Książka stanowi kompleksowe opracowanie na temat kluczowych problemów badawczych występujących na styku prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Omówiono w niej zagadnienia związane z realizacją zadań administracji w zakresie ochrony środowiska, dostępu do informacji publicznej, udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępu do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska. Zwrócono uwagę na kwestie szczegółowe związane z planowaniem w ochronie środowiska, ochroną powietrza i odnawialnymi źródłami energii, gospodarowaniem odpadami, postępowaniem z substancjami chemicznymi, ochroną przyrody i krajobrazu (ochroną różnorodności biologicznej) oraz instrumentami finansowoprawnymi i odpowiedzialnością prawną w ochronie środowiska. Publikacja przeznaczona jest dla pracowników administracji rządowej i samorządowej, osób wykonujących zawody prawnicze, przedsiębiorców, doktorantów, studentów oraz wszystkich innych podmiotów zainteresowanych przedstawianą problematyką.
Darmowy fragment publikacji:
problemy pogranicza
prawa administracyjnego
i prawa ochrony
środowiska
redakcja naukowa
Małgorzata Stahl, Piotr Korzeniowski
Aneta Kaźmierska-Patrzyczna
MONOGRAFIE
WARSZAWA 2017
Stan prawny na 1 października 2016 r.
Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Wydział Prawa i Administracji
Uniwersytetu Łódzkiego
Recenzent
Prof. dr hab. Jerzy Stelmasiak
Wydawca
Izabella Małecka
Redaktor prowadzący
Małgorzata Jarecka
Opracowanie redakcyjne
Dagmara Wachna
Łamanie
Wolters Kluwer
Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących
im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej
w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło.
A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty.
SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ
Więcej na www.legalnakultura.pl
POLSKA IZBA KSIĄŻKI
© Copyright by
Wolters Kluwer SA, 2017
ISBN 978-83-8092-624-0
ISSN 1897-4392
Dział Praw Autorskich
01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33
tel. 22 535 82 19
e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl
www.wolterskluwer.pl
księgarnia internetowa www.profi nfo.pl
SPIS TREŚCI
Wykaz skrótów ..............................................................................................................
Wprowadzenie ...............................................................................................................
ZADANIA ADMINISTRACJI W ZAKRESIE OCHRONY ŚRODOWISKA
Część I
Paulina Łazutka
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot wykonujący
zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska .................................................
Paweł Romaniuk
Systemy zarządzania i kontroli wybranych organów administracji
publicznej ukierunkowane na realizację zadań z zakresu ochrony
środowiska ......................................................................................................................
Ewaryst Kowalczyk
Obowiązki i uprawnienia podmiotów administracji w zamówieniach
publicznych w zakresie ochrony środowiska w świetle dyrektywy
2014/24/WE ...................................................................................................................
Eryk Kosiński, Maria Grzymisławska-Cybulska
Budowa elementów systemu ochrony brzegu morskiego jako usługa
związana z ochroną środowiska morskiego w rozumieniu ustawy o podatku
od towarów i usług .......................................................................................................
11
13
17
35
45
58
6
Spis treści
DOSTĘP DO INFORMACJI, UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA
W PODEJMOWANIU DECYZJI ORAZ DOSTĘP DO SPRAWIEDLIWOŚCI
Część II
W SPRAWACH DOTYCZĄCYCH ŚRODOWISKA
Aneta Kaźmierska-Patrzyczna, Agnieszka Rabiega-Przyłęcka
Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie – uwagi na tle
nowelizacji ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego
ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach
oddziaływania na środowisko z dnia 9 października 2015 r. ...............................
Grzegorz Czerwiński
Wybrane zagadnienia dotyczące udziału organizacji społecznych
w postępowaniach administracyjnych z zakresu ochrony środowiska ..............
Anna Haładyj
Skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w świetle art. 9 ust. 3
konwencji z Aarhus ......................................................................................................
73
89
99
Magdalena Micińska-Bojarek
Umowy międzynarodowe Federacji Rosyjskiej
w dziedzinie ochrony środowiska – pozycja ustrojowa i przegląd ..................... 112
PLANOWANIE W OCHRONIE ŚRODOWISKA
Część III
Anna Barczak
Polityka ochrony środowiska – od dokumentu do działań .................................. 135
Marcin Kamiński
Administracyjnoprawne normy celowe w prawie ochrony środowiska ............ 143
Diana Trzcińska
Związki prawne między ochroną środowiska a planowaniem przestrzennym ... 160
Maciej Kruś, Dawid Trela
Aktualne problemy dotyczące ujawniania udokumentowanych złóż kopalin
w studium ....................................................................................................................... 173
Piotr Ruczkowski
Lokalizacja krematoriów (instalacji do spopielania zwłok) w świetle
przepisów o ochronie środowiska i innych wybranych regulacji prawnych ..... 184
Spis treści
7
Jakub Polanowski
Utrzymanie obiektu budowlanego w zgodzie z wymogami ochrony
środowiska ...................................................................................................................... 194
Jan Stoksik
Działanie rolnośrodowiskowoklimatyczne w Programie Rozwoju Obszarów
Wiejskich na lata 2014–2020 (zagadnienia wybrane) ........................................... 210
Przemysław Niemczuk
Stan wody na gruncie w prawie administracyjnym ............................................... 227
OCHRONA POWIETRZA I ODNAWIALNE ŹRÓDŁA ENERGII
Część IV
Ilona Przybojewska
Paryskie porozumienie klimatyczne: przełom czy stagnacja? ............................. 243
Joanna Lemańska
Uchwały „antysmogowe” ............................................................................................ 254
Zygmunt Wiśniewski
Nowe regulacje prawne odnawialnych źródeł energii a bezpieczeństwo
energetyczne Polski. Zagadnienia wybrane ............................................................. 267
Dominik J. Kościuk, Artur K. Modrzejewski
Farmy fotowoltaiczne i wiatrowe a ochrona środowiska w procesie
inwestycyjnym – uwarunkowania prawne ............................................................... 282
Joanna Wyporska-Frankiewicz
Strona postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Zagadnienia wybrane ................................................................................................... 295
Patrycja Zgoła
Nadzór nad wykorzystaniem źródeł promieniowania jonizującego .................. 314
GOSPODAROWANIE ODPADAMI I POSTĘPOWANIE Z SUBSTANCJAMI
Część V
CHEMICZNYMI
Marek Górski
Plany gospodarki odpadami ....................................................................................... 327
8
Spis treści
Krystian M. Ziemski, Maciej Kiełbus
Próba oceny form działania organów jednostek samorządu terytorialnego
w zakresie gospodarki odpadami na przykładzie wojewódzkich planów
gospodarki odpadami .................................................................................................. 340
Karolina Karpus
Prawo o odpadach i granice przedmiotu jego regulacji w świetle zasady
zrównoważonego rozwoju .......................................................................................... 352
Małgorzata Szwejkowska, Elżbieta Zębek
Obowiązki reglamentacyjne podmiotów w zakresie gospodarki odpadami
w kontekście prawno-administracyjnym i środowiskowym ................................ 363
Ewa Badowska-Domagała
Realizacja obowiązków wynikających z ustawy o gospodarce opakowaniami
i odpadami opakowaniowymi poprzez przystąpienie do porozumienia .......... 379
Magdalena Łysek
Problemy gmin we wdrażaniu przepisów znowelizowanej ustawy
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ....................................................... 395
Agnieszka Jaworowicz-Rudolf
Zarys obowiązków przedsiębiorstw związanych z substancjami
chemicznymi ze szczególnym uwzględnieniem tzw. substancji SVHC
w świetle rozporządzenia REACH ............................................................................ 407
Martyna Wilbrandt-Gotowicz
Problemy administracyjnej kontroli wprowadzania do obrotu produktów
biobójczych (na przykładzie kontroli sanitarnej) .................................................. 418
Część VI
OCHRONA PRZYRODY
Bartosz Rakoczy
Stanowienie aktów prawa miejscowego w zakresie form ochrony przyrody.
Ocena de lege lata i postulaty de lege ferenda .......................................................... 433
Adrianna Ogonowska
Zakaz podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać
na cele ochrony obszaru Natura 2000 ....................................................................... 446
Spis treści
9
Dorota Lebowa
Skarga na czynności związane z przeprowadzeniem przez dyrektora parku
narodowego przetargu na rozporządzanie nieruchomością ............................... 454
Michał Kasiński
Ochrona własności a ochrona przyrody. Siedem mitów w sprawach
reglamentacji usuwania drzew i krzewów ............................................................... 463
Małgorzata Szwejkowska, Wojciech Truszkowski, Elżbieta Zębek
Usuwanie drzew i krzewów z nieruchomości gminnych
– wybrane zagadnienia teorii i praktyki ................................................................... 472
Agnieszka Skóra
Adresaci decyzji o usunięciu drzewa lub krzewu. Wybrane aspekty
procesowe art. 83 u.o.p. ............................................................................................... 485
Agnieszka Wilczyńska, Przemysław Wilczyński
Lasy jako dobro publiczne .......................................................................................... 497
Część VII
OCHRONA KRAJOBRAZU
Janusz Sługocki
Problemy ochrony prawnej krajobrazowych wartości przyrodniczych
i kulturowych – uwagi o próbie wzmocnienia narzędzi ochrony krajobrazu .. 521
Anna Fogel
Nowe podejście do ochrony krajobrazu – założenia czy faktyczna zmiana
modelu działań administracji? ................................................................................... 535
Piotr Aszkiełowicz
Praktyka organów administracji publicznej względem zakazów na obszarach
chronionych przyrody po wejściu w życie ustawy krajobrazowej ....................... 546
Renata Lewicka
Ochrona krajobrazu w planowaniu przestrzennym .............................................. 558
Anna Ostrowska
Bariery ochrony krajobrazu w systemie planowania i zagospodarowania
przestrzennego .............................................................................................................. 576
10
Spis treści
INSTRUMENTY FINANSOWO-PRAWNE I ODPOWIEDZIALNOŚĆ
PRAWNA W OCHRONIE ŚRODOWISKA
Część VIII
Leszek Bielecki
Ulgi w spłacie opłat i kar w zakresie korzystania ze środowiska w świetle
rozwiązań ustawowych ................................................................................................ 597
Katarzyna Golat
Wybrane problemy odpowiedniego stosowania instytucji przedawnienia
do środków finansowo-prawnych ochrony środowiska ........................................ 608
Marek Lewicki
Opłaty podwyższone w prawie ochrony środowiska – zagadnienia wybrane .. 622
Piotr Korzeniowski
Wyzwania związane z określeniem charakteru prawnego kary pieniężnej
za nielegalne przemieszczanie odpadów .................................................................. 640
Adam Habuda
Nowe wyzwania wynikające z ewolucji odpowiedzialności prawnej
w ochronie środowiska ................................................................................................ 654
Małgorzata Szalewska
Model odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu ustanowienia obszaru
ograniczonego użytkowania ....................................................................................... 663
Zakończenie ................................................................................................................... 673
Bibliografia .................................................................................................................... 677
Akty prawne
k.c.
k.k.
Konstytucja RP
k.p.a.
k.p.c.
p.o.ś.
pr. wod.
u.o.p.
u.p.z.p.
u.s.g.
u.s.p.
u.u.i.ś.
WYKAZ SKRÓTÓW
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.:
Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.)
ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (tekst jedn.: Dz. U.
z 2016 r. Dz. U. poz. 1137 z późn. zm.)
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.
(Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.)
ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi‐
nistracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.)
ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywil‐
nego (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 101 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska
(tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672 z późn. zm.)
ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U.
z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.)
ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.:
Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 z późn. zm.)
ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu
przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.)
ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.)
ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst
jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814 z późn. zm.)
ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie
środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst
jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.)
12
Wykaz skrótów
Czasopisma i wydawnictwa promulgacyjne
NZS
ONSA
ONSAiWSA
OSNP
OSP
OTK
OTK-A
PiP
PiS
ST
ZNSA
Inne
CBOSA
NSA
SN
TK
TSUE
WSA
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
Nowe Zeszyty Samorządowe
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego
Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódz‐
kich sądów administracyjnych
Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Spo‐
łecznych i Spraw Publicznych
Orzecznictwo Sądów Polskich
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego
Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Se‐
ria A
Państwo i Prawo
Prawo i Środowisko
Samorząd Terytorialny
Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego
Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://
orzeczenia.nsa.gov.pl
Naczelny Sąd Administracyjny
Sąd Najwyższy
Trybunał Konstytucyjny
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej
wojewódzki sąd administracyjny
WPROWADZENIE
Niniejsza monografia poświęcona jest tematyce pogranicza prawa administracyjnego
i prawa ochrony środowiska. Wokół tej problematyki skupiła się grupa przedstawicieli
teorii i praktyki zajmujących się tymi dwoma obszarami systemu prawa. W teorii prawa
podział systemu prawa na gałęzie jest najczęściej uzasadniany względami teoretycz‐
nymi i praktycznymi. Przesłanki teoretyczne tworzą podział wówczas, gdy normy na‐
leżące do jednej gałęzi prawa charakteryzują się w takim stopniu wspólnymi cechami
odróżniającymi je od innych norm, że w całości stanowią w miarę jednolity przedmiot.
Tymi cechami mogą być szczególne dla danej gałęzi prawa cele, instytucje prawne,
cechy stosunków społecznych oraz sposób regulacji tych stosunków. Praktyka uza‐
sadnia podział prawa względami teoretycznymi, pod warunkiem że mają one wpływ
na procesy tworzenia, stosowania i wykładni prawa. Warunkiem dokonania systema‐
tyzacji działów prawa jest wybór i stosowanie określonych kryteriów.
Obecny stan dyskusji nad kryteriami podziału prawa na gałęzie cechuje duża liczba
propozycji i brak szerzej uznanych rozwiązań teoretycznych, przy praktycznej akcep‐
tacji tradycyjnie istniejących podziałów i wątpliwościach co do wyodrębniania nowych
gałęzi prawa. Najczęściej proponuje się stosowanie następujących kryteriów podziału
prawa: 1) kryterium przedmiotowe, które wskazuje na rodzaj stosunków społecznych
regulowanych przez dane normy (występujące tutaj trudności wiążą się z charaktery‐
styką przedmiotów przeprowadzoną w sposób pozwalający na ścisłe ich odgranicze‐
nie); 2) kryterium metody regulacji prawnej; 3) kryterium zadaniowe wskazujące na
istnienie szczególnych zadań realizowanych przez daną grupę norm; 3) kryterium sys‐
temowe podkreślające istnienie łącznego układu wewnętrznego norm, posiadającego
własne zasady, za pomocą których ustalany jest określony porządek instytucji praw‐
nych funkcjonujących w ramach tego układu. Kryteria te można zastosować przy ana‐
lizie zagadnień przedstawionych w monografii. Wobec dynamicznych zmian zacho‐
dzących obecnie w systemie prawa trudno wskazać ściśle metodologiczne odrębności
prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska.
Można przypuszczać, że wymiana doświadczeń i poglądów zaprezentowanych w tej
publikacji pozwoli na wyciągnięcie wniosków dotyczących doskonalenia stosowania
szeregu przepisów prawa. Wyróżnienie działów i wyodrębnianie się różnych dyscyplin
14
Wprowadzenie
szczegółowych nauk prawnych jest jednym z podstawowych zadań nauki prawa. W ba‐
daniu systemu prawa wciąż aktualna pozostaje potrzeba kompleksowego ujęcia róż‐
norodnych jego gałęzi w procesie ich wzajemnego oddziaływania i nakładania się na
siebie ich zakresów. Rodzą się tu jednak pewne pytania. Jak należy rozumieć pojęcie
całości w prawie? Czy całością jest system prawa, czy też całość taką tworzą dopiero
kompleksowe gałęzie prawa i kompleksowe dyscypliny prawa, do których można nie‐
wątpliwie zaliczyć zarówno prawo administracyjne, jak i prawo ochrony środowiska?
Słowo „pogranicze” oznacza obszar w pobliżu granicy dzielącej pewne przestrzenie.
Tak rozumiane pogranicze na gruncie nauki prawa może oznaczać obszar styku prawa
administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Związki prawa administracyjnego
i prawa ochrony środowiska, ich współdziałanie i wzajemne przenikanie się stanowi
jedną z cech stosunków administracyjnoprawnych, którym przedmiotem jest środo‐
wisko lub jego zasoby.
Zastosowanie metody administracyjnoprawnej na gruncie prawa ochrony środowiska
bardzo często wymaga uwzględnienia m.in., że instytucja prawna lub instrument
prawny zawiera w sobie elementy prawa administracyjnego i prawa ochrony środo‐
wiska. Z wypowiedzi autorów książki wyłania się potrzeba wspólnego ukierunkowania
prawa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Analizy badanych zagadnień
pokazują współistnienie, współdziałanie oraz wzajemne przenikanie się regulacji pra‐
wa administracyjnego i prawa ochrony środowiska. Niewątpliwie problemy graniczne
przedstawione w monografii charakteryzują się także szczególną złożonością będącą
konsekwencją kompleksowego charakteru tych dwóch obszarów regulacji.
W zamyśle autorów monografia traktuje o podstawowych zagadnieniach teoretycz‐
nych i praktycznych dwóch systemów obejmujących prawo administracyjne i prawo
ochrony środowiska. Gdy ujmujemy wszystkie normy prawne chroniące środowisko
w powiązaniu ze sobą, wówczas okazuje się, że to, co jednostkowe i to, co ogólne jest
w nich powiązane przy pomocy: instytucji, instrumentów oraz metod regulacji nale‐
żących zarówno do prawa administracyjnego, jak i prawa ochrony środowiska.
Zamierzeniem tej publikacji jest otwarcie dyskusji nad zagadnieniami pogranicza pra‐
wa administracyjnego i prawa ochrony środowiska, a więc często wywołującymi wątp‐
liwości czy spory pomiędzy przedstawicielami doktryny. Celem opracowania jest także
przyczynienie się do usunięcia podłoża przynajmniej niektórych z tych sporów przez
wskazanie oczywistych związków oraz koniecznego zakresu współdziałania prawa ad‐
ministracyjnego i prawa ochrony środowiska.
Mamy również nadzieję, że prezentowana monografia stanie się inspiracją do podjęcia
dalszych badań naukowych dotyczących zagadnień w niej poruszanych.
Część I
ZADANIA ADMINISTRACJI W ZAKRESIE
OCHRONY ŚRODOWISKA
Paulina Łazutka
Związek jednostek samorządu terytorialnego
jako podmiot wykonujący zadania publiczne
z zakresu ochrony środowiska
1. Wprowadzenie
We współczesnym świecie ochrona środowiska jest niezwykle cenna. Dobry stan śro‐
dowiska wpływa nie tylko na zdrowie obywateli, ale również na kondycję gospodarki
w ujęciu narodowym i globalnym. Tak postrzegana ochrona środowiska wymaga zatem
nie tylko dobrej jakości przepisów prawnych, ale także właściwych mechanizmów ich
realizowania.
Jednostki samorządu terytorialnego zostały obciążone licznymi zadaniami z zakresu
ochrony środowiska. Zadania te wymagają od nich zarówno specjalistycznych działań
organizatorskich czy technicznych, jak i dużych nakładów finansowych. Aby skom‐
plikowane i wielopłaszczyznowe zadania ochronne wykonywać jak najlepiej, wiele
jednostek samorządu terytorialnego zdecydowało się na powołanie związków, które
pozwalają na skumulowanie sił i środków w celu maksymalizacji efektywności działa‐
nia w tym zakresie.
Niniejsze opracowanie ma na celu przedstawienie podstaw formalnych takiej współ‐
pracy i realizacji zadań z zakresu ochrony środowiska wraz z powołaniem się na przy‐
kłady z praktyki.
18
Paulina Łazutka
2. Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska
Obecnie obowiązująca Konstytucja RP zajmuje się problematyką ochrony środowiska
w kilku miejscach, a jej postanowienia są niezwykle korzystne dla środowiska i jego
bezpieczeństwa1.
Najważniejsze postanowienia w tej materii zawiera bez wątpienia art. 5 Konstytucji RP,
zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swo‐
jego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo
obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kie‐
rując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Realizacja wskazanych w tym artykule za‐
dań należy do wszystkich władz publicznych Rzeczypospolitej, tj. do organów usta‐
wodawczych, wykonawczych i sądowniczych, a także do organów samorządu, zwłasz‐
cza terytorialnego. Każdy z tych pionów władzy i organów powinien działać z właści‐
wymi mu kompetencjami i w odpowiednich dla niego formach prawnych
i organizacyjnych2. Z. Bukowski podkreśla, że art. 5 Konstytucji RP zawiera podwójną
regulację odnoszącą się do ochrony środowiska. Po pierwsze, jest to wprowadzenie
zasady zrównoważonego rozwoju jako zasady ustrojowej odnoszącej się do podstawo‐
wych zadań państwa, zaś po drugie, chodzi o określenie ochrony środowiska jako jednej
z podstawowych funkcji państwa3. Tym samym ochrona środowiska została zaliczona
do zasadniczych wartości państwa takich jak: niepodległość, nienaruszalność teryto‐
rium państwa, ochrona praw i wolności człowieka i obywatela czy dziedzictwa naro‐
dowego. Jak wskazuje A. Barczak, Konstytucja RP traktuje ochronę środowiska jako
wartość w aspekcie ogólnospołecznym, a nie tylko indywidualnym. Jest to bardzo no‐
woczesne ujęcie, które nawiązuje do ogólnoświatowej strategii ochrony środowiska,
opartej na dokumentach ONZ i harmonizuje pod tym względem z podstawami praw‐
no-ustrojowymi Unii Europejskiej4.
Rozwinięciem postanowień art. 5 jest art. 74 Konstytucji RP. Określa on zadania władz
publicznych w dziedzinie polityki ekologicznej i ma charakter programowy5. Konsty‐
tucyjny obowiązek prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne
współczesnemu i przyszłym pokoleniom dotyczy działań politycznych. Nie jest on
skoncentrowany tylko i wyłącznie na polityce ochrony środowiska. Władze publiczne
mają prowadzić wszelkie możliwe polityki w sposób zapewniający bezpieczeństwo
1 L. Gardjan-Kawa, Administrowanie zasobami środowiska po reformie ustrojowej, Warszawa 2000,
s. 25.
2008, s. 26.
nr 4, s. 65.
2 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa
3 Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy obowiązków państwa w zakresie ochrony środowiska, PiŚ 2002,
4 A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego z zakresu ochrony środowiska (w:) A. Barczak,
E. Kowalewska, Zadania samorządu terytorialnego w ochronie środowiska. Aspekty materialne i finansowe,
Warszawa 2015, s. 39–40.
5 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji..., s. 176.
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
19
ekologiczne6. Zdaniem P. Korzeniowskiego art. 74 Konstytucji RP akcentuje przede
wszystkim obowiązek ochrony środowiska znajdujący się po stronie władz publicz‐
nych7, który powinien stanowić samodzielną i odrębną od innych funkcję państwa8.
Jak zaznacza P. Winczorek, uregulowania tego przepisu są przykładem praw człowieka
najnowszej generacji i jakkolwiek dotyczą jednostek, to w istocie odnoszą się do wiel‐
kich zbiorowości ludzkich. W naszych czasach mają charakter zdecydowanie ponad‐
lokalny i ponadpaństwowy9. Dodatkowo jest to nakaz perspektywicznego spojrzenia
na problemy ochrony środowiska, zobowiązujący władze publiczne do podejmowania
działań kształtujących, prewencyjnych i reglamentacyjnych nie tylko zgodnie z kryte‐
rium legalności, ale również gospodarności, oszczędności i efektywności10.
Przywołane powyżej przepisy wraz z art. 31 ust. 3, art. 68 ust. 4, art. 86 i 232 Konstytucji
RP tworzą konstytucyjne podstawy ochrony środowiska. Pomimo tego, że normy kon‐
stytucyjne odnoszą się nie tylko do ochrony środowiska, to umieszczenie jej wśród
fundamentalnych założeń funkcjonowania państwa sprawia, że prawa i wolności oraz
obowiązki obywateli i władz publicznych należy rozpatrywać i interpretować w oparciu
o treść zasady ochrony środowiska i jej wymogi11.
3. Zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska
wykonywane przez gminy i powiaty
Do grupy podmiotów zobowiązanych i uprawnionych do wykonywania zadań z za‐
kresu ochrony środowiska należą jednostki samorządu terytorialnego. W niniejszej
części opracowania zaprezentowane zostaną zadania z zakresu ochrony środowiska
wykonywane przez gminy i powiaty.
Gmina to podstawowa jednostka samorządu terytorialnego, która zgodnie z art. 164
ust. 3 Konstytucji RP wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie za‐
strzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego. Kontynuacją konstytucyj‐
nych postanowień jest art. 6 u.s.g., formułujący domniemanie właściwości gminy we
wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym. Domniemanie to stanowi
podstawową regułę, na której opiera się podział zadań w sprawach publicznych o zna‐
6 Z. Bukowski, Konstytucyjne podstawy..., s. 69.
7 P. Korzeniowski, Obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego jako zadanie władz
publicznych. Jak należy rozumieć treść art. 74 ust. 1 Konstytucji RP?, PiŚ 2011, nr 2, s. 113–126, https:// sip-
1lex- 1pl- 1czytelnia- 2czasopism- 2online. han3. lib. uni. lodz. pl/ # / publikacja/ 151129708 (26.08.2016).
8 Ibidem, teza 2.
9 P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji..., s. 177.
10 L. Gardjan-Kawa, Administrowanie zasobami..., s. 26.
11 A. Haładyj, Konstytucyjne podstawy ochrony środowiska, Prawo – Administracja – Kościół 2003,
nr 1–2, s. 57.
20
Paulina Łazutka
czeniu lokalnym, ma ono również stanowić dyrektywę interpretacyjną w przypadku
sporów kompetencyjnych w tym przedmiocie12.
Zadania gminy ustawodawca dzieli na zadania własne i zadania zlecone. Zadania włas‐
ne gminy, do których należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządo‐
wej, zostały ujęte w art. 7 u.s.g. Jak akcentuje B. Jaworska-Dębska, obszerna ustawowa
egzemplifikacja tych zadań pozwala na ich przyporządkowanie (według przedmiotu)
do kilku rodzajów spraw dotyczących:
– infrastruktury technicznej,
– infrastruktury społecznej,
– porządku i bezpieczeństwa publicznego,
– ładu przestrzennego i ekologicznego,
– promocji gminy i współpracy z organizacjami pozarządowymi, a także współpracy
ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw13.
Zadania powiatu mają komplementarny charakter w stosunku do zadań gminy. W tym
przypadku ustawodawca nie wyróżnia już zadań własnych i zleconych, konstruuje na‐
tomiast trzy rodzaje zadań powiatu wskazane w art. 4 i 5 u.s.p., tj. zadania stricte
samorządowe, zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane na podstawie
zawartego z organem administracji rządowej porozumienia oraz zadania i kompetencje
określone w ustawach przypisane kierownikom powiatowych służb, inspekcji i straży14.
Zadania samorządowe powiatu, enumeratywnie wymienione w ustawie, można po‐
dzielić na podobne kategorie spraw jak w przypadku gminy, tj.:
– ponadpodstawowa infrastruktura techniczna,
– ponadpodstawowa infrastruktura społeczna,
– porządek i bezpieczeństwo obywateli w wymiarze ponadpodstawowym,
– ład przestrzenny i ekologiczny,
– promocja powiatu i współpraca z organizacjami pozarządowymi15.
Zadania z zakresu ochrony środowiska należą do czwartej kategorii spraw przypisa‐
nych do wykonywania przez gminy i powiaty, tj. do spraw dotyczących ładu prze‐
strzennego i ekologicznego. Jak zauważa słusznie A. Barczak, zadania z zakresu ochro‐
ny środowiska są o tyle istotne, że organy samorządu terytorialnego są obowiązane nie
12 B. Jaworska-Dębska, Zadania gminy (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak,
E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii
i orzecznictwie, Warszawa 2013, s. 416.
13 Ibidem.
14 Bliższe omówienie tych kategorii zadań zob. B. Dolnicki, Monokratyczne organy samorządu
terytorialnego, ST 2003, nr 1–2; M. Stec, Podział zadań i kompetencji w nowym ustroju terytorialnym Polski
(kryteria i ich normatywna realizacja), ST 1998, nr 11.
15 B. Jaworska-Dębska, Zadania powiatu (w:) Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Ba‐
dziak, E. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl, Prawo administracyjne..., s. 417.
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
21
tylko je wykonywać, ale również uwzględniać podczas wykonywania innych zadań,
niemających charakteru środowiskowego16.
Wśród zadań własnych gminy związanych z ochroną środowiska można wymienić
m.in. sprawy dotyczące: przyrody, ochrony wodnej, wodociągów i zaopatrzenia w wo‐
dę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości
i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komu‐
nalnych, środowiskowych aspektów zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz
gaz, zieleni gminnej i zadrzewień, a także, w szerszym ujęciu, związane z utrzymaniem
gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej17. Do tego katalogu należy
również dołączyć zadania związane z kształtowaniem ładu przestrzennego na teryto‐
rium gminy.
Jak podkreślono powyżej, powiat wykonuje zadania o charakterze ponadgminnym,
które ze względu na swoją specyfikę nie mogą być efektywnie realizowane przez gminy.
Tym samym katalog zadań powiatu związanych z ochroną środowiska kształtuje się
następująco: zadania publiczne w zakresie ochrony środowiska i przyrody, leśnictwa,
zapobiegania nadzwyczajnym zagrożeniom środowiska, a także, w szerszym ujęciu,
zadania związane z utrzymaniem powiatowych obiektów użyteczności publicznej18.
Zadania publiczne z zakresu ochrony środowiska przypisane jednostkom samorządu
terytorialnego można dalej dzielić. W doktrynie na przestrzeni lat zaproponowano
wiele podziałów dotyczących tej materii19, jednak dla niniejszych rozważań zostanie
wykorzystany podział zadań ochronnych autorstwa M. Górskiego. Autor dzieli zadania
ochronne przypisane jednostkom samorządu terytorialnego na trzy grupy:
– zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym (kreatywne, organizatorskie),
– zadania o charakterze zobowiązująco-reglamentacyjnym,
– zadania o charakterze kontrolno-nadzorczym20.
Klasyfikacja M. Górskiego ma szczególne znaczenie, ponieważ określa rolę admini‐
stracji samorządowej w ochronie środowiska, konkretyzując pożądany zakres jej or‐
ganów. Należy jednak podkreślić, że nie jest to hermetyczny rozdział zadań, gdyż
w praktyce istnieją wzajemne powiązania i przenikanie się różnych ich typów21.
16 A. Barczak, Zadania samorządu terytorialnego z zakresu ochrony środowiska (w:) A. Barczak,
E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 36.
17 M. Rudnicki, Prawnofinansowe aspekty zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego
związanych z ochroną środowiska, Lublin 2005, s. 117.
18 Katalog zadań powiatu w zakresie ochrony środowiska zestawia M. Rudnicki, ibidem, s. 118.
19 Por. A. Barczak, Typologia zadań samorządu terytorialnego w zakresie ochrony środowiska (w:)
A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 45–48.
20 M. Górski, Zadania samorządu terytorialnego w dziedzinie ochrony środowiska a nowy podział
kompetencji terenowych organów administracji publicznej, Ochrona Środowiska. Prawo i Polityka 1998,
nr 4, s. 15 i n.
21 A. Barczak, Konkluzje (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 49.
22
Paulina Łazutka
Wśród zadań ochronnych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego
pierwszorzędne znaczenie mają zadania o charakterze bezpośrednio wykonawczym.
Polegają one na eliminowaniu lub ograniczaniu określonych zagrożeń spowodowa‐
nych funkcjonowaniem społeczności lokalnych, takich jak zanieczyszczenie wód, gro‐
madzenie odpadów komunalnych, niszczenie gleby, powierzchni ziemi, terenów zie‐
lonych. Zadania te wykonywane są w imieniu i na rzecz społeczności lokalnych. Mają
charakter własny, bo ich źródłem są działania wspólnoty samorządowej powodujące
określone zagrożenia, jednak wykonywane są nie tylko w interesie własnym, ale
w pierwszym rzędzie w interesie ogólnospołecznym. Zadania te, co do treści, terminów
i kolejności wykonania, powinny być kształtowane przez rady, a wykonywane przez
organy wykonawcze22. Innymi słowy, polegają one na zobowiązaniu administracji sa‐
morządowej do podejmowania czynności mających bezpośredni wpływ na stan śro‐
dowiska albo do inicjowania podejmowania takich działań, gdzie organy samorządowe
wprawdzie wprost czynności nie wykonują, ale są ściśle włączone w ich realizację23.
4. Wykonywanie zadań z zakresu ochrony środowiska przez
związek jednostek samorządu terytorialnego – ujęcie
statystyczne
Zadania publiczne przypisane ustawami na rzecz jednostek samorządu terytorialnego
powinny być, co do zasady, wykonywane przez te jednostki. Ustawodawca przewiduje
jednak wyjątek od tej reguły, dopuszczając możliwość wykonywania tych zadań w po‐
staci współdziałania publicznoprawnego lub prywatnoprawnego24. Możliwe formy
współdziałania publicznoprawnego to związek jednostek samorządu terytorialnego,
porozumienie komunalne i stowarzyszenie tworzone w celu wspierania idei samorządu
terytorialnego oraz obrony wspólnych interesów25. Pierwszorzędne znaczenie dla dal‐
szych rozważań będzie miała współpraca w formie związku.
Na gruncie prawa polskiego współdziałać w formie związku mogą gminy z gminami,
gminy z miastem na prawach powiatu, w zakresie, w jakim miasto na prawach powiatu
wykonuje zadania gminne, gmina z powiatem w zakresie zadań publicznych o cha‐
rakterze komplementarnym26, powiat z powiatem oraz powiat z miastem na prawach
powiatu, w zakresie, w jakim miasto na prawach powiatu wykonuje zadania powiatowe.
22 M. Górski, Zadania własne samorządu terytorialnego (w:) M. Górski (red.), Prawo ochrony
środowiska, Warszawa 2014, s. 83.
23 Idem, Ochrona powietrza przed zanieczyszczeniem (w:) J. Jendrośka, J. Jerzmański (red.), Prawo
ochrony środowiska dla praktyków, Warszawa 2001, s. 105.
24 Współdziałanie na podstawie umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (tzw. PPP) pozostaje poza
spektrum zainteresowania niniejszego artykułu.
25 Art. 84 ust. 1 u.s.g.
26 Możliwość ta została dopuszczona nowelizacją ustawy o samorządzie gminnym z dnia 25 czerwca
2015 r. (Dz. U. poz. 1045 z późn. zm.), która zaczęła obowiązywać od 1 stycznia 2016 r. (art. 72a u.s.p.).
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
23
Związek międzygminny na charakter celowy, ponieważ jest powołany do realizacji
określonych celów czy zadań samorządów publicznych27. Jego istotą jest wspólne wy‐
konywanie zadań publicznych przez współdziałające podmioty. Wspólne wykonywa‐
nie zadań publicznych należy rozumieć jako uzgodnione przez gminy będące uczest‐
nikami związku przekazanie (powierzenie) zadań gmin na rzecz związku między‐
gminnego, który te zadania będzie realizował we własnym imieniu i na własną odpo‐
wiedzialność28. Związki mogą wykonywać zadania własne jednostek samorządu
terytorialnego, jak i zadania zlecone z zakresu administracji rządowej.
Jak podkreśla K. Bandarzewski, uzasadnieniem działań zainteresowanych gmin pole‐
gających na tworzeniu związku jest zapewnienie skuteczniejszego i efektywniejszego
wykonywania zadań. Po stronie gmin musi istnieć przekonanie, że jedynie przekazanie
danych zadań związkowi ułatwi bądź umożliwi ich realizację z większą korzyścią dla
społeczności lokalnych, ponieważ to stopień zaspokajania zbiorowych potrzeb wspól‐
noty powinien stanowić kryterium przekazania zadań związkowi29.
Wraz z chwilą ogłoszenia statutu związku w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym
zadania przekazane związkowi przechodzą na niego i to związek ponosi pełną odpo‐
wiedzialność za ich wykonanie. Oznacza to, że związek staje się podmiotem upraw‐
nionym i zobowiązanym do realizacji przekazanych mu zadań, a równocześnie gmina
traci uprawnienie do wykonywania zadań publicznych w takim zakresie, w jakim wy‐
konuje je związek30.
Instytucja współdziałania w formie związku jednostek samorządu terytorialnego zo‐
stała wprowadzona do polskiego porządku prawnego wraz z reaktywowaniem samo‐
rządu terytorialnego w 1990 r. W okresie od 1990 r. do stycznia 2016 r. utworzono 312
związków międzygminnych, z czego 207 działa do dziś31. Na przestrzeni ostatnich 25 lat
powstawanie związków międzygminnych kształtowało się w sposób opisany poniżej.
27 Z. Leoński, Formy współdziałania w samorządzie (w:) A. Błaś (red.), Związki komunalne w Polsce
i w państwach Europy Zachodniej. Materiały konferencji naukowej zorganizowanej dla uczczenia pamięci
Profesora Doktora Tadeusza Bigo, Przegląd Prawa i Administracji 1996, t. XXXV, s. 28.
28 K. Bandarzewski, Komentarz do art. 64 (w:) P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym.
29 K. Bandarzewski, Związki i porozumienia międzygminne. Uwagi wstępne (w:) P. Chmielnicki (red.),
Komentarz, Warszawa 2013, s. 777.
Ustawa o samorządzie..., s. 772.
30 Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 lipca 2006 r., II SA/Go 247/06, LEX nr 322183.
31 Obliczenia własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych na dzień
30 września 2015 r., http:// mac. bip. gov. pl/ rejestry/ zwiazki- powiatow- i- zwiazki- miedzygminne_ 12_ 12. html
(dostęp: 19.12.2015).
24
Rysunek 1. Związki międzygminne w Polsce
Paulina Łazutka
Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych.
Powyższa statystyka pokazuje, że instytucja związków międzygminnych przeżywała
swój największy rozkwit na początku lat 90. XX w. Taki stan rzeczy wynika zapewne
z faktu, że nowo utworzony samorząd terytorialny chciał maksymalnie wykorzystać
przyznane mu uprawnienia, rozpoczynając swoją prężną działalność we wszystkich
możliwych dziedzinach. Sytuacja ta zaowocowała tym, że związki tworzone były bez
właściwej analizy zasadności ich powstawania, a co z tego wynika większość nie prze‐
trwała próby czasu i została zlikwidowana.
Kolejny etap wzmożonego zainteresowania instytucją związków międzygminnych
przypada na lata 2000–2002. W okresie tym debatowano i wprowadzono dużą nowe‐
lizację ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach32, która nakładała na
gminy dodatkowe obowiązki w tym zakresie. Gminy uznały, że współdziałanie pozwoli
im bardziej efektywnie wykonywać nałożone na nie zadania i będzie dla nich korzyst‐
niejsze finansowo niż wykonywanie tych samych zadań samodzielnie.
32 Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U.
z 2016 r. poz. 250 z późn. zm.).
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
25
W ostatnich latach liczba tworzonych rocznie związków międzygminnych oscyluje
wokół 4–8 związków. Nie jest to liczba wysoka, pozwalająca uznać, że instytucja związ‐
ków cieszy się popularnością wśród jednostek samorządu terytorialnego, jednak – co
najistotniejsze – zmienia się podejście samorządów do tej formy współdziałania. Zmia‐
na ta jest szczególnie widoczna przy porównaniu liczby utworzonych związków ze
związkami działającymi. W ostatnich latach odsetek likwidowanych związków w po‐
równaniu do związków utworzonych zdecydowanie zmalał. Pozwala to wysunąć wnio‐
sek, że coraz częściej instytucja związków międzygminnych jest wybierana z zachowa‐
niem rozwagi i uwzględnieniem perspektywicznego myślenia, powalającego wyelimi‐
nować incydentalną współpracę na rzecz współpracy długofalowej w strategicznych
dla samorządów dziedzinach.
Od 1 stycznia 1999 r. możliwe jest również tworzenie związków powiatów, jednak
instytucja ta nie spotkała się w praktyce z dużym zainteresowaniem, ponieważ do
stycznia 2016 r. utworzono zaledwie 5 związków powiatów, z czego 4 są związkami
działającymi33.
Od 1 stycznia 2016 r. ustawodawca dopuszcza tworzenie związków powiatowo-gmin‐
nych, które mają umożliwić wykonywanie w ich ramach zadań publicznych gmin i po‐
wiatów o charakterze komplementarnym. Z związku z rozszerzeniem katalogu pod‐
miotów mogących tworzyć związki instytucja ta ponownie może zyskać zaintereso‐
wanie samorządów, choć znów to upływ czasu będzie najlepszą weryfikacją wprowa‐
dzonych rozwiązań.
Bardzo dużą grupę związków międzygminnych stanowią związki utworzone w celu
wykonywania zadań z zakresu ochrony środowiska. 172 związki spośród 207 działa‐
jących wykonują zadania z zakresu ochrony środowiska lub zadania z elementami
ochrony środowiska. Stanowi to blisko 83 wszystkich działających obecnie związków
międzygminnych.
33 Ministerialny rejestr związków powiatowych, stan na 30 września 2015 r., http:// mac. bip. gov. pl/
rejestry/ zwiazki- powiatow- i- zwiazki- miedzygminne_ 12_ 12. html (dostęp: 19.12.2015).
26
Paulina Łazutka
Rysunek 2. Związki wykonujące zadania z zakresu ochrony środowiska
Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych.
Tak duża liczba funkcjonujących związków międzygminnych, które wykonują zadania
z zakresu ochrony środowiska, doskonale ilustruje charakter zadań ochronnych przy‐
pisanych jednostkom samorządu terytorialnego. Po pierwsze, samorządy mają do
zrealizowania szeroki katalog tych zadań (zagospodarowanie przestrzenne, zaopatrze‐
nie w wodę, odprowadzanie ścieków, gospodarka odpadami komunalnymi, ochrona
krajobrazu, zieleni i zadrzewień i wiele innych), po wtóre zaś, specyfika tych zadań
wiąże się z dużymi nakładami finansowymi. Wreszcie zadania z zakresu ochrony śro‐
dowiska bardzo trudno ograniczyć do konkretnego terytorium, np. pojedynczej gminy,
ponieważ nie mają one charakteru lokalnego, tylko ogólnokrajowy czy wręcz globalny.
Tym samym dużo łatwiej podejmować działania należące do tej grupy zadań publicz‐
nych, współpracując z innymi podmiotami, tak aby terytorialny zakres oddziaływania
realizowanych czynności był jak najrozleglejszy.
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
27
Z uwzględnieniem podziału kraju na poszczególne województwa rozmieszczenie
związków międzygminnych wykonujących zadania z zakresu ochrony środowiska
kształtuje się następująco.
Rysunek 3. Związki międzygminne w podziale na województwa
Źródło: opracowanie własne na podstawie ministerialnego rejestru związków międzygminnych.
Współdziałanie w formie związku międzygminnego jest najpopularniejsze w woje‐
wództwie wielkopolskim, mazowieckim i małopolskim, choć stosunkowo duża liczba
związków w tych województwach może wynikać z ich wielkości. Ponad 80 związków
działających w poszczególnych województwach to związki wykonujące zadania z za‐
kresu ochrony środowiska. Szczególną uwagę należy zwrócić na województwo dolno‐
śląskie, gdzie działa 14 związków międzygminnych i wszystkie one zostały utworzone
w celu wykonywania zadań publicznych z zakresu ochrony środowiska.
28
Paulina Łazutka
5. Związki jednostek samorządu terytorialnego wykonujące
zadania z zakresu ochrony środowiska – przykłady dobrych
praktyk
Wśród zadań z zakresu ochrony środowiska o charakterze bezpośrednio wykonaw‐
czym, jakie przedstawił M. Górski, można wyróżnić zadania organizatorskie, zadania
w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków,
zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania
odpadami komunalnymi, zadania w zakresie ochrony terenów zieleni i zadrzewień oraz
zadania w zakresie ochrony powierzchni ziemi34. Podział ten zostanie wykorzystany
dla przedstawienia dobrych praktyk z zakresu realizacji zadań przez związki jednostek
samorządu terytorialnego.
Związki wykonujące zadania z zakresu ochrony terenów zieleni i zadrzewień oraz z za‐
kresu ochrony powierzchni ziemi stanowią niezbyt liczną grupę, dlatego też te dwa
katalogi zadań zostaną ze względu na ograniczone ramy opracowania pominięte.
5.1. Związki wykonujące zadania organizatorskie
Zadania o charakterze organizatorskim polegają na podejmowaniu takich czynności
oddziałujących na stan środowiska jako całości lub na poszczególne jego części (ele‐
menty), których celem jest uzyskanie takiego rodzaju stosunków między elementami
całości, aby części przyczyniały się do powodzenia całości35. Podstawową rolę w tej
grupie zadań przypisuje się instrumentom planistycznym, które, jak podkreśla A. Bar‐
czak, zapewniają racjonalną organizację działań wspólnot samorządowych w zakresie
ochrony środowiska36. Zdaniem P. Chmielnickiego wykonywanie tych zadań to jeden
z najważniejszych aspektów funkcjonowania aparatu administracyjnego gminy i jedna
z dominujących płaszczyzn relacji mieszkańców gminy z urzędem. Rozstrzygnięcia
podejmowanie w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego mają de‐
cydujące znaczenie zarówno dla rozwoju całej gminy, jak i dla zdeterminowania real‐
nych możliwości korzystania przez właściciela pojedynczej nieruchomości z jego
praw37.
Podstawami prawnymi realizacji zadań o charakterze organizatorskim w odniesieniu
do instrumentów planistycznych są przede wszystkim ustawa o planowaniu i zagos‐
34 Wykorzystano podział zaproponowany przez A. Barczak i E. Kowalewską (w:) Zadania samorządu
terytorialnego w ochronie środowiska. Aspekty materialne i finansowe, Warszawa 2015.
35 A. Barczak, Zadania o charakterze organizatorskim (w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania
samorządu..., s. 50.
36 Ibidem, s. 51.
37 P. Chmielnicki, Ład przestrzenny i gospodarka zasobami naturalnymi (w:) P. Chmielnicki (red.),
Ustawa o samorządzie..., s. 183.
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
29
podarowaniu przestrzennym38 oraz ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddzia‐
ływania na środowisko39.
Wśród związków międzygminnych związki wykonujące zadania z zakresu planowania
i zagospodarowania przestrzennego stanowią pojedyncze przypadki. Jako przykład
można podać Związek Międzygminny „Planowanie Przestrzenne” z siedzibą w Kiel‐
cach, który zgodnie z ministerialnym rejestrem związków międzygminnych został po‐
wołany w celu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
sporządzania prognoz skutku wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania
przestrzennego na środowisko przyrody, dokonywania analiz przestrzennych i przy‐
gotowywania analiz zmian oraz przygotowywania projektów decyzji w przypadku bra‐
ku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nowe możliwości w tym zakresie daje ustawa o związkach metropolitalnych40, która
obowiązuje od 1 stycznia 2016 r. Zakłada ona tworzenie jako związków obligatoryjnych
związków metropolitalnych z gmin położonych w granicach obszaru metropolitalnego
i powiatów, na obszarze których leży co najmniej jedna gmina położona w granicach
obszaru metropolitalnego. Na wstępie Rada Ministrów w drodze rozporządzenia bę‐
dzie tworzyła obszary metropolitalne, czyli zgodnie z art. 5 tej ustawy, spójne pod
względem przestrzennym strefy oddziaływania miasta będącego siedzibą wojewody
lub sejmiku województwa, charakteryzujące się istnieniem silnych powiązań funkcjo‐
nalnych oraz zaawansowaniem procesów urbanizacyjnych, zamieszkałe przez co naj‐
mniej 500 tys. mieszkańców, a następnie w ramach obszarów związki metropolitalne.
Zgodnie z art. 12 ustawy o związkach metropolitalnych związki metropolitalne będą
wykonywać zadania publiczne m.in. w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, tym
samym zadania o charakterze organizatorskim, polegające na opracowywaniu instru‐
mentów planistycznych będą z mocy ustawy wykonywane przez związki jednostek sa‐
morządu terytorialnego. Takie rozwiązanie bez wątpienia pozwala stworzyć spójną
koncepcję zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru metropolitalnego,
a nie tylko gminy, oraz umożliwia rozłożenie dużych kosztów powyższych działań na
kilka podmiotów, nie obarczając nimi tylko jednej jednostki.
38 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U.
z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.).
39 Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale
społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U.
z 2016 r. poz. 353 z późn. zm.).
40 Ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach metropolitalnych (Dz. U. poz. 1890).
30
Paulina Łazutka
5.2. Związki wykonujące zadania w zakresie zbiorowego
zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków
Grupa zadań z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania
ścieków regulowana jest ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym od‐
prowadzaniu ścieków41 oraz ustawą – Prawo wodne42.
Zadania te należą bez wątpienia do najtrudniejszych obowiązków nałożonych na jed‐
nostki samorządu terytorialnego, ponieważ wymagają inwestycji o charakterze orga‐
nizacyjnym, technicznym i finansowym. Istota zadań z zakresu zbiorowego zaopa‐
trzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków polega na świadczeniu usług
odpowiednio w zakresie poboru, uzdatniania i dostarczania wody bądź odprowadzania
i oczyszczania ścieków przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Celem jest
natomiast bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności43.
Zdecydowana większość powstających i funkcjonujących związków międzygminnych
wykonuje właśnie te zadania, gdyż wspólna ich realizacja, przy uwzględnieniu ich spe‐
cyfiki, co wskazano powyżej, jest efektywniejsza i ekonomiczniejsza dla jednostek sa‐
morządu terytorialnego niż samodzielne działanie. Jako przykład dobrych praktyk
można podać kilka związków międzygminnych, które działają od wielu lat z sukcesem
przy wykonywaniu tej kategorii zadań.
Pierwszym przykładem może być Wałbrzyski Związek Wodociągów i Kanalizacji
w Wałbrzychu, największy związek międzygminny na Dolnym Śląsku i jeden z więk‐
szych związków w kraju44. Związek powstał w 1991 r. W 1997 r. ze struktury WZWiK
w celu prowadzania działalności gospodarczej wydzielono Wałbrzyski Zakład Wodo‐
ciągów i Kanalizacji o statusie prawnym zakładu budżetowego. W 2002 r., w wyniku
kolejnego etapu przekształceń, zlikwidowano zakład budżetowy i utworzono jednoo‐
sobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością – Wałbrzyskie Przedsiębiorstwo
Wodociągów i Kanalizacji45.
W skład związku wchodzi 10 gmin z dwóch powiatów wałbrzyskiego i świdnickiego:
Boguszów-Gorce, Czarny Bór, Głuszyca, Jedlina Zdrój, Stare Bogaczowice, Szczawno
Zdrój, Świebodzice, Walim oraz Wałbrzych. Związek świadczy usługi wodociągo‐
wo-kanalizacyjne dla 230 tys. mieszkańców Wałbrzycha i okolicznych gmin46.
41 Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu
ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.).
42 Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm.).
43 A. Barczak, Zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków
(w:) A. Barczak, E. Kowalewska, Zadania samorządu..., s. 93.
44 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik. html (dostęp: 20.12.2015).
45 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik/ historia. html (dostęp: 20.12.2015).
46 Zob. http:// www. wzwik. pl/ index. php/ informacje- o- wzwik/ misja- wzwik. html (dostęp: 20.12.2015).
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
31
Według art. 7 statutu Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji do zadań
związku należy m.in.: bieżące i stałe dostarczanie wody dla jej odbiorców, odbiór ście‐
ków od odbiorców wody oraz ich usuwanie i oczyszczanie, utrzymanie i eksploatacja
pozostającej w dyspozycji związku sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i innych urzą‐
dzeń służących zaopatrzeniu w wodę oraz usuwaniu i oczyszczaniu ścieków, dyspo‐
nowanie i gospodarowanie zasobami wodnymi eksploatowanymi na potrzeby sieci
wodociągowej zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi, utrzymanie i eksploatacja
urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych służących ochronie wód przed zanieczyszcze‐
niem, będących w dyspozycji związku, utrzymanie i eksploatacja gminnej kanalizacji
deszczowej na podstawie zlecenia właściwej gminy, podejmowanie i prowadzenie in‐
westycji w zakresie gospodarki wodnościekowej oraz ochrona wód przed ich zanie‐
czyszczeniem, opracowanie, realizacja i stała aktualizacja programu racjonalnej
i oszczędnej gospodarki posiadanymi zasobami wodnymi47.
W 1992 r. powstał także Związek Międzygminny Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich
w Węgrowie. W jego skład wchodzi 11 gmin: Ceranów, Kosów Lacki, Korytnica, Kotuń,
Liw, Łaskarzew, Miedzna, Mokobody, Sterdyń, Suchożebry i Wierzbno. Zadania
związku statut określa następująco: prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz
zbiorowego odprowadzania ścieków gmin – członków związku w zakresie wodocią‐
gów, urządzeń kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków przekazanych do Związku oraz
utrzymanie i eksploatacja studni publicznych gmin – członków związku48.
5.3. Związki wykonujące zadania w zakresie utrzymania
czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania
odpadami komunalnymi
Podstawą prawną dla wykonywania zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku
w gminach oraz gospodarowania odpadami komunalnymi jest ustawa o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach oraz ustawa o odpadach49, jak również ustawa – Prawo
ochrony środowiska50, jako akt o charakterze ogólnym wobec wskazanych wcześniej
ustaw.
Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2a wskazuje, że
w sytuacji wykonywania zadań określonych tą ustawą przez związek międzygminny,
organy tego związku są uprawnione do uchwalania wymaganych w tym zakresie aktów
47 Statut Wałbrzyskiego Związku Wodociągów i Kanalizacji (tekst jedn.: Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego
z 2014 r. poz. 3536).
z późn. zm.).
48 Statut Związku Międzygminnego Wodociągów i Kanalizacji Wiejskich w Węgrowie (Dz. Urz. Woj.
Mazowieckiego z 2007 r. Nr 74, poz. 1715).
49 Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.).
50 Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 672
32
Paulina Łazutka
prawa miejscowego. Jest to wyraźne upoważnienie ustawowe do wydawania aktów
prawa miejscowego przez organy związków międzygminnych.
Zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku w gminach oraz gospodarowania
odpadami komunalnymi są realizowane przez dużą grupę związków międzygminnych.
Jako pierwszy przykład można wskazać Związek Gmin Ziemi Kujawskiej, który powstał
w 1991 r. z inicjatywy ówczesnego burmistrza Aleksandrowa Kujawskiego przy po‐
parciu pozostałych wójtów i burmistrzów gmin dzisiejszego powiatu aleksandrow‐
skiego. Głównym zadaniem związku jest rozwiązywanie wspólnych problemów go‐
spodarczych, ekologicznych, kulturalnych i społecznych gmin członkowskich51. Człon‐
kami Związku są gminy: Aleksandrów Kujawski, Ciechocinek, Nieszawa, Bądkowo,
Koneck, Raciążek, Waganiec i Zakrzewo.
Dotychczasowa współpraca wójtów i burmistrzów gmin uczestniczących w związku
zaowocowała m.in.: rekultywacją starego wysypiska śmieci i budową nowoczesnego
składowiska odpadów zarządzanego przez spółkę będącą własnością ZGZK, zakupem
132 szt. pojemników do selektywnej zbiórki odpadów komunalnych (opakowania
szklane, papier, puszki, tworzywa sztuczne) typu „DZWON” o pojemności 1,5 m3
każdy oraz 120 szt. pojemników na odpady typu SM 110l z przeznaczeniem dla miesz‐
kańców strefy wokół składowiska, opracowaniem globalnej „Koncepcji unormowania
gospodarki ściekowej dla miast i gmin zrzeszonych w ZGZK”, która stanowi podstawę
pierwszego etapu inwestycji obejmującej budowę dwóch oczyszczalni ścieków mecha‐
niczno-biologicznych dla miast Waganiec i Zakrzewo o łącznej przepustowości
Qdśr = 763 m3 oraz budowę kanalizacji ściekowej i deszczowej o łącznej długości
32 250 mb w gminach Aleksandrów Kujawski, Waganiec i Zakrzewo. W ramach Lo‐
kalnej Akcji na rzecz Środowiska przy współudziale ZGZK i Starostwa został opraco‐
wany Program Ochrony Środowiska dla powiatu Aleksandrów Kujawski. Ponadto
przeprowadzono akcję podwyższania świadomości ekologicznej wśród społeczeństwa,
skierowaną głównie do młodszego pokolenia. W trakcie jej trwania wydano komiksy,
plakaty i kalendarze propagujące segregację odpadów, które zostały rozdane w szko‐
łach, przeprowadzono szereg audycji radiowych oraz zorganizowano warsztaty edu‐
kacyjne dla nauczycieli. Od 4 lat odbywa się konkurs zbiórki makulatury przeznaczony
dla szkół w gminach. Organizowane są również wyjazdy na składowisko i pogadanki
dla dzieci szkół podstawowych dotyczące segregacji odpadów i ich powtórnego wyko‐
rzystania. Z wypracowanych nadwyżek budżetowych dotychczas dotowane były
Ochotnicza Straż Pożarna, Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej i Po‐
wiatowy Lekarz Weterynarii52.
Innym przykładem prężnie działającego związku międzygminnego w tej kategorii za‐
dań publicznych jest Związek Międzygminny „Strefa Usług Komunalnych”, który zo‐
51 Zob. http:// www. biuletyn. abip. pl/ zgzk. a. k/ index. php? komunikat= 1356 parent= 1330 (dostęp:
20.12.2015).
52 Ibidem.
Związek jednostek samorządu terytorialnego jako podmiot...
33
stał utworzony w 1999 r. przez osiem gmin położonych na terenie powiatów kraśnic‐
kiego i lubelskiego. Uczestnikami przedsięwzięcia jest miasto Kraśnik oraz siedem
gmin wiejskich – Kraśnik, Wilkołaz, Zakrzówek, Urzędów, Dzierzkowice, Niedrzwica
Duża oraz Strzyżewice.
Zasadniczym celem przyświecającym organizacji jest wspólna realizacja zadań z za‐
kresu ochrony środowiska, a w szczególności działalność związana z gospodarowaniem
odpadami. Gminy współdziałają w zakresie dowozu, segregacji utylizacji odpadów ko‐
munalnych, koordynują gospodarkę odpadami, a także świadczą usługi z tym związa‐
ne. Poza działaniami inwestycyjnymi związek międzygminny propaguje idee ochrony
środowiska naturalnego oraz prowadzi działania promujące swoich uczestników53.
Wspólne działania gmin doprowadziły do budowy nowoczesnego, spełniającego nor‐
my unijne składowiska odpadów komunalnych wraz z wydzieloną niecką do składo‐
wania odpadów przemysłowych i zmierzają do budowy Zakładu Segregacji Odpadów,
co w połączeniu z nowoczesnym wysypiskiem stworzy funkcjonalny i efektywny sys‐
tem gospodarowania odpadami na terenie związku, pozwalający przez długie lata pro‐
wadzić skuteczną i zgodną z przepisami gospodarkę odpadami54.
Związek wydaje również biuletyn pt. „Racjonalna gospodarka odpadami”55, w którym
publikowane są informacje o bieżącej działalności związku.
6. Podsumowanie
Podsumowując prowadzone rozważania, należy uznać, że ochrona środowiska należy
do podstawowych funkcji państwa i musi być realizowana przez wszystkie władze
publiczne. Jednostki samorządu terytorialnego należą do głównych podmiotów, które
wykonują wiele zadań z zakresu ochrony środowiska, jednak bardzo często ze względu
na wysoki stopień skomplikowania i duże nakłady finansowe nie są w stanie same
realizować tych działań. Rozwiązaniem tej sytuacji jest sięganie przez samorządy po
różne formy współdziałania, w tym tworzenie związków jednostek samorządu teryto‐
rialnego. Obecnie ok. 83 działających w skali kraju związków międzygminnych wy‐
konuje zadania z zakresu ochrony środowiska, co biorąc pod uwagę specyfikę działań
ochronnych i ich ponadlokalne, wręcz ogólnonarodowe i globalne oddziaływanie, wy‐
daje się doskonałym rozwiązaniem, nie tylko uwzględniającym oczekiwania i potrzeby
53 Zob. http:// www. zwiazek. krasnik. pl/ (dostęp: 20.12.2015).
54 Zob. http:// www. zwiazek. krasnik. pl/ zwiazek/ (dostęp: 20.12.2015).
55 Biuletyn można pobrać w formacie pdf ze strony internetowej związku.
34
Paulina Łazutka
społeczności lokalnych, ale również gwarantującym racjonalne dysponowanie zaso‐
bami środowiska naturalnego i ich ochronę.
Mgr Paulina Łazutka, Katedra Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji, Zakład Prawa Sa‐
morządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji, Uniwersytet Łódzki.
Paweł Romaniuk
Systemy zarządzania i kontroli wybranych
organów administracji publicznej ukierunkowane
na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska
1. Wstęp
Działania z zakresu ochrony środowiska są niezwykle potrzebne w każdym rozwijają‐
cym się kraju, choć samo pojęcie ochrony środowiska można traktować w bardzo róż‐
norodnych aspektach. Może to być funkcjonowanie organizacji ekologicznych, dzia‐
łania organów administracji publicznej czy chociażby wszelkie problemy związane
z zanieczyszczeniem środowiska. Obecnie kwestie ochrony środowiska dotyczą rów‐
nież i Polski. Dość częstym tematem dyskusji stają się parki narodowe, budowa auto‐
strad, przetwarzanie i utylizacja odpadów czy jakiekolwiek zanieczyszczenie powietrza,
wód i lasów. Głośne bywają także w tej dyskusji działania organizacji ekologicznych,
które niezwykle aktywnie protestują przeciwko próbom budowania elektrowni ato‐
mowej czy zapór wodnych.
Jednak sprawami obejmującymi kwestie ochrony środowiska zajmują się nie tylko or‐
ganizacje ekologiczne. Kluczową rolę odgrywają tutaj organy administracji publicznej,
zarówno rządowej, jak i samorządowej. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa
decydują one o ochronie środowiska naturalnego i jego zasobów, a także zajmują się
sprawowaniem kontroli nad tymi działaniami. Celem opracowania jest przedstawienie
głównych uprawnień i obowiązków organów administracji publicznej w zakresie za‐
rządzania i kontroli wybranych organów administracji p
Pobierz darmowy fragment (pdf)