzmie9. To człowiek decyduje o treści i zakresie obowiązywania prawa, jak również on posługuje się przyjętym prawem. Zatem prawo tworzone jest w określonej filozoficznej wizji świata i przyjmowanych wartości i ma służyć człowie- kowi10. Wszystko to skłania do naukowego przyjrzenia się tym regulacjom prawnym, mocą których zaspokajane są potrzeby osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. W polityce społecznej występują dwa przeciw- stawne stanowiska, jedno z nich nakłada na państwo obowiązek wspierania osób i rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji, a drugie widzi rozwiąza- nie nie w adresowaniu kolejnych świadczeń socjalnych do osób będących w trudnej sytuacji, lecz w rozwoju gospodarczym państwa11. Państwo udziela wsparcia osobom i rodzinom będącym w trudnej sytuacji życiowej, jednakże nie jest to równoznaczne z tym, że pomaga wszystkim i bez żadnych ograniczeń. Skoro tak, to pojawia się kluczowe pytanie o zakres wskazanych ograniczeń i o to, czy mają one umocowanie w ustawie zasadniczej. Zagadnienie to rozpatrywane będzie z punktu widzenia prawa ad- ministracyjnego, co oznacza, że przedmiotem analizy będzie prawo pozy- tywne12 składające się z norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym13 zaliczanych do tej gałęzi prawa. Celem pracy jest ustalenie, czym jest prawo do pomocy społecznej. Prawo to oznacza możliwość ubiegania się o jakiekolwiek świadczenie z tego zakresu, natomiast prawo do świadczenia ujmowane jest w sposób zawężony i wiązane jest ze spełnianiem wymogów do otrzymania konkret- nego zindywidualizowanego świadczenia. Oznacza to, że osoba lub rodzi- 8 A. Błaś, Europejskie standardy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej a problem praw człowieka i obywatela, Administracja. Teoria – dydaktyka – praktyka 2005, nr 1, s. 7. 9 L. Morawski, Prawa jednostki a dobro wspólne, PiP 1998, z. 11, s. 26 i n. 10 J. Filipek, Metoda badań w nauce prawa administracyjnego, Sam. Teryt. 2000, nr 1–2, s. 208. 11 M. Andrzejewski, Ochrona praw dziecka w rodzinie dysfunkcyjnej (dziecko – rodzina – państwo), Zaka- 12 Na temat prawa pozytywnego zob. J. Nowacki (w:) J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznaw- mycze 2003, s. 64. stwa, Katowice 1999, s. 233 i n. 13 Tamże, s. 235. 13 Wprowadzenie na spełniająca wymogi do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej będzie miała prawo do pomocy społecznej, natomiast prawo do pomocy społecznej nie jest równoznaczne ze spełnianiem wymogów do otrzymania wszystkich świadczeń występujących w pomocy społecznej. Niezbędne jest zatem wyznaczenie zakresu podmiotowego prawa do pomocy społecznej oraz przedstawienie przesłanek, których spełnienie warunkuje uzyskanie tego prawa. Realizacja tego prawa następuje w przewidzianym prawem trybie i poprzez określone organy, co nakazuje uchwycenie przesłanek wpływających na to prawo, a związanych z aspektami procesowymi ich przyznawania, jak również przedstawienie uwarunkowań tego prawa wy- nikających z organizacji państwa. Pojęcie pomocy społecznej w literaturze używane jest w dwóch uję- ciach: wąskim i szerokim14. Przez wąskie ujęcie pomocy społecznej rozumie się ustawę o pomocy społecznej oraz akty wykonawcze do niej, natomiast pomoc społeczna w ujęciu szerokim to wiele innych regulacji prawnych poświęconych zaspokajaniu potrzeb osób znajdujących się w trudnej sytua- cji życiowej. Opowiedzenie się za którymś ze wskazanych ujęć skutkować będzie wyznaczeniem pola badawczego. Należy zauważyć, że problematy- kę pomocy społecznej w dotychczasowej literaturze przedmiotu15 wiązano z wąskim ujęciem. Szerokie ujęcie pomocy społecznej pojawiło się dopiero wówczas, gdy ustawodawca przyjął wiele ustaw, mocą których przyzna- wane są świadczenia osobom niemogącym zaspokoić wszystkich własnych potrzeb16. Ujęcie to zmierza do zaliczenia pojawiających się uregulowań do jakiejś gałęzi prawa. Przyjmowanie nowych unormowań zmierzających do wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pojawiło się w momencie, w którym nie zakończyła się teoretycznoprawna obu- dowa pomocy społecznej. Z tego też powodu w niniejszej pracy przyjęte zostanie wąskie ujęcie pomocy społecznej. Przemawia za tym możliwość przeprowadzenia pogłębionej analizy instytucji prawnych występujących w tej sferze życia społecznego. Przeprowadzenie analizy prawa do pomocy społecznej z perspektywy ujęcia wąskiego nie oznacza, że w trakcie prowa- dzonych rozważań pomijane będą regulacje zaliczane do szerokiego uję- 14 Zob. Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2005, s. 432. 15 H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1992. 16 Zob. np. ustawę z 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.); ustawę z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.); ustawę z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). 14 Wprowadzenie cia, zwłaszcza w tych przypadkach, w których pozwolą one na pełniejsze przedstawienie badanej problematyki. Praca swoim zakresem obejmie w pierwszym rzędzie problema- tykę genezy pomocy społecznej jako instytucji prawnej, a zatem proces kształtowania się zakresu tego pojęcia oraz zmiany regulacji prawnych w tym zakresie. Pomoc społeczna rozpatrywana jest w ujęciu administra- cyjnoprawnym oraz z punktu widzenia prawa pracy, zatem niezbędne będzie przybliżenie miejsca pomocy społecznej w systemie prawa oraz wyznaczenie zakresu tego pojęcia, które będzie adekwatne dla współczes- nego rozwoju prawa. Analizie poddane zostaną także podstawy prawne funkcjonowania tej sfery życia publicznego. W kolejnej części pracy po- ruszone zostaną zagadnienia związane z celami, zasadami i wartościami występującymi w pomocy społecznej. Każdy akt prawny uchwalany jest po to, aby został osiągnięty jakiś cel, istotny i ważny w danym momencie funkcjonowania państwa. Bliższej analizie poddano zatem cel podstawowy pomocy społecznej, którym jest umożliwienie osobom i rodzinom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, jak również cele uzu- pełniające, za pomocą których cel podstawowy jest osiągany. Omówienia wymagają zasady pomocy społecznej, ponieważ wyznaczają one sposób interpretacji unormowań prawnych obowiązujących na gruncie ustawy o pomocy społecznej, a także mogą stanowić przesłankę dla interpretacji przepisów w innych aktach normatywnych nieposiadających takich zasad. Na koniec tej części pracy poruszona zostanie problematyka aksjologii i jej wpływ na regulacje prawne w sferze pomocy społecznej. Rozdziały trzeci i czwarty poświęcone będą kluczowym zagadnieniom z punktu widzenia niniejszej pracy, a mianowicie zakresowi podmiotowemu i przedmioto- wemu prawa do pomocy społecznej. W ramach zakresu podmiotowego analizie poddany zostanie następujący problem: kto będzie mógł otrzymać świadczenia przewidziane tym prawem i zarazem, jakie musi spełnić wy- mogi, aby takie świadczenie uzyskać. Z kolei w zakresie przedmiotowym tego prawa przedstawione zostaną kolejne świadczenia, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru prawnego. Następnym zagadnieniem wymagającym omówienia są prawne for- my przyznawania poszczególnych świadczeń. W ramach tej części rozwa- żań analizie poddane będą pojęcia narzędzia prawa administracyjnego, jakimi są pojęcie stosunku administracyjnoprawnego oraz sytuacji admi- nistracyjnoprawnej. Zwrócenia uwagi wymagają prawne formy działania administracji, przy wykorzystaniu których zaspokajane są potrzeby po- 15 Wprowadzenie szczególnych osób i rodzin. W tym zakresie dominującą pozycję zajmuje akt administracyjny, a w szczególności decyzja administracyjna. Z tego też powodu rozważaniom prawnym poddane zostaną te kwestie proceduralne, które na gruncie pomocy społecznej posiadają odmienne uregulowania od obowiązujących w kodeksie postępowania administracyjnego. Ostatnią część pracy poświęcono zagadnieniom związanym z organi- zacją i zadaniami administracji publicznej, zajmującą się pomocą społecz- ną. Szczególna uwaga zwrócona zostanie na zadania jednostek samorządu terytorialnego, ponieważ to właśnie na nich spoczywa główny obowiązek realizacji poszczególnych świadczeń. W ramach tych rozważań poruszo- ne będą kwestie przekazywania zadań z zakresu pomocy społecznej pod- miotom niepublicznym. W pracy tej podstawową metodą badawczą jest metoda dogmatycz- na sprowadzająca się do analizy unormowań prawnych z zakresu pra- wa pomocy społecznej. Uzupełnieniem tej metody będzie wykorzystanie aspektów prawnoporównawczych. Porównanie rozwiązań normatywnych z zakresu pomocy społecznej odbywać się będzie na dwóch poziomach. Pierwszy z nich związany jest z prawem wewnętrznym, czyli odnoszeniem obowiązujących regulacji w pomocy społecznej do zbliżonych obowią- zujących w innych gałęziach prawa. Drugi poziom związany jest z po- równaniem regulacji krajowych z obowiązującymi w innych systemach prawnych, ze szczególnym uwzględnieniem rozwiązań występujących w Niemczech i Belgii. Z uwagi na charakter i zakres pracy ta metoda będzie wykorzystywana w sposób ograniczony, sprowadzający się do wskazania rozwiązań istniejących na gruncie krajowego systemu, ewentualnie do takich rozwiązań normatywnych, które będą mogły być przeniesione do naszego systemu prawnego. W szerokim zakresie wykorzystywane będzie orzecznictwo Trybu- nału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. W pracy tej – obok rozważań teoretycznych – przedsta- wiam wnioski służące doskonaleniu systemu świadczeń z pomocy społecz- nej, procedur ich przyznawania oraz organizacji administracji realizującej te zadania. Rozdział 1 Pojęcie pomocy społecznej 1.1. Geneza pomocy społecznej Pomoc społeczna (opieka społeczna) obecnie jest instytucją polityki społecznej państwa, jednak nie zawsze zajmowała taką pozycję. Przejmo- wanie przez państwo i zawisłe względem państwa organy zadań z tego obszaru następowało stopniowo i obejmowało swoim zakresem coraz wię- cej zadań. Jak wskazuje się w literaturze, zanim doszło do wykształcenia współ- czesnego pojęcia pomocy społecznej, zmianom ulegały koncepcje i formy, za pomocą których wspierano osoby potrzebujące. W cyklu tego rozwoju można wyodrębnić kilka faz oddających zmieniające się nazwy tej działal- ności: dobroczynność publiczna, opieka społeczna i pomoc społeczna1. Genezy współczesnej pomocy społecznej możemy doszukiwać się w prywatnej dobroczynności świadczonej w szczególności przez Kościół katolicki, który prowadził działalność charytatywną2. Jej inspiracją stała się przypowieść o dobrym Samarytaninie3. Tego typu działalność, pomimo zmian w samej instytucji pomocy, nie zanikła i występuje również obecnie. Jej cechą jest to, że nie jest ona prowadzona w imieniu i na rachunek pań- stwa i jednostek samorządu terytorialnego, lecz jest przejawem własnej aktywności, jaką na tym polu podejmuje podmiot realizujący. Państwo 1 W. Muszalski, Prawo socjalne, Warszawa 1995, s. 155; H. Szurgacz, Wstęp..., s. 22; A. Miruć, O istocie pomocy społecznej, Administracja. Teoria – dydaktyka – praktyka 2006, nr 4, s. 20 i n. 2 Tak m.in. J. Szumlicz, Pomoc społeczna w polskim systemie zabezpieczenia społecznego, Warszawa 1987, 3 Zob. Ewangelia według św Łukasza, 10.33–37 (w:) Pismo Święte Starego i Nowego Testamentu, Po- s. 11; A. Miruć, O istocie..., s. 22. znań-Warszawa 1990. 17 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej – poprzez rozwiązania prawne – wspiera niekiedy tego typu działalność4. Działania prowadzone w ramach dobroczynności prywatnej oraz zmiany w zakresie stosunków gospodarczych i ekonomicznych (zanik feudali- zmu), jak również przekształcenia ustrojowe i powstanie rozbudowanej administracji publicznej przyczyniły się do włączenia się państwa do or- ganizacji dobroczynności publicznej. Na ziemiach polskich pozostawała ona w gestii Kościoła katolickiego, który przekazywał datki w naturze lub dawał pieniądze żebrakom (tzw. jałmużna), a także prowadził przytułki zwane szpitalami5. Państwo zainteresowało się tą problematyką dopiero pod koniec XV w. przy okazji powstawania statutów piotrkowskich Jana Olbrach- ta z 1496 r. Wprowadziły one podział ubogich i żebraków na zdolnych i niezdolnych do pracy, przy czym ci drudzy mieli prawo korzystać z form dobroczynności, natomiast pierwsi mogli być przymusowo zatrudniani6. W XVIII w. nastąpił rozwój instytucjonalnych form pomocy, mających na celu wsparcie osób potrzebujących. Powołano też do życia organy, które miały zajmować się sprawami dotyczącymi opieki społecznej – komisje dobrego porządku7. Z tego okresu pochodzą pierwsze działania państwa ukierunkowane na finansowanie opieki społecznej8. Na gruncie europej- skim początków tego typu działań należy doszukiwać się w ustanowionym w Anglii w 1601 r. prawie ubogich9. Zgodnie z jego zapisami na gminy (hrabstwa) nakładano obowiązek przyjścia z pomocą osobom pozbawio- nym opieki ze strony rodziny10. 4 Zob. art. 26 pkt 9 ustawy z 21 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 14, poz. 176 z późn. zm.) pozwalający na odliczenie od dochodu darowizn na rzecz organizacji pożytku publicznego działających w sferze pomocy społecznej, w tym pomocy ro- dzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywania szans tych rodzin i osób. J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Polityka Społeczna 1982, nr 5, s. 24. 5 6 Tamże, s. 25; Z. Góralski, Działalność charytatywna w Polsce przedrozbiorowej, Warszawa-Kraków 7 T. Srogosz, Opieka społeczna u progu Sejmu Czteroletniego, Polityka Społeczna 1989, nr 5–6, s. 28–29; 1973, s. 16. J. Łopato, Miłosierdzie..., s. 24 i n. 8 Zob. T. Srogosz, Opieka..., s. 29. 9 M. Księżopolski jako początek publicznoprawnej formy objęcia pomocą osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej wskazuje rozwiązania w Islandii wprowadzone w XII w. Zob. M. Księżopolski, Polityka społeczna. Wybrane problemy porównań międzynarodowych, Katowice 1999, s. 19; J. Auleytner, Polityka społeczna czyli ujarzmianie chaosu socjalnego, Warszawa 2002, s. 115. 10 Zob. K. Kolasiński, Prawo pracy i zabezpieczenia społecznego, Toruń 2003, s. 118; I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Zakamycze 2006, s. 13; M. Księżopolski, Polityka..., s. 21; A. Miruć, O istocie..., s. 23; A. Nowakowski, Zarys rozwoju samorządu lokalnego i opieki społecznej w Anglii, Acta Univers- itatis Wratislaviensis. Przegląd Prawa i Administracji 1985, nr XX, s. 53 i n. 18 Geneza pomocy społecznej Znaczenie dobroczynności publicznej znacznie wzrosło po rewolucji francuskiej i w okresie rozwoju przemysłu oraz rodzenia się kapitalizmu. Zaowocowało to odpowiednimi regulacjami – w Anglii z 1834 r.11, w Danii z 1849 r.12, a w Polsce ustawą z 2 grudnia 1817 r. zajmującą się sprawami opieki nad ubogimi i niezdolnymi do pracy13. Świadczenie z pomocy spo- łecznej mogły otrzymać jedynie osoby urodzone na terenie danej gminy, przy czym liczba osób, która mogła z tej pomocy skorzystać, uzależniona była od środków, jakimi dysponowała dana gmina14. Ciężar realizacji za- dań z zakresu dobroczynności publicznej spoczywał na gminach, które mocą uchwały zebrania gminnego mogły np. wprowadzać obowiązko- we i powszechne składki na cele dobroczynności15. Obok form pomocy ukierunkowanych na zaspokajanie potrzeb w drugiej połowie XIX w. roz- wijały się instytucjonalne formy pomocy w postaci szpitali, przytułków dla dzieci i starców16. Równolegle z rozwojem dobroczynności publicznej funkcjonowała dobroczynność prywatna organizowana przez towarzystwa dobroczynne. Kolejna faza w rozwoju pomocy społecznej wiąże się z odzyskaniem przez Polskę niepodległości i uchwaleniem ustawy z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej17. Stosownie do unormowań tego aktu prawnego pod pojęciem opieki społecznej rozumiano zaspokajanie ze środków publicznych niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które nie mogą tego uczynić – trwale lub chwilowo – przy użyciu własnych środków materialnych lub własnej pracy. Ustawa wyznaczyła zakres podmiotów uprawnionych do korzystania ze wsparcia, jak również wskazała środki, za pomocą których zaspokajane będą niezbędne potrzeby. Zobowiązane 11 Wprowadzono wówczas jednolite kryteria przyznawania świadczeń z pomocy społecznej na terenie całego kraju, jak również tzw. test domu pracy, czyli specjalne „zakłady dla ubogich” dla osób korzystających z pozainstytucjonalnych form pomocy oraz zmniejszono zakres zdol- ności do czynności prawnych osób korzystających ze świadczeń. Celem tego rozwiązania było wzmocnienie pozycji osób utrzymujących się z pracy zawodowej, zob. T. Scharf, Polityka spo- łeczna w Wielkiej Brytanii: od ustawy o ubogich do „trzeciej drogi” (w:) K. Kraus, T. Geisen, K. Piątek, Państwo socjalne w Europie. Historia – rozwój – perspektywy, Toruń 2005, s. 62–63; I. Sierpowska, Prawo..., s. 15. 12 Unormowania konstytucji duńskiej przewidywały objęcie opieką osób niezdolnych do zapew- nienia sobie utrzymania, I. Sierpowska, Prawo..., s. 15. 13 Tamże, s. 14. 14 J. Łopato, Miłosierdzie..., s. 26. 15 W 1842 r. wprowadzono unormowania dotyczące dobroczynności publicznej, a w 1864 r. rozsze- rzono zadania m.in. w zakresie dobroczynności publicznej, I. Sierpowska, Prawo..., s. 14. 16 J. Łopato, Miłosierdzie..., s. 26. 17 Dz. U. Nr 92, poz. 726 z późn. zm. 19 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej do sprawowania opieki były związki komunalne, przy czym występowało szczegółowe rozgraniczenie obowiązków spoczywających na poszcze- gólnych związkach, tj. gminach, związkach komunalnych powiatowych i związkach komunalnych wojewódzkich. Warto zaznaczyć, że państwo miało sprawować opiekę nad osobami, względem których miało specjalne obowiązki z tytułu publicznego oraz realizować te rodzaje opieki, które przekraczały możliwości świadczenia przez związki komunalne. Warto zaznaczyć, że mocą ustawy z 25 lipca 1924 r. zawieszono moc obowiązu- jącą ustawy o opiece społecznej na obszarze województwa poznańskiego i pomorskiego18. System opieki społecznej w okresie międzywojennym, jak na ówczes- ne warunki rozwoju społecznego i gospodarczego, był rozbudowany i na wysokim poziomie oraz odpowiadał wymogom nowoczesnego państwa19. Po odzyskaniu niepodległości dekretem z mocą ustawy Rady Ministrów z 22 października 1947 r. w sprawie mocy obowiązującej niektórych przepi- sów ustawodawstwa z zakresu opieki społecznej20 utrzymano w mocy część obowiązujących unormowań z zakresu opieki społecznej, m.in. ustawę o opiece społecznej. Jednocześnie dekretem tym uchylono moc obowiązują- cą prawie wszystkich przepisów prawa obcego i dzielnicowego w zakresie opieki społecznej (art. 3), utrzymano jedynie unormowania dotyczące opie- ki nad kalekami i o zwalczaniu żebractwa i włóczęgostwa w odniesieniu do osób nieletnich do lat 17 (art. 4). Dnia 28 lutego 1950 r. problematyka opieki społecznej (pomocy społecznej) w ograniczonym zakresie przekazana została z Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej do Ministerstwa Zdrowia21, a w całym zakresie w 1960 r.22 Warto zauważyć, że na powyższym akcie kończy się ustawo- wa regulacja zagadnień opieki społecznej w Polsce Ludowej. Pozostałe regulacje tej sfery życia przeprowadzane były już aktami niskiego rzędu 18 Ustawa z 25 lipca 1924 r. o zawieszeniu mocy obowiązującej ustawy z 6 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej w województwach poznańskim i pomorskim (Dz. U. Nr 73, poz. 716). 19 Analogiczny pogląd wyraża W. Muszalski, Prawo..., s. 156. 20 Dz. U. Nr 65, poz. 389 (zm. Dz. U. z 1950 r. Nr 6, poz. 49). 21 Ustawa z 4 lutego 1950 r. o przekazaniu Ministrowi Zdrowia zakresu działania Ministra Pracy i Opieki Społecznej w przedmiocie opieki społecznej nad dziećmi do lat trzech oraz nad kobie- tami ciężarnymi i karmiącymi (Dz. U. Nr 6, poz. 49). 22 Ustawa z 13 kwietnia 1960 r. o zmianach właściwości w dziedzinie ubezpieczeń społecznych, rent, zaopatrzenia i opieki społecznej (Dz. U. Nr 20, poz. 119 z późn. zm.); w art. 13 tej ustawy stanowiło się, że właściwość Ministra Pracy i Opieki Społecznej w sprawach pomocy społecznej, zawodowej rehabilitacji inwalidów przechodzi do zakresu działania Ministra Zdrowia, którego urząd przekształca się w urząd Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej. 20 Geneza pomocy społecznej – okólnikami i instrukcjami. W tym miejscu należy przypomnieć, że w wy- tycznych ustrojowych państwa socjalistycznego nie było miejsca dla opieki społecznej i przewidywano jej zanik23. Założenia te starano się wdrażać w życie z pewnym powodzeniem w latach 1950–1958, jednakże począwszy od 1959 r. widziano miejsce dla opieki społecznej24, z tym że w dalszym ciągu nie eksponowano tej sfery życia społecznego, a uzewnętrznienie tego zjawiska ujawniało się w przyjmowanych unormowania prawnych. Formalnie w dalszym ciągu obowiązywała ustawa o opiece społecznej, jed- nakże w praktyce stosowane były unormowania prawa powielaczowego – instrukcje i okólniki25. Sytuacja taka spowodowała m.in. to, że w litera- turze pojawiały się głosy o utracie mocy obowiązującej powyższej ustawy nawet bez jej uchylenia na zasadzie desuetudo26. Stosownie do tych unor- mowań problematyka opieki społecznej (pomocy społecznej) realizowana była przez administrację państwową. W niewielkim zakresie zadania te realizowane były przez podmioty niepubliczne, w tym w szczególności przez związki wyznaniowe27. Na szczeblu administracji centralnej proble- matyka ta wchodziła w zakres zadań ministra zdrowia i opieki społecznej, natomiast bezpośrednim wykonawcą był wojewoda działający za pośred- nictwem wydziału zdrowia i opieki społecznej. Począwszy od 1975 r. sytu- acja uległa zmianie o tyle, że w zakładach opieki zdrowotnej funkcjonował dział służb społecznych, a w ramach wojewódzkiego szpitala zespolonego – wojewódzki ośrodek opiekuna społecznego28. Szczególną rolę w zakresie funkcjonowania pomocy społecznej od- grywali powiatowi (miejscy i dzielnicowi) opiekunowie społeczni, którzy działali w oparciu o sieć terenowych opiekunów społecznych. Opiekuno- wie społeczni bezpośrednio organizowali i prowadzili – w ramach obo- wiązujących przepisów – akcje pomocy społecznej, natomiast terenowi 23 W. Muszalski, Prawo..., s. 156; I. Sierpowska, Prawo..., s. 16. 24 Zob. tezy programowe w sprawie podstawowych kierunków działania pomocy społecznej w planach długofalowych, Opracowanie MZiOS, Warszawa 1966. 25 Na występowanie tego zjawiska zwracała uwagę J. Szumlicz, Pomoc..., s. 45–46. 26 T. Kuta, Zaspokajanie potrzeb socjalno-bytowych i oświatowo-kulturalnych obywateli (w:) System prawa administracyjnego, t. IV, Ossolineum 1980, s. 130; H. Szurgacz, Wstęp..., s. 52; L. Kaczyński, Renta socjalna, Gdańsk 1989, s. 52. Przeciwko takiemu poglądowi przeciwstawiał się NSA, zob. wy- rok NSA z 27 kwietnia 1981 r., SA 767/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 36; zob. też J. Borkowski, głos w dyskusji (w:) Współczesne problemy administracji publicznej i prawa administracyjnego, pod red. A. Błasia, Wrocław 1997, s. 18. 27 C. Martysz, Rola związków wyznaniowych w sferze administracji świadczącej (w:) Regulacja prawna administracji świadczącej, pod red. K. Podgórskiego, Katowice 1985, s. 124. 28 T. Kuta, Zaspokajanie potrzeb..., s. 132. 21 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej opiekunowie społeczni zajmowali się rozpoznawaniem potrzeb obywateli i organizowaniem odpowiednich form pomocy29. Zakres świadczeń udzielanych osobom potrzebującym obejmował w zasadzie dwa typy: pomoc zakładową (instytucjonalną) oraz pozaza- kładową (środowiskową). W ramach pomocy środowiskowej dawały się wyróżnić zasiłki (okresowe, stałe) i zapomogi pieniężne30. Cechą charakte- rystyczną realizacji tych świadczeń było wprowadzenie zasady, że podsta- wą przyznania pomocy jest wywiad środowiskowy31. Istotne kontrower- sje istniały, gdy idzie o charakter prawny rozstrzygnięć podejmowanych przez uprawnione podmioty. Wątpliwości wynikały z tego, że świadczenia z pomocy społecznej przyznawane były nie na podstawie postanowień ustawy o opiece społecznej, lecz aktów znacznie niższego rzędu – zarzą- dzeń i instrukcji. Z tego powodu w literaturze wystąpiły rozbieżności stano- wisk. Część autorów postulowała, aby podstawą decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej były samoistne akty naczelnych organów administracji32, natomiast zdecydowana większość opowiadała się za ustawową podstawą prawną decyzji administracyjnych i w sprawach z zakresu pomocy społecznej podstawą taką winny być postanowienia ustawy o opiece społecznej i dekretu z 22 października 1947 r.33 Przedstawiony stan prawny w zakresie pomocy społecznej obowią- zywał do 1990 r., jednakże wzbudzał on istotne zastrzeżenia. Stały się one jeszcze poważniejsze wraz z nowelizacją w grudniu 1989 r. Konstytucji34 i wprowadzeniem do niej zasady państwa prawnego. W tej sytuacji nie- 29 Zob. uchwałę Nr 92 Rady Ministrów z 5 marca 1959 r. w sprawie powołania opiekunów spo- łecznych (M. Pol. Nr 32, poz. 145) i zarządzenie MZiOS z 27 listopada 1959 r. w sprawie zadań opiekunów społecznych (M. Pol. Nr 93, poz. 494). 30 Bliżej na ten temat T. Kuta, Zaspokajanie potrzeb..., s. 135 i n.; S. Nitecki, Zaspokajanie potrzeb so- cjalnych obywateli przez organizacje społeczne (w:) Regulacja prawna administracji świadczącej..., s. 104 i n.; S. Golinowska, I. Topińska, Pomoc..., s. 14–15. Pomoc społeczna obejmowała swoim zakresem ponad 1,1 miliona osób, tj. ok. 3 ogółu mieszkańców. 31 Zob. Instrukcja Nr 58/60 MZiOS z 30 grudnia 1960 r. w sprawie wywiadów społecznych (Dz. Urz. MZiOS z 1961 r. Nr 1, poz. 6) zmieniona Instrukcją Nr 16/76 MZiOS z 26 października 1976 r. w sprawie wywiadów społecznych (Dz. Urz. MZiOS z 1976 r. Nr 21, poz. 75). 32 Zob. A. Jaroszyński, glosa do wyroku NSA z 27 kwietnia 1981 r., SA/767/81, O-M-T 1982, nr 4–5; Z. Janowicz, w glosie do powyższego wyroku, OSPiKA 1983, z. 3; E. Kulesza, Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej w świetle zasad ustalających podstawy prawne decyzji administracyjnych, Acta Universitatis Lodziensis „Folia Iuridica” 1983, nr 14, s. 79–91. 33 Zob. M. Niezgódka-Medkowa, Rozstrzyganie spraw z zakresu pomocy społecznej a podstawa prawna decyzji administracyjnych, PiP 1983, z. 3, s. 101–106; M. Mincer, glosa do wyroku NSA z 29 kwietnia 1983 r., SA/Wr 298/83, OSPiKA 1984, z. 7–8, poz. 141; S. Nitecki, Zaspokajanie..., s. 110. 34 Ustawa z 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444). 22 Geneza pomocy społecznej zbędne było uruchomienie działań zmierzających do uchwalenia ustawy o pomocy społecznej. Dodatkowo do względów natury prawnej dołączy- ły się potrzeby wynikające z uwarunkowań społeczno-politycznych. Co prawda pierwsze działania zmierzające do uchwalenia ustawy o pomocy społecznej podejmowano już w 1959 r. poprzez wpisanie do programu prac rządu przygotowania takiego projektu ustawy, jednakże rząd z tego obowiązku się nie wywiązał. Ponownie do prac nad ustawą powrócono w 1986 r., kiedy to w Ministerstwie Zdrowia i Opieki Społecznej przygo- towano „Założenia ustawy o pomocy społecznej”, które Rada Ministrów przyjęła i przesłała do Marszałka Sejmu jako „zamiar inicjatywy ustawo- dawczej”35. Jak już wspomniano, istotną rolę dla uchwalenia ustawy o pomocy społecznej miały zmiany roku 1989. W tym samym roku w resorcie pra- cy przygotowano nowy projekt ustawy o pomocy społecznej i – co warte podkreślenia – działania te prowadzone były przed przeniesieniem oma- wianej problematyki do kompetencji ministra pracy i polityki socjalnej. Przeniesienie to nastąpiło mocą ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o przekazaniu ministrowi pracy i polityki socjalnej z zakresu działania ministra zdrowia i opieki społecznej zadań dotyczących pomocy społecznej36. Równocześnie wiosną 1990 r. miejskie i gminne rady narodowe działające na podstawie ustawy o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego37 powoły- wały do życia gminne (miejskie) jednostki organizacyjne – ośrodki pomocy społecznej, które przejmowały wszystkie zadania z zakresu pomocy spo- łecznej. Stosownie do postanowień art. 26 ust. 4 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych38 tak powołane ośrodki pomocy społecz- nej miały działać co najmniej do 31 grudnia 1991 r. Sytuacja prawna w zakresie pomocy społecznej uległa istotnej zmia- nie z chwilą przyjęcia 29 listopada 1990 r. ustawy o pomocy społecznej39. Jej wejście w życie 16 stycznia 1991 r. spowodowało zamknięcie w polskim pra- wodawstwie dotyczącym pomocy społecznej okresu, w którym – pomimo formalnego obowiązywania ustawy o opiece społecznej – stosowane były 35 Za H. Szurgacz, Wstęp..., s. 56. 36 Dz. U. Nr 29, poz. 172. 37 Ustawa z 20 lipca 1983 r. o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r. Nr 26, poz. 183 z późn. zm.). 38 Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. 39 Dz. U. Nr 87, poz. 506. 23 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej akty o niższym charakterze prawnym40. Powyższe odejście od stosowania aktów wewnętrznych administracji w sferze pomocy społecznej nie okazało się trwałe, ponieważ już wiosną 1991 r. w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej przyjęto wytyczne, mocą których przyznawano pomoc w formie dodatków mieszkaniowych41. Należy zaznaczyć, że w późniejszym okresie nie korzystano z tej formy regulacji prawnej. Z perspektywy kilkunastu lat obowiązywania ustawy o pomocy spo- łecznej można zauważyć, że jest to jeden z najczęściej nowelizowanych aktów prawnych. Powodów tego stanu rzeczy było kilka: konieczność dostosowania ustawy do zmieniających się uwarunkowań zewnętrznych, w których ta ustawa funkcjonowała, wzrost liczby osób korzystających ze świadczeń z pomocy społecznej i rozszerzanie się sfery ubóstwa; zmia- ny w zakresie stosowanej polityki świadczeń spowodowane ograniczo- nymi środkami, jakimi dysponowało państwo na realizację tych celów i wprowadzanie nowych rozwiązań związanych ze zmieniającymi się trendami w zakresie pomocy społecznej; zmiany w zakresie organizacji administracji samorządowej (przywrócenie powiatów i nowa organizacja administracji w województwach) oraz ewidentne błędy w przyjmowanych unormowaniach, które wymagały szybkiej korekty i uchwalenia nowej ustawy. Liczne nowelizacje samej ustawy komplikowały również proces przygotowywania do niej aktów wykonawczych. Można powiedzieć, że już pierwsze z nich zwiastowały późniejsze kłopoty w tym zakresie. Sto- sownie bowiem do postanowień art. 56 ust. 1 u.p.s. akty wykonawcze wydane na podstawie ustawy o opiece społecznej miały obowiązywać przez miesiąc od dnia wejścia w życie ustawy, o ile nie były z nią sprzeczne. Jak się okazało, pierwsze akty wykonawcze wydano dopiero 9 kwietnia 1991 r., czyli z prawie dwumiesięcznym opóźnieniem. Kazus ten był je- dynie zwiastunem późniejszych zachowań organu zobowiązanego do wydawania rozporządzeń (ministra pracy i polityki socjalnej), ponieważ np. rozporządzenie z 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy spo- łecznej42 wydano po upływie blisko rocznego okresu od utraty mocy obo- wiązującej wcześniejszego rozporządzenia regulującego problematykę 40 A. Miruć, O istocie..., s. 29–30. 41 Wytyczne nr 5 Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 28 lutego 1991 r. w sprawie szczegółowych za- sad i trybu udzielania przez ośrodki pomocy społecznej pomocy finansowej na wydatki miesz- kaniowe w okresie od 1 marca 1991 r. do 30 czerwca 1991 r. Wytyczne te były przedłużane do końca 1992 r. 42 Dz. U. Nr 82, poz. 929. 24 Geneza pomocy społecznej domów pomocy społecznej43. Sytuacja taka stwarzała stan swoistej próżni prawnej, co nie tylko utrudniało organom pomocy społecznej prawidło- we wykonywanie zadań, ale w niektórych przypadkach powodowało, że osoby ubiegające się o świadczenia, np. o umieszczenie w domu pomocy społecznej, nie mogły z tego skorzystać w sposób zgodny z przepisami prawa, ponieważ ich nie było, a unormowania zawarte w ustawie nie były w tym zakresie wystarczające. W ramach licznych nowelizacji ustawy dadzą się wyróżnić takie for- my, które przyczyniały się do istotnej zmiany unormowań obowiązują- cych w sferze pomocy społecznej. Pierwsza taka nowelizacja miała miejsce w 1992 r.44 Rozszerzeniu uległ wówczas zakres zadań gminy realizowanych jako zadanie własne, poprzez przeniesienie z zadań zleconych z zakresu ad- ministracji rządowej realizacji takich świadczeń jak: pomoc na ekonomiczne usamodzielnienie, usługi opiekuńcze świadczone osobom w rodzinie czy przyznanie zasiłku celowego z tytułu zdarzenia losowego. Na uwagę zasłu- guje fakt, że wraz z rozszerzeniem zakresu zadań własnych realizowanych przez gminę nie uległy zmianie unormowania dotyczące środków finan- sowych na ich wykonywanie, co w znaczny sposób pogarszało sytuację finansową gmin45. Obok nowego unormowania zakresu zadań własnych gminy nowelizacja ta obejmowała jeszcze zagadnienia dotyczące zasad przyznawania i wysokości niektórych świadczeń, np. zasiłku okresowe- go czy stałego, oraz zasady zwrotu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej. Kolejna duża nowelizacja ustawy o pomocy społecznej miała miejsce w 1996 r.46 Zmiany były głębokie i przyczyniły się do nowego spojrzenia na miejsce pomocy społecznej w systemie środków służących wsparciem osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. W wyniku tej noweli- zacji zmieniono zasady ustalania kryterium dochodowego osoby i rodziny 43 Stosownie do postanowień art. 148 ustawy z 24 lipca 1998 r. w sprawie zmiany niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668 z późn. zm.) akty wykonawcze wydane na podstawie upo- ważnień zmienionych tą ustawą obowiązywały do dnia przyjęcia nowych, nie dłużej niż do 30 września 1999 r. 44 Zob. ustawa z 1 sierpnia 1992 r. w sprawie zmiany ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 3210). 45 J. Regulski, Samorząd III Rzeczypospolitej. Koncepcje i realizacja, Warszawa 2000, s. 196–198. 46 Ustawa z 14 czerwca 1996 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o zatrudnie- niu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 100, poz. 459) i nowelizacja tej ustawy ustawą z 6 grudnia 1996 r. w sprawie zmiany ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 147, poz. 687). 25 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej uprawniającego do otrzymania świadczenia z pomocy społecznej. Ponadto wprowadzono nowe świadczenia, a mianowicie rentę socjalną, gwaranto- wany zasiłek okresowy oraz specjalny zasiłek celowy i specjalny zasiłek okresowy, a także zmieniono unormowania dotyczące zasiłku stałego, a zatem w istotny sposób rozszerzono paletę świadczeń z pomocy spo- łecznej i to świadczeń mających status publicznego prawa podmiotowego. W ramach tych nowelizacji wprowadzono też do ustawy unormowania zawierające delegacje ustawowe dla organów stanowiących w gminach do wydawania przepisów gminnych w sferze pomocy społecznej oraz zmieniono unormowania dotyczące osób uprawnionych do wydawania decyzji administracyjnych poprzez rozszerzenie kręgu osób, które mogą takie decyzje wydawać z upoważnienia organu stanowiącego i kontrolne- go w gminie. Wprowadzono nowe zasady ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, a także sprecyzowano obowiązki ciążące na pracownikach socjalnych i wprowadzono wymogi formalne, jakie muszą spełniać pracownicy socjalni i osoby kierujące jednostkami organizacyjny- mi w sferze pomocy społecznej. Kolejne zmiany w ustawie o pomocy społecznej pochodzą z okresu wprowadzania reformy ustrojowej państwa, tj. przywrócenia powiatów i utworzenia województw samorządowych, czyli z roku 199847. Zmieniono wówczas zakres spraw wchodzących w materię ustawy, gdyż z resortu oświaty przeszły do pomocy społecznej sprawy dotyczące pomocy rodzinie, w tym: kwestie ustanawiania rodzin zastępczych, pomoc na usamodziel- nienie dla osób opuszczających rodziny zastępcze i niektóre typy placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz problematyka instytucjonalnej pomocy rodzinie, w tym wszystkie typy placówek opiekuńczo-wychowawczych. Wprowadzenie tej problematyki do ustawy o pomocy społecznej nie tylko rozszerzyło zakres spraw normowanych tą ustawą, ale także zmieniło sy- tuację prawną osób korzystających z tej formy wsparcia ze strony państwa. Znaczenie tych zmian polegało także na tym, że w ich następstwie powiat stał się podmiotem wykonującym zadania z zakresu pomocy społecznej, a były one określone w sposób szeroki z naciskiem na realizację zadań z zakresu administracji rządowej. Jeśli chodzi o województwo samorzą- dowe, to dla tego typu jednostki samorządu terytorialnego przewidziano pełnienie innej funkcji, a mianowicie podmiotu, który wykonuje zadania z zakresu profilaktyki pomocy społecznej, jak również współuczestniczy 47 Zob. ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.) oraz o samorządzie województwa (Dz. U. Nr 91, poz. 576 z późn. zm.). 26 Geneza pomocy społecznej w organizowaniu infrastruktury pomocy społecznej oraz w podnoszeniu kwalifikacji kadr pomocy społecznej. Istotna zmiana w zakresie prawa do pomocy społecznej wprowadzo- na była w ustawie o administracji rządowej w województwie48 i w ustawie o samorządowych kolegiach odwoławczych49. W wyniku tych uregulowań odwołania od decyzji podejmowanych w sprawach z zakresu pomocy spo- łecznej trafiały wyłącznie do samorządowego kolegium odwoławczego, a wojewoda został pozbawiony możliwości uczestniczenia w prowadzo- nych postępowaniach administracyjnych50. Z unormowań tych wynika, że wojewoda jest organem nadzoru nad standardami świadczenia usług i kwalifikacji kadr zatrudnionych w podmiotach pomocy społecznej. Praktyka funkcjonowania pomocy społecznej w 1999 r. w stosunkowo szybki sposób zweryfikowała przyjęte unormowania, ponieważ już z po- czątkiem 2000 r.51 powstały dwie ustawy, mocą których zmieniono ustawę o pomocy społecznej. W wyniku tych nowelizacji przekształceniu uległ charakter zadań wykonywanych przez powiaty i praktycznie wszystkie zadania powiatu z zakresu administracji rządowej stały się zadaniami po- wiatu. Rozszerzono zadania powiatu poprzez wprowadzenie do systemu pomocy społecznej opieki nad rodziną i dzieckiem. W wyniku przyjęcia powyższych unormowań zmianie uległy również zasady funkcjonowania administracji publicznej w powiecie, ponieważ rozszerzony został krąg 48 Zob. ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. 49 Zob. ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 80, poz. 872 z późn. zm.). z 2001 r. Nr 97, poz. 856 z późn. zm.). 50 Zagadnienie to w praktyce wywołało liczne komplikacje, ponieważ w literaturze zgłaszano od- mienne poglądy, np. W. Chruścielewski, Organy wyższego stopnia w stosunku do organów samorzą- du terytorialnego według k.p.a., PiP 1996 r., z. 6, które znalazły odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok NSA z 14 grudnia 1999, I SA 1056/99, Lex nr 47397. Pogląd przedstawiony przez W. Chruścielewskiego oraz w tym wyroku NSA nie spot- kał się z powszechną aprobatą, czego przykładem są głosy. M. Kulesza, Czy będzie rewizja nadzwy- czajna?, Rzeczpospolita, 15 września 1999 r. W następstwie występującego podziału stanowisk uchwalona została ustawa z 2 marca 2000 r. w sprawie zmiany ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 22, poz. 268), mocą której przyjęto kompromisowe rozstrzygnięcie, że decyzje rozpatrzone w drugiej instancji przez wojewodę i samorządowe kolegium odwoławcze są wydane przez organ właś- ciwy. Jednocześnie w sposób precyzyjny ustalono, że samorządowe kolegium odwoławcze jest właściwym organem wyższego stopnia w sprawach z zakresu pomocy społecznej. 51 Zob. ustawa z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136 z późn. zm.) i ustawę z 18 lutego 2002 r. o zmia- nie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 19, poz. 238). 27 Rozdział 1. Pojęcie pomocy społecznej osób mogących wydawać decyzje administracyjne z upoważnienia starosty i zakres uprawnień nadzorczych starosty nad powiatowymi jednostka- mi organizacyjnymi w sferze pomocy społecznej. Przedmiotem powyż- szych nowelizacji ustawy o pomocy społecznej były również zagadnienia terminologiczne oraz dotyczące ustalenia właściwości miejscowej gminy w sprawach pomocy społecznej. Kolejne zmiany miały miejsce w 2001 r.52 Ich przedmiotem były za- gadnienia terminologiczne, kolejny raz zmieniano też unormowania do- tyczące przyznawania świadczeń w ramach opieki nad dzieckiem i rodzi- ną. W szczególności zmieniono regulacje dotyczące rodzin zastępczych i zakresu pomocy otrzymywanej przez te rodziny, jak również dokonano korekty unormowań związanych z usamodzielnianiem wychowanków opuszczających rodziny zastępcze i niektóre placówki pomocy społecznej. Wprowadzono nowe rozwiązania dotyczące specjalizacji w zawodzie pra- cownika socjalnego. W drodze przywoływanych zmian ustawy określono nowe kryteria, jakie muszą spełniać osoby ubiegające się o takie świadcze- nia, jak zasiłek stały, renta socjalna, gwarantowany zasiłek okresowy. Wpro- wadzono nowe świadczenie w postaci macierzyńskiego zasiłku okresowego i jednorazowego. Nadano nową treść wielu przepisom, i choć zmiany te miały charakter kosmetyczny, to ich wymowa była jednoznaczna: otóż ich skutkiem miało być ograniczenie kręgu osób uprawnionych do świad- czeń z pomocy społecznej poprzez obniżenie kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania określonej formy świadczenia, np. zasiłek stały. Zaostrzono też kryteria
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawo do pomocy społecznej w polskim systemie prawnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: