Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00434 011093 20696691 na godz. na dobę w sumie
Sądowa kontrola uznania administracyjnego z perspektywy komparatystyki prawniczej - ebook/pdf
Sądowa kontrola uznania administracyjnego z perspektywy komparatystyki prawniczej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 212
Wydawca: C. H. Beck Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8158-405-0 Rok wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> naukowe i akademickie >> podręczniki
Porównaj ceny (książka, ebook (-15%), audiobook).

Problematyka prezentowana w niniejszej publikacji ogniskuje się w pytaniu: jaki model kontroli powinien przyjąć polski sąd administracyjny, gdy dokonuje badania legalności aktu opartego na uznaniu administracyjnym? Czy kontrolą sądową powinna zostać objęta jedynie formalna, czy również merytoryczna warstwa rozstrzygnięcia uznaniowego?

Na poziomie teoretycznym jednym z celów książki jest oczyszczenie pojęcia uznania administracyjnego z elementów woluntarystycznych, genetycznie związanych z uznaniem swobodnym. Wykorzystując ustalenia płynące z badań komparatystycznych, Autor podejmuje próbę osadzenia modelu sądowej kontroli uznania administracyjnego w pryncypiach demokratycznego państwa prawnego.

Wybrana przez Autora perspektywa komparatystyczna doskonale ilustruje nieuchronne trudności, z jakimi sobie różne porządki i systemy prawne radzą, tak z samą kontrolą uznaniowych rozstrzygnięć, jak i z - wstydliwie skrywaną - niechęcią do jej wprowadzania przez prawo, poszukujące remedium na arbitralność władzy (...). Książka M. Wojtunia jest interesującą ilustracją podatności polskiego sądownictwa (...) na wygodę argumentacji logiczno-formalnej ze szkodą dla bardziej nowoczesnego stylu dyskursywnego, dającego zarazem lepszą legitymizację społeczną sądu i jego orzecznictwa.

Z Przedmowy Ewy Łętowskiej

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego sądowej kontroli § 1. Zarys ewolucji pojęcia uznania administracyjnego M. Zimmermann w wydanej w 1959 r. pracy pt. Pojęcie administracji pu- blicznej a „swobodne uznanie” zwrócił uwagę na zdeterminowanie koncepcji uznania administracyjnego przez czynniki o charakterze historycznym i po- lityczno-ustrojowym. Zmieniające się z biegiem dziejów poglądy na miejsce i rolę administracji w państwie, na jej relacje w stosunku do innych podmiotów prawa, czy też na samą istotę działalności administracyjnej w sferze publicz- nej współkształtują w niepoślednim stopniu teorię uznania administracyjnego. Jednym z najistotniejszych wniosków wynikających z analiz wspomnianego autora jest teza o historycznym i kulturowym zdeterminowaniu konkretnych koncepcji uznania. Uznanie administracyjne nie jest zatem jakimś czystym, ahistorycznym konstruktem prawnym, lecz pojęciem ewoluującym z biegiem dziejów, głęboko uwikłanym w kontekst kulturowy, polityczny i prawny. Za- akceptowanie tego stanowiska prowadzi do nieuchronnego wniosku, że po- jęcie uznania jest zjawiskiem dynamicznym, stanowiącym wyzwanie dla ko- lejnych pokoleń prawników, którzy zmuszeni są dokonywać jego ciągłej re- interpretacji w obliczu nieustannie zmieniającej się rzeczywistości społecznej i polityczno-prawnej. Z drugiej strony współczesne poglądy doktryny i orzecz- nictwa na istotę uznania administracyjnego noszą piętno przeszłości, która – jak każda tradycja – jest jednocześnie wartością, jak i balastem. Owa dyna- mika wpisana inherentnie w pojęcie uznania administracyjnego sprawia, że dla uchwycenia i zrozumienia istoty tej instytucji prawnej konieczne jest prze- śledzenie, choćby w zarysie, historycznego jej rozwoju. W polskiej literaturze przedmiotu zagadnienie to jest szczegółowo opracowane, stąd też referowa- nie całego spektrum koncepcji tworzących historię uznania administracyjnego 13 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... wydaje się zbędne. Autorzy kanonu polskiej literatury uznania administracyj- nego, tacy jak M. Zimmermann, J. Starościak, M. Jaśkowska czy K. Nowacki, a w ostatnich latach A. Stępkowski, dokonali wyczerpującej prezentacji i in- terpretacji najważniejszych doktrynalnych ujęć uznania administracyjnego. W związku z powyższym, przyjmując, że powielanie tego wysiłku byłoby nie- celowe i nie wnosiłoby nic nowego do nauki prawa administracyjnego, w ni- niejszym rozdziale zdecydowałem się na przedstawienie jedynie zarysu historii pojęcia uznania administracyjnego, ograniczonego praktycznymi potrzebami niniejszej pracy. Celem rozdziału jest zatem wyłącznie uchwycenie – na tle zmieniających się kontekstów historycznych, kulturowych i polityczno-praw- nych – podstawowych nurtów w dziejach pojęcia uznania, a nie ich wyczerpu- jąca prezentacja odpowiadająca rygorom metodologicznym historii doktryn politycznych i prawnych. Przegląd ten ma za zadanie przygotowanie teore- tycznego punktu odniesienia zarówno dla badań komparatystycznych, stano- wiących przedmiot następnych rozdziałów, jak i dla analizy orzecznictwa pol- skich sądów w zakresie zagadnienia uznania administracyjnego i jego sądo- wej kontroli. Elementarne ustalenia pojęciowe, ujmowane z uwzględnieniem ich kontekstu historycznego i kulturowego, są wreszcie niezbędne ze względu na konieczność odniesienia do nich końcowych tez niniejszej pracy, które sta- nowią w istocie próbę reinterpretacji formuły sądowej kontroli uznania admi- nistracyjnego w warunkach obowiązującego we współczesnej Polsce porządku prawnego. Śladów składających się na historię uznania administracyjnego – ujmowa- nego w tym kontekście szerzej jako dyskrecjonalne formy sprawowania władzy publicznej – można doszukiwać się nawet w starożytnym i średniowiecznym piśmiennictwie z zakresu filozofii polityki i prawa. Powszechnemu wykorzy- stywaniu prawa jako narzędzia, za pośrednictwem którego organizowano ży- cie społeczeństw, towarzyszyła już od antyku świadomość niemożliwości prze- kształcenia wspólnot politycznych w machinę prawną, w której każdy element jest odgórnie i w sposób wyprzedzający zdeterminowany wyraźnymi instruk- cjami prawnymi. Antyczni reformatorzy ustrojów politycznych, sięgając po in- stytucje prawne jako narzędzia wprowadzania zmian społeczno-politycznych, mieli świadomość, że instrumentalizacja prawa ma swe granice. Jak pisał Pla- ton w dialogu Polityk, „prawo w żaden sposób nie może objąć jasno i dokład- nie tego, co jest najlepsze i najsprawiedliwsze równocześnie dla wszystkich, i dlatego nie może nakazywać tego, co najlepsze. Bo ludzie są jedni do dru- gich niepodobni i niepodobne do siebie są ich czyny, i w sprawach ludzkich, żeby tak powiedzieć, nic nigdy nie stoi spokojnie, dlatego żadna prosta ustawa 14 § 1. Zarys ewolucji pojęcia uznania... w żadnej sprawie nie może pozwolić żadnej umiejętności ustanawiać czego- kolwiek we wszystkich wypadkach i na zawsze”1. Instrumentalne postrzega- nie prawa, jako narzędzia politycznego, którym można dowolnie manipulować i za pomocą którego kreować można rzeczywistość społeczną, upowszechniło się na dobre dopiero w czasach nowożytnych2. Starożytni – jak wskazywała H. Arendt – postrzegali prawo zazwyczaj w kategoriach ontologicznych – jako element rzeczywistości, w znacznej mierze niezależny od polityki, wpisany w samą strukturę polis3. W Polityce Arystoteles w następujący sposób ujmował omawiane zagadnienie: „powinny rządzić prawa, i to prawa właściwie ujęte, władca zaś, czy to będzie jeden, czy więcej ludzi, winien rozstrzygać w tych sprawach, których prawa określić nie zdołają dokładnie ze względu na to, że niełatwą jest rzeczą, w ogólnym ujęciu wyczerpać wszystkie poszczególne wy- padki”4. W innym fragmencie wspomnianego dzieła Stagiryta wskazuje z ko- lei: „Jeszcze i obecnie władze, jak np. sędziowie, mają głos bezwzględnie roz- strzygający w niektórych sprawach, których prawo nie jest w stanie rozstrzy- gnąć, bo nie ma żadnej wątpliwości, że nawet tam, gdzie to jest możliwe, prawo bynajmniej nie daje najlepszych zarządzeń i rozstrzygnięć. Ale właśnie ta oko- liczność, że jedno da się określić prawami, a w innym wypadku okazuje się to niemożliwe, sprawia, że budzą się wątpliwości i nasuwa się pytanie, czy więcej jest pożądane, by władało prawo najlepsze, czy też najlepszy człowiek”5. Do zacytowanych powyżej rozważań Arystotelesa wprost odwołuje się śre- dniowieczny myśliciel – Marsyliusz z Padwy – który pisze, iż „nie zawsze jest możliwe, jak się wydaje, zdefiniować prawnie wszystkie przypadki, ich formy, czyli okoliczności, w których są uwikłane, ze względu na ich wielość i różno- rodność w miejscu i czasie”6. Marsyliusz, zdając sobie sprawę z faktu, że prawo nie może przewidywać z góry wszystkich sytuacji, i że dla zapewnienia polityce i administracji efektywności konieczna jest pewna swoboda decyzyjna, wielo- krotnie ostrzega jednak przed ryzykiem arbitralności: „Nie jest rzeczą łatwą, albo zgoła niemożliwą, określić wszystko na raz prawem, lecz pewne sprawy trzeba przekazać do swobodnej decyzji władcy. W tych właśnie sprawach może 1 Platon, Polityk, przeł. W. Witwicki, Kęty 2002, s. 122. 2 J. Habermas, Teoria i praktyka. Wybór pism, tłum. M. Łukaszewicz, Z. Krasnodębski, War- szawa 1983, s. 66–110. 3 H. Arendt, Kondycja ludzka, tłum. A. Łagodzka, Warszawa 2000, s. 213–214. 4 Arystoteles, Polityka, Księga III, Rozdz. 6 pkt 13, tłum. L. Piotrowicz, Warszawa 2003. 5 Arystoteles, Polityka, Księga III, Rozdz. 11 pkt 7–8. 6 Marsyliusz z Padwy, Obrońca pokoju, tłum. W. Seńko, Kęty 2005, s. 86–87. 15 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... on zaszkodzić państwu, jeśli będzie miał do nich złe nastawienie”7. Podobne obawy w odniesieniu do uprawnień dyskrecjonalnych władcy czy jego urzęd- ników wyrażał Tomasz z Akwinu, akcentując w Summie teologicznej (zagad- nienie 95, art. 1) zalety prawa pozytywnego. Zakres spraw pozostawionych uznaniu czynnika ludzkiego powinien być, zdaniem Akwinaty, ograniczony i stanowić wyjątek w systemie prawa, który – co do zasady – powinien składać się z norm odgórnie i wyprzedzająco ustanowionych przez normodawcę8. W literaturze poświęconej zagadnieniu uznania administracyjnego często jest ono określane jako „ostatni bastion absolutyzmu”9. I faktycznie, właśnie w epoce, w której polityczna mapa Europy zdominowana była przez rządzone w sposób absolutystyczny monarchie, po raz pierwszy – w sposób tak wy- raźny – ujawniły się napięcia na tle zakresu i sposobu sprawowania władzy monarszej, które zapoczątkowały rozwój szeroko rozumianych koncepcji dys- krecjonalności władzy wykonawczej. Wbrew potocznemu mniemaniu, absolu- tyzm nie był systemem, który obywał się bez prawa. Monarchowie owej epoki swe władcze uprawnienia fundowali na wywodzącej się ze średniowiecza le- galistycznej kulturze i poza narzędziami stricte politycznymi, szukali również prawnej legitymizacji swej władzy. Jednym z elementów wczesnych koncepcji umowy społecznej – co doskonale uwidocznione zostało w dziełach T. Hob- bes a10 – było uzasadnienie władzy politycznej monarchy również w katego- riach doktrynalnych i prawnych. Cały ruch kontraktualnego organizowania społeczeństw (tzw. teoria umowy społecznej) można postrzegać jako istotny zwrot w ramach filozofii polityki. Wcześniej dla legitymizacji władzy wystar- czały usankcjonowane elementami religijnymi zwyczaj i tradycja. Choć prawo – jak już wspomniano – odgrywało ważną rolę jako instrument legitymiza- cji władzy w okresie przednowożytnym, to nie było ono zależne od woli czło- wieka; było, w opinii starożytnych, strukturą pochodzącą z porządku trans- cendetnego, na którą ludzie mieli ograniczony wpływ lub zgoła żadnego. Od XVI w. władza zaczyna być coraz częściej postrzegana jako skutek kontraktu między ludem a panującym, w którym silnie zaznaczone są elementy subiek- tywne i woluntarystyczne, również w tych sytuacjach, gdy następstwem tego kontraktu jest powierzenie władzy absolutnej; rolę czynnika nadprzyrodzo- nego postrzegano odtąd zazwyczaj w kategoriach „gwaranta” czy „poręczy- 7 Marsyliusz z Padwy, Obrońca pokoju, s. 88. 8 Tomasz z Akwinu, Summa teologiczna, t. 13. Prawo, tłum. P. Bełch, Londyn 1985, s. 65–68. 9 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 62. 10 Por. T. Hobbes, Lewiatan, tłum. Cz. Znamierowski, Warszawa 2005. 16 § 1. Zarys ewolucji pojęcia uznania... ciela”, a nie deus ex machina, sterującego procesami politycznymi. Kluczową aporią filozofii polityki owego czasu jest zagadnienie dopuszczalności prawa oporu, w sytuacji gdy władca narusza zawarty z ludem kontrakt. W debacie dotyczącej możliwości wypowiedzenia posłuszeństwa władcy, który narusza umowę z ludem, działając przeciw dobru wspólnemu, dostrzec można – przy zachowaniu wszelkich proporcji – pewną analogię w odniesieniu do współcze- snych prawniczych dyskusji nad wykonywaniem uznania administracyjnego. Rozważania koncentrujące się wokół dopuszczalności wypowiedzenia władcy posłuszeństwa przez lud dotyczą wszak problemu nadużycia władzy i możli- wej reakcji na nie. M. Zimmermann wskazuje w swej historycznoprawnej interpretacji pojęcia swobodnego uznania, że koncepcja ta wyłoniła się w najbardziej zbliżonej do współczesnej postaci w debatach polityczno-prawnych toczących się w tych krajach, w których w reakcji na rządy absolutystyczne zaczął rozwijać się par- lamentaryzm. Dążenie do ujęcia władzy panującego w ramy prawne, uciele- śnione w bazujących na teorii umowy społecznej oświeceniowych koncepcjach monarchii konstytucyjnej, zaowocowały m.in. pytaniem o formy sprawowania władzy wykonawczej. Jak wskazywał powołany wyżej autor: „Walka o państwo prawne szła zresztą nie tylko o możliwie szerokie poddanie władzy panującego pod panowanie ustaw, ale także o podważenie zasady, wedle której istnieje pewna naturalna sfera wolności władzy rządzącej oraz o poddanie pod regu- lację ustaw całej tej sfery, która jeszcze nie była poddana ustawom”11. F.J. Stahl – niemiecki filozof prawa żyjący w pierwszej połowie XIX w., pozostający pod silnym wpływem G.W.F. Hegla – otwarcie głosił monarchistyczne i antydemo- kratyczne poglądy, czego konsekwencją było również krytyczne nastawienie do samej idei rządów prawa. Uznawał on, że z samej swej istoty władza pań- stwowa – utożsamiana z egzekutywą – ma charakter autonomiczny, a porządek prawny powinien zostać podporządkowany rządowi. W tej teorii nie ma – co zrozumiałe – miejsca na zewnętrzną kontrolę legalności działań administra- cji. Zdaniem M. Zimmermanna, teoria F.J. Stahla „stanowi w warunkach pań- stwa «konstytucyjnego» pierwszą, najwcześniejszą i najprymitywniejszą formę teorii «swobodnego uznania»”12. Jednym z adwersarzy F.J. Stahla był O. Bähr, liberał i zwolennik parlamentaryzmu, jeden z głównych twórców XIX-wiecz- nej koncepcji państwa prawnego (Rechtsstaat). Autonomię władzy państwo- wej O. Bähr postrzegał poprzez analogię do wolnej aktywności jednostki w ra- 11 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 68. 12 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 69. 17 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... mach porządku prawnego. W przestrzeni, której zewnętrzne granice zakreślają ustawy, organy władzy publicznej w zasadzie mają swobodę działania. Warto zwrócić jednak uwagę, że zgodnie z tą koncepcją rząd oraz podległa mu admi- nistracja – choć ograniczone z zewnątrz prawem – funkcjonują niejako w sfe- rze pozaprawnej, stąd też prawo nie może stanowić kryterium oceny takich działań. W poglądzie tym widać wyraźnie wpływy typowe dla myśli dziewięt- nastowiecznego liberalizmu politycznego, która została tu zreinterpretowana przez O. Bähra na potrzeby charakterystyki działalności państwa w sferze pu- blicznej. Prawo wiąże władzę wykonawczą jedynie w tym sensie, że zakreśla zewnętrzne ramy jej aktywności. Czy jednak w owej pozaprawnej sferze wła- dza wykonawcza, tak jak jednostka, ma pełną swobodę działania? M. Zimmer- mann, prezentując poglądy niemieckiego jurysty, wskazuje: „Teoria swobod- nego uznania O. Bähra (...), jakkolwiek wychodzi z porównania działalności władz administracyjnych z działalnością jednostki i uznania wolnej sfery tego działania w ramach ustawy, akcentuje jednak bardzo wyraźnie, że sam fakt nieuregulowania pewnej dziedziny przez prawo nie jest dla władz administra- cyjnych wystarczającą podstawą do działania”13. Aktywność administracji po- winna w takim wypadku znajdować uzasadnienie w działalności w interesie powszechnym. W opozycji do tych teorii rozwijały się koncepcje nauki austriackiej, zakła- dające związanie administracji prawem, postrzegające jej aktywność jako wy- konywanie obowiązków o ściśle prawnym charakterze. Ponieważ jednak cały obszar funkcjonowania władzy wykonawczej oraz administracji, wciąż posze- rzający się na skutek dynamiki zmian społeczno-politycznych, nie mógł być z natury rzeczy przedmiotem ścisłej regulacji ustawowej, pozostawała pewna sfera, w której organy działały w sposób względnie swobodny. Jak wskazuje M. Jaśkowska, przedstawiciele tego kręgu, E. Bernatzik i R. von Laun, „trakto- wali uznanie jako zakres działań administracji, który nie został jeszcze skrępo- wany prawem”14. Zgodnie z poglądami E. Bernatzika, aktywność władzy pu- blicznej może być ujmowana wyłącznie w kategoriach realizacji obowiązków prawnych. Zdaniem M. Zimmermanna stanowisko to podsumować można w następujący sposób: „Wszelka (...) działalność administracji państwowej jest wykonywaniem prawa, gdyż jest co najmniej związana przez ogólną normę prawną, która powiada: «Czyń to co uważasz za potrzebne dla dobra publicz- 13 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 74. 14 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 238. 18 § 1. Zarys ewolucji pojęcia uznania... nego»”15. E. Bernatzik krytykował stanowisko ujmujące problem swobodnego uznania w analogii do autonomicznej aktywności jednostki w ramach po- rządku prawnego, wskazując, że swoboda działania władzy publicznej nigdy nie może być wymierzona w tę władzę, podczas gdy prawo prywatne nie statu- uje zakazu działania przez jednostkę wbrew własnemu interesowi16. Autor ten wykluczał dopuszczalność sądowej kontroli nad uznaniowością, zastrzegając jednak, że celowość aktów opartych na uznaniu może być podważana w dro- dze postępowania dyscyplinarnego czy karnego. Widoczne są w tej postawie, jak się zdaje, pewne wpływy popularnego w owej epoce stanowiska, rozpatru- jącego działalność administracyjną w kategoriach tzw. „moralności urzędni- czej”. Jak wskazuje J. Starościak, „teoria E. Bernatzika to teoria nie tyle prawno- organizacyjna swobodnego uznania, ile teoria moralności administracyjnej, dostosowana do zagadnienia swobodnego uznania”17. R. von Laun twierdził z kolei, że inicjatywa określenia sposobu funkcjonowania władzy publicznej należy do legislatywy, która może zdecydować się albo na ścisłe unormowanie na poziomie ustawowym reguł funkcjonowania administracji, albo też pozo- stawić tej ostatniej możliwość sprecyzowania celów swej działalności. W teo- rii R. von Launa krystalizuje się teoretyczny podział na ustawowo związaną aktywność administracji oraz sferę uznania swobodnego. Podobnie jak E. Ber- natzik, R. von Laun zakładał, że w obszarze uznania administracja nie może działać w pełni woluntarystycznie, lecz skrępowana jest regułami o charakte- rze wewnętrznym18. Do organów administracji będzie należało w takich sytu- acjach rozważenie wyboru wariantu postępowania zgodnego z interesem pu- blicznym. Co istotne, zdaniem R. von Launa, swobodne uznanie rozciąga się na wszystkie te sytuacje, w których ustawodawca posługuje się pojęciem in- teresu publicznego. Jak wskazuje M. Zimmermann, „teoria R. von Launa wy- warła ogromny wpływ na orzecznictwo austriackiego Trybunału Administra- cyjnego, a pośrednio także i na nasz Najwyższy Trybunał Administracyjny, w szczególności na rozszerzenie «swobodnego uznania» na przypadki, w któ- rych norma prawna powołuje się na «interes publiczny»”19. W polskiej międzywojennej nauce prawa administracyjnego, zwolenni- kiem naturalistycznego podejścia do problematyki swobodnego uznania był 15 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 75. 16 J. Starościak, Swobodne, s. 22. 17 J. Starościak, Swobodne, s. 23. 18 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 238. 19 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 77. 19 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... W.L. Jaworski. Autor ten twierdził, że problem swobodnego uznania jest „nie- właściwie postawiony” przez naukę prawa administracyjnego, co wynika z uj- mowania problematyki podejmowania decyzji w ramach działalności admini- stracyjnej w analogii do sędziowskich czynności orzeczniczych20. Autor ten za- znaczał, że: „Tak, jak w działalności prywatno-prawnej, kodeks cywilny i inne ustawy prywatno-prawne odgrywają tylko tę rolę, że w działalność twórczą jednostki wprowadzają element porządku i ładu społecznego, tak samo w dzie- dzinie twórczej państwa, ustawy administracyjne wprowadzają ten sam pier- wiastek ładu i porządku”21. W.L. Jaworski krytycznie oceniał sprowadzanie ak- tywności administracyjnej do samego stosowania prawa ujmowanego jako wy- konywanie wytycznych zawartych w ustawach. Jak wskazywał, „urzędnik (...) tak samo, jak jednostka, działa twórczo, w tej oczywiście dziedzinie twórczo- ści, którą państwo sobie zostawiło, a ustawa administracyjna odgrywa wobec niego taką samą rolę, jaką wobec obywatela w jego prywatnej dziedzinie kodeks cywilny i inne ustawy prywatno-prawne”22. Autor ten opowiadał się wyraź- nie przeciwko możliwości kontroli sądowej aktów administracyjnych wyda- nych w ramach twórczej działalności administracji, nieskrępowanej ustawą23: „Prawda, nieokreślanie w ustawie założeń, czyli tzw. swobodne uznanie, daje sposobność do nadużyć, do szykan, ale iluzją jest, żeby jakakolwiek ustawa, ja- kiekolwiek urządzenie, było w stanie usunąć nadużycia, co najwyżej nada tym nadużyciom inną formę. Nadużycia mogą być usunięte tylko wówczas, jeżeli władza spoczywa w rękach ludzi uczciwych i mających poczucie obowiązku”24. W teoriach pozytywistycznych pojęcie swobodnego uznania zostało włą- czone do systemu prawnego, a upoważnienie do jego stosowania zaczęto bez- pośrednio wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa pozytywnego. W podejściu tym nie było miejsca na jakąkolwiek przestrzeń w ramach biurokratycznie zorganizowanej administracji, która nie byłaby normowana przez prawo. Każdy akt aktywności administracyjnej musiał znajdować pod- stawę w obowiązujących przepisach prawa. Jak wskazuje M. Zirk-Sadowski, w dziewiętnastym wieku „aparat państwowy zaczyna być głównym czynni- kiem wpływającym na tworzenie prawa, które staje się instrumentem zarzą- dzania społeczeństwem. O ile w państwie tradycyjnym prawo było rezultatem procesów społecznych, które dokonywały się spontanicznie, o tyle w nowo- 20 W.L. Jaworski, Nauka, s. 122–123. 21 W.L. Jaworski, Nauka, s. 123. 22 W.L. Jaworski, Nauka, s. 123. 23 W.L. Jaworski, Nauka, s. 126. 24 W.L. Jaworski, Nauka, s. 127. 20 § 1. Zarys ewolucji pojęcia uznania... czesnym państwie jest ono wynikiem działań racjonalnego aparatu państwo- wego”25. Jeśli zatem organ miał zyskiwać pewną swobodę działania, to powinna być ona, nie tyle ograniczana prawem od zewnątrz, jak u E. Bernatzika czy R. von Launa, lecz znajdować swe wyraźne usankcjonowanie w normach prawa pozytywnego. Innymi słowy, w takim porządku jedynie normy prawa obo- wiązującego mogą legitymizować działania wszelkiej władzy. Prawo było za- tem dla pozytywistów nie granicą, a podstawą działania organów administra- cyjnych, nie zewnętrzną barierą, lecz w istocie jedynym źródłem legitymizacji władzy. Jednym z czołowych przedstawicieli nurtu pozytywistycznego w teo- riach uznania administracyjnego był O. Mayer. Wiązał on kategorię uznania administracyjnego z rodzajem aktów administracyjnych określanych mianem zarządzeń, które odróżniał od orzeczeń. Przy wydawaniu tych ostatnich or- gan był związany przepisami prawa, w zakresie zarządzeń zaś przysługiwał mu pewien luz decyzyjny. Innymi znaczącymi figurami nurtu pozytywistycznego byli H. Kelsen26 i A. Merkl. W polskiej nauce prawa tego okresu najbardziej wpływowym autorem poruszającym zagadnienie uznania administracyjnego był T. Hilarowicz, który akcentował ścisły związek pomiędzy pojęciem swo- bodnego uznania w polskim porządku prawnym a zakresem kompetencji Naj- wyższego Trybunału Administracyjnego. Autor ten posługiwał się zamiennie określeniami „swobodne uznanie” oraz „swobodne ocenianie”. Wyróżniał dwa rozumienia tego pojęcia, tj. w znaczeniu właściwym (materialnym) i w znacze- niu formalnym. Swobodne uznanie w tym pierwszym ujęciu oznacza „przy- sługującą władzy administracyjnej prawną możność decydowania według swej woli o tym, czy ma ona w pewnym kierunku działać czy nie”27. Zdaniem T. Hi- larowicza, tego typu działanie może organ podjąć albo na podstawie wyraźnego ustawowego upoważnienia, albo też realizować je poza takim upoważnieniem, o ile działanie takie nie wykracza poza kompetencje organu i nie narusza sfery prawnej jednostek. Omawiany autor, w proponowanej koncepcji swobodnego uznania, posługuje się pojęciem „woli”, wskazując m.in. że w przypadku uzna- niowości „wola ustawy” zostaje zastąpiona przez „wolę władzy”28. T. Hilaro- wicz zaznacza przy tym, że w przypadku swobodnego działania administra- cji na podstawie ustawowego upoważnienia, akt normatywny „stwarza tylko ramy” wyboru, „ale nie zniewala, nie zobowiązuje władzy”, w konsekwencji po 25 M. Zirk-Sadowski, Wprowadzenie do filozofii prawa, Warszawa 2011, s. 145. 26 Omówienie koncepcji H. Kelsena zaprezentowano w publikacji M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 241–242. 27 T. Hilarowicz, Najwyższy, s. 206. 28 T. Hilarowicz, Najwyższy, s. 207. 21 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... stronie podmiotów podległych takiej władzy nie powstaje prawo podmiotowe, z którego można by wyprowadzić skonkretyzowane roszczenie żądania okre- ślonego zachowania się przez organ29. Przez swobodne ocenianie w znaczeniu formalnym T. Hilarowicz rozumiał ocenę w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy. W tym przypadku działanie administracji podporządkowane jest usta- wie, która wyznacza obowiązek dokonania ustaleń faktycznych w określonym w normie prawnej zakresie. § 2. Pojęcie uznania administracyjnego we współczesnej polskiej nauce prawa Przechodząc do omówienia poglądów współczesnej nauki prawa admi- nistracyjnego w Polsce na problem uznania administracyjnego, zauważyć można, że zdecydowana większość autorów podręczników akademickich z za- kresu prawa administracyjnego wiąże konstrukcję uznania ze szczególnym ro- dzajem aktów administracyjnych, tj. z tzw. aktami swobodnymi. Przeciwsta- wiane są one aktom o charakterze związanym, w przypadku których norma prawna determinuje w sposób jednoznaczny wystąpienie określonych skutków prawnych po zaistnieniu okoliczności wskazanych w hipotezie takiej normy. Jak wskazują M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, dychotomia ta wyznaczana jest na podstawie „kryterium swobody organu administracji przy wydawaniu aktu”, a ujawniająca się na jej gruncie instytucja uznania administracyjnego stanowi zjawisko sui generis, występujące wyłącznie w obszarze prawa admi- nistracyjnego30. M. Jaśkowska podkreśla, że „pojęcie uznania jest wytworem doktryny praw- niczej i nie ma legalnej definicji”31. Istotnie, nie znajdziemy w przepisach obo- wiązującego prawa pojęć, które wyznaczałyby kształt tej konstrukcji prawnej. Definicje takie próbowano formułować na etapie prac legislacyjnych nad pro- jektem przepisów ogólnych prawa administracyjnego, spotkały się one jednak 29 T. Hilarowicz, Najwyższy, s. 208. 30 Por. M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Rozdz. X. Prawne formy działania administracji, w: J. Lang, J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1995. 31 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 256. 22 § 2. Pojęcie uznania administracyjnego... z krytyką doktryny32, a projektowana ustawa nie została ostatecznie uchwa- lona. Wspomniana autorka zaznacza, że upoważnienie do uznania może być wyprowadzone wyłącznie z przepisów rangi ustawowej bądź też opartych na ustawowej delegacji. „Uznanie dotyczy bowiem sfery zewnętrznej stosowa- nia prawa i może w istotny sposób ograniczać uprawnienia jednostek, a także innych podmiotów prawa”33. M. Jaśkowska opowiada się – powołując racje na- tury metodologicznej i praktycznej – za wąskim rozumieniem pojęcia uznania administracyjnego. Proponuje również interpretację pojęcia uznania odwołu- jącą się do koncepcji normy prawnej oraz decyzyjnego modelu stosowania prawa, spopularyzowanych przez J. Wróblewskiego34. Jak wskazuje: „Odnoszę je do drugiego elementu normy prawnej w sytuacji sformułowania następstwa prawnego w formie alternatywy. Hipoteza dotyczy natomiast, moim zdaniem, określenia stanu faktycznego, w stosunku do którego może zachodzić swo- bodna ocena dowodów. Pozwala to umiejscowić różne formy swobody admi- nistracji publicznej w treści budowy normy prawnej i wytyczyć w ten sposób między nimi wyraźną granicę jakościową”35. Uwzględniając strukturę procesu stosowania prawa zaproponowaną przez J. Wróblewskiego, uznanie sytuuje się na etapie wyznaczenia konsekwencji prawnych. Zastosowanie upoważnienia do uznania prowadzi do wyjątkowej sytuacji, w której „norma prawna nie de- terminuje tych konsekwencji w sposób jednoznaczny, lecz wyraźnie pozosta- wia dokonanie takiego wyboru organowi administracyjnemu”36. Autorka ta zwraca przy tym uwagę, że przyznana organowi na podstawie normy upoważ- niającej swoboda działania, w niektórych sytuacjach może być ograniczona przez określenie tzw. dyrektyw wyboru konsekwencji, tj. wytycznych czy wska- zówek, których funkcją jest ukierunkowanie procesu decyzyjnego37. Odnosząc się do zakresu dopuszczalnej kontroli sądowej w sprawach opartych na uzna- niu administracyjnym, cytowana autorka stoi na stanowisku, że „powinna ona sięgać tak daleko, jak daleko można oceniać decyzję według kryteriów wynika- 32 Por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 319. 33 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 34 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 260. s. 264. s. 263. s. 271. s. 271. 35 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 36 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 37 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 23 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... jących z prawa. Nie powinna zaś odnosić się do pozaprawnych kryteriów ce- lowościowych. Daje to podstawę do stwierdzenia, że przy decyzjach opartych na uznaniu kontrola samego uznania powinna być w zasadzie ograniczona do badania granic i celów upoważnienia”38. M. Jaśkowska proponuje, by sądy administracyjne, kontrolując akty uznaniowe, wykorzystały pochodzącą z nie- mieckiego porządku prawnego koncepcję błędów uznania, w obu jej warian- tach: naruszenia prawa (naruszenie prawa przedmiotowego) oraz nadużycia prawa (naruszenie prawa podmiotowego). „Koncepcja takiego nadużycia zo- stała wykształcona na gruncie prawa cywilnego. Coraz częściej wskazuje się jednak, iż nie ma przeszkód, by rozpatrywać ją także w kontekście funkcjo- nowania władz publicznych, w tym wiązać z nadużyciem kompetencji wła- dzy dyskrecjonalnej w zakresie korzystania z określonych środków. Naduży- cie władzy oznaczać będzie wówczas sytuacje, w których administracja wy- daje akt mieszczący się w granicach jej kompetencji, ale dla osiągnięcia innego celu. W tym przypadku punktem wyjścia staje się więc ocena zachowania kon- kretnego podmiotu na podstawie kryteriów aksjologicznych i negatywnie oce- nianych zachowań”39. M. Jaśkowska, jak już wspomniano, krytycznie ocenia ewentualne rozszerzenie kontroli sądów administracyjnych na celowościowy i słusznościowy poziom aktu uznaniowego. W jej ocenie, nadmierna ingeren- cja sądu w stosowanie uznania administracyjnego mogłaby zniweczyć sam sens posługiwania się tą konstrukcją. Jak wskazuje, „dla zachowania rozsąd- nego kompromisu w tej mierze wystarczy odwoływanie się przez sądy do in- stytucji błędów uznania, w tym wykorzystanie pojęcia jego nadużycia. Wy- maga to jednak większego zainteresowania tą koncepcją ze strony doktryny prawa administracyjnego. Przydatne może być także w tej mierze odwołanie się do zasady proporcjonalności, której znaczenie podkreśla się w szczególno- ści w prawie europejskim”40. J. Zimmermann wskazuje, że uznanie administracyjne związane jest z ak- tami administracyjnymi o charakterze swobodnym, przy których norma prawa materialnego „pozostawia organowi administracyjnemu pewien (szerszy lub węższy) luz decyzyjny, czyli wyposaża go w prawo wyboru konsekwencji praw- nych aktu, który podejmie. W razie pozostawienia takiego luzu organ przygo- 38 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 39 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, 40 M. Jaśkowska, Uznanie, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), SPA. T. 1, wyd. 2, s. 308. s. 308. s. 308–309. 24 § 2. Pojęcie uznania administracyjnego... towujący akt administracyjny, po dokonaniu subsumcji, czyli po zestawieniu ze sobą stanu faktycznego i prawnego, może wybrać rozwiązanie optymalne ze względu na przyjęty punkt widzenia”41. Ujmując proces podejmowania de- cyzji w perspektywie chronologicznej, uznanie administracyjne sytuuje się na ostatnim etapie procesu decyzyjnego. Zdaniem J. Zimmermanna, uzna- nie administracyjne polega „na przyznaniu organom administracji publicznej możności dokonania wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczanych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie”42. J. Starościak wyodrębniał konstrukcję uznania administracyjnego na kan- wie klasyfikacji aktów administracyjnych opartej na „kryterium stopnia swo- body organu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw”43. Z jednej strony norma prawna może w określonym stanie faktycznym łączyć konkretnie okre- ślony skutek prawny, z drugiej „może nie tworzyć obowiązku określonego za- chowania się w stosunku do tego stanu, umożliwiając przez to organowi ad- ministracyjnemu zajęcie różnego stanowiska w podobnych stanach faktycz- nych”44. Pojmował zatem J. Starościak swobodne uznanie w opozycji do aktów o charakterze związanym, w przypadku których norma prawna wiąże z wy- stąpieniem określonego w jej treści stanu faktycznego, z góry oznaczony sku- tek prawny. Konsekwencją stosowania takiej normy jest powstanie po stronie organu władzy publicznej skonkretyzowanego obowiązku działania. Z kolei w przypadku aktów opartych na uznaniu działalność organu nie jest ściśle zde- terminowana przez normę ustawową, a „istoty prawnej swobodnego uznania szukać należy w rozmaitości związania przez normę prawną faktów ze skut- kiem prawnym”45. J. Starościak zaznacza, że w przypadku swobodnego uznania „ustawa, względnie ściśle określając stan faktyczny, nie podaje jednak jedynego rozwiązania, w jaki sposób musi się zachować władza administracyjna, w ra- zie zaistnienia przewidzianego w ustawie stanu faktycznego. W wielu wypad- kach konsekwencji nastąpienia tego stanu nie określa ustawa nawet w przy- bliżeniu, przez co zaistnienie przewidzianego ustawą stanu faktycznego, nie musi powodować zawsze identycznych konsekwencji”46. Autor ten opiera swe 41 J. Zimmermann, Prawo, s. 318. 42 J. Zimmermann, Prawo, s. 318. 43 J. Starościak, Prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 240. 44 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 241. 45 J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 40. 46 J. Starościak, Swobodne, s. 41. 25 Rozdział I. Pojęcie uznania administracyjnego i jego... rozumienie pojęcia swobodnego uznania na założeniu, że prawo administra- cyjne pełni funkcje organizatorskie względem administracji, zamiast tylko za- kreślać normatywne ramy jej funkcjonowania. „Z chwilą teoretycznego i prak- tycznego odrzucenia zasad działania tego [policyjnego – przyp. autora] pań- stwa, powstającemu prawu administracyjnemu wyznaczono rolę kagańca dla tej działalności, a zatem stworzenia szrank wolnej dotychczas działalności ad- ministracyjnej. Takie pojmowanie roli prawa administracyjnego nie może być uznane za aktualne. Prawu administracyjnemu przypada dziś rola nie ograni- czania, a organizowania tym władzom terenów i sposobu działania. W tym stanie rzeczy i w tym rozumieniu działalność władz administracyjnych uważać należy za wykonywanie poleceń prawa, w sposób przez samo to prawo okre- ślony. Stąd też i wykorzystywanie normy dopuszczającej stosowanie swobod- nego uznania będzie z punktu widzenia konstrukcji prawniczej takimże wy- konywaniem prawa, jak wykonywanie każdego innego przepisu prawnego”47. Uznanie jest zatem kategorią ściśle prawną, a nie faktyczną, w konsekwencji akt administracji oparty na uznaniu ma swą podstawę w normie prawnej, nawet gdy nie wyznacza ona ściśle skutków prawnych. W ocenie J. Starościaka, klu- czowym problemem jest określenie granic swobodnego uznania, które nabiera szczególnego znaczenia w kontekście ochrony uprawnień jednostki w stosun- kach z administracją48. Autor ten wskazuje, że „zakres swobody uznania jest zawsze określony przez prawo, zawsze ma uchwytne, ustalone granice prawne. Granice te tworzą zarówno przepisy kompetencyjne, jak przepisy o postępo- waniu administracyjnym, jak wreszcie przepisy tzw. materialnego prawa admi- nistracyjnego. To zaś tworzy nawet wobec decyzji podjętych w ramach uznania administracyjnego możliwości prawnej kontroli w zakresie dochowania granic i prawnych warunków rozstrzygania sprawy”49. M. Zimmermann definiował swobodne uznanie jako „przyznaną przez ustawę prawną kompetencję decydowania w oznaczonych granicach w spo- sób nieskrępowany przez zewnętrzne normy prawne”50. Precyzował jednocze- śnie, że takie pojęcie swobodnego uznania związane jest z rozumieniem ad- ministracji jako wykonywania ustaw. „Swobodne uznanie jest w tym systemie przekazaniem przez władzę ustawodawczą innym organom państwa kompe- tencji rozstrzygania w pewnych przypadkach i granicach w sposób nieskrę- 47 J. Starościak, Swobodne, s. 90. 48 J. Starościak, Swobodne, s. 92. 49 J. Starościak, Prawo, s. 241–242. 50 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 89. 26 § 2. Pojęcie uznania administracyjnego... powany przez normę prawną”51. Autor ten w sposób zdecydowany wykluczał dopuszczalność badania przez sąd zgodności z prawem aktów uznaniowych, wskazując, że: „kontrola legalności swobodnego uznania nie jest pojęciowo możliwa i to ex definitione. Tak samo nie jest możliwa prawna kontrola mo- ralności, w tym sensie, by normom moralności przyznać moc wiążącą w świe- tle prawa, gdyż stałyby się one przez to normami prawnymi i nie można by już tu mówić tylko o kontroli moralności”52. Punktem wyjścia dla powyższej oceny jest pozytywistyczne rozumienie legalności jako zgodności aktu z normą warunkującą jego ważność. Jak wskazywał M. Zimmermann, „sąd administra- cyjny, badając tylko legalność aktów – będzie zatem wobec prawdziwego aktu swobodnego uznania w granicach tego uznania zupełnie bezsilny”53. Jakkol- wiek cytowany autor bronił definitywnego charakteru powyższych konkluzji w odniesieniu do „«klasycznego» systemu państwa prawnego i norm”, to, jak już wspomniano, wskazywał jednocześnie na nieunikniony proces ewolucji ustrojów państwowych i towarzyszące tym przemianom zmiany sposobu poj- mowania instytucji prawnych. „System państwa, w którym podstawą jest sta- nowienie sztywnych norm przez organy ustawodawcze i wykonywanie tych norm przez hierarchicznie zorganizowany aparat władz administracyjnych (...) ustąpi niewątpliwie miejsca nowym formom, których pełny obraz trudno dziś jeszcze sobie wytworzyć”54. K. Nowacki uważał, że „uznanie administracyjne należy łączyć (...) z przy- znaniem organowi administracji możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresata normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłasz- cza aktu administracyjnego. Swobodna ocena natomiast odnosi się do możli- wości wartościowania przez organ w zakresie nieskrępowanym normą prawną stanu faktycznego i jego ustalenia w celu wyznaczenia sytuacji prawnej ad- resata normy. W praktyce działania administracji podział ten zaciera się”55. Wskazany autor podkreślał, że uznanie zawsze jest oznaczane przez normę upoważniającą, a luz decyzyjny jest ograniczony przez dyrektywy wyboru kon- sekwencji. Zdaniem K. Nowackiego, „ocena w kontroli sądowej decyzji admi- nistracyjnych podjętych na podstawie uznania administracyjnego jest w więk- szości oceną ich zgodności z prawem i (...) winna opierać się na (...) kryterium praworządności. Normy bowiem kreujące uznanie (...) są normami prawnymi, 51 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 91. 52 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 89–90. 53 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 90. 54 M. Zimmermann, Pojęcie, s. 91. 55 K. Nowacki, Kontrola, s. 40–41. 27
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Sądowa kontrola uznania administracyjnego z perspektywy komparatystyki prawniczej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: