Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00090 006860 11257638 na godz. na dobę w sumie
Prawo finansowe. Finanse publiczne - ebook/pdf
Prawo finansowe. Finanse publiczne - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wiedza i Praktyka Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-269-6446-6 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> finansowe
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja w sposób kompleksowy prezentuje i wyjaśnia zasady działania czterech głównych obszarów finansów publicznych: system finansowy państwa, budżet państwa i inne budżety publiczne, deficyt sektora finansów publicznych i dług publiczny, finanse i prawo finansowe samorządu terytorialnego. Książka przeznaczona dla studentów wydziałów prawa, administracji, zarządzania, ekonomii, podyplomowych studiów samorządowych, podatkowych, jak również dla pracowników naczelnych i centralnych organów administracji publicznej oraz organów jednostek samorządu terytorialnego.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch Uniwersytet Warszawski, Wydział Prawa i Administracji specjalista prawa fi nansowego i fi nansów publicznych, od 1990 r. jest ekspertem komisji sejmowych, Kancelarii Sejmu i Senatu RP, a także członkiem międzynarodowych stowarzyszeń w dziedzinie fi nansów publicznych, sprawowała szereg funkcji publicznych, m.in.: • 1992–1994 członek Rady Naukowej przy Prezesie NBP oraz Komisji Kodyfi kacyjnej Prawa Bankowego NBP, • 1994-1995 oraz 2007-2010 wiceminister fi nansów, • 1993-1995 członek Rady Samorządowej przy Prezydencie RP, • 1999 r. członek Rady Legislacyjnej przy Ministrze Kultury i Dziedzictwa Narodowego, • 2002-2007 członek Kolegium Najwyższej Izby Kontroli, • 2003-2004 przewodnicząca Rady Narodowego Funduszu Zdrowia, • 8 stycznia 2010 r. powołanie przez Sejm RP w skład Rady Polityki Pieniężnej jako jej członek; kadencję w RPP skończyła 20 stycznia 2016 r. Jest wieloletnim nauczycielem akademickim. W latach 1974-1999 adiunkt, a następnie profesor i wieloletni kierownik Katedry Prawa Finansowego Wydziału Prawa i Admini- stracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od 1991 roku wykładowca w Centrum Studiów Samorządu Terytorialnego i Rozwoju Lokalnego UW, a w latach 2005–2007 jego dyrektor. Od 1995 r. do 2000 r. prorektor Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku. Jest autorką ponad stu prac naukowych i publicystycznych, publikowanych w kraju i za granicą, licznych ekspertyz naukowych z dziedziny fi nansów i prawa fi nansowego. Sprawdź nasze publikacje na: FabrykaWiedzy.com 0 4 1 M O U Cena brutto 79,00 zł l i E ż b e t a C h o n a - D u c h j Elżbieta Chojna-Duch Prawo Finansowe Finanse Publiczne I P R A W O F N A N S O W E . i F n a n s e p u b l i c z n e UOM140-Okladka.indd 1 UOM140-Okladka.indd 1 21.06.2017 14:27:52 21.06.2017 14:27:52 Elżbieta Chojna-Duch Prawo Finansowe Finanse Publiczne UOM140-Srodki.indb 1 UOM140-Srodki.indb 1 21.06.2017 14:26:58 21.06.2017 14:26:58 2 Autor: prof. dr hab. Elżbieta Chojna-Duch Finanse Publiczne. Prawo Finansowe Wydawca: Katarzyna Bednarska Redaktor: Marek Kwiatkowski Koordynator produkcji: Magdalena Huta Korekta: Anna Marecka Skład, łamanie: Raster Studio Druk: MillerDruk, ul. Jagiellońska 82, 03-301 Warszawa ISBN 978-83-269-6446-6 Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o. 03-918 Warszawa, ul. Łotewska 9a Tel. 22 518 29 29, faks 22 617 60 10, NIP: 526-19-92-256 Numer KRS: 0000098264 – Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy, Sąd Gospodarczy XIII Wydział Gospodarczy Rejestrowy. Wysokość kapitału zakładowego: 200.000 zł Copyright by Wydawnictwo Wiedza i Praktyka sp. z o.o. Warszawa 2017 Publikacja „Prawo finansowe. Finanse publiczne” chroniona jest prawem autorskim. Przedruk ma- teriałów opublikowanych w niniejszej publikacji – bez zgody wydawcy – jest zabroniony. Zakaz nie dotyczy cytowania publikacji z powołaniem się na źródło. Publikacja „Prawo finansowe. Finanse publiczne” została przygotowana z zachowaniem najwyższej staranności i wykorzystaniem wysokich kwalifikacji, wiedzy i doświadczenia autorów oraz konsul- tantów. Zaproponowane w publikacji porady i interpretacje nie mają charakteru porady prawnej. Ich zastosowanie w konkretnym przypadku może wymagać dodatkowych, pogłębionych konsultacji. Publikowane rozwiązania nie mogą być traktowane jako oficjalne stanowisko organów i urzędów państwowych. W związku z powyższym redakcja nie może ponosić odpowiedzialności prawnej za za- stosowanie zawartych w publikacji wskazówek, przykładów, informacji itp. do konkretnych przykładów. Dystrybucja: Tel. (22) 518 29 29 Faks.: (22) 617 60 10 e-mail: cok@wip.pl UOM140-Srodki.indb 2 UOM140-Srodki.indb 2 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 Podstawy systemu fi nansów publicznych SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ........................................................................................................................................ Rozdział I  SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH .......................................................................................... Elżbieta Chojna-Duch 1. Istota fi nansów publicznych ............................................................................................................ 1.1. Pojęcie i charakter fi nansów publicznych ............................................................................ 1.2. Publiczne operacje fi nansowe ............................................................................................... 1.3. Cechy fi nansów publicznych ................................................................................................ 2. System fi nansowy państwa ............................................................................................................. 2.1. Publiczny system fi nansowy .................................................................................................. 2.2. Rynkowy system fi nansowy .................................................................................................. 3. Prawo fi nansowe ............................................................................................................................... 3.1. System prawa fi nansowego .................................................................................................... 3.2. Źródła prawa fi nansowego ................................................................................................... 3.3. Stabilizacyjne reguły fi skalne ................................................................................................ 4. Skarb Państwa ................................................................................................................................... 4.1. Pojęcie i mienie Skarbu Państwa ........................................................................................... 4.2. Zarządzanie majątkiem państwowym oraz ochrona prawna uprawnień i interesów Skarbu Państwa ................................................................................................... 5. Funkcje fi nansów publicznych ........................................................................................................ 5.1. Tradycyjne funkcje ekonomiczne fi nansów publicznych .................................................. 5.2. Współczesne funkcje fi nansów publicznych ....................................................................... 6. Sektor fi nansów publicznych .............................................................................................. 6.1. Zakres sektora fi nansów publicznych .................................................................................. 6.2. Rodzaje podmiotów sektora fi nansów publicznych w polskim prawie ........................... 6.3. Jednostki budżetowe – klasyczna forma gospodarki budżetowej .................................... 6.4. Samorządowe zakłady budżetowe ........................................................................................ 6.5. Fundusze celowe .................................................................................................................... 6.6. Agencje wykonawcze ............................................................................................................. 6.7. Instytucje gospodarki budżetowej ........................................................................................ 6.8. Pozostałe formy gospodarki pozabudżetowej ..................................................................... 7. Środki fi nansowe na cele publiczne ............................................................................................... 7.1. Pojęcie środków publicznych ................................................................................................ 7.2. Rodzaje środków publicznych ............................................................................................... 7.3. Dochody i przychody publiczne ........................................................................................... 7.4. Wydatki publiczne .................................................................................................................. 8. Polityka fi nansowa ............................................................................................................................ 8.1. Istota polityki fi nansowej ....................................................................................................... 3 6 7 7 7 8 9 10 10 13 16 16 18 22 27 27 31 34 34 35 39 39 45 47 49 51 55 58 61 66 66 68 70 75 83 83 UOM140-Srodki.indb 3 UOM140-Srodki.indb 3 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 4 Spis treści 8.2. Polityka fi nansowa wobec globalnego kryzysu ekonomicznego ......................................... 8.3. Współczesna polska polityka fi skalna ................................................................................... 9. Zarządzanie środkami fi nansowymi przez podmioty publiczne ............................................... 9.1. Administracja fi nansów publicznych ................................................................................... 9.2. Kontrola fi nansowa i audyt wewnętrzny ............................................................................. 9.3. Kontrola zarządcza oraz rachunkowość fi nansowa ............................................................ Literatura .................................................................................................................................................. Rozdział II BUDŻET PAŃSTWA I INNE BUDŻETY PUBLICZNE ............................................................... Elżbieta Chojna-Duch 1. Geneza budżetu państwa ................................................................................................................ 2. Pojęcie budżetu państwa, prawa budżetowego, ustawy budżetowej oraz gospodarki budżetowej ........................................................................................................... 2.1. Budżet państwa ....................................................................................................................... 2.2. Ustawa budżetowa, prawo budżetowe .................................................................................. 2.3. Gospodarka budżetowa .......................................................................................................... 3. Konstytucyjne podstawy gospodarki budżetowej ....................................................................... 4. Podstawy polskiej gospodarki budżetowej z perspektywy integracji z Unią Europejską ....... 5. Struktura gospodarki budżetowej w Polsce – rodzaje budżetów publicznych i ich ewolucja .................................................................................................................................... 6. Zasady budżetowe ............................................................................................................................ 7. Klasyfi kacja budżetowa ................................................................................................................... 8. Procedura budżetowa ...................................................................................................................... 8.1. Etapy procedury budżetowej ................................................................................................. 8.2. Zmiany budżetu w trakcie wykonywania ............................................................................ 8.3. Zakończenie roku budżetowego ........................................................................................... 9. Dyscyplina fi nansów publicznych .................................................................................................. 9.1. Pojęcie i zakres podmiotowy odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych ............................................................................................................. 9.2. Czyny stanowiące naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych ..................................... 9.3. Tryb postępowania w sprawach o naruszenia dyscypliny fi nansów publicznych .......... Literatura .................................................................................................................................................. Rozdział III DEFICYT SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH I DŁUG PUBLICZNY ......................... Elżbieta Chojna-Duch 1. Defi cyt sektora fi nansów publicznych i dług publiczny jako zjawisko ekonomiczne ............. 1.1. Istota zjawiska i jego ocena w nauce ekonomii i prawa .................................................... 1.2. Pojęcie i rodzaje długu publicznego .................................................................................... 1.3. Pojęcie i rodzaje defi cytu sektora fi nansów publicznych oraz defi cytu budżetowego ... 2. Dług publiczny i defi cyt sektora fi nansów publicznych jako zjawisko prawne ........................ 2.1. Podstawowe regulacje prawa polskiego .............................................................................. 2.2. Źródła prawa wspólnotowego .............................................................................................. 85 92 95 95 104 113 118 119 119 122 122 126 129 129 133 138 149 161 168 168 183 188 192 192 194 198 201 202 202 202 210 215 218 218 229 UOM140-Srodki.indb 4 UOM140-Srodki.indb 4 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 Spis treści 3. Zarządzanie długiem sektora fi nansów publicznych ................................................................... 4. Finansowanie defi cytu i długu jednostek samorządu terytorialnego ........................................ 4.1. Zasady ogólne ......................................................................................................................... 4.2. Podstawowe źródła fi nansowania (obsługi) zadłużenia publicznego jednostek samorządu terytorialnego ...................................................................................................... 4.3. Ograniczenia dostępu jednostek samorządu terytorialnego do rynku kapitałowego .. 5. Poręczenia i gwarancje w gospodarce budżetowej ....................................................................... 5.1. Pojęcie poręczeń i gwarancji skarbowych ........................................................................... 5.2. Zasady udzielania poręczeń i gwarancji Skarbu Państwa w prawie polskim .................. Literatura .................................................................................................................................................. Rozdział IV FINANSE I PRAWO FINANSOWE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO ............................. Elżbieta Chojna-Duch 1. Ewolucja polskiego systemu fi nansowego samorządu terytorialnego ...................................... 1.1. Kształtowanie się samorządu terytorialnego do 1950 roku ............................................. 1.2. Przywrócenie samorządu terytorialnego po 1990 roku i odbudowa jego systemu fi nansowego .............................................................................................................. 2. Podstawy ustroju i organizacja systemu fi nansowego samorządu terytorialnego .................. 2.1. Podstawy organizacji samorządu terytorialnego ................................................................ 2.2. Źródła prawa systemu fi nansowego samorządu terytorialnego ....................................... 2.3. Zasady ustroju samorządu terytorialnego ........................................................................... 3. Gospodarka budżetowa samorządu terytorialnego ..................................................................... 3.1. Budżet jednostki samorządu terytorialnego, uchwała budżetowa, wieloletnia prognoza fi nansowa  ............................................................................................................... 3.2. Zasady budżetowe samorządu terytorialnego...................................................................... 3.3. Formy organizacyjnoprawne samorządowej gospodarki budżetowej ............................. 3.4. Procedura budżetowa w jednostkach samorządu terytorialnego ..................................... 4. Wydatki budżetowe samorządu terytorialnego ............................................................................ 5. Dochody jednostek samorządu terytorialnego ........................................................................... 5.1. Zasady podziału dochodów samorządu terytorialnego .................................................... 5.2. Rodzaje dochodów jednostki samorządu terytorialnego .................................................. 5.3. Subwencja ogólna i dotacje celowe dla jednostek samorządu terytorialnego ................ 6. Kontrola i nadzór nad jednostkami samorządu terytorialnego ................................................. 7. Zaciąganie zobowiązań dłużnych w jednostkach samorządu terytorialnego ........................... Literatura .................................................................................................................................................. 5 237 245 245 248 254 256 256 258 263 264 264 264 268 273 273 278 285 289 289 295 299 302 318 327 327 330 349 362 367 373 BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................... 375 UOM140-Srodki.indb 5 UOM140-Srodki.indb 5 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 6 Wykaz skrótów WYKAZ SKRÓTÓW: BFG BGK DNB EBA EBC EFSI EIOPA EKSL EKSR ERM II ESA ESMA FUS GG j.s.t. KNF Konstytucja RP NBP NFZ NIK u.f.p. o.p. OFE PKB RIO SPZOZ TFUE TK UGW ustawa o NBP WPF WPFP WSA ZOZ – Bankowy Fundusz Gwarancyjny – Bank Gospodarstwa Krajowego – dochód narodowy brutto – Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (European Banking Authority) – Europejski Bank Centralny – Europejski Fundusz Inwestycji Strategicznych – Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów – Europejska Karta Samorządu Lokalnego – Europejska Karta Samorządu Regionalnego Emerytalnych (European Insuraance and Occupational Pnssions Authority) – Exchange Rate Mechanism II – European System of Integrated Economic Accounts – Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (European Securities and Markets Authority) – Fundusz Ubezpieczeń Społecznych – General Government – jednostki samorządu terytorialnego – Komisja Nadzoru Finansowego – Ustawa z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) – Narodowy Bank Polski – Narodowy Fundusz Zdrowia – Najwyższa Izba Kontroli – Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. – Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. poz. 1870 ze zm.) z 2017 r. poz. 201 ze zm.) – otwarte fundusze emerytalne – produkt krajowy brutto – Regionalna Izba Obrachunkowa – samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej – Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Trybunał Konstytucyjny – Unia Walutowa i Gospodarcza – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (teks jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 908 ze zm.) – wieloletnia prognoza fi nansowa jednostki samorządu terytorialnego – Wieloletni Plan Finansowy Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny – Zakład Opieki Zdrowotnej UOM140-Srodki.indb 6 UOM140-Srodki.indb 6 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 Rozdział I  SYSTEM FINANSÓW PUBLICZNYCH Elżbieta Chojna-Duch 1. ISTOTA FINANSÓW PUBLICZNYCH 1.1. Pojęcie i charakter fi nansów publicznych Pojęcie „fi nanse” towarzyszyło początkom rozwoju państwowości, potrzeb publicznych i gospodarki pieniężnej. Finis (łac. zakończenie) oznaczało orzeczenia sądu kończące spory o zapłatę należności pieniężnych, a następnie – same płatno- ści. Wraz z rozwojem państwa wzrastał zakres, rozszerzały się metody i tworzono instytucje fi nansów publicznych. Świadczenia pieniężne, początkowo rzeczowe, uzyskały charakter świadczeń przymusowych. W formach demokratycznych pań- stwa świadczenia na jego rzecz wynikają z obowiązku prawnego. Współcześnie pojęcie „fi nanse publiczne” jest zintegrowane z polityką eko- nomiczną i socjalną państwa i służy tej polityce. Jednocześnie fi nanse publiczne oddziałują na procesy ekonomiczne i społeczne. Kreowane są przez reżimy par- lamentarne, w Polsce w formie ustawy. Pojęcie fi nansów publicznych nie jest defi niowane w polskim prawie, chociaż występuje ono w wielu aktach prawnych. W ustawie z 2 kwietnia 1997 r. – Kon- stytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: Konstytu- cja RP), pojęcie to stanowi tytuł rozdziału X. Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej u.f.p.) nie zawiera wprawdzie defi nicji tego pojęcia, ale wymienia operacje je tworzące. W nauce fi nansów i prawa fi nansowego fi nanse publiczne są określane różno- rodnie, w tym jako: – zasoby środków fi nansowych, UOM140-Srodki.indb 7 UOM140-Srodki.indb 7 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 8 Prawo fi nansów publicznych 2017 – operacje środkami fi nansowymi, zjawiska i procesy pieniężne, – gospodarka publicznymi środkami fi nansowymi (działalność fi nansowa), – pieniężna forma podziału produktu krajowego brutto, – proces gromadzenia i rozdziału (redystrybucji) publicznych zasobów pie- – stosunki społeczne powstające w związku z gromadzeniem i wydatkowaniem niężnych, środków pieniężnych. Wszystkie te określenia oddają dobrze złożoną istotę tego pojęcia. Finanse pub- liczne są bowiem obiektywną kategorią ekonomiczną, a także prawną i polityczną. Finanse publiczne mają charakter: 1) dynamiczny – procesy gromadzenia dochodów i przychodów oraz dokony- wania wydatków i rozchodów, czyli gospodarowania środkami pieniężnymi na cele publiczne, zachodzą nieustannie, a środki pieniężne są ciągle w ru- chu, ujmowane w coraz szybszym tempie, umożliwiającym obecnie także natychmiastowe transakcje fi nansowe; 2) dwustronny – z jednej strony za pośrednictwem pieniądza zachodzi po- bieranie (gromadzenie, czerpanie, uzyskiwanie) dochodów i przychodów (wpływów, wpłat), z drugiej zaś – rozdysponowanie, podział między różne podmioty i potrzeby społeczne, czyli dokonywanie wydatków oraz rozcho- dów (wypłat). Dwustronny charakter fi nansów publicznych podkreślono w przepisach Kon- stytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. w art. 216 ust. 1: „Środki fi nansowe na cele pub- liczne są gromadzone i wydatkowane [podkreślenie autora] w sposób określony w ustawie”. Cechę tę wyróżnia także ustawa o fi nansach publicznych (art. 3), mo- dyfi kując przepis konstytucyjny: „Finanse publiczne obejmują procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem”. 1.2. Publiczne operacje fi nansowe W toku gospodarowania publicznymi środkami pieniężnymi (publicznej go- spodarki fi nansowej) zachodzą wielorakie, częstotliwe, stałe, o dwustronnym cha- rakterze publiczne operacje fi nansowe (procesy, transfery, czynności, przelewy, przenoszenia), służące zaspokajaniu potrzeb publicznych, które można zaliczyć do rodzajów operacji: 1) gromadzenie dochodów i przychodów, 2) wydatkowanie środków publicznych, 3) fi nansowanie potrzeb pożyczkowych budżetu państwa, 4) zaciąganie zobowiązań angażujących środki publiczne, UOM140-Srodki.indb 8 UOM140-Srodki.indb 8 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 9 5) zarządzanie środkami publicznymi, 6) zarządzanie długiem publicznym, 7) rozliczenia z budżetem Unii Europejskiej. Wyliczenie to nie ma charakteru zamkniętego. Zarządzanie przepływami przy- chodów i rozchodów oraz zarządzanie długiem publicznym, w tym fi nansowanie defi cytów budżetów podmiotów sektora publicznego i zaciągania zobowiązań angażujących środki publiczne, uzupełniają ponadto operacje mające charakter wstępny (przygotowawczy) lub podsumowujący, merytoryczny albo formalny bądź techniczny, jak np. przygotowanie analiz ekonomicznych i wyznaczeń stra- tegicznych, założeń programowych, politycznych, prawa, planów wykonawczych, prowadzenie ewidencji, sprawozdawczości, rachunkowości, kontroli, audytu i nadzoru wykonań, egzekucji fi nansowej czy obsługi fi nansowej. Ten szeroki ze- staw różnego rodzaju czynności jest określany wspólnym pojęciem „zarządzanie środkami publicznymi”. W związku z rozbudowaniem relacji fi nansowych z Unią Europejską do publicz- nych krajowych operacji fi nansowych należą także rozliczenia (wzajemne transfery środków) z budżetem Unii Europejskiej (budżetem Wspólnot) oraz wspólnotowe operacje fi nansowe prowadzone przez organy Unii Europejskiej. 1.3. Cechy fi nansów publicznych Finanse publiczne odróżnia się i przeciwstawia fi nansom prywatnym (o cha- rakterze rynkowym). Finanse publiczne w państwach demokratycznych mają następujące cechy: – są skierowane na realizację interesu publicznego (społecznego) i jego ochronę, zaspokajanie zbiorowych potrzeb społecznych, a nie na maksymalizację zysku; ochrona tego interesu następuje z urzędu w formie zastosowania władztwa (przymusu) państwowego; – przy ich wykorzystaniu władza publiczna może łagodzić przebieg cyklu ko- niunkturalnego w gospodarce i ograniczać turbulencje na rynkach fi nansowych; – podstawowym celem publicznej działalności fi nansowej jest utrzymanie trwałej stabilności systemu fi nansowego, w tym równowagi fi skalnej w skali państwa (wspólnoty terytorialnej) oraz wartości pieniądza krajowego; – są tworzone w drodze aktu władztwa państwa lub innych organów publicz- nych, mających mandat wyborców (legitymizowanych bezpośrednio lub pośrednio w procesie wyborczym); – ich wielkości i strukturę, jako publicznych środków pieniężnych, ustalają i kontrolują organy stanowiące władzy publicznej (przede wszystkim parla- mentarne) lub – z ich upoważnienia – inne podmioty publiczne; UOM140-Srodki.indb 9 UOM140-Srodki.indb 9 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 10 Prawo fi nansów publicznych 2017 – organy publiczne dysponujące środkami fi nansowymi są wyposażone w środki przymusu prawnego podmiotu publicznego (państwa lub samorządu teryto- rialnego) i podporządkowania; nie są to więc z zasady instrumenty dobro- wolne; – metody wykorzystywane przy zarządzaniu publicznymi środkami fi nanso- wymi są właściwe trybowi politycznemu i procedurom administracyjnym, a nie metodom rynkowym, związanym ze stosunkami umownymi, mającymi cechę równorzędności uprawnień, podmioty publiczne nie powinny ponadto stanowić konkurencji dla podmiotów rynkowych; – rozmiarami swymi, co do zasady, przewyższają zasoby i środki pieniężne podmiotów prywatnych, choć w coraz większym stopniu globalne, wielo- narodowe korporacje i fundusze inwestycyjne dysponują kapitałami o sta- bilniejszym charakterze i znacznych rozmiarach, często przewyższających krajowe zasoby publiczne. 2. SYSTEM FINANSOWY PAŃSTWA 2.1. Publiczny system fi nansowy Od pojęcia fi nansów publicznych należy odróżnić pojęcie „publiczny system fi nansowy” (system fi nansów publicznych) oraz „system publicznego prawa fi - nansowego”. Publiczny system fi nansowy jest obok rynkowego systemu fi nanso- wego częścią systemu fi nansowego państwa. A system fi nansowy państwa jest częścią systemu ekonomicznego. Skuteczna redystrybucja dóbr publicznych wymaga istnienia instytucji politycz- nych i kolektywnego procesu ustalania polityki. W społeczeństwie demokratycznym wymagany jest konsensus, więc pojedynczy wyborca funkcjonuje w kontekście wyboru grupowego1). Wyborem grupowym jest publiczny system fi nansowy. Finanse publiczne i odpowiednio publiczny system fi nansowy (oraz system pra- wa fi nansowego) można podzielić na części (określane też jako dziedziny, działy, segmenty, podsektory, podsystemy, ogniwa), które dotyczą zróżnicowanych pod- miotów prawa publicznego, ich statusu prawnego, rodzajów działalności i metod. Współcześnie tworzone klasyfi kacje części systemu fi nansowego w państwie są niejednolite. Mogą być dokonywane jedynie z pewnym uproszczeniem i według 1) R.A. Musgrave, Natura państwa fi skalnego – korzenie mojego myślenia, w: Finanse publiczne a wybór publiczny, Warszawa 2005, s. 33. UOM140-Srodki.indb 10 UOM140-Srodki.indb 10 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 11 różnych kryteriów. Rozszerzająca się rola rynku fi nansowego w Polsce w latach 90. ub. wieku spowodowała zmniejszenie się sektora publicznego i odpowiednio fi - nansów publicznych oraz zakresu publicznego systemu fi nansów publicznych i prawa fi nansowego. W systemie fi nansów i prawa fi nansowego należy wyróżnić przede wszystkim dziedzinę (podsektor) gospodarki budżetowej i prawa budżetowego. Włączenie jej w pełni do sektora i systemu fi nansów publicznych oraz prawa fi nansowego nie wzbudza wątpliwości. Dziedzina ta jest zaliczana do tradycyjnej części fi nansów publicznych i obejmuje zarówno system budżetowy, jak i pozabudżetowy (para- budżetowy) podmiotów publicznych. Dzieli się następnie na podsystemy: – dochodów budżetowych, – wydatków budżetowych oraz – zarządzania długiem publicznym. Istotne znaczenie w ramach prawa dochodów publicznych mają dalsze podzia- ły, wyróżniające podsystemy prawa podatkowego i prawa celnego. Stanowią one odrębną dziedzinę prawa fi nansowego, która dzieli się dalej na prawo materialne i formalne (proceduralne), regulowane przede wszystkim ustawą – Ordynacja podatkowa. Mając na uwadze kryterium własności (lub układ podsektorów fi nansów publicznych), w ramach systemu budżetowego można z kolei wyróżnić: system bud żetowy państwa i system budżetowy jednostek samorządu terytorialnego. Z systemem budżetowym państwa jest związany system ubezpieczenia spo- łecznego, który stanowi element polityki społecznej państwa i systemu zabezpie- czenia społecznego. Jako zespół zasad dotyczących nabywania prawa do świadczeń na wypadek określonych zdarzeń i gromadzenia środków na ich wypłatę stanowi w zakresie organizacji i fi nansowania także dział prawa fi nansowego i fi nansów publicznych. Fundusze ubezpieczeń społecznych są częścią tego działu w zakresie redystrybucji (gromadzenia i wydatkowania) środków publicznych na fi nansowa- nie świadczeń z ubezpieczeń społecznych. System fi nansów (i prawa fi nansowego) można także klasyfi kować według kryterium podmiotowego – tworzą je wówczas podmioty sektora fi nansów pub- licznych (zob. pkt 6. Sektor fi nansów publicznych). W pierwszej wersji ustawy o fi nansach publicznych sektor fi nansów publicznych dzielił się na podsektory: rządowy, samorządowy i ubezpieczeń społecznych. Obecnie taki podział sektora występuje w dokumentach GUS oraz NBP (np. w bilansie płatnicznym); jest on określany w systemie prawa europejskiego mianem ang. General Government UOM140-Srodki.indb 11 UOM140-Srodki.indb 11 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 12 Prawo fi nansów publicznych 2017 (GG) i obejmuje kategorie: Central, Local i Regional Government oraz Govern- ment oraz Social Security Funds. We współczesnych państwach zachodnich fi nanse publicznych podmiotów go- spodarczych (system fi nansowy publicznych podmiotów gospodarczych – przed- siębiorstw państwowych, publicznych spółek prawa handlowego z większościowym udziałem podmiotów publicznych, publicznych spółdzielni, fundacji, agencji i innych osób prawnych, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą) i przepisy nor- mujące ich działalność należą do sfery gałęzi „mieszanych” (fr. économie mixte), w tym prawa administracyjnego i handlowego, z uwzględnieniem specyfi ki ich statusu jako skomercjalizowanych podmiotów prawa publicznego. Działalność ich jest także regulowana licznymi przepisami prawa publicznego, np. w zakresie zamówień publicznych lub nadzoru założycielskiego oraz obrotu publicznego. Obowiązujące polskie prawo fi nansowe z sektora publicznego wyłącza przed- siębiorstwa i banki, instytuty badawcze oraz spółki prawa handlowego, w tym także te, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego są ak- cjonariuszami lub udziałowcami. Dziedzina fi nansów publicznych przedsiębior- ców (spółek prawa handlowego) jest normowana przepisami prawa prywatnego, dlatego też zagadnienie włączenia jej do kategorii fi nansów publicznych wzbudza kontrowersje i nie może być jednoznacznie rozstrzygnięte. Kryterium decydującym o tym, czy jednostka instytucjonalna, prowadząca działalność gospodarczą pod kontrolą sektora instytucji rządowych i samorządo- wym (GG), jest rynkowa, według Europejskiego Systemu Rachunków Narodowych i Regionalnych (ESA 2010), jest kryterium pokrywania 50 kosztów produkcji przychodami ze sprzedaży wraz z dokonaną oceną jakościową tej działalności (por. pkt 6. Sektor fi nansów publicznych). Finanse banku centralnego i publiczne prawo bankowe oraz system emisji pieniądza i nadzoru fi nansowego, system walutowy i dewizowy oraz polityka pieniężna stanowią odrębną dziedzinę fi nansów publicznych i publicznego prawa fi nansowego. Pozostają jednak poza sektorem fi nansów publicznych. Przyjęte podziały nie są stałe, mają subiektywny charakter i zostały utworzone w niniejszym opracowaniu na potrzeby dydaktyczne na podstawie aktualnego pra- wa. Zmienia się bowiem zakres fi nansów publicznych i system fi nansowy, zwłaszcza dziedzina fi nansów przedsiębiorstw (spółek) oraz agencji i fundacji publicznych, z których te działające na rynku w celu osiągnięcia zysku nie są w zasadzie pod- miotami sektora publicznego. UOM140-Srodki.indb 12 UOM140-Srodki.indb 12 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 13 Poszerzeniu uległa także sfera stosunków prawnofi nansowych w zakresie prawa publicznego w związku z przystąpieniem Polski 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej. Stworzyło to potrzebę wyróżnienia odrębnej części (dziedziny) publicznego prawa fi nansowego, regulującej problematykę unijnych fi nansów i prawa fi nansowego. Członkostwo Polski w Unii Europejskiej spowodowało konieczność przeobrażeń polskiego systemu fi nansowego. 1 lutego 1994 r. wszedł w życie Układ Europejski ustanawiający stowarzyszenie między Polską a Wspólnotami Europejskimi i ich państwami członkowskimi (w krajach Unii Europejskiej stanowi on źródło prawa). Wraz z aktami organów Unii w formie rozporządzeń, dyrektyw i decyzji powinien on być uwzględniony w ustawodawstwie krajów członkowskich. Rozwiązania praw- ne zawarte w tych aktach sprawiły, że konieczne stało się w szczególności szersze ujęcie fi nansów publicznych, zwłaszcza gospodarki budżetowej, identyfi kowanej z pojęciem fi nansów publicznych. Traktat z 7 lutego 1992 r., zwany potocznie Traktatem z Maastricht lub Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską (TWE), wraz z treścią Traktatu Akcesyjnego określającego warunki członkostwa Polski w UE, ustalone w 2002 r., powołał Europejski System Banków Centralnych z Europejskim Bankiem Centralnym, którego częścią jest Narodowy Bank Polski. W zakresie prawa fi nansowego jest dokonywana harmonizacja polskiego prawa wa- lutowego, dewizowego, podatkowego, celnego i bankowego z prawem europejskim. Istotne znaczenie ma również szeroko normowana problematyka fi nansowa- nia rozwoju regionalnego (polityki spójności), a także Wspólnej Polityki Rolnej z budżetu Unii Europejskiej oraz procedury tworzenia tego budżetu i jego podzia- łu. Finanse Unii Europejskiej i systemy rozliczeń krajowych z budżetem Unii można więc uznać jako nową, kolejną (czwartą) dziedzinę fi nansów publicznych, o odrębnym przedmiocie regulacji, odmiennych źródłach prawa i różnych in- strumentach fi nansowania. Zawiera ona również zasady fi nansowania polityki regionalnej (spójności) i Wspólnej Polityki Rolnej. Odrębny podział dziedzin fi nansów publicznych został przedstawiony w bi- lansie sektora fi nansów publicznych (szerzej pkt 6. Sektor fi nansów publicznych). Bilans, który jest zawarty m.in. w uzasadnieniu do projektów ustaw budżetowych, wyróżnia następujące dziedziny (działy): budżet państwa, budżety jednostek sa- morządu terytorialnego, fundusze celowe, państwową gospodarkę pozabudżetową, samorządową gospodarkę pozabudżetową. 2.2. Rynkowy system fi nansowy Państwo i inne podmioty publiczne mogą występować jako uczestnicy syste- mu rynku fi nansowego, zawierając transakcje, wywołujące przepływy ś rodkó w UOM140-Srodki.indb 13 UOM140-Srodki.indb 13 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 14 Prawo fi nansów publicznych 2017 pienię ż nych od podmiotó w posiadają cych nadwyż ki tych ś rodkó w do podmiotó w, któ re odczuwają potrzeby, by je zagospodarować . Oddziałują również, stosując różne instrumenty z zakresu polityki fi skalnej, pieniężnej i walutowej oraz nad- zoru fi nansowego na podmioty rynkowe. Rynkowy system fi nansowy obejmuje podstawowe dziedziny: system bankowy, ubezpieczeń oraz kapitałowy, w których działają też podmioty sektora fi nansowe- go. Sektor fi nansowy tworzą liczne grupy instytucji fi nansowych. Według Syste- mu Rachunków Narodowych i Regionalnych ESA 2010 do rynkowego systemu fi nansowego należą następujące podsektory: 1) Bank centralny, 2) Instytucje przyjmujące depozyty, z wyjątkiem banku centralnego, 3) Fundusze rynku pieniężnego, 4) Fundusze inwestycyjne, niebędące funduszami rynku pieniężnego, 5) Pozostałe instytucje pośrednictwa fi nansowego, z wyjątkiem instytucji ubez- pieczeniowych i funduszy emerytalno-rentowych, 6) Pomocnicze instytucje fi nansowe, 7) Instytucje fi nansowe typu captive i udzielające pożyczek, 8) Instytucje ubezpieczeniowe, 9) Fundusze emerytalno-rentowe. W Polsce są to: krajowe banki komercyjne z oddziałami zagranicznymi, banki spółdzielcze, fundusze emerytalne i powszechne towarzystwa emerytalne, zakła- dy ubezpieczeń na życie, zakłady ubezpieczeń osobowych i majątkowych, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych, spółdzielcze kasy oszczędnoś- ciowo-kredytowe. Największą grupą podmiotów polskiego sektora fi nansowego są krajowe banki komercyjne (63 rynku w 2016 roku). Podmioty sektora fi nan- sowego działają na rynku fi nansowym. Transakcje rynkowe zwiększają efektywność wykorzystania zasobów w go- spodarce i powodują możliwość wspierania projektów umożliwiających rozwój i podniesienie wartości inwestycji. Sprawnie funkcjonujący rynek fi nansowy, umoż- liwiając optymalizację procesów inwestycyjnych prowadzi do szybszego wzrostu gospodarczego. Rynek fi nansowy pełni też funkcję mobilizacyjną, umożliwiając uruchomienie i przepływ kapitału od podmiotów dysponujących jego nadwyżkami do podmiotów zgłaszających zapotrzebowanie na kapitał, sprzyjając zarazem jego płynnej redystrybucji i ograniczeniu ryzyka inwestycyjnego. Pozwala na wycenę kapitału poprzez dostarczenie inwestorom informacji o wartości inwestycji i pełni funkcję prognostyka koniunktury gospodarczej. UOM140-Srodki.indb 14 UOM140-Srodki.indb 14 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 15 Rodzajami rynku fi nansowego są: – rynek pieniężny (zawierane są tu transakcje o okresie zapadalności nie dłuż- szym niż rok), – rynek kapitałowy (o dłuższym okresie zapadalności), – rynek terminowy (obrotu instrumentami pochodnymi, przy wykorzystaniu dźwigni fi nansowych), – rynek walutowy (głównie są to spekulacje na zmianach kursów walut, słu- żące także zabezpieczeniu przed ryzykiem kursowym, ang. Forex) oraz – rynek depozytowo-kredytowy. tegorie: Podstawowymi instrumentami fi nansowymi tych rynków są następujące ka- – papiery wartościowe (akcje, obligacje, listy zastawne, certyfi katy inwestycyj- ne, kwity depozytowe, warranty subskrypcyjne), – jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych otwartych, – instrumenty rynku pieniężnego, – instrumenty pochodne. Uczestnikami aktywnymi tego rynku są, obok podmiotów prywatnych, Skarb Państwa oraz w Polsce Narodowy Bank Polski (NBP) i Komisja Nadzoru Finanso- wego (KNF). NBP przygotowuje w „Raportach o stabilności systemu fi nansowego” ocenę sytuacji segmentów polskiego system fi nansowego, analizuje główne ryzy- ka ekonomiczne, na które narażone są instytucje fi nansowe (szczególnie banki) i przedstawia ocenę ich odporności na materializację ryzyka. Urząd KNF bierze udział w pracach unijnych instytucji nadzoru fi nansowego: EBA (ang. European Banking Authority), ESMA (ang. European Securities and Markets Authority) oraz EIOPA (ang. European Insurance and Occupational Pensions Authority), jak również globalnych organizacji zrzeszających organy nadzoru, w tym IOSCO (ang. International Organization of Securities Commissions) i IAIS (ang. Inter- national Association of Insurance Supervisors). Państwo, podmioty sektora fi nansów publicznych i inne podmioty publiczne mogą występować jako uczestnicy systemu rynku fi nansowego, zawierając trans- akcje wywołujące przepływy środków pieniężnych od podmiotów posiadających nadwyżki tych ś rodkó w do podmiotó w, które odczuwają potrzeby, by je zago- spodarować (w tym uczestnicząc na rynku długu). Są jednak przede wszystkim regulatorem (w kraju i na forum UE) oraz nadzorcą tego systemu. Oddziałują na koniunkturę gospodarczą, na stabilność fi nansową rynkowego systemu fi nanso- wego, stosując różne instrumenty z zakresu polityki nadzoru makroostrożnoś- ciowego, polityki fi skalnej, pieniężnej i walutowej na podmioty rynkowe, przy zachowaniu zasady ograniczonego i uzasadnionego zakresu ingerencji podmiotów UOM140-Srodki.indb 15 UOM140-Srodki.indb 15 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 16 Prawo fi nansów publicznych 2017 publicznych w mechanizmy rynkowe. Stabilność systemu fi nansowego (stabilne funkcjonowanie współtworzących go instytucji fi nansowych), zdolność do wy- konywania jego funkcji, przyczynia się bowiem do utrzymania zrównoważonego wzrostu gospodarczego. Rynki fi nansowe podlegają szczegółowej regulacji prawnej, w Polsce normo- waniu ustawowemu i aktom nadzoru fi nansowego. Celem regulacji fi nansowych jest ochrona inwestorów, zapewnienie równowagi rynkowej, zaufania uczestników rynku i uczciwości obrotu, ograniczenia ryzyka systemowego, a także umożliwienie konkurencji rynkowej. Instytucją publiczną, która oddziałuje na rynek bankowy, kapitałowy i ubezpieczeniowy w formie aktów nadzoru fi nansowego, obowiązu- jących uczestników rynku o charakterze dyrektywnym oraz soft law, jest KNF. Na rynki fi nansowe wpływa też NBP i jego organ – Rada Polityki Pieniężnej, która ustala wysokość stóp procentowych. Ważnym regulatorem jest Komisja Europej- ska dla uczestników w całej Unii oraz organy nadzoru makroostrożnościowego 2). 3. PRAWO FINANSOWE 3.1. System prawa fi nansowego Prawo fi nansowe jest samodzielną, autonomiczną gałęzią prawa publicznego, której przedmiotem są fi nanse publiczne. Choć ma charakter interdyscyplinar- ny, można wyodrębnić dostatecznie obszerny krąg instytucji prawnych i zadań, służących wyłącznie działalności fi nansowej państwa, który uzasadnia uznanie ich całokształtu za osobną gałąź prawa. Prawo fi nansowe reguluje działalność fi nansową podmiotów publicznych w drodze norm prawnofi nansowych. Konstrukcja norm prawa fi nansowego nie odbiega od trójczłonowej budowy każdej normy prawnej, zawierającej hipotezę, dyspozycję (na którą składają się przedmiot i podmioty normy) oraz sankcję. Normy te określają różnego rodzaju skutki prawne: uprawnienia, obowiązki (nakazy), zakazy. Na ich podstawie nawiązują się stosunki prawnofi nansowe. Stosunek prawnofi nansowy określa obowiązki i uprawnienia związane z publiczną działalnością fi nansową. Podmiotem stosunku prawnofi nansowego jest zawsze publiczny podmiot wład- czy, wyposażony w atrybut nadrzędnej pozycji prawnej wobec drugiego podmiotu tego stosunku. Działania władcze polegają na wydawaniu jednostronnych aktów 2) A. Jurkowska-Zeidler, Bezpieczeństwo rynku fi nansowego w świetle prawa Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 77 i n. UOM140-Srodki.indb 16 UOM140-Srodki.indb 16 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 17 fi nansowych w konkretnych sprawach związanych z działalnością fi nansową, wią- żących prawnie podmioty, do których są adresowane. Ogół norm prawnofi nanso- wych w danym państwie i w danym czasie tworzy system jego prawa fi nansowego. ! System prawa fi nansowego to zasady oraz instytucje utworzone i  funkcjonujące na podstawie obowiązujących w  danym państwie (publicznej wspólnocie terytorialnej) w określonym czasie norm pra- wa fi nansowego. Prawo fi nansowe, w odróżnieniu od fi nansów publicznych, jest kategorią su- biektywną, zmienną, która jest zależna od woli ustawodawcy. Dlatego też system prawa fi nansowego ulega ciągłym przekształceniom. Jego niestabilność wynika z nie- stabilności makroekonomicznej, w tym w międzynarodowym otoczeniu gospodar- czym, jak też ze zmienności koncepcji krajowej polityki gospodarczej i fi nansowej. W Polsce od początku transformacji polskiej gospodarki po 1989 r. podejmo- wano liczne reformy systemu fi nansowego państwa, idące w kierunku gospodarki opartej na mechanizmach rynkowych. Podstawy ustroju i funkcjonowania systemu prawa fi nansów publicznych, zgodne ze światowymi standardami prawa i wymoga- mi prawa wspólnotowego, stworzyła Konstytucja RP. Kształtuje ona ramy prawne dla ustawodawstwa zwykłego, w szczególności dla swego rodzaju kodyfi kacji prawa fi nansowego – wielokrotnie zmienianej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych, normującej ogólne zasady gospodarki fi nansowej, w szczególności dotyczące dokonywania wydatków w sektorze publicznym. Konkretne rozwiązania prawnofi nansowe analizuje nauka prawa fi nansowego; bada ich przesłanki i skutki oraz na bazie zebranych doświadczeń wyjaśnia funk- cjonowanie instytucji fi nansowych. W krajach rozwiniętych, w szczególności krajach Unii Europejskiej i Stanach Zjednoczonych, w wyniku globalnego kryzysu ekonomicznego, w związku z poszu- kiwaniem długookresowej stabilności makroekonomicznej i równowagi fi nansów publicznych, duże znaczenie przywiązuje się obecnie do tzw. polityki regulacyj- nej, a jej twórców i wykonawców określa się regulatorami. Polityka regulacyjna to: – tworzenie nowych źródeł powszechnie obowiązującego prawa krajowego i międzynarodowego, – podejmowanie strategicznych rozstrzygnięć oraz kluczowych wyborów, decy- zji politycznych i ekonomicznych dotyczących rynków fi nansowych, a także UOM140-Srodki.indb 17 UOM140-Srodki.indb 17 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 18 Prawo fi nansów publicznych 2017 – wykonywanie funkcji polityki makroostrożnościowej i nadzoru (np. nad rynkiem fi nansowym oraz skalą zadłużenia państw), – wydawanie decyzji przez organy krajowe i unijne w zakresie kryteriów po- lityki zadłużania przez krajowe instytucje publiczne i organy unijne i zasad zarządzania długiem publicznym, – wyznaczanie wzorców postępowania [standardów sprawozdawczości, ra- chunkowości, regulacyjnych standardów technicznych w formie aktów de- legowanych przez Europejski Urząd Nadzoru Bankowego (ang. EBA) czy przez tzw. Forum Stabilności Finansowej] itd. Jest to funkcjonalne, całościowe podejście do procesu legislacyjnego i norm prawnych, ze wskazaniem na implementację tych norm i efekt, przy czym duże znaczenie mają nie tyle same formy prawne, ile osiągnięcie skutków ekonomicznych oraz trafność zastosowanych analiz ekonomicznych. Legislatorami (regulatorami) są nie tylko prawnicy, ale także często matematycy, ekonomiści, w szczególności analitycy i ekonometrycy, a moc obowiązywania (charakter prawny) takich reguł często nie jest jednoznacznie określona; zależy przede wszystkim od decyzji władz politycznych lub nawet bieżących decyzji operacyjnych. Polskie prawo niekiedy posługuje się terminem regulacji, nie defi niując go, np. wy- stępuje ono w corocznych „Założeniach polityki pieniężnej”, uchwalanych przez Radę Polityki Pieniężnej NBP, czy w aktach (rekomendacjach, decyzjach) Komisji Nadzoru Finansowego, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego lub Komisji Nadzoru Audy- towego. Wiele regulacji tego rodzaju powstaje w związku z koniecznością nadzoru nad rynkami fi nansowymi i ochrony systemu fi nansowego państw przed kryzysem gospodarczym, w tym ograniczających ryzyko systemowe w sektorze fi nansowym. Mają one na celu wzmocnienie polityki makroostrożnościowej i stabilności makro- ekonomicznej systemu fi nansowego oraz koordynacji tych polityk regulacyjnych. Nie są jednak źródłami polskiego systemu prawa, wymienionymi w Konstytucji RP. 3.2. Źródła prawa fi nansowego W Polsce publiczna gospodarka fi nansowa i zasady jej funkcjonowania powin- ny być, zgodnie z Konstytucją, określone w ustawach. Na ich podstawie tworzone są inne akty prawne (rozporządzenia Rady Ministrów i akty prawa miejscowego – uchwały jednostek samorządu terytorialnego). Źródła prawa fi nansowego mają więc różną rangę prawną, a akty prawne wydawane są przez upoważnione organy państwowe i samorządowe w granicach nadanych im ustawą kompetencji (władztwa fi nansowego). Można je usystema- tyzować według kryteriów: UOM140-Srodki.indb 18 UOM140-Srodki.indb 18 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 19 – hierarchii organów (organy władzy i organy administracji), – ich formy własności (organy państwowe i samorządu terytorialnego), – charakteru regulacji (prawo ustrojowe, materialne i proceduralne), – przedmiotu regulacji różnych działów prawa (prawo budżetowe, w tym pra- wo regulujące dochody budżetowe – prawo podatkowe, celne oraz prawo regulujące wydatki budżetowe, normujące dług publiczny, prawo fi nanso- we samorządu terytorialnego i fi nansowania rozwoju regionalnego, prawo walutowe, prawo dewizowe, prawo bankowe, prawo fi nansowe ubezpieczeń gospodarczych, prawo fi nansowe przedsiębiorców). Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, należy wymienić fundamentalne dla poszczególnych działów prawa fi nansowego regulacje prawne o randze ustawy: – Konstytucja RP uchwalona 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Na- rodowe, w tym rozdział X „Finanse publiczne” (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze sprost. i zm.) Unormowania Konstytucji mają dwojaki charakter: – dotyczą fi nansów publicznych wprost (expressis verbis) – w szczególności zawarte w rozdziale X, – inne, które rzutują na system prawa fi nansowego i legislację fi nansową, dotyczące systemu prawa, ustroju politycznego i gospodarczego, wolności i praw (np. zasada demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospo- darki rynkowej, podziału władz itd.), – ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.) oraz - ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny fi nansów publicznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 114 ze zm.), – ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorial- nego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.), - ustawa z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 578), - ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 1113 ze zm.), - ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jedn.: Dz.U. z 2011 r. poz. 214 ze zm.), z 2015 r. poz. 613 ze zm.), - ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz.U. - ustawa z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fi zycznych (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 361 ze zm.), - ustawa z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1888), UOM140-Srodki.indb 19 UOM140-Srodki.indb 19 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 20 Prawo fi nansów publicznych 2017 – ustawa z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz.U. – ustawa z 6 grudnia 2008 r. o podatku akcyzowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. z 2016 r. poz. 710 ze zm.), poz. 752 ze zm.), – ustawa z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 617 ze zm.), – ustawa z 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. – ustawa z 30 października 2002 r. o podatku leśnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (tekst jedn.: Dz.U. poz. 969 ze zm.), poz. 374 ze zm.), z 2013 r. poz. 908 ze zm.) poz. 128 ze zm.), – ustawa z 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. – ustawa z 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostroż noś ciowym nad syste- mem fi nansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie fi nansowym (Dz.U. z 2015 r. poz.1513), – ustawa z 27 lipca 2002 r. – Prawo dewizowe (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 826 ze zm.), – ustawa z 19 marca 2004 r. – Prawo celne (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm.), – ustawa z 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami fi nansowymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2010 r. poz. 1384 ze zm.), – ustawa z 15 stycznia 2015 r. o obligacjach (Dz.U. z 2015 r. poz. 238), – ustawa z 31 stycznia 1989 r. o gospodarce fi nansowej przedsiębiorstw pań- stwowych (tekst jedn.: Dz.U. z 1992 r. nr 6, poz. 27 ze zm.), – ustawa z 1 grudnia 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (Dz.U. nr 154, poz. 792 ze zm.), – ustawa z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 573 ze zm.), z 2009 r. nr 19, poz. 100), – ustawa z 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. – ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 383 ze zm.), – ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie poli- tyki spójności fi nansowanych w perspektywie fi nansowej 2014–2020 (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.), – ustawa z 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmio- tach uprawnionych do badania sprawozdań fi nansowych oraz o nadzorze publicznym (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1000), – ustawa z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. nr 185, poz. 1092 ze zm.), UOM140-Srodki.indb 20 UOM140-Srodki.indb 20 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 System fi nansów publicznych 21 – ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 2255, z 2017 r. poz. 245),  – ustawa z 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1572). Źródłem polskiego prawa fi nansowego jest również europejskie prawo fi nan- sowe, które ma charakter ponadnarodowy. Są to liczne akty, z różnych dziedzin prawa fi nansowego, o różnej randze prawnej: prawa traktatowego, ustalającego także podstawowe zasady systemu fi nansowego Unii Europejskiej (powołany wy- żej Traktat z Maastricht i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktat o Unii Europejskiej) lub niższej rangi prawnej, ale mające istotne znaczenie dla po- lityki fi nansowej UE, w tym: decyzje Rady w sprawie systemu zasobów własnych, czy rozporządzenia Rady, określające wieloletnie ramy fi nansowe. Ważnym aktem prawnym jest rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady z 25 października 2012 r. w sprawie zasad fi nansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zwane rozporządzeniem fi nansowym, wraz z rozporządzeniem delegowanym Komisji i Rady z 29 października 2012 r. w sprawie zasad fi nansowych stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Szczególnymi aktami prawnymi są też źródła prawa unijnego dotyczące dyscy- pliny budżetowej, współpracy w kwestiach budżetowych i należytego zarządzania fi nansami, w szczególności procedury nadmiernego defi cytu budżetowego i za- dłużenia publicznego oraz wielostronnego nadzoru nad instytucjami fi nansowy- mi (Pakt Stabilności i Wzrostu – rozporządzenia Rady (WE) nr 1467/97 z 7 lipca 1997 r. w sprawie przyspieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego defi cytu, które tworzy tzw. część korygującą Paktu Stabilności i Wzrostu, przyjęty w formie trzech aktów prawnych z 1997 r., zmieniany następnie 28 września 2011 r. przez Radę UE i zatwierdzony przez Parlament UE w formie pakietu pięciu rozporządzeń oraz jednej dyrektywy – potocznie zwany sześciopakiem oraz następnie dwupa- kiem, których celem jest wzmocnienie unijnego Paktu Stabilności i Wzrostu, czyli dyscypliny fi skalnej krajów UE, mające uchronić UE przed dalszym pogłębianiem kryzysu fi nansowego); są to akty prawa budżetowego UE, celnego i podatkowego – w formie dyrektyw i rozporządzeń. Defi nicja sektora GG oraz kategorii zobowiązań fi nansowych zawarte są z kolei w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 549/2013 z 21 maja 2013 r. w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w Unii Europejskiej (ESA 2010). W zakresie fi nansowania polityki spójności (polityki regionalnej) Unii Eu- ropejskiej są to obecnie akty prawne, nazywane pakietem legislacyjnym na lata UOM140-Srodki.indb 21 UOM140-Srodki.indb 21 21.06.2017 14:27:05 21.06.2017 14:27:05 22 Prawo fi nansów publicznych 2017 2014–2020, w szczególności rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r., wydane na podstawie art. 177 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ustanawiające wspólne przepisy dotyczące: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spo- łecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Roz- woju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego i ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Re- gionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europej- skiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006, obejmujące pięć rozporządzeń Wspólnot Europejskich do- tyczących funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (EFSI) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r., ustanawiające prze- pisy ogólne. Uzupełniają je przepisy innych rozporządzeń, które określają zasady obowiązujące odrębnie dla każdego z funduszy. Istotnym aktem prawnym jest również Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2013/36/UE z 26 czerwca 2013 r. w sprawie warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalnoś ci oraz nadzoru ostrożnoś ciowego nad in- stytucjami kredytowymi i fi rmami inwestycyjnymi. 3.3. Stabilizacyjne reguły fi skalne Kryzys gospodarczy i fi nansowy spowodował wprowadzenie na szerszą skalę, w ramach europejskiego systemu fi nansowego, specyfi cznych instrumentów po- lityki fi skalnej i prawa, mających wzmocnić stabilność tego systemu, nazywanych regułami fi skalnymi. ! Reguły fi skalne są formą ograniczeń nakładanych na krajowe władze publiczne oraz inne podmioty publiczne, dotyczących instrumentów fi skalnych. Ograniczenia te są klasyfi kowane w literaturze ekonomicznej jako następują- ce modele: – bezpośredniego sterowania przez władze centralne (np. udzielania zgód ex ante na zaciąganie zobowiązań fi nansowych, ścisły nadzór nad tą sferą w za- kresie obsługi zadłużenia), – kooperacji, czyli negocjacji władz centralnych z przedstawicielami samorzą- du co do form i wielkości parametrów fi skalnych, – dyscypliny rynkowej, w którym rynek fi nansowy weryfi kuje wiarygodność podmiotów i zastosowanych instrumentów fi skalnych oraz UOM140-Srodki.indb 22 UOM140-Srodki.indb 22 21.06.2017 14:27:06 21.06.2017 14:27:06 System fi nansów publicznych 23 – stabilizacyjnych reguł fi skalnych, określonych przepisami prawa (również soft law), często o charakterze limitów liczbowych, pozostawiających jednost- kom sektora fi nansów publicznych określoną, choć ograniczoną, swobodę decyzji3). Stabilizacyjne reguły fi skalne to trwałe ograniczenia (procedury, wytyczne, standardy techniczne), ustanawiane jako limity, progi polityki fi skalnej, któ rych nie należy przekraczać , lub określające docelowe, dopuszczalne wielkości. Wy- stępują jako mierniki ilościowe, nazywane też numerycznymi (liczbowymi) lub jakościowe, trwale ograniczające uznaniowoś ć wyborów politycznych decyden- tów publicznych w podejmowaniu decyzji z zakresu polityki fi skalnej. Ich cechą powinien być długoterminowy charakter. Reguły fi skalne, których bazą w Unii Europejskiej (UE) są wyznaczenia traktato- we, stanowią jeden z kluczowych elementów tzw. ram budżetowych państw człon- kowskich Unii Europejskiej. Stosują je wszystkie kraje Unii Europejskiej, choć nie ma w tym zakresie jednolitych krajowych rozwiązań prawnych i polityk fi skalnych4). Reguły fi skalne dotyczą podstawowych wielkości budżetowych: wydatków, dochodów, przychodów oraz salda budżetowego – defi cytu budżetowego i długu publicznego, relacjonowanych najczęściej do PKB lub DNB (Dochodu Narodowego Brutto). Stabilność fi skalna jako zdolność sektora fi nansów publicznych do kontynuo- wania polityki fi skalnej bez naruszania międzyokresowego ograniczenia budże- towego sektora publicznego wiąże się przede wszystkim z poziomem defi cytu i długu publicznego. W celu zapewnienia stabilnoś ci tej polityki wprowadzano prawne warunki ograniczenia budż etowego, któ re uniemoż liwiają powstawanie niebezpiecznych poziomów zadłużenia i rolowanie długu w nieskoń czonoś ć oraz budowanie fi nansó w publicznych według schematu piramidy fi nansowej (tzw. schematu Ponziego). Stosowane od dawna, po 2008 r. w wyniku szoku po kryzysie ekonomicznym reguły fi skalne zostały rozpowszechnione w budżetach publicznych jako ponadna- rodowe instrumenty polityki fi skalnej, skierowane do państw lub jako instrumen- ty krajowe konsolidacji sektora fi nansów publicznych lub (i) dla podsektorów5). 3) Na podstawie: M. Bitner, Prawne instrumenty ograni
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawo finansowe. Finanse publiczne
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: