Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00549 010820 7467202 na godz. na dobę w sumie
Prawo finansowe po transformacji ustrojowej. Międzynarodowe i europejskie prawo podatkowe - ebook/pdf
Prawo finansowe po transformacji ustrojowej. Międzynarodowe i europejskie prawo podatkowe - ebook/pdf
Autor: , Liczba stron: 553
Wydawca: Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-7969-312-2 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Publikacja jest zbiorem opracowań przygotowanych na obrady Zjazdu Katedr Prawa Finansowego i Podatkowego, zorganizowanego w 2012 r. w Łodzi przez Katedrę Materialnego Prawa Podatkowego oraz Katedrę Prawa Finansowego Uniwersytetu Łódzkiego. Wiodąca tematyka zjazdu to Prawo finansowe po transformacji ustrojowej oraz Międzynarodowe i europejskie prawo podatkowe. Problematyka ta znalazła odzwierciedlenie w ponad pięćdziesięciu artykułach naukowych, usystematyzowanych w ramach pięciu bloków tematycznych: ustrojowe prawo finansowe, prawo finansowe samorządu terytorialnego, europejskie prawo podatkowe, międzynarodowe prawo podatkowe, ogólne prawo podatkowe.

„Zagadnienia omawiane przez poszczególnych Autorów są ważne i aktualne, a wielowątkowość podjętych tematów i spojrzenie na nie zarówno przez prawników, jak i przez ekonomistów wyróżnia tę publikację spośród innych. Podkreślić należy, że obowiązujące w Polsce przepisy prawa finansowego i podatkowego są bardzo złożone, często niespójne i niejasne, a ich mnogość i duży stopień skomplikowania utrudnia funkcjonowanie wszystkim podmiotom, których dotyczą i staje się źródłem ryzyka dla wszystkich uczestników stosunków prawno-finansowych, a zwłaszcza podatników. (...) Artykuły prezentują wyniki badań, studiów i analiz przeprowadzonych przez poszczególnych Autorów. Wskazują one na istotne problemy dotyczące funkcjonowania wybranych elementów systemu podatkowego, stanowiąc jednocześnie cenną inspirację do dyskusji i dalszych dociekań naukowych”.

Z recenzji prof. dr hab. Jadwigi Glumińskiej-Pawlic

Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Ireneusz Mirek – Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji Katedra Materialnego Prawa Podatkowego, 90-232 Łódź, ul. Kopcińskiego 8/12 Tomasz Nowak – Uniwersytet Łódzki, Wydział Prawa i Administracji Katedra Prawa Finansowego, Zakład Zobowiązań i Procedur Podatkowych 90-232 Łódź, ul. Kopcińskiego 8/12 RECENZENT Jadwiga Glumińska-Pawlic REDAKTORZY WYDAWNICTWA UŁ Katarzyna Gorzkowska, Dorota Stępień SKŁAD I ŁAMANIE AGENT PR OKŁADKĘ PROJEKTOWAŁA Barbara Grzejszczak Publikacja dofi nansowana przez Urząd Miasta Łodzi © Copyright by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2013 Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego Wydanie I. W.06300.13.0.K ISBN (wersja drukowana) 978-83-7969-015-2 ISBN (ebook) 978-83-7969-278-1 Spis treści Wstęp (Ireneusz Mirek, Tomasz Nowak) I. USTROJOWE PRAWO FINANSOWE Andrzej Gorgol, Zasada jawności fi nansów publicznych a jawność publicznego fi nansowania partii politycznych w Polsce Rafał Mroczkowski, Kryzys Unii Gospodarczo-Walutowej jako przesłanka wydłużenia harmonogramu wypełniania przez Polskę kryteriów konwergencji Andrzej Borodo, Zakres i treść ustawy budżetowej jako zagadnienie konstytucyjne (głos w dyskusji) fi nansów publicznych Wojciech Bożek, Międzyresortowe komisje orzekające w sprawach o naruszenie dyscypliny Urszula K. Zawadzka-Pąk, Porównanie francuskich i polskich doświadczeń w zakresie budżetu zadaniowego na przykładzie funkcji Sprawiedliwość Tomasz Sowiński, Program Partnerstwa Publicznego nową formą współpracy jednostek sektora fi nansów publicznych Wiesława Miemiec, Przemysław Pest, Konstytucyjność regulacji normującej sytuację wnioskodawców w procedurze naboru projektów w systemach realizacji programów operacyjnych według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego Tomasz Nieborak, Pakt fi skalny jako kolejny etap integracji europejskiej? Przemysław Panfi l, Wsparcie instytucji fi nansowych przez Skarb Państwa w dobie kryzysu fi nansów publicznych Andrzej Michór, Europejski Urząd Nadzoru Giełd i Papierów Wartościowych (ESMA) w systemie ingerencji na rynku kapitałowym Unii Europejskiej Damian Cyman, Wpływ prawa europejskiego na rynek usług płatniczych w Polsce Edyta Rutkowska-Tomaszewska, Normy ostrożnościowe wydawane w formie uchwał Komisji Nadzoru Finansowego wobec banków w świetle Konstytucji RP Anna Zalcewicz, Polskie i unijne tendencje regulacyjne po transformacji ustrojowej w Polsce a rola banków spółdzielczych na współczesnym rynku fi nansowym – przyczynek do dyskusji Krystyna Piotrowska-Marczak, Finansowe skutki „dobrego” i „złego” prawa II. PRAWO FINANSOWE SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Małgorzata Ofi arska, Zbigniew Ofi arski, Status ustrojowy i fi nansowoprawny jednostek pomocniczych gminy Elżbieta Feret, Zadania publiczne a zakres działania jednostek samorządu terytorialnego 9 13 26 33 38 51 61 71 84 96 105 115 123 135 146 159 174 6 Spis treści Krystyna Sawicka, Zmiany budżetu jednostki samorządu terytorialnego w toku jego wykonywania – zakres, kompetencje Paulina Pieprzyk, Ewolucja zadań JST w systemie ochrony zdrowia Patrycja Zawadzka, Obligacje komunalne na zorganizowanym rynku kapitałowym Wojciech Gonet, Zakres i formy udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego wzajemnej pomocy fi nansowej – zarys problematyki Iwona Ciepiela, Zespół współpracy terytorialnej nową jednostką sektora fi nansów publicznych? Marek Kopyściański, Granice dopuszczalności stosowania wykładni pozajęzykowej w prawie podatkowym na przykładzie opodatkowania zbiorników wodnych retencyjnych podatkiem od nieruchomości Katarzyna Kopyściańska, Opodatkowanie budowli podatkiem od nieruchomości w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych Irena Czaja-Hliniak, Wpływ dyrektyw europejskich na wybrane opłaty publiczne III. EUROPEJSKIE PRAWO PODATKOWE Dominik Mączyński, Wymiana informacji w Unii Europejskiej w zakresie podatków bezpośrednich – stan obecny i perspektywy Ziemowit Kukulski, Negatywna integracja uregulowań prawa krajowego państw członkow- skich UE w zakresie korekty zysków przedsiębiorstw powiązanych Ewa Gwardzińska, Proces harmonizacji rynku usług pośrednictwa celnego w Unii Europejskiej Andrzej Gomułowicz, Wystąpienie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej a zawieszenie postępowania podatkowego Dobrosława Antonów, Prawo do zwrotu nadpłaty powstałej w wyniku orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości jako gwarancja pozycji podatnika w procesie stosowania prawa podatkowego Dominik Gajewski, Opodatkowanie spółki europejskiej a koncepcja Wspólnej Korporacyjnej Podstawy Opodatkowania (CCCTB) Ireneusz Mirek, Navigare necesse est. Pojęcie żeglugi we wspólnotowym prawie akcyzowym IV. MIĘDZYNARODOWE PRAWO PODATKOWE Krzysztof Lasiński-Sulecki, Status prawny Wytycznych OECD w sprawie cen transferowych dla międzynarodowych przedsiębiorstw oraz administracji podatkowych i ich znaczenie w orzecznictwie polskich sądów na tle praktyki wybranych innych państw Kamil Dybiec, Negocjowanie umów o unikaniu podwójnego opodatkowania Edward Juchniewicz, Globalna sprawiedliwość podatkowa w międzynarodowym prawie podatkowym Usługami (GATS) Małgorzata Wróblewska, Podatki bezpośrednie w świetle Układu Ogólnego w sprawie Handlu Paweł Klimek, Wybrane aspekty stosunków pomiędzy Polską a Wielką Brytanią w zakresie opodatkowania dochodów osób fi zycznych 188 199 208 219 230 242 249 256 269 279 291 302 311 324 331 343 358 368 381 389 Spis treści V. OGÓLNE PRAWO PODATKOWE Wojciech Morawski, Konfl ikt międzynarodowych, unijnych i krajowych interpretacji prawa podatkowego lub celnego (próba „hierarchizacji” interpretacji) Paweł Borszowski, Określenia nieostre i klauzule generalne w regulacji zobowiązania podatkowego – zagadnienie elastyczności (zarys problematyki) Artur Mudrecki, Modele sądowej ochrony praw podatnika w świecie – wybrane zagadnienia Jerzy Małecki, Ex iniuria non oritur ius w prawie podatkowym Ryszard Sowiński, Językowa a celowościowa wykładnia przepisów polskiego prawa Łukasz Karczyński, Wykładnia operatywna sądu administracyjnego w roli gwaranta ochrony praw podatnika (wybrane uwagi) Wanda Wójtowicz, Ulgi w podatku dochodowym od osób fi zycznych w warunkach kryzysu Katarzyna Święch, Zasady opodatkowania osób samotnie wychowujących dzieci i ich podatkowego gospodarczego ewolucja Robert Zieliński, Wybrane problemy opodatkowania dochodów osób fi zycznych z pozarolniczej działalności gospodarczej Aleksander Werner, Prawo podatnika do kształtowania zobowiązania podatkowego Marek Zdebel, Warunki stosowania w Polsce umorzeń płatności należności budżetowych Michał Kowalski, Niepodatkowe należności budżetowe a prawo unijne Marek Klink, Preferencje podatkowe jako konstrukcje prawne w zakresie unikania podwójnego opodatkowania w ramach podatku od spadków i darowizn Elżbieta Agnieszka Ambrożej, Transformacja polskiego systemu podatkowego i jej wpływ na ukształtowanie się doradztwa podatkowego Henryk Dzwonkowski, Koncepcja budowy Ordynacji podatkowej w układzie funkcjonalnym (zarys) Łódź – miasto gospodarz Zjazdu Katedr Prawa Finansowego i Podatkowego 7 401 411 421 430 439 446 454 459 468 477 487 499 510 518 530 539 Wstęp Publikacja jest zbiorem opracowań przygotowanych na obrady Zjazdu Katedr Prawa Finansowego i Podatkowego, który odbył się w Łodzi w dniach 5–6 czerw- ca 2012 r. Zjazd został zorganizowany wspólnie przez Katedrę Materialnego Pra- wa Podatkowego (pod kierownictwem prof. dr. hab. Włodzimierza Nykiela) oraz Katedrę Prawa Finansowego Uniwersytetu Łódzkiego (pod kierownictwem prof. dr hab. Teresy Dębowskiej-Romanowskiej). Tematy wiodące zjazdu to: Prawo fi nansowe po transformacji ustrojowej oraz Międzynarodowe i europejskie prawo podatkowe. Celem zjazdu było podsumowanie dorobku nauki prawa fi nansowego i po- datkowego po okresie transformacji ustrojowej. Jak podkreśliła prof. dr hab. Teresa Dębowska-Romanowska w wystąpieniu otwierającym obrady, nauka polskiego prawa fi nansowego i podatkowego po przełomie ustrojowym może poszczycić się licznymi osiągnięciami, do których należy zaliczyć m.in. uregu- lowanie całego ustroju fi nansowego w Konstytucji RP oraz gwarancje konstytu- cyjne dotyczące podatków, zawarte w art. 84 i 217. Celem zjazdu było również wskazanie kierunków oraz zidentyfi kowanie wyzwań, przed którymi stoi współ- czesna nauka prawa fi nansowego i podatkowego. Chodziło zwłaszcza o wyzwa- nia związane z globalizacją gospodarki, stanowiącą zagrożenie dla równowagi fi nansów publicznych, z ochroną suwerenności państw, a także stworzeniem no- wego systemu fi nansów lokalnych, odpowiedniego do zwiększającego się zakre- su zadań tego samorządu. W opracowaniach składających się na niniejszą publikację uwzględniono wiodącą tematykę zjazdu, podejmując zagadnienia dotyczące: – zakresu i głębokości reglamentacji prawnej fi nansów publicznych; – jakości regulacji prawnej jako odpowiadającej zasadom prawidłowej Zagadnienia te zostały przedstawione w ramach pięciu paneli dyskusyjnych, co odzwierciedla również systematyka tej publikacji (części I–V). W książce omówiono węzłowe zagadnienia regulacji prawnofi nansowej, co umożliwiło zidentyfi kowanie zasadniczych problemów, przed jakimi stoi nauka prawa fi nansowego i podatkowego. Chodzi mianowicie o odpowiedź i przyzwoitej legislacji; prawa podatkowego. – skutków ustrojowych regulacji prawnej; – rozwoju i wzrostu znaczenia w Polsce międzynarodowego i europejskiego 10 Wstęp na następujące pytania: Jaki jest niezbędny zakres regulacji prawnej w tej dzie- dzinie? Czy działa tu zasada proporcjonalności ingerencji ustawodawcy? Jakie są minimalne standardy wymagań stawianych legislacji? Ponadto, podkreślono znaczny i dynamiczny wzrost znaczenia międzyna- rodowego i europejskiego prawa podatkowego w Polsce, widoczny zarówno na płaszczyźnie refl eksji naukowej, jak i w orzecznictwie sądowym oraz w prak- tyce stosowania prawa przez organy administracji. Doktryna wypracowała rów- nież odpowiednią metodologię implementacji postanowień prawa unijnego w taki sposób, aby przyjmowane rozwiązania polepszały sytuację podatników. W dużej mierze to właśnie doktrynie zawdzięczamy podniesienie ogólnego poziomu pra- wa podatkowego w Polsce. W tym miejscu pragniemy serdecznie podziękować Autorom za przygotowa- nie opracowań na zjazd – to dzięki Państwu powstała ta publikacja. Prof. dr hab. Jadwidze Glumińskiej-Pawlic z Katedry Prawa Finansowego Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach dziękujemy za przygotowanie recenzji wydawniczej niniejszej książki. Dziękujemy prof. dr. hab. Włodzimierzowi Nykielowi, rektorowi Uniwersy- tetu Łódzkiego oraz prof. dr hab. Agnieszce Liszewskiej, dziekanowi Wydziału Prawa i Administracji UŁ za objęcie zjazdu patronatem. Ireneusz Mirek, Tomasz Nowak I. USTROJOWE PRAWO FINANSOWE Andrzej Gorgol* Zasada jawności fi nansów publicznych a jawność publicznego fi nansowania partii politycznych w Polsce 1. Wprowadzenie Finanse publiczne stanowią istotne zagadnienie ustrojowe, czego formal- nym przejawem jest ich ujęcie w strukturze Konstytucji RP w postaci odrębnego rozdziału1. Wśród unormowań zawartych w ustawie zasadniczej nie ma jednak żadnego przepisu, który odnosiłby jawność do każdego przejawu tych zjawisk fi nansowych, a nie do niektórych ich aspektów. Z tego punktu widzenia zasa- da jawności fi nansów publicznych nie jest konstytucyjną regułą. Zasady ogólne są bowiem pojęciem ustrojowym, które w znaczeniu normatywnym jest ujmo- wane wąsko w kontekście wolności, praw, obowiązków człowieka i obywatela2. Konstytucja RP nie rozpatruje tych reguł w aspekcie jawności fi nansowania środ- kami publicznymi. Niewątpliwie jednak występuje pomiędzy tymi czynnikami funkcjonalne powiązanie, gdyż jawność fi nansów publicznych jest także jednym ze środków realizacji wolności oraz praw człowieka i obywatela. Konstytucja RP wyraźnie ustanawia jawność fi nansowania partii politycz- nych3. Nakaz prowadzenia jawnej działalności fi nansowej wyodrębnia partie polityczne wśród innych form organizacji społeczeństwa obywatelskiego. War- to zauważyć, że Konstytucja RP nakłada na państwo obowiązek zapewnienia wolności tworzenia i działania nie tylko partii politycznych, lecz także związ- ków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji4. Jednak  Dr hab. Andrzej Gorgol – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa i Administracji, Uni- 1 Zob. Rozdział X Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. 2 Rozdział II Konstytucji RP zatytułowany Wolności, prawa, obowiązki człowieka i obywatela zawiera przepisy od art. 30 do art. 37 pogrupowane i nazwane jako Zasady ogólne. wersytet Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie. Nr 78, poz. 483 ze zm. (dalej: Konstytucja RP). 3 Zob. art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. 4 Zob. art. 12 Konstytucji RP. 14 Andrzej Gorgol w odróżnieniu od ugrupowań politycznych te struktury organizacji społe- czeństwa obywatelskiego nie są obowiązane do jawnego fi nansowania swojej działalności. Nakaz jawności fi nansów partyjnych może być postrzegany jako odstępstwo od ustrojowej wolności działania. Ogranicza on swobodę wyboru reguł gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, która jest typowa dla podmiotów prawa prywatnego. Upodabnia zarazem pozycję prawną partii politycznych do jednostek sektora fi nansów publicznych, których fi nansowanie jest jawne5. Upublicznienie statusu ugrupowań politycznych jest następstwem objęcia ich także publicznym fi nansowaniem ze środków budżetu państwa6. Warto zauważyć, iż jedynie partie polityczne wraz z jednostkami samorządu terytorialnego są adresatem elitarnego subwencjonowania7. Stosowane jest ono niezależnie od ich dotowania, które jako egalitarna forma wydatkowania środ- ków publicznych jest skierowane do znacznie szerszego kręgu benefi cjentów, obejmującego także zwycięskie ugrupowania polityczne uczestniczące w wy- borach8. Niewątpliwie jawność fi nansów partyjnych rozciąga się na wszelkie formy fi nansowania partii politycznej – zarówno prywatne, jak i publiczne. W zakresie wspierania przez państwo działalności ugrupowań politycznych środkami budże- towymi występuje sytuacja, gdy nakładają się zakresy obowiązywania konstytu- cyjnej zasady jawności fi nansowania partii politycznych i ustawowej reguły jaw- ności fi nansów publicznych. Wydaje się zatem zasadne rozważenie wzajemnego oddziaływania obu tych zasad. 5 Por. art. 9, art. 33 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o fi nansach publicznych, Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. (dalej: u.f.p.). 6 Publiczne fi nansowanie ugrupowań politycznych powoduje zacieśnienie ich relacji z pań- stwem i „podkreślenie publicznego charakteru partii politycznych”. Zob. J. Sułkowski, Pozycja ustrojowoprawna partii politycznych w Polsce, Czechach i na Węgrzech, Łódź 2010, s. 282. Szerzej na temat patrz: A. Gorgol, Prawne aspekty publicznego fi nansowania partii politycznych w Polsce i na poziomie europejskim, Lublin 2011, s. 202–203. 7 Zob. art. 112 ust. 1 pkt 3 i 6 u.f.p. 8 Zgodnie z art. 150 § i § 2, art. 151 § 1 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wy- borczy, Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm., dotacja podmiotowa przysługuje partii politycznej, która powołała własny komitet wyborczy lub weszła w skład koalicyjnego komitetu wyborczego, który uczestniczył w wyborach do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego. Kwota dofi nansowania jest wprost proporcjonalna do liczby uzyskanych mandatów parlamentarnych. Z uwagi na sformułowa- ną w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o partiach politycznych, t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 155, poz. 924 ze zm. (dalej: u.p.p.) regułę dopuszczającą fi nansowanie działalności partyjnej w zasadzie jedynie przez osoby fi zyczne będące obywatelami polskimi i mające miejsce zamieszka- nia w Polsce, dotacje dla partii politycznych stosowane są wyjątkowo w okolicznościach opisanych w tej ustawie. Wyłącza to możliwość przekazywania ugrupowaniom politycznym innych dotacji wymienionych w ustawie o fi nansach publicznych, które nie mają charakteru dotacji podmiotowej w rozumieniu Kodeksu wyborczego. Zasada jawności fi nansów publicznych… 15 2. Wykładnia prokonstytucyjna nakazów jawności Zasada jawności fi nansów publicznych, która ma źródło w przepisie ustawo- wym9, powinna być interpretowana w zgodzie z konstytucyjną regułą jawności publicznego fi nansowania partii politycznych10. Jedynie w ten sposób zostanie zrealizowane normatywne założenie prymatu Konstytucji RP wśród aktów praw- nych11, jej bezpośredniego stosowania12 oraz systemowej spójności aksjologicz- nej prawa13. Oznacza to, iż w sferze gromadzenia i wydatkowania środków pie- niężnych przez ugrupowania polityczne występuje formalna hierarchia nakazów jawności, przejawiająca się w zróżnicowaniu ich mocy prawnej oraz przyznaniu standardowi konstytucyjnemu pozycji nadrzędnej wobec ustawowej zasady. Wykładnia prokonstytucyjna zawęża zakres poszukiwania treści reguły jaw- ności fi nansów publicznych, eliminując ustalenia nie tylko sprzeczne z jawnością fi nansowania partii politycznych, lecz także niespójne z ustrojowymi wartościa- mi i instrumentami ich realizacji. Standardy konstytucyjne obowiązują w sferze zarówno przyzwoitej legislacji, jak i stosowania prawa. Z tego względu powinny być eliminowane również takie sposoby interpretowania reguły ustawowej jaw- ności, które nie są wzajemnie sprzeczne z konstytucyjnym nakazem jawności, lecz wywołują kolizję w jego oddziaływaniu na realne stosunki społeczne. Nie wydaje się zasadne postrzeganie konstytucyjnego standardu w ten spo- sób, że unifi kuje on materię legislacyjną tak, iż treść jawności fi nansów publicz- nych zostaje niejako „wtłoczona” w zakres znaczeniowy jawności fi nansowania partii politycznych. Obie zasady nie są tożsame pod względem formalnym i me- rytorycznym14. Zróżnicowanie ich treści występuje w połączeniu z różnorod- nością zakresu ich obowiązywania. Biorąc zatem pod uwagę kryterium relacji tych zasad, można wyróżnić trzy zakresy ich stosowania. Po pierwsze, przedział wspólny dla jawności fi nansów publicznych i jawności fi nansów partyjnych, któ- ry rozciąga się na publiczną formę fi nansowania działalności partyjnej środka- mi rozdysponowywanymi z budżetu państwa. Po drugie, przedział wyłącznego obowiązywania zasady jawności fi nansów publicznych, który w znacznej części 9 Zob. art. 33 ust. 1 u.f.p. 10 Zob. art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. 11 Zob. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP. 12 Zob. art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. 13 Szerzej na temat znaczenia art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP dla ustroju fi nansowego państwa patrz: T. Dębowska-Romanowska, Prawo fi nansowe. Część konstytucyjna wraz z częścią ogólną, Warszawa 2010, s. 105–109; eadem, Pojęcie i znaczenie konstytucjonalizacji ustroju i system fi - nansowego państwa, [w:] P. J. Lewkowicz, J. Stankiewicz (red.), Konstytucyjne uwarunkowania tworzenia i stosowania prawa fi nansowego i podatkowego, Białystok 2010, s. 17–29. 14 Brak jest podstaw normatywnych i merytorycznych do rozpatrywania zasad publicznego fi nansowania partii politycznych w opozycji do zasad budżetowych, chociaż mogą one mieć różne uzasadnienie aksjologiczne. Zob. A. Gorgol, op. cit., s. 220–221. 16 Andrzej Gorgol wykracza poza sferę funkcjonowania ugrupowań politycznych. Po trzecie, zakres zastosowania tylko zasady jawności fi nansowania partii politycznych. Rozcią- ga się on na ich prywatną działalność fi nansową, a więc prowadzoną bez udziału środków publicznych. Ustawa o fi nansach publicznych dopuszcza odstąpienie od przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi, gdy z mocy umowy międzynarodowej lub odrębnych przepisów ich pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną15. Utajnienie danych o środkach budże- towych wydatkowanych na rzecz partii politycznych narusza jednak konstytu- cyjny standard jawności ich fi nansowania. Oznacza to, iż Konstytucja RP nadaje zasadzie jawności fi nansów publicznych w zakresie odnoszącym się do działal- ności fi nansowej ugrupowań politycznych cechy specyfi czne, odbiegające od jej ustawowego modelu, ale typowe dla ustrojowych wolności praw stosowanych bez żadnych wyjątków16. W ten sposób wzmocnieniu ulega znaczenie jawności w gospodarowaniu środkami publicznymi wydatkowanymi z budżetu państwa na wspieranie działalności partyjnej. Upodobnienie się pod względem oddziały- wania ustawowego nakazu jawności do nielimitowanej, ustrojowej reguły jawno- ści fi nansowania partii politycznych jest korzystne i służy zwiększeniu skutecz- ności jej wdrożenia. Prawne przyzwolenie na ograniczenie zakresu zastosowania jawności fi nansów publicznych mocą innych przepisów prawa mogłoby dopro- wadzić do sprzeczności pomiędzy tym rozwiązaniem a konstytucyjnym standar- dem jawności. Warto zauważyć, że uregulowanie zasady jawności fi nansowania partii poli- tycznych jest pełne w tym znaczeniu, iż ustalenie jej treści nie wymaga uwzględ- nienia innych, pozakonstytucyjnych przepisów prawa. Jak słusznie zauważono w literaturze przedmiotu17, pojęcia konstytucyjne nie powinny być interpretowane z wykorzystaniem defi nicji ustawowych, ani tym bardziej przepisów wykonaw- czych. Jawność fi nansów partyjnych ma treść ukształtowaną również konstytu- cyjnie, która nie może być modyfi kowana mocą innych aktów prawnych. Z tego względu zawarta w ustawie o partiach politycznych regulacja tej jawności powin- na uszczegóławiać rozwiązanie ustrojowe, a nie ograniczać jego treść lub zakres obowiązywania. Nie jest możliwe rozciągnięcie mocą tej ustawy zakresu jawno- ści na jakieś dodatkowe informacje o partyjnych fi nansach, gdyż konstytucyjny standard nie przewiduje wyjątków od nakazu prowadzenia jawnej działalności partyjnej w pełnym jej zakresie. 15 Zob. art. 33 u.f.p. 16 Na przykład prawo do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 2 Konsty- tucji RP) i do opieki ze strony państwa w trakcie pobytu obywatela za granicą (art. 36 Konstytucji RP) nie jest ograniczane wyjątkami, a prawo do własności (art. 64 Konstytucji RP) oraz wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) mogą być limitowane. 17 Zob. T. Dębowska-Romanowska, Pojęcie…, s. 17–18; eadem, Zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14.12.2004 r., sygn. K 25/03, OTK ZU 2004, nr 11A, poz. 116. Zasada jawności fi nansów publicznych… 17 Jawność fi nansów publicznych stanowi zagadnienie wykraczające poza ograniczone ramy materii ustawowej regulacji. Ustalenie treści i zakresu obo- wiązywania tej zasady wymaga uwzględnienia przepisów zawartych w różnych aktach prawnych, a nie tylko w ustawie o fi nansach publicznych. Warto zauwa- żyć, iż ustawowa alternatywa podstaw prawnych utajnienia informacji o po- chodzeniu lub przeznaczeniu środków publicznych jest myląca18. Ratyfi kowane umowy międzynarodowe ogłoszone w Dzienniku Ustaw stanowią bowiem akty prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, a ich przepisy mają odrębny cha- rakter w stosunku do unormowań ustawy o fi nansach publicznych19. Postano- wienia tych umów są zatem tożsame z ustawowym sformułowaniem „odrębne przepisy”. Pomimo użytego spójnika „lub”, sugerującego według reguł wykład- ni językowo-gramatycznej występowanie logicznej alternatywy, należy uznać, że w rzeczywistości ona nie występuje. Sformułowanie „na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych” powinno być inter- pretowane w ten sposób, iż odstępstwa od zasady jawności fi nansów publicznych wynikają z odrębnych przepisów, w tym z ratyfi kowanych umów międzynarodo- wych. Legislacyjne odwołanie się do formy tych umów pełni funkcję przykłado- wej egzemplifi kacji mocy prawnej odrębnego przepisu. Niewątpliwie ustawa o partiach politycznych zawiera odrębne przepisy w stosunku do ustawy o fi nansach publicznych. Nie są one jednak istotne dla sto- sowania reguły jawności fi nansów publicznych. Prokonstytucyjna wykładnia tej zasady wyłącza bowiem utajnienie jakichkolwiek danych o fi nansowaniu działal- ności partyjnej. Eliminuje to konieczność ustalenia, czy z mocy ustawy o partiach politycznych lub innego przepisu wykonawczego wydanego na podstawie jej upoważnienia możliwe jest uznanie danych o gospodarce środkami publicznymi za informacje niejawne. Warto jednak zauważyć, iż ustawa o partiach politycz- nych nie może być stosowana w oderwaniu od ustawy o fi nansach publicznych. Partie polityczne nie są jednostkami sektora fi nansów publicznych, ale w zakresie gospodarowania środkami publicznymi uzyskanymi z budżetu państwa w formie subwencji lub dotacji podmiotowej są obowiązane do przestrzegania także usta- wowego nakazu jawności fi nansów publicznych20. 3. Treść nakazów jawności Przepisy ustanawiające jawność fi nansowania partii politycznych i jawność fi nansów publicznych mają identyczną strukturę redakcyjną. Przyjmują postać zdań oznajmujących, których treść stwierdza występowanie cechy jawności. 18 Zob. art. 33 ust. 2 u.f.p. 19 Zob. art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. 20 Wynika to wprost z art. 4 ust. 1 pkt 2 stosowanego w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.p. 18 Andrzej Gorgol W ustawie o fi nansach publicznych punktem odniesienia jest gospodarka środka- mi budżetowymi, a w Konstytucji RP – fi nansowanie partii politycznych21. W obu regulacjach jawność jest ujmowana w sposób przedmiotowy z pominięciem pod- miotów, do których jest skierowana norma prawna. W ustawie zasadniczej poja- wia się, co prawda, kategoria podmiotowa partii politycznych, ale jest ona użyta w kontekście ich fi nansowania, a więc ma charakter dopełnienia defi niowanej przedmiotowo cechy. Niewątpliwie ustalenie w ramach wykładni językowo-gramatycznej, że kon- stytucyjny i ustawowy standard jawności nie mają wyraźnej formy nakazów okre- ślonego zachowania, nie wyklucza, iż nie mają one takiej treści. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga sięgnięcia do innych metod interpretacji przepisów prawa, a w szczególności wykładni systemowej i celowościowej. W Konstytucji RP przepis ustanawiający jawność fi nansowania partii poli- tycznych ma formę redakcyjną ust. 2 w jej art. 11. W ramach wykładni syste- mowej22 konstatacja ta wywołuje istotne następstwa interpretacyjne. Korzystając w drodze analogii z powszechnie akceptowanych szczegółowych zasad przyzwo- itej legislacji – które ujęte są w normatywnej formule rozporządzania w sprawie zasad techniki prawodawczej23 – można stwierdzić, że ustrojowy standard jawno- ści dopełnia funkcjonalnie treść zawartą w ustępie pierwszym art. 11 Konstytucji RP. Powinien być zatem odczytywany w kontekście wolności tworzenia i działa- nia partii politycznych oraz zasad i celów zrzeszania się obywateli w ugrupowa- nia polityczne. Nie stanowi on samodzielnej regulacji, chociażby z tego powodu, iż odrębny artykuł ujmuje każdą samodzielną myśl24. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej podział przepisu na ustępy jest możliwy tylko w alternatywnych sytuacjach25. Po pierwsze, gdy samodzielną myśl wyraża zespół zdań. Po drugie, gdy między zdaniami wyrażającymi samodzielne myśli występują powiązania treściowe, ale treść żadnego z nich nie jest na tyle istotna, by została wydzielo- na w odrębnym artykule. Jak już wspomniano, jawność fi nansowania partii poli- tycznych pozostaje w związku merytorycznym z zasadami działalności partyjnej. Stanowi ona jednak kluczowe zagadnienie dla prawidłowego funkcjonowania nie tylko tych ugrupowań, ale również demokratycznego państwa prawa, spo- łeczeństwa obywatelskiego, a nawet ma wpływ na przestrzeganie praw człowie- ka i obywatela. Wynika z tego, że struktura redakcyjna art. 11 Konstytucji RP 21 Por. art. 33 ust. 1 u.f.p. i art. 11 ust. 2 Konstytucji RP. 22 Jedną z dyrektyw tej wykładni jest argumentum a rubrica. Nakazuje interpretowanie prze- pisu z uwzględnieniem jego miejsca w systematyce aktu prawnego. Zob. np. J. Wróblewski, Ro- zumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 74; L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 198–199. 23 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad tech- niki prawodawczej”, Dz. U. Nr 100, poz. 908 (dalej: z.t.p.). 24 Zob. § 55 ust. 1 z.t.p. 25 Zob. § 55 ust. 3 i 4 z.t.p. Zasada jawności fi nansów publicznych… 19 odzwierciedla zespół zdań, które odnoszą się do wspólnego, wieloaspektowego zagadnienia26. Wydaje się, iż w ramach wykładni celowościowej unormowania nakazu jaw- ności fi nansowania partii politycznych można wyróżnić zarówno jego treść nega- tywną, jak i pozytywną. Negatywny aspekt jest widoczny w ograniczeniu zakresu obowiązywania konstytucyjnej wolności. Z kolei pozytywna strona unormowa- nia wiąże się z takim obowiązkiem zachowania, które powinno doprowadzić do kształtowania fi nansów partii politycznych i otoczenia ich działalności, aby jawność sprzyjała wolnej rywalizacji ugrupowań politycznych oraz prawidłowe- mu wykonywaniu ich funkcji. Poddanie fi nansowania działalności partyjnej władczemu oddziaływaniu państwa za pomocą instrumentów regulacyjnych i reglamentacyjnych ozna- cza odstępstwo od założenia wolności tworzenia i działania partii politycznych oraz ograniczenia aktywności organów demokratycznego państwa prawa do jej przestrzegania. Konstytucyjne sformułowanie: „Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność” wiąże się z nałożeniem na organy państwowe nakazu zachowania się w sposób prowadzący do zrealizowania tego standardu. Skoro słowo „zapewnić” nie zostało zdefi niowane dla celów normatywnych27, powinno być ono interpreto- wane według reguł typowych dla języka polskiego28. Słownikowym desygnatem29 tego pojęcia są przede wszystkim określenia: „czynić coś pewnym; sprawiać, że stanie się coś korzystnego dla kogoś lub dla siebie; gwarantować komuś lub so- bie coś”. Warto także zwrócić uwagę na drugie znaczenie analizowanego słowa, które jest zawarte w sformułowaniach: „starać się przekonać kogoś o czymś; usu- nąć czyjeś wątpliwości; oświadczyć komuś, iż coś jest lub będzie na pewno; zarę- czyć; upewnić o czymś”. Ta wieloznaczność przekłada się na odmienne, ale rów- noprawne sposoby podejścia do ustalenia treści konstytucyjnego standardu. W podstawowym ujęciu jawi się on jako dyrektywa postępowania, a więc aktyw- nego zachowania się jego adresata. Natomiast w drugim znaczeniu stanowi za- pewnienie, czyli wypowiedź mającą na celu przekonanie kogoś o czymś; oświad- czenie o czymś, co jest lub będzie na pewno. Niewątpliwie redakcja omawianego 26 W wielu orzeczeniach sądy przyjmują takie, a nie inne znaczenie danego przepisu, wnio- skując, że skoro artykuł stanowi pewną samodzielną całość, to nie należy przyjmować takiej inter- pretacji, która zakładałaby, że jakiś fragment danego artykułu nie jest związany z pozostałą częścią tego przepisu. Natomiast jeśli jakieś zdanie jest jedynie ustępem, a nie osobnym artykułem, oznacza to, że nie stanowi ono w pełni samodzielnej myśli, lecz jest fragmentem większej całości i nie może być interpretowane w oderwaniu od tej całości. 27 Warto zauważyć, iż zostały sformułowane reguły prawidłowej legislacji, które ograniczają możliwość tworzenia defi nicji normatywnych do sytuacji wymienionych w § 146 u.z.p. Skoro sformu- łowanie „zapewnia” występuje w różnych przepisach konstytucyjnych oraz jest wieloznaczne, przyczy- nę jego niezdefi niowania można racjonalnie uzasadnić jedynie tym, iż jest ono powszechnie zrozumiałe. 28 Zgodnie z § 8 ust. 1 z.t.p. w aktach prawnych należy się posługiwać poprawnymi wyraże- niami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. 29 M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego PWN, t. 3: R–Z, Warszawa 1999, s. 880; M. Bańko (red.), Słownik języka polskiego, t. 6: Wde–Żyz, Warszawa 2007, s. 338–339. 20 Andrzej Gorgol przepisu konstytucyjnego nawiązuje do formy zapewnienia, czyli oświadczenia o pewności występowania cechy jawności fi nansowania partii politycznych, a nie do oświadczenia, iż organy demokratycznego państwa podejmą działania, aby wystąpił taki stan faktyczny. Nie wyklucza to jednak odczytywania tego zapew- nienia jako także oświadczenia o zobowiązaniu się przez państwo do elimino- wania patologii naruszających standard jawności fi nansów partyjnych. Należy zatem uznać, że regulacja konstytucyjna zawiera zarówno nakaz postępowania, oświadczenie wiedzy diagnozujące stan fi nansów partyjnych, jak i oświadczenie woli o działaniu w celu zapewnienia jej skutecznego przestrzegania. Logiczną konsekwencją stwierdzenia, że jawność już charakteryzuje fi nanse partyjne, jest brak uzasadnienia do podejmowania działań wdrażających ten standard. W takim przypadku rola państwa powinna być ograniczona do korygowania obecnego sys- temu w sposób eliminujący rozwiązania prawne niezgodne z unormowaniem kon- stytucyjnym oraz patologie związane z unikaniem przestrzegania reguł jawności. Traktowanie nakazu jawności fi nansowania partii politycznych jako instru- mentu zapewnienia wolności ich działania uzasadnia stwierdzenie o spójności ak- sjologicznej obu części redakcyjnych art. 11 Konstytucji RP. Pluralizm polityczny w warunkach demokracji parlamentarnej, społeczeństwo obywatelskie, ochrona praw człowieka i obywatela stanowią wartości ustrojowe, które uzasadniają pod- danie ugrupowań politycznych powszechnemu pod względem obowiązywania, publicznemu w swej treści i bezwzględnie obowiązującemu rygorowi ujawnienia informacji o fi nansach partyjnych. W zakresie publicznego fi nansowania partii politycznych taką wartością są także fi nanse publiczne, a szczególności dbałość o ograniczenie defi cytu całego systemu fi nansów publicznych, państwowego dłu- gu publicznego, właściwe zarządzanie środkami publicznymi. Niewątpliwie rolą Konstytucji RP nie jest regulowanie szczegółowych katalogów prawnie dopusz- czalnych instrumentów ochrony tych wartości, gdyż takie zagadnienia wykracza- ją poza zakres ustrojowych zasad. Stanowią one materię regulacji ustawowej oraz przepisów wydawanych na podstawie, w granicach i w wykonaniu upoważnień ustawowych. Niemniej jednak warto zauważyć, iż konstruowanie wykazu środ- ków stosowanych w celu zapewnienia jawności fi nansów publicznych podlega konstytucyjnym ograniczeniom. Zarówno materialne, jak i proceduralne standar- dy ustrojowe istotnie zawężają swobodę legislacyjną. Jedynie tytułem przykładu można wskazać na konieczność poszanowania w równym stopniu wolności i rów- ności partii politycznych30, adekwatności nakładanego obowiązku dla zapewnie- nia celu legislacyjnego i przestrzegania reguł przyzwoitej legislacji31. 30 W Polsce wolność i równość partii politycznych wynika z konstytucyjnie chronionej zasady pluralizmu politycznego. Por. art. 11 i art. 32 Konstytucji RP. Szerzej na ten temat patrz: M. Gra- nat, Zasada pluralizmu politycznego, [w:] W. Skrzydło (red.), Polskie prawo konstytucyjne, Lublin 1998, s. 147; W. Gulczyński, Demokratyczna reguła pluralizmu politycznego, [w:] W. Sokolewicz (red.), Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 174. 31 Mają one źródło przede wszystkim w art. 2 Konstytucji RP. Zasada jawności fi nansów publicznych… 21 Ustawa o fi nansach publicznych wyraźnie odnosi jawność fi nansów publicz- nych do gospodarowania środkami publicznymi32. Natomiast w tytule jej Rozdzia- łu 4 zawartego w Dziale I jawność jest cechą fi nansów publicznych. Pojawia się zatem wątpliwość, jaki jest zakres znaczeniowy nakazu jawności, skoro fi nanse publiczne nie są tożsame z gospodarką środkami publicznymi. Według defi nicji legalnej fi nanse publiczne to wszelkie procesy związane z gromadzeniem i roz- dysponowaniem środków publicznych, a zatem nie tylko te zjawiska fi nansowe, które wymienione są enumeratywnie w ustawowym katalogu33. Wyliczenie to peł- ni funkcję przykładowej egzemplifi kacji tych procesów, które są najbardziej ty- powe dla fi nansów publicznych. W ustawowym katalogu nie została wymieniona gospodarka środkami publicznymi, chociaż uwzględniono jej niektóre przejawy. Niewątpliwie wszystkie przykłady egzemplifi kacji procesów charakterystycz- nych dla fi nansów publicznych mogą być zarazem uznane za czynności z zakresu gospodarki środkami publicznymi. Jednak nie można utożsamić obu tych pojęć. Gospodarowanie środkami publicznymi obejmuje także działania, które nie po- legają bezpośrednio na gromadzeniu lub wydatkowaniu środków publicznych, ale tworzą przesłanki materialne i formalne do prowadzenia działalności fi nan- sowej. Dotyczy to np. sfery stanowienia przepisów fi nansowych, sporządzania planów fi nansowych, kontrolowania ich wykonania, tworzenia struktur organi- zacyjnych sektora fi nansów publicznych. Gospodarka środkami publicznymi jest istotnym zagadnieniem dla systemu fi nansów publicznych. Potwierdzeniem nor- matywnym tej tezy jest chociażby jej uwzględnienie w tytule Rozdziału 5 Działu I ustawy o fi nansach publicznych. Niewątpliwie brak defi nicji legalnej pojęcia „go- spodarka środkami publicznymi”, występującego zarówno w języku prawnym, jak i prawniczym, powoduje wątpliwości interpretacyjne także przy ustalaniu tre- ści nakazu prowadzenia tej gospodarki w sposób jawny. W literaturze przedmiotu34 jawność fi nansów publicznych jest uznawana za regułę systemową35, a więc mającą zastosowanie w całym systemie fi nansów publicznych. Cecha jawności nie powinna być zawężana do budżetu, ale postrze- gana jako zasada budżetowa36, gdyż ma zastosowanie również do gospodarki 32 Zob. art. 33 ust. 1 u.f.p. 33 Zob. art. 3 u.f.p. 34 Patrz np.: C. Kosikowski, Polskie prawo fi nansowe na tle prawa Unii Europejskiej, Warsza- wa 2008, s. 316; A. Komar, Finanse publiczne w gospodarce rynkowej, Bydgoszcz 1996, s. 87–90. 35 Zasada systemowa opisuje normatywne lub postulowane przez doktrynę cechy całego sys- temu fi nansów publicznych, a nie poszczególnych jego elementów składowych. Niekiedy jest ona określana jako zasada ogólna prawa fi nansowego. Zob. np. C. Kosikowski, Prawo fi nansowe. Część ogólna, Warszawa 2003, s. 42–43. Taka nomenklatura nie jest jednak trafna, gdyż czym innym są zasady prawa, a czym innym zasady systemu fi nansów publicznych. Reguły systemowe mogą być także typowymi postulatami doktryny, które nie mają normatywnego charakteru. 36 Etiologia jawności jest związana z genezą budżetu i z historią parlamentaryzmu. Szerzej na temat ewolucji postrzegania jawności w gospodarowaniu środkami publicznymi patrz: B. Kucia- -Guściora, Komentarz do art. 33, [w:] P. Smoleń (red.), Ustawa o fi nansach publicznych. Komen- tarz, Warszawa 2012, s. 315–316. 22 Andrzej Gorgol pozabudżetowej środkami publicznymi. Wykładnia językowo-gramatyczna usta- wowego nakazu jawności prowadzi do wstępnego wniosku, iż jest on treścią zasady gospodarowania środkami publicznymi. Paradoksalnie jednak te zdawa- łoby się bezsporne ustalenia interpretacyjne nie wytrzymują konfrontacji z wnio- skami mającymi źródło w wykładni wewnątrzsystemowej. Przyjmując bowiem założenie racjonalności działań legislacyjnych, należy ograniczyć katalog zasad gospodarowania środkami publicznymi w znaczeniu normatywnym wyłącznie do zasad uregulowanych w Rozdziale 5 Dziale I ustawy o fi nansach publicznych. Jawność gospodarki środkami publicznymi stanowi regułę systemową, której istotne znaczenie uzasadnia jej pominięcie w grupie zasad technicznych odnoszą- cych się do gospodarowania tymi środkami37. Podobnie jak fi nansowanie partii politycznych spełnia standard jawności, tak jawność fi nansów publicznych może być postrzegana jako normatywna cecha ak- tualnego systemu fi nansów publicznych. Z ustawy o fi nansach publicznych wyni- ka bowiem zapewnienie, iż gospodarka środkami publicznymi i fi nanse publiczne są jawne. Niewątpliwie z obiema regułami łączy się nakaz takiego postępowania, które ma na celu ujawnienie danych fi nansowych. W ramach analogii można tak- że uznać, iż państwo złożyło oświadczenie woli – zapewnienie, iż nie będzie tole- rowało sytuacji, gdy ustawowy standard jawności nie będzie realizowany. Inaczej niż w przypadku konstytucyjnego rozwiązania, ustawa o fi nansach publicznych określa kazuistycznie katalog środków służących realizacji zasady jawności fi nansów publicznych38. Regulacja ta nie zawiera bezpośrednich odnie- sień do publicznego fi nansowania partii politycznych. Oczywiście nie oznacza to, że jest ona neutralna z punktu widzenia działania ugrupowań politycznych i reali- zowania konstytucyjnego standardu ich jawności. Katalog ustawowy zawiera bo- wiem instrumenty bardziej uniwersalne, które są stosowane w szerszym zakresie podmiotowym i przedmiotowym, obejmującym nie tylko partie polityczne i ich działalność fi nansową. Warto podkreślić, iż wyspecjalizowanym instrumentem rozdysponowania środków z budżetu państwa jest subwencja na rzecz partii politycznych. Usta- wa o fi nansach publicznych nie wymienia wśród instrumentów realizacji naka- zu jawności fi nansów publicznych podawania do publicznej wiadomości danych o kwotach takich wydatków budżetowych. Niewątpliwie takie informacje są jaw- ne ze względu na obowiązywanie konstytucyjnego standardu jawności fi nanso- wania partii politycznych, który jest realizowany przez obowiązek sporządzania i upublicznienia sprawozdań fi nansowych wymaganych przez ustawę o partiach politycznych39. Zarówno informacja fi nansowa o otrzymanej subwencji oraz o po- 37 Zasady gospodarowania środkami publicznymi powtarzają, uzupełniają lub precyzują za- sady ogólne. Zob. E. Ruśkowski, Komentarz do art. 42, [w:] E. Ruśkowski, J. M. Salachna (red.), Nowa ustawa o fi nansach publicznych wraz z ustawą wprowadzającą. Komentarz praktyczny, Gdańsk 2010, s. 170–171. 38 Zob. art. 34 u.f.p. 39 Por. art. 34 ust. 1 i art. 38 ust. 1 u.p.p. Zasada jawności fi nansów publicznych… 23 niesionych z subwencji wydatkach, jak i sprawozdanie o źródłach pozyskania środków fi nansowych, w tym o kredytach bankowych i warunkach ich uzyskania oraz o wydatkach poniesionych ze środków Funduszu Wyborczego w poprzed- nim roku kalendarzowym, zawierają zindywidualizowane dane fi nansowe o be- nefi cjentach środków publicznych wydatkowanych z budżetu państwa. Charak- teryzują się one także konkretnością informacji o kwotach nie tylko uzyskanego przez partię polityczną zasilenia fi nansowego, ale także ponoszonych przez nią wydatkach. Z kolei ustawa o fi nansach publicznych wprowadza obowiązek upublicznia danych fi nansowych zarówno zbiorczych, jak i skonkretyzowanych. W odniesie- niu do dotacji budżetowych, a więc także dotacji dla partii politycznych, ma on węższy zakres obowiązywania. Nie występuje bowiem obowiązek ujawnienia danych o sposobie wykorzystania przez ich benefi cjenta otrzymanych środków publicznych. Należy zatem uznać, iż publikacja dokumentów fi nansowych spo- rządzanych na podstawie ustawy o partiach politycznych w większym stopniu realizuje standard jawności niż instrumenty przewidziane w ustawie o fi nansach publicznych. W tym kontekście pominięcie w katalogu środków zapewniających jawność fi nansów publicznych upubliczniania kwot subwencji dla partii politycz- nych nie stanowi błędu legislacyjnego i nie ma praktycznych konsekwencji dla za- gwarantowania przestrzegania jawności fi nansów publicznych. Konstytucyjny standard jawności fi nansowania partii politycznych wymusza bowiem ujawnienie danych fi nansowych o większym stopniu szczegółowości i rozleglejszym zakre- sie tematycznym niż nakaz jawności gospodarki budżetowej. Skoro rozwiązanie ustrojowe niejako konsumuje obowiązek z ustawy o fi nansach publicznych, zbęd- ne jest zdublowanie obowiązku ujawniania tych samych danych zarówno przez wykonawcę budżetu państwa, jak i benefi cjenta środków publicznych. Konstytucja RP przyznaje każdemu obywatelowi prawo do uzyskania infor- macji publicznych, którego zakres przedmiotowy rozciąga się na dane o działal- ności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie wykonywanych przez nich zadań publicznych i gospodarowania mieniem pu- blicznym40. Niewątpliwie uprawnienie to może być realizowane także w sferze fi nansów publicznych41. Z kolei partie polityczne nie są prawnie obowiązane do wykonywania żadnych funkcji publicznych, chociaż odgrywają istotną rolę w sferze publicznej. Nie gospodarują także mieniem skarbowym lub samorzą- dowym. Z tego powodu nie odnosi się do nich konstytucyjne prawo obywatel- skiego dostępu do informacji publicznych. Treść zasad jawności fi nansowania 40 Zob. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. 41 Jawność publicznej gospodarki fi nansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyj- nej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zob. W. Miemiec, Komentarz do art. 33, [w:] M. Karlikowska, W. Miemiec, Z. Ofi arski, K. Sawicka (red.), Ustawa o fi nansach publicznych. Komentarz, Wrocław 2010, s. 90. 24 Andrzej Gorgol partii politycznych i jawności fi nansów publicznych nie zawiera uprawnienia podmiotu do uzyskania takich informacji. Zarówno powołanie się na ustawowe, jak i konstytucyjne unormowania prawa obywatelskiego do uzyskania informacji publicznej nie jest wystarczające do uznania, iż na partii politycznej spoczywa obowiązek przekazania obywatelowi żądanych przez niego informacji fi nanso- wych. Wniosek ten uzasadnia także pominięcie ugrupowań politycznych wśród adresatów ustawowego obowiązku udostępnienia informacji publicznych42. Skoro jednak Konstytucja RP nie ogranicza podmiotowo benefi cjentów jawności fi nan- sowania działalności partyjnej, należy uznać, iż bez względu na ich status wszelkie podmioty są uprawnione do uzyskania dostępu do danych fi nansowych partii43. 4. Podsumowanie We wspólnym zakresie obowiązywania konstytucyjnego i ustawowego naka- zu jawności występuje ich wzajemne oddziaływanie, wywołujące efekt synergii. Dotyczy to wzmocnienia stopnia jawności zarówno fi nansowania partii politycz- nych, jak i fi nansów publicznych. Z uwagi na fundamentalną rolę Konstytucji RP w polskim systemie prawa wpływ jej oddziaływania na treść i stosowanie ustawy o fi nansach publicznych jest oczywisty. Można zarazem stwierdzić znaczny stopień siły tego oddziały- wania. W zakresie wspólnego obowiązywania jawności fi nansów publicznych i fi nansowania partii politycznych standard jawności gospodarowania środkami publicznymi nabywa nowe, specyfi czne cechy odbiegające od typowego rozwią- zania ustawowego. Prokonstytucyjna wykładnia ustawy o fi nansach publicznych eliminuje możliwość utajnienia na podstawie odrębnych przepisów jakichkolwiek informacji o środkach budżetu państwa przeznaczonych na wsparcie ugrupowań politycznych. Prowadzi to także do upodobnienia się zasady jawności fi nansów publicznych do tych zasad ustrojowych, które mają bezwzględny charakter, gdyż nie występuje możliwość odstąpienia od obowiązku ich przestrzegania. Pozytyw- ny wpływ jawności fi nansowania partii politycznych jest także zauważalny przy ustalaniu niejednoznacznej treści ustawowej reguły jawności. Oddziaływanie standardu jawności fi nansów publicznych na nakaz jawności fi nansowania partii politycznych występuje w ograniczonym zakresie i funkcjo- nalnym powiązaniu, ale ma ono intensywne natężenie. Pojęcia konstytucyjne nie mogą być interpretowane z wykorzystaniem ustawowych defi nicji. Luki konstruk- cyjne ustawy zasadniczej nie mogą być eliminowane przez stosowanie wprost rozwiązań innych aktów prawnych, a jej regulacje nie powinny być „wtłaczane” 42 Zob. art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. 43 A. Gorgol, op. cit., s. 227. Zasada jawności fi nansów publicznych… 25 w zakres materii ustawowych unormowań. Z tego względu jawność fi nansów publicznych nie jest pomocną dyrektywą interpretacyjną dla odkodowania norm ustrojowych, ale stanowi wskazówkę prakseologiczną w doborze działań zmie- rzających do skutecznego zrealizowania celów konstytucyjnych. Publiczne fi - nansowanie partii politycznych jest formą fi nansów partyjnych, która najpełniej realizuje zasadę jawności ich fi nansowania. Wynika to przede wszystkim z obo- wiązującego w sektorze fi nansów publicznych nakazu prowadzenia jawnej gospo- darki środkami publicznymi. Z tego względu rozszerzenie zakresu wykorzystania środków publicznych w fi nansowaniu działalności partyjnej stanowi środek reali- zacji konstytucyjnego standardu jawności. Studium niniejszego przypadku pozwala na sformułowanie ogólniejszej kon- kluzji, iż ustawowe zasady fi nansów publicznych, gospodarki środkami publicz- nymi i reguły budżetowe są poddane silnemu oddziaływaniu regulacji konstytu- cyjnej. Ustalenie ich istoty, treści i zakresu obowiązywania wymaga stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów zawartych w ustawie o fi nansach publicz- nych i innych aktach prawnych, gdyż pominięcie w procesie wykładni fundamen- talnej roli ustawy zasadniczej może spowodować istotne błędy interpretacyjne. Rafał Mroczkowski* Kryzys Unii Gospodarczo-Walutowej jako przesłanka wydłużenia harmonogramu wypełniania przez Polskę kryteriów konwergencji Dzień 1 stycznia 2012 r. to pierwsza zadeklarowana w dokumencie rządo- wym data wprowadzenia w Polsce euro1. Cel ten oparto na założeniu wypełnie- nia w 2011 r. kryteriów konwergencji i uchylenia przez Radę Europejską w sto- sunku do Polski derogacji2. Na przeszkodzie stanął jednak kryzys gospodarczy, zapoczątkowany na globalnych rynkach fi nansowych w 2007 r. Z perspektywy czasu można stwierdzić, iż ten sam kryzys, który uniemożliwił Polsce spełnienie ekonomicznych kryteriów z Maastricht, uwidocznił jednocześnie słabości Unii Gospodarczej i Walutowej oraz korzyści wynikające z posiadania statusu państwa objętego derogacją. Doświadczenia te powinny zatem wpłynąć na harmonogram wypełniania przez Polskę kryteriów konwergencji, który zostanie przyjęty w Na- rodowym planie wprowadzenia euro. Celem niniejszego artykułu jest wykazanie wpływu trwającego kryzysu na bilans korzyści i kosztów wynikających z wprowadzenia euro (pełnego uczest- nictwa Polski w trzecim etapie Unii Gospodarczej i Walutowej)3 oraz implika- * Dr Rafał Mroczkowski – Katedra Prawa Finansowego, Wydział Prawa i Administracji, Uni- wersytet Gdański. 1 Ministerstwo Finansów, Mapa drogowa przyjęcia euro przez Polskę. Materiał informacyjny, Warszawa 2008, www.mf.gov.pl/_fi les_/euro/raporty/rzadowe/2_mapa_drogowa_28_10_2008.pdf, www.mf.gov.pl/_fi les_/euro/raporty/rzadowe/2_mapa_drogowa_28_10_2008.pdf, s. 3. 2 Status państwa członkowskiego objętego derogacją określa art. 139 i n. Traktatu o funk- cjonowaniu Unii Europejskiej – wersja skonsolidowana – Dz. U. C 115 z 9 maja 2008 r., s. 1–388 (dalej: TFUE). 3 Unia Gospodarcza i Walutowa (Economic and Monetary Union; EMU) tworzona była w trzech etapach zgodnie z procedurami i harmonogramem określonymi w Traktacie ustanawiają- cym Wspólnotę Europejską (dalej: TWE). W pierwszym etapie (1.07.1990–31.12.1993) zlikwido- wano ograniczenia w przepływie kapitału i płatności, w ramach realizacji wieloletnich programów osiągnięto wysoki stopień trwałej zbieżności (lasting convergence), w szczególności w zakresie stabilizacji cen, dyscypliny budżetowej i wprowadzenia rynku wewnętrznego. W ramach drugiego etapu (1.01.1994–31.12.1998) utworzono Europejski Instytut Walutowy, wprowadzono zakaz fi nan- sowania sektora publicznego przez banki centralne, zakaz uprzywilejowanego dostępu do instytucji Kryzys Unii Gospodarczo-Walutowej… 27 cji tej tezy dla harmonogramu wypełniania przez Polskę kryteriów z Maastricht, w szczególności polegających na przesunięciu terminu przyjęcia euro bądź rezy- gnacji z określania tej daty na obecnym etapie. 1. Wprowadzenie Europejska unia walutowa od początku była budowana jako projekt poli- tyczny, będący zwieńczeniem procesu ekonomicznej integracji Europy i propa- gowany jako sztandarowy jej sukces. Jednocześnie okazało się, że projekt ten niedostatecznie uwzględniał różnice w zakresie poziomu rozwoju gospodarczego, konkurencyjności gospodarek, wydajności pracy, kultury prawnej i organizacyjnej w poszczególnych państwach strefy euro. Z dzisiejszej perspektywy można zatem stwierdzić, iż Unia Gospodarcza i Walutowa jest u jej zarania obarczona „grze- chem pierworodnym”, którego prawdziwa natura objawiła się w czasie ostatniego kryzysu gospodarczego. Kryzys ten, zwany już teraz wielkim, początkowo w la- tach 2007–2009 ujawnił się na rynkach fi nansowych, następnie w 2009 r. w real- nej gospodarce, a poprzez impulsy z niej płynące – w sektorze publicznym, przy- bierając postać kryzysu fi skalnego. Ta ostatnia jego odsłona dotknęła w sposób szczególny państwa Unii Gospodarczej i Walutowej o najniższym poziomie real- nej konwergencji4, względnie z niestabilnym systemem bankowym, dla których przyjęło się wymowne określenie PIGS, oparte na pierwszych literach angielskich nazw takich państw, jak: Portugalia, Irlandia, Grecja i Hiszpania. Do tego nie- chlubnego grona dołączyły Włochy, a w wyniku efektu zarażania kryzys rozle- wa się na inne państwa, w tym stanowiące trzon Unii Gospodarczej i Walutowej, w szczególności na Francję i Holandię. W krajach tych kryzys stał się katalizato- rem problemów, które nagromadziły się przez lata, w szczególności związanych z nadmiernym defi cytem i długiem zarówno publicznym, jak i prywatnym, spa- dającą bazą podatkową, będącą efektem deindustrializacji i niekorzystnych ten- dencji demografi cznych, malejącą konkurencyjnością gospodarek m.in. wskutek nieelastycznego rynku pracy oraz niestabilnym systemem bankowym. Dowodzi fi nansowych oraz obowiązek unikania nadmiernego defi cytu. Trzeci etap (1.01.1999–31.12.2001) obejmował przyjęcie przez państwa spełniające kryteria konwergencji jednolitej waluty i zaprowa- dzenie w ramach Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) wspólnej polityki pieniężnej i walutowej oraz utworzenie nowego Mechanizmu Stabilizowania Kursów (ERM II). Dnia 1 stycz- nia 1999 r. 11 państw przyjęło euro w obrocie bezgotówkowym w charakterze waluty rozliczenio- wej, zaś od 1 stycznia 2002 r. wprowadzono ją do obiegu, por. A. Jurkowska-Zeidler, Europejska Unia Walutowa, [w:] A. Drwiłło, D. Maśniak (red.), Leksykon prawa fi nansowego, Warszawa 2009, s. 110 i n. 4 Podobieństwo gospodarek krajowych jest mierzone przy pomocy wskaźników makroekono- micznych i fi nansowych.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Prawo finansowe po transformacji ustrojowej. Międzynarodowe i europejskie prawo podatkowe
Autor:
,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: