Darmowy fragment publikacji:
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców
– przełom czy kontynuacja?
dr hab. Filip Grzegorczyk, prof. UEK1, Marcin Targosz2
1. Wprowadzenie
Ustawa z 6.3.2018 r. – Prawo przedsiębiorców3, to kolejny akt prawny
dotyczący zagadnienia ukształtowania modelu podejmowania i prowadzenia
działalności gospodarczej. Zastąpił on ustawę z 2.7.2004 r. o swobodzie dzia-
łalności gospodarczej4, która przez kilkanaście lat regulowała ww. problema-
tykę. Chronologicznie jest to czwarta ustawa regulująca tę problematykę, i tak:
23.12.1988 r. uchwalono ustawę o działalności gospodarczej5, dekadę po niej,
19.11.1999 r. wprowadzono – Prawo działalności gospodarczej6, a 2.7.2004 r.
ustawę o swobodzie działalności gospodarczej7. Stanowiły one, nie zawsze
udaną, próbę dostosowania regulacji prawnej do zmieniającej się dynamicznie
rzeczywistości.
Projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców został przedłożony przez rząd,
jako jeden z centralnych elementów przebudowy i reformy prawno-instytu-
cjonalnego otoczenia przedsiębiorców oraz wykonywanej przez nich działal-
ności. Projekt miał stanowić realizację, formułowanych w „Planie na Rzecz
Odpowiedzialnego Rozwoju”8 oraz w „Strategii na Rzecz Odpowiedzialnego
Rozwoju”, zapowiedzi uchwalenia nowego aktu prawnego, który miał w spo-
1 Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie.
2 Adwokat, Targosz Gajda Adwokaci s.c.
3 T.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 ze zm.
4 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.
5 Zwaną później ustawą Wilczka.
6 Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.
7 T.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.
8 Przyjętym uchwałą Rady Ministrów Nr 14/2016 z 16.2.2016 r.
1
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
sób całościowy i spójny regulować ogólne zasady wykonywania działalności
gospodarczej w Polsce i który – tworząc korzystne, przejrzyste i stabilne wa-
runki do prowadzenia działalności gospodarczej oraz wzmacniając gwaran-
cje wolności i praw przedsiębiorców – miał zmniejszać ryzyko biznesowe oraz
zwiększać chęć przedsiębiorców do podejmowania i wykonywania działalno-
ści gospodarczej, w tym także ich chęć do ponoszenia ryzyka technologicznego
związanego z realizacją projektów innowacyjnych9.
Istotne z punktu widzenia adresatów aktu jest w tym znaczeniu określenie,
jakim projektodawca się posłużył, a mianowicie „Konstytucja Biznesu”. W za-
łożeniach przedmiotowy akt prawny, razem z 4 innymi ustawami10, stanowić
ma kompleksową regulację zasad, w ramach których podejmowanie i prowa-
dzenie działalności gospodarczej ma być przyjazne dla obywatela. Wskazać
przy tym należy, że owa kompleksowość dotyczyć ma jedynie podejmowania
działalności gospodarczej przez osoby fizyczne w ramach działalności indywi-
dualnych oraz spółek cywilnych. Tym samym pozostawiono w dotychczasowej
formie regulacje dotyczące spółek handlowych, w stosunku do których obo-
wiązują zasady wynikające m.in. z ustawy z 20.8.1997 r. o Krajowym Rejestrze
Sądowym11.
Dodatkowo wskazać należy nazewnictwo, jakim posłużył się ustawodawca.
W tytule bowiem zastosowano pojęcie „prawo”. Zgodnie z rozporządzeniem
Prezesa Rady Ministrów w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”12, określe-
nie „prawo”, zawarte w tytule ustawy, jest zarezerwowane dla takich ustaw,
które mają charakter podstawowy dla danej dziedziny spraw13 lub też są usta-
wami wyczerpująco regulującymi obszerną dziedzinę spraw14. Prawo przedsię-
biorców, w odniesieniu do spraw w niej uregulowanych, tj. podejmowania, wy-
konywania i zakończenia działalności gospodarczej na terytorium RP, w tym
praw i obowiązków przedsiębiorców oraz zadań organów władzy publicznej
9 Uzasadnienie projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców, s. 1.
10 Tj. ustawą o centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie In-
formacji dla Przedsiębiorców; ustawą o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców; ustawą
o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie
gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawą – Przepisy wprowadzające
ustawę – Prawo przedsiębiorców oraz inne ustawy dotyczące działalności gospodarczej.
11 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 986.
12 T.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283.
13 § 9 Zasad techniki prawodawczej.
14 § 19 pkt 2 Zasad techniki prawodawczej.
2
2. Kryteria oceny
w tym zakresie, ma – w zamiarze ustawodawcy – odgrywać rolę podstawową,
systemową i organizującą15.
Nie sposób przy tym nie wspomnieć o preambule do ustawy. Preambuły
odgrywały dość istotną rolę w konstytucjach poszczególnych państw, w tym
w konstytucjach polskich, a także w wielu ważnych aktach prawa międzyna-
rodowego16. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęło się stano-
wisko, że preambuła może być wzorcem kontroli konstytucyjności tychże ak-
tów albo uzupełniać i umacniać argumentację wzorców przyjętych z artykuło-
wanej części Konstytucji. Nie rodzi ona skutków prawnych dla jej adresatów,
jednak nie można twierdzić, że jej brzmienie jest zupełnie pozbawione zna-
czenia dla osób objętych regulacjami danej ustawy. Preambuła ukierunkowuje
bowiem interpretację przepisów danej ustawy i sposób jej stosowania17. Pre-
ambuła ustawy spełnia więc m.in. funkcję wskazówki interpretacyjnej przy
wykładni części ustawy. W związku z powyższym, zasadne jest traktowanie
preambuły ustawy, w tym preambuły ustawy – Prawo przedsiębiorców, jako
wypowiedzi normatywnej, mającej znaczenie m.in. dla analizy konstytucyjno-
ści ustawy przeprowadzanej przez Trybunał Konstytucyjny.
Nazywanie w debacie publicznej ustawy „konstytucją”, czy zawarcie w ak-
cie normatywnym preambuły, pozwalają przyjąć, że w założeniach ustawo-
dawcy przedmiotowy akt ma charakter przełomowy. Czy jednak faktycznie tak
się stało? Przeanalizowanie wprowadzonych regulacji w oparciu o kilka kryte-
riów pozwoli na przybliżenie odpowiedzi na tak sformułowane pytanie.
2. Kryteria oceny
Poniżej zaprezentowano kilka kryteriów, według których dokonana została
ocena „przełomowości” przyjętych rozwiązań. Trzeba przyznać, że wybór roz-
wiązań ma charakter subiektywny, co nie umniejsza ich istotności.
15 Uzasadnienie projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców, s. 9.
16 Takich jak: Powszechna Deklaracja Praw Człowieka – rezolucja Zgromadzenia Ogólnego
ONZ 217 A (III) przyjęta i proklamowana 10.12.1948 r.; Karta Narodów Zjednoczonych podpisana
podczas Konferencji Narodów Zjednoczonych w San Francisco w 26.6.1945 r. czy Międzynaro-
dowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku 19.12.1966 r.
Odpowiednio Dz.U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 ze zm.; Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
17 Wyr. TK z 11.5.2007 r., K 2/07, OTK-A 2007, Nr 5, poz. 48.
3
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
2.1. Definicja działalności gospodarczej?
Wydaje się, że warto zacząć od kwestii fundamentalnej, tj. od definicji
działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 3 PrPrzed, działalnością gospodarczą
jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu
i w sposób ciągły. Posiada ona zatem 4 podstawowe cechy. Powyższa definicja
jest nieco odmienna od tej, która była zawarta w ustawie o swobodzie działal-
ności gospodarczej, zgodnie z którą za działalność gospodarczą była uznawana
zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz po-
szukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność
zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły18.
Zarobkowy charakter działalności gospodarczej należy wiązać z towarzy-
szącym tej działalności zamiarem osiągnięcia zarobku. Działalność jest zarob-
kowa, jeżeli jest prowadzona w celu osiągnięcia dochodu19. O zarobkowym
charakterze działalności decyduje dążenie do osiągnięcia zarobku. Nie jest na-
tomiast konieczną cechą, definiującą działalność gospodarczą, kryterium do-
chodowości20. W tym znaczeniu, jeżeli działalność przynosi straty z punktu
widzenia prawa podatkowego, nie pozbawia to jej statusu działalności gospo-
darczej. Istotne bowiem jest nastawienie na jej zarobkowy charakter. Zarówno
zakres (wielkość) prowadzonej działalności, jak i jej uboczny charakter pozo-
stają irrelewantne z punktu widzenia omawianej definicji.
Prowadzenie działalności gospodarczej w sposób zorganizowany oznacza,
że została ustanowiona struktura organizacyjna działalności, która powinna
być rozumiana jako stały sposób jej prowadzenia21. W tym miejscu należy się
odnieść do definicji zawartej w Kodeksie cywilnym, zgodnie z którą przedsię-
biorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i mate-
rialnych, przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej22. Zatem
zakres definicyjny obu pojęć jest odmienny. Odnosi się bowiem do pojęcia
„przedsiębiorstwa”, a nie sposobu w jaki ono funkcjonuje w obrocie gospo-
darczym.
O ciągłości działalności gospodarczej nie decyduje fakt prowadzenia jej
w sposób nieprzerwany, czy przez określony czas, ale zamiar wykonywania jej
18 Art. 2 SDGU.
19 Wyr. NSA z 26.9.2008 r., II FSK 789/07, Legalis.
20 Uchw. SN z 30.11.1992 r., III CZP 134/92, OSNCP 1993, Nr 5, poz. 79.
21 Wyr. WSA w Gliwicach z 10.6.2008 r., I SA/Gl 886/07, Legalis.
22 T.j. z 10.5.2018 r., Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.
4
2. Kryteria oceny
w taki sposób. Sporadyczne wykonywanie czynności wyklucza uznanie okre-
ślonej aktywności za wykonywanie działalności gospodarczej23.
Działalność wykonywana jest we własnym imieniu, jeżeli przynosi skutek
bezpośrednio dla osoby ją wykonującej.
Przyjmując założenie, że prawo powinno dążyć do jednolitego definiowa-
nia pojęć, warto zapytać czy ustawa – Prawo przedsiębiorców wprowadziła ja-
kieś novum w tym zakresie, szczególnie w odniesieniu do tak istotnej kwestii,
jak definicja działalności gospodarczej.
Niestety, w analizowanej ustawie pominięto tradycyjnie fakt, że w przepi-
sach m.in. prawa podatkowego, występują inne definicje działalności gospo-
darczej. Wskazać przy tym wypada na przepisy Ordynacji podatkowej, zgodnie
z którą działalność gospodarcza, to każda działalność zarobkowa w rozumieniu
Prawa przedsiębiorców, w tym wykonywanie wolnego zawodu, a także każda
inna działalność zarobkowa wykonywana we własnym imieniu i na własny lub
cudzy rachunek, nawet gdy inne ustawy nie zaliczają tej działalności do działal-
ności gospodarczej lub osoby wykonującej taką działalność – do przedsiębior-
ców24. Z kolei przepisy ustawy o podatku od towarów i usług, definiujące dzia-
łalność gospodarczą jako wszelką działalność producentów, handlowców lub
usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolni-
ków, a także działalność osób wykonujących wolne zawody, również wówczas,
gdy czynność została wykonana jednorazowo w okolicznościach wskazujących
na zamiar wykonywania czynności w sposób częstotliwy. Działalność gospo-
darcza obejmuje również czynności polegające na wykorzystywaniu towarów
lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobko-
wych25. Na potrzebę zmiany w tym zakresie wskazują także dyskusje publiczne
o tzw. podatkowym teście przedsiębiorcy26.
Wprowadzona definicja działalności gospodarczej jasno wskazuje, że do
przełomu, czyli unifikacji pojęcia działalności gospodarczej, choćby na gruncie
prawa podatkowego, nie doszło.
Negatywną ocenę tego zjawiska potęguje wprowadzenie przepisów o dzia-
łalności nieewidencjonowanej. W ich myśl, za działalność gospodarczą nie bę-
dzie uznawana działalność nieewidencjonowana, o której mowa w art. 5 ust. 1
PrPrzed, czyli „działalność wykonywana przez osobę fizyczną, której przychód
23 Wyr. NSA z 17.9.1997 r., II SA 1089/96, Legalis.
24 Art. 3 pkt 9 OrdPodU.
25 Art. 15 ust 2 VATU.
26 M.in.: https://biznes.gazetaprawna.pl/artykuly/1412885,test-przedsiebiorcy-nietest-mora-
wiecki.html (dostęp: 18.8.2019).
5
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 50 kwoty mini-
malnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z 10.10.2002 r. o minimal-
nym wynagrodzeniu za pracę, i która w okresie ostatnich 60 miesięcy nie wyko-
nywała działalności gospodarczej”. Działalność nieewidencjonowana jest de-
finiowana przez 3 przesłanki: podmiotową27, przychodową28 oraz formalną29.
Taka działalność może uzyskać charakter działalności gospodarczej w rozu-
mieniu art. 3 ustawy w momencie, gdy osoba fizyczna wykonująca taką dzia-
łalność w sposób określony w art. 5 ustawy złoży wniosek o wpis do CEIDG.
Nie kwestionując samej idei tego rozwiązania, należy wskazać, że w przy-
padkach określonych w art. 5 ustawy, należy raczej mówić o niestosowaniu
ustawy, aniżeli wskazywać, że opisywany stan faktyczny nie stanowi działal-
ności gospodarczej. Artykuł 5 PrPrzed nie wpływa pozytywnie na realizację
postulatu jednolitości definicji działalności gospodarczej.
2.2. Reglamentacja działalności gospodarczej
W zasadniczy sposób zmieniono podejście do problematyki reglamentacji
działalności gospodarczej. Już sam tytuł Rozdziału 4 ustawy nie wylicza ro-
dzajów reglamentacji, lecz wskazuje na uregulowaną w nim problematykę. Jak
wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, celem ustawodawcy było wyraźne
odróżnienie od siebie form reglamentacji działalności gospodarczej, których
przewidział jedynie trzy: koncesje, zezwolenia oraz wpis do rejestru działal-
ności regulowanej. Jednakże zrezygnowano z wprowadzenia definicji poszcze-
gólnych rodzajów reglamentacji, zatem w tej mierze wciąż w grę wchodzą de-
finicje wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo. Koncesje na działalność
gospodarczą występują w dziedzinach mających dla państwa szczególne zna-
czenie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub obywateli albo inny ważny
interes publiczny i w których ważne względy interesu publicznego przema-
wiają za tym, aby poddać je najmocniejszej formie reglamentacji. Zezwolenia
przy tym dotyczą obszarów, które nie cechują się takimi przymiotami. Od-
mienny jest również tryb ich udzielania, jak i organ, który tego dokonuje.
Oprócz koncesji i zezwoleń na działalność gospodarczą, ustawa – Prawo przed-
siębiorców przewiduje wciąż jeszcze dodatkową formę reglamentacji działal-
27 Tzn. działalność ta jest wykonywana wyłącznie przez osobę fizyczną.
28 Tzn. przychód należny z tej działalności nie przekracza w żadnym miesiącu 50 kwoty
minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w ustawie z 10.10.2002 r. o minimalnym wynagro-
dzeniu za pracę.
29 Polegającą na niewykonywaniu przez okres ostatnich 60 miesięcy działalności gospodarczej.
6
2. Kryteria oceny
ności gospodarczej, jaką jest wpis do rejestru działalności regulowanej. Wpis
ten ma być stosowany w przypadku tzw. działalności regulowanej, czyli dzia-
łalności określonej w ustawach odrębnych, której wykonywanie warunkowane
jest uprzednim spełnieniem przez przedsiębiorcę określonych ustawowo wa-
runków. Po ich spełnieniu oraz po uzyskaniu wpisu w rejestrze działalności re-
gulowanej, przedsiębiorca może legalnie rozpocząć wykonywanie danego ro-
dzaju działalności regulowanej, przy czym organ prowadzący, na podstawie
przepisów regulujących daną działalność gospodarczą rejestr działalności re-
gulowanej, ma zawsze obowiązek dokonać wpisu przedsiębiorcy do tego re-
jestru na wniosek przedsiębiorcy, po złożeniu przez tego ostatniego oświad-
czenia o spełnieniu warunków wymaganych do wykonywania danej działal-
ności30.
Wprowadzone rozwiązania stanowią krok w dobrym kierunku, lecz nie są
one przełomowe. Eliminacja reglamentacji, chociażby w zakresie działalności
regulowanej byłaby znacznym krokiem naprzód w zakresie uwolnienia gospo-
darki od zbędnej, jak się wydaje, biurokracji.
2.3. Kontrola działalności gospodarczej
Nie sposób nie wspomnieć o uregulowaniu problematyki kontroli działal-
ności gospodarczej. Zgodnie z definicją doktrynalną, przez kontrolę rozumie
się badanie istniejącego stanu rzeczy, zestawianie go z odpowiednimi wzor-
cami i dokonywanie, w oparciu o te wzorce, oceny tego stanu; w przypadku
rozbieżności między stanem istniejącym a stanem pożądanym, ustalanie przy-
czyn rozbieżności oraz sformułowanie uwag, wniosków i zaleceń31. Kontrola
nie jest związana z kompetencją do władczego działania, chyba że wynika to
z przepisów prawa, które dają kontrolującemu prawo do stosowania władczych
środków prawnych, ale dopiero wynik kontroli stanowi podstawę do podejmo-
wania władczych środków wobec działania podmiotu niezgodnego z wzorcem
prawidłowego działania. Odróżnia się ją również od jurysdykcyjnego postępo-
wania administracyjnego32. Zasadniczo stanowią one powtórzenie poprzednio
obowiązujących regulacji zawartych w ustawie o swobodzie działalności go-
spodarczej33.
30 Uzasadnienie do projektu ustawy – Prawo przedsiębiorców, s. 43.
31 M. Stahl, [w:] M. Dyl (red.), Podmioty administrujące. System Prawa Administracyjnego,
t. 6, Warszawa2011, s. 351.
32 H. Knysiak-Molczyk, Glosa do uchwały NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, Legalis.
33 Art. 77–84d SDGU.
7
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
Ustawodawca nie zdecydował się zatem na uproszenie systemu kontroli
wskazując, że uchwalone regulacje będą miały zastosowanie, chyba że zasady
i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bez-
pośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej.
2.4. Normy statuujące prawo przedsiębiorcy
w stosunku do organów administracji
Kolejnym segmentem regulacji zawartych w ustawie – Prawo przedsiębior-
ców jest szereg norm statuujących prawo przedsiębiorcy w stosunku do orga-
nów administracji. W założeniach oznacza to konstytucyjny obowiązek władz
publicznych powstrzymywania się od nieproporcjonalnej ingerencji w wol-
ność działalności gospodarczej. Gwarancjami owej wolności jest kilka zasad
zawartych w początkowych przepisach ustawy. Do niektórych spośród nich
nie sposób się nie odnieść.
Jak wynika z uzasadnienia projektu, oprócz pełniejszego zagwarantowania
przedsiębiorcom wolności działalności gospodarczej, celem ustawy – Prawo
przedsiębiorców jest normatywne rozwinięcie i stworzenie ustawowych gwa-
rancji innych jeszcze podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zasad wy-
wodzonych z zamieszczonej w art. 2 Konstytucji RP klauzuli demokratycznego
państwa prawnego.
Jedną z nich jest zasada „co nie jest zabronione, jest dozwolone”, wyni-
kająca wprost z art. 8 PrPrzed. W opracowaniach wskazuje się, że na grun-
cie obowiązującego publicznego prawa gospodarczego, treści Konstytucji RP,
standardów postępowania administracyjnego w sferze gospodarczej, filozofii
działania organów administracji publicznej, zasadne jest przyjęcie i uznanie
za optymalną personalistycznej formuły prawa, zakładającej, że człowiek jako
jednostka ma swoje powinności w stosunku do państwa, natomiast jako osoba
jest od państwa wolny34. Norma powyższa zdaje się być odzwierciedleniem za-
sady praworządności zawartej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyj-
nego35, zgodnie z którą „organy administracji publicznej działają na podstawie
przepisów prawa”. Zestawiając obie normy ze sobą, wskazać można ich wza-
jemne komplementarne uzupełnienie. Jednakże nie ma to charakteru przeło-
mowego, stanowiąc potwierdzenie obowiązujących zasad konstytucyjnych.
34 G. Lubeńczuk, A. Wołoszyn-Cichocka, M. Zdyb, Prawo przedsiębiorców. Komentarz, ko-
mentarz do art. 8, Legalis.
35 T.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096.
8
2. Kryteria oceny
Nowością zdawać się może również zasada domniemania uczciwości
przedsiębiorcy, określona w art. 10 PrPrzed. Wprowadzono ustawowe założe-
nie, że o ile nie udowodni się żadnych innych okoliczności, to trzeba przyjąć,
iż przedsiębiorca działa w zgodzie z prawem. Dla ustalenia bezprawności za-
chowania wystarczy dowieść, że określone zachowanie koliduje z przepisami
prawa36. Od razu nasuwa się w tym miejscu porównanie z zasadą wyrażoną
w prawie karnym, a mianowicie zasadą domniemania niewinności. Idąc tym
tokiem rozumowania, żaden organ administracyjny nie może w sposób do-
wolny przyjmować, że przedsiębiorca działa w sposób niezgodny z przepisami
prawa. Wzmocnieniem omawianej zasady jest obowiązek rozstrzygania nie-
dających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść przed-
siębiorcy, o ile nie zachodzi jeden z 3 enumeratywnie wskazanych wyjątków,
jak m.in. ważny interes publiczny, w tym istotny interes państwa, a w szcze-
gólności jego bezpieczeństwo, obronność lub porządek publiczny. Nie można
przy tym przerzucać ciężaru dowodu na przedsiębiorcę. To organ, korzysta-
jąc ze swoich środków, ma udowodnić przedsiębiorcy, że jego zachowanie jest
sprzeczne z prawem. Ma to ogromne znaczenie w szczególności w postępo-
waniach, których przedmiotem jest zwrot na rachunek podatnika podatku od
towarów i usług oraz sposób, w jaki organy podatkowe dokonują wykładni
sposobu działalności przedsiębiorcy. Wydawanie w tym zakresie wytycznych
dla pracowników organów podatkowych przez Ministerstwo Finansów należy
uznać za co najmniej kontrowersyjne w zakresie funkcjonowania powyższej
zasady, a z taką praktyką mamy do czynienia w przypadku podatku od towa-
rów i usług.
Niewątpliwie bardzo interesujące jest wprowadzenie zasady pewności sto-
sowania prawa wyrażonej w art. 14 PrPrzed. Przedsiębiorca bowiem powinien
oczekiwać, że organy, bez uzasadnionej zwłoki, nie będą odstępować od utrwa-
lonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i praw-
nym. Do tej pory to Trybunał Konstytucyjny zajmował się problematyką pew-
ności prawnej przedsiębiorców37. Wobec tego stwierdzić można, że na gruncie
publicznego prawa gospodarczego kształtowała się czytelna linia orzecznicza,
umacniająca zasadę pewności dotyczącą stosowanego prawa, co było konse-
kwencją także tego, że nie tylko w sprawach podejmowania, wykonywania
36 Wyr. SA w Poznaniu z 24.6.1992 r., I ACr 204/92, Wokanda 1993, Nr 2, s. 30.
37 Liczne orzeczenia z których wymienić warto następujące: wyr. w sprawie P 3/00, OTK 2000,
Nr 5, poz. 138, wyr. w sprawie SK 30/04, OTK-A 2006, Nr 4, poz. 42 czy chociażby wyr. w sprawie
P 10/11, OTK-A 2015, Nr 2, poz. 13.
9
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
i zakończenia działalności gospodarczej zjawisko odstępowania od utrwalonej
praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,
miało miejsce stosunkowo rzadko38.
Wydaje się niestety, że ustawodawca w przedmiotowym zakresie nie do-
konał zasadniczych zmian względem poprzedniego stanu prawnego a zasadna
jest teza, że wprowadzenie ww. ogólnych zasad poszerzyło listę ustawowych re-
gulacji, będących do tej pory domeną orzecznictwa sądowego. Bez zmiany cha-
rakteru tych przepisów, można niekiedy odnieść wrażenie, że z powodu braku
sankcji, nie stanowią one jakiejkolwiek realnej ochrony praw przedsiębiorcy.
W powszechnym odczuciu przedsiębiorców, konfrontacja katalogu praw z rze-
czywistością wygląda bardziej na legislacyjny „koncert życzeń”, a nie rzeczywi-
ste instrumentarium ochrony praw i dochodzenia roszczeń. Niestety, trudno
i w tej materii odnotować przełom.
2.5. Zasady opracowywania projektów
aktów normatywnych z zakresu prawa
gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania
Istotną z legislacyjnego punktu widzenia nowością są regulacje zawarte
w Rozdziale 6, kreujące zasady opracowywania projektów aktów normatyw-
nych z zakresu prawa gospodarczego oraz oceny ich funkcjonowania. Prze-
pisy powyższe wskazują na zasady opracowywania projektów aktów norma-
tywnych regulujących podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalno-
ści gospodarczej oraz oceny skutków obowiązywania tych aktów, nakładając
w tym zakresie liczne obowiązki związane z koniecznością sporządzania i za-
mieszczania w uzasadnieniu do projektu aktu normatywnego lub w oce-
nie skutków regulacji analizy możliwości osiągnięcia celu aktu normatyw-
nego za pomocą innych środków, oceny przewidywanych jego skutków
społeczno-gospodarczych oraz analizy zgodności projektowanych regulacji
z przepisami ustawy. Zgodnie z założeniami mają one prowadzić do kreowa-
nia spójnego systemu normatywnego kierowanego do przedsiębiorców.
Oceniając pozytywnie zamiar ustawodawcy, wskazać należy, że do tej pory
zasady legislacyjne określone są już w kilku obowiązujących aktach praw-
38 G. Lubeńczuk, A. Wołoszyn-Cichocka, M. Zdyb, Prawo przedsiębiorców. Komentarz, ko-
mentarz do art. 14, Legalis.
10
2. Kryteria oceny
nych39. Należy jednak wskazać, że praktyczny aspekt stosowania ww. regula-
cji stanowi tylko ogólną dyrektywę niedającą przedsiębiorcom czy też insty-
tucji Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców instrumentów umożliwia-
jących skuteczne egzekwowanie powyższych regulacji40. Nie zdecydowano się
na wprowadzenie sankcji w sytuacjach, w których poszczególne podmioty nie
przestrzegałyby norm wynikających z treści przepisów w ww. rozdziale.
2.6. Eliminacja nierówności wobec prawa
Niezmiernie ważką pozostaje kwestia systemowej eliminacji nierówności
wobec prawa poszczególnych grup podmiotów funkcjonujących w ramach
systemu gospodarczego. Zgodnie z wprowadzonymi regulacjami, przepisów
ustawy – Prawo przedsiębiorców nie stosuje się do:
1) działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz
chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i ry-
bactwa śródlądowego;
2) wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych
i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z po-
bytem turystów;
3) wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi
mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których
mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z 12.5.2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów
winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina;
4) działalności rolników w zakresie sprzedaży, o której mowa w art. 20
ust. 1c ustawy z 26.7.1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych;
5) działalności prowadzonej przez koła gospodyń wiejskich na podstawie
ustawy z 9.11.2018 r. o kołach gospodyń wiejskich, które spełniają wa-
runki, o których mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy.
Utrzymane regulacje wyłączeń stanowią wyłom w jednolitym stosowaniu
przepisów ustawy. Co więcej, wskazując na orzecznictwo sądowe, nadmienić
należy, że np. rolnik spełniający przesłanki określone w art. 431 KC jest przed-
39 Wskazać tutaj należy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej z 2.4.1997 r., ustawę z 8.8.1996 r.
o Radzie Ministrów, ustawę z 7.7.2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa
czy cytowane wcześniej.
40 Zgodnie z art. 69 PrPrzed Rzecznik posiada kompetencję do kierowania do odpowiedniego
organu wniosku tylko w zakresie przygotowania oceny funkcjonowania aktu normatywnego lub
jego części wraz z uzasadnieniem.
11
Rozdział I. Prawo przedsiębiorców – przełom czy...
siębiorcą w rozumieniu tego przepisu41. Idąc konsekwentnie w wykładni syste-
mowej, skoro nie stosujemy do pewnych grup podmiotów przepisów ustawy –
Prawo przedsiębiorców, to również nie stosujemy ich w zakresie uprawnień ja-
kie przedsiębiorcy posiadają wobec organów administracji. Z powyższego wy-
nika, że systemowo nie ma racjonalnego uzasadnienia dla wskazanego zróżni-
cowania stosowania ustawy.
Szkoda, że ustawodawca nie skorzystał z szansy optymalizacji stanu nor-
matywnego w omawianym obszarze.
3. Zakończenie
Powyższa analiza wprowadzonej regulacji z powodzeniem prowadzi do
kilku konstatacji. Po pierwsze – nie zdecydowano się na jednorodne zdefinio-
wanie działalności gospodarczej. Zatem w dalszym ciągu w praktyce stosowa-
nia pojawiać się będą wątpliwości, które tak orzecznictwo, jak i doktryna będą
starały się niwelować. Nie wykorzystano zatem szansy jaką było wprowadzenie
nowego aktu prawnego. Po drugie – przepisy dotyczące uprawnień przedsię-
biorców, ich gwarancji w stosunku do wydawania wobec nich, często arbitral-
nych decyzji administracyjnych, mają charakter zasadniczo blankietowy. Nie
zdecydowano się na wprowadzenie w tym zakresie głębszych zmian. Po trze-
cie – normy dotyczące kontroli przedsiębiorców pozostają dalej systemowo
otwarte i obecne w innych aktach prawnych. Nie uregulowano zatem syste-
mowo powyższej tematyki w sposób jednoznaczny. Po czwarte – nie zdecydo-
wano się na zasadnicze ograniczenie reglamentacji działalności gospodarczej.
Co prawda, dokonano korekt w zakresie koncesji i zezwoleń, lecz nie wprowa-
dzono definicji legalnych. Utrzymano także działalność regulowaną, wprowa-
dzoną ustawą o swobodzie działalności gospodarczej. Po piąte – wydaje się, że
wprowadzenie przepisów z zakresu techniki legislacyjnej, nie przyniesie prze-
łomu w tworzeniu prawa gospodarczego. Po szóste – nie zrezygnowano z wy-
łomu w stosowaniu ustawy wobec wybranych grup podmiotów.
Tym samym, poza kilkoma „nowymi” instytucjami, ustawa – Prawo przed-
siębiorców zasadniczo podobna jest do nieobowiązującej już ustawy o swobo-
dzie działalności gospodarczej. Ambitny projekt uchwalenia tzw. Konstytucji
Biznesu nie przyniósł przełomu, ale okazał się kolejnym, właściwym krokiem
w kierunku, w jakim ustawodawca powinien podążać, mając na względzie
41 Wyr. SN z 3.10.2014 r., V CSK 630/13, OSNC 2015, Nr 7–8, poz. 96.
12
3. Zakończenie
dereglamentację i deregulację zasad prowadzenia działalności gospodarczej
w Polsce.
13
Rozdział II. Nowe Prawo
przedsiębiorców – dobre
zmiany czy zagrożenia?
Jan Kozaczek1
1. Wprowadzenie
Wprowadzenie tzw. Konstytucji Biznesu stanowi następną2 reformę prawa
gospodarczego. Obecna regulacja jest rezultatem inicjatywy Ministerstwa
Przedsiębiorczości i Technologii, które informuje, że celem wdrążonych zmian
jest poprawa środowiska prawnego, w którym działają przedsiębiorcy. Novum
prawne składa się z „pakietu 5 ustaw3 w których zawarte są standardy oraz
wartości polskiego ustroju gospodarczego. Można rzec, że Konstytucja Biz-
nesu implikuje najważniejsze zasady prowadzenia danej aktywności gospo-
darczej. Jak podkreśla Minister Przedsiębiorczości i Technologii, J. Emilewicz,
owa Konstytucja ma przede wszystkim zbudować na nowo partnerskie relacje
między przedsiębiorcami a urzędnikami i ułatwić prowadzenie firmy w Pol-
sce4. Jednakże, pomimo wielu pochwał dla wprowadzonych rozwiązań, na-
1 Magister, Uniwersytet Rzeszowski Wydział Prawa i Administracji.
2 Jak zauważa A. Kruszewski, Prawo przedsiębiorców to już kolejna – czwarta ustawa, która
od 1989 r. wyznacza reguły podejmowania działalności gospodarczej; A. Kruszewski, [w:] A. Pie-
trzak (red.), Prawo przedsiębiorców, s. 35.
3 Na marginesie należy nadmienić, że „pakiet ustaw” obejmuje następujące akty prawne:
PWPrPrzed, PrPrzed, CEIDGU, RMiŚPU oraz PrzedZagrObrGospU.
4 Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, Konstytucja Biznesu, (https://www.go-
v.pl/web/przedsiebiorczosc-technologia/konstytucja-biznesu; data dostępu: 4.4.2019 r.); zob. sze-
rzej na temat zmian: Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii, Konstytucja Biznesu i inne
zmiany prawne dla firm, http://firma.um.warszawa.pl/wp-content/uploads/2018/07/1.-Konsty-
tucja-Biznesu.pdf; data dostępu: 4.4.2019 r.); Ministerstwo Przedsiębiorczości i Techno-
15
Rozdział II. Nowe Prawo przedsiębiorców – dobre zmiany czy...
leży zadać następujące pytanie: czy Konstytucja Biznesu normuje wyłącznie
pozytywne rozwiązania czy też regulacje mogące stanowić przy tym zagroże-
nia? Każdym bowiem reformom prawnym towarzyszą różne refleksje prawne.
W takich rozważaniach często powstaje dylemat m.in. pomiędzy zmianami
prawa a jego wykładnią5, zasadnością zmian czy skutkami (pozytywnymi lub
negatywnymi) dla społeczeństwa. Prawo przedsiębiorców z jednej strony jest
korzystną zmianą; z drugiej strony, takie stanowisko nie jest aprobowane przez
wszystkie środowiska, co zostało w niniejszym opracowaniu poddane dyskusji.
2. Konstytucja Biznesu – przyczyny i cele regulacji
Istnieje wiele powodów tej regulacji i zasadnym wydaje się w tym
przedmiocie przytoczenie stanowiska A. Abramowicza i J. Cieplaka. Za
główną przyczynę nowych rozwiązań uznaje się przede wszystkim: „po-
śpiech” w uchwaleniu dotychczasowej SwobDziałGospU w celu dostoso-
wania się prawa do wymogów prawa unijnego; wielokrotność nowelizacji
SwobDziałGospU, jak i wypełnienie jej ustawami szczegółowymi oraz brak
skuteczności SwobDziałGospU jako środka ochrony praw przedsiębiorców,
jak i „niespełnienie pokładanych w niej nadziei”. Z uwagi na wskazane wy-
żej potrzeby zmian, obecna regulacja zmodyfikowała przepisy dotyczące pro-
wadzenia działalności gospodarczej. Tym samym, wprowadziła pewne gwa-
rancje, które mają na celu zapewnienie w większym stopniu wolności dzia-
łalności gospodarczej oraz ochronę praw przedsiębiorców6. Jeśli poszukuje
się dalszych przyczyn zmian, niezbędne wydaje się odniesienie do projektu
PrPrzed7. Argumentami za wprowadzeniem nowych regulacji były m.in.: po-
trzeba zastąpienia SwobDziałGospU aktem prawnym bardziej dostosowa-
nym do aktualnych oczekiwań przedsiębiorców oraz do wyzwań rozwojowych
polskiej gospodarki; wielokrotność nowelizacji dawnej (uchylonej) ustawy
SwobDziałGospU; ogromna liczba odrębnych ustaw obejmujących wiele dzie-
dzin działalności gospodarczej, które nie korelowały w pełni z rozwiązaniami
przewidzianymi w danym zakresie spraw w SwobDziałGospU; chęć uregu-
logii, Ulotka,http://prawodoprzedsiebiorczosci.parp.gov.pl/wp-content/uploads/2018/04/DRU-
K_ulotka_mpiT_05102018_2.pdf, data dostępu: 4.4.2019 r.).
5 T. Grzybowski, Wpływ zmian, s. 25.
6 A. Abramowicz, J. Cieplak, [w:] M. Wierzbowski (red.), Konstytucja Biznesu, s. 21.
7 Rządowy projekt ustawy – Prawo przedsiębiorców, Sejm VIII kadencji, Druk sejmowy
Nr 2051.
16
3. Zasady obowiązujące przedsiębiorców i państwo
lowania w większym zakresie wielu ogólnych zasad konstytucyjnych (zasady
zaufania do państwa i prawa oraz zasady pewności prawa); zbędne przere-
gulowanie w SwobDziałGospU wieloma szczegółowymi rozwiązaniami, które
mogły zostać unormowane w ustawach odrębnych. Zatem główną koncepcją
Prawa przedsiębiorców było całościowe zakreślenie oraz opisanie ogólnych
reguł podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej
w Polsce. Jak wynika z Druku sejmowego Nr 2051 ustawodawca zamierzał,
wyraźniej przedstawić konstytucyjne zasady wolności gospodarczej oraz inne
reguły postępowania dla podmiotów wykonujących działalność gospodarczą.
Ponadto PrPrzed ma informować przedsiębiorców w dobitny sposób o wol-
ności wskazanej w ustawie zasadniczej wyrażonej art. 20 Konstytucji RP, tj. za-
sadzie społecznej gospodarki rynkowej8.
3. Zasady obowiązujące przedsiębiorców i państwo
Odnosząc się do katalogu zasad objętych omawianą regulacją, zaakcento-
wać trzeba, że Pr Przed działa w oparciu o zasady wyrażone w Konstytucji RP
oraz o reguły stanowiące wynik utartej linii orzeczniczej9. Niestety nie są to
innowacyjne prawidła10. Wskazuje się, że ponowne umiejscowienie przywoła-
nych zasad w PrPrzed ma za zadanie, aby zwiększyć świadomość prawną ad-
resatów prawa; wpłynąć na uporządkowanie tych reguł; wreszcie – poszerzyć
8 Druk 2051, s. 1–5.
9 Warte uwagi jest to, że PrPrzed zawiera preambułę, która wyraża i wzmacnia zasady oraz
zapewnione prawa przedsiębiorców. Jak zauważa G. Kozieł, zostały w niej określone wartości, któ-
rymi kieruje się ustawodawca. Autor dalej wskazuje, że taki zabieg ze strony ustawodawcy sta-
nowi przejaw zadeklarowania celów ustawy, za które należy uznać: wolność działalności gospo-
darczej, inne zasady konstytucyjne mające znaczenie dla przedsiębiorców i ich działalności go-
spodarczej, np. wyprowadzane z zasady demokratycznego państwa prawnego (praworządność,
pewność prawa, niedyskryminacja, zrównoważony rozwój), a także rozwijanie działalności go-
spodarczej, ochrona konkurencji oraz rozwój gospodarki; G. Kozieł, Przepisy ogólne, [w:] G. Ko-
zieł (red.), Prawo przedsiębiorców, s. 3. Zob. szerzej na temat preambuły: A. Kruszewski, Pream-
buła, [w:] A. Pietrzak (red.), Prawo przedsiębiorców, s. 31; M. Zdyb, Preambuła, [w:] M. Zdyb,
G. Lubieńczuk, A. Wołoszyn-Cichocka (red.), Prawo przedsiębiorców. Komentarz, s. 3–40.
10 Tak również: M. Boryczka, B. Kasztelan-Świetlik, M. Korzeniewski i in. „Jednak należy pod-
kreślić fakt powielenia dużej części zasad dotychczasowych rozwiązań, konsekwentnego akcento-
wania zasad mających znaczenie dla przedsiębiorców, niewprowadzenia rewolucyjnych zmian”;
[w:] Prawo przedsiębiorców, s. 26.
17
Pobierz darmowy fragment (pdf)
