Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00152 011911 7452674 na godz. na dobę w sumie
Samorządowe konsultacje społeczne - ebook/pdf
Samorządowe konsultacje społeczne - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 332
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-8969-3 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Roman Marchaj doktor nauk prawnych, adiunkt w Katedrze Prawa Administracyjnego i Nauki Administracji na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego w Katowicach; radca prawny; autor kilkunastu publikacji z zakresu prawa administracyjnego, a w szczególności prawa samorządu terytorialnego.

Konsultacje społeczne jako sposób angażowania osób trzecich w procesy decyzyjne są jedną z podstawowych form demokracji bezpośredniej wykorzystywanej na poziomie samorządowym. Stanowią one ważne narzędzie zwiększające transparentność podejmowanych decyzji, wewnętrznie organizujące działanie administracji oraz umożliwiające społeczności lokalnej wypowiedzenie swojego stanowiska.
W monografi i w sposób kompleksowy zaprezentowano problematykę konsultacji społecznych przeprowadzanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Opracowanie zawiera zarówno rozważania teoretyczne, jak i praktyczne pokazujące w jaki sposób samorządowe konsultacje społeczne powinny być przeprowadzane. W publikacji
omówiono m.in.:
pojęcie i rodzaje konsultacji,
wybrane rodzaje samorządowych konsultacji społecznych,
wyniki badań ilościowych pokazujących, że częstotliwość przeprowadzania konsultacji społecznych w Polsce wzrasta,
problematykę konsultacji w wybranych krajach europejskich.

Książka przeznaczona jest dla pracowników urzędów gmin, starostw powiatowych i urzędów wojewódzkich, którzy przeprowadzają konsultacje społeczne, a także dla przedstawicieli organizacji społecznych i ruchów miejskich. Zainteresuje również naukowców specjalizujących się w prawie administracyjnym.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

samorządowe konsultacje społeczne Roman Marchaj monografie WarszaWa 2016 Wydanie publikacji zostało dofinansowane przez Fundację Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Śląskiego Facultas Iuridica Stan prawny na 1 lutego 2016 r. Recenzent Prof. dr hab. Czesław Martysz Wydawca Izabella Małecka Redaktor prowadzący Joanna Maź Opracowanie redakcyjne Agnieszka Bąk Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SzANUJmy PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl Polska Izba Książki © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-8092-136-8 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 13 Wstęp / 17 Rozdział I Pojęcie i rodzaje konsultacji / 27 1. 2. 3. 4. 5. Wprowadzenie / 36 Podstawowy podział procedur konsultacyjnych / 36 Konsultacje – definicja pojęcia / 27 Miejsce konsultacji w procesie decyzyjnym / 31 Rodzaje konsultacji – uwagi terminologiczne / 36 3.1. 3.2. Konsultacje publiczne / 38 Konsultacje społeczne / 44 5.1. 5.2. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej / 45 Konsultacje w aktach prawnych Unii Europejskiej / 48 Wprowadzenie / 44 Ogólna podstawa prawna procesu konsultacji społecznych / 45 5.2.1. 5.2.2. Konsultowanie decyzji publicznych jako podstawowe prawo obywatelskie / 50 Funkcje konsultacji społecznych / 56 Podstawowe typologie konsultacji społecznych / 60 Formy przeprowadzania konsultacji / 62 5.6.1. 5.6.2. Wprowadzenie / 62 Konsultacje społeczne o charakterze bezpośrednim / 65 Konsultacje społeczne o charakterze pośrednim / 66 Konsultacje społeczne o charakterze pośrednim ilościowym / 67 5.6.3. 5.6.4. Zasady przeprowadzania konsultacji społecznych / 67 5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7. 5 Spis treści 5.8. Historia konsultacji społecznych / 70 5.8.1. 5.8.2. 5.8.3. Wprowadzenie / 70 Konsultacje społeczne w okresie 1976–1990 / 71 Konsultacje społeczne w czasach współczesnych / 77 Rozdział II Konsultacje społeczne przeprowadzane przez organy jednostek samorządu terytorialnego / 84 Konsultacje społeczne w samorządzie terytorialnym jako niewładcza forma demokracji bezpośredniej / 84 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. Wprowadzenie / 84 Demokracja / 85 Formy demokracji bezpośredniej / 90 Samorządowe konsultacje społeczne jako niewładcza forma demokracji bezpośredniej / 93 Prawo mieszkańców do kierowania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym / 96 2.1. 2.2. Wprowadzenie / 96 Zakres przedmiotowy prawa do kierowania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym / 97 Prawo mieszkańców do uczestniczenia w konsultacjach obligatoryjnych jako prawo podmiotowe / 102 2.3. Konsultacje społeczne w Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego / 106 Szczegółowa podstawa prawna procesu konsultacji społecznych / 109 Cechy samorządowych konsultacji społecznych / 110 5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. Wprowadzenie / 110 Dwustronny charakter konsultacji społecznych / 111 Opiniotwórczy charakter konsultacji społecznych / 116 Powszechny charakter konsultacji społecznych / 117 Złożony i zorganizowany charakter konsultacji społecznych / 118 Dobrowolny charakter konsultacji społecznych / 121 Swoboda organizacyjna / 121 1. 2. 3. 4. 5. 5.6. 5.7. 6 Spis treści Rozdział III Wybrane rodzaje samorządowych konsultacji społecznych / 124 1. Konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym oraz jego odpowiedników w ustawie powiatowej i wojewódzkiej / 124 1.1. 1.2. 1.3. 1.4. Wprowadzenie / 124 Miejsce art. 5a w ustawie o samorządzie gminnym / 125 Definicja / 126 Charakterystyka prawna konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym i jego odpowiedników w ustawie powiatowej i wojewódzkiej / 129 1.4.1. 1.4.2. 1.4.2.4. Wprowadzenie / 129 Podmioty konsultacji społecznych / 129 Decydent – konsultujący / 130 1.4.2.1. Konsultujący – mieszkańcy / 137 1.4.2.2. Udział obcokrajowców w konsultacjach 1.4.2.3. społecznych / 142 Inicjatywa przeprowadzenia konsultacji społecznych / 144 Reprezentacja podmiotów zbiorowych / 145 Zakaz dyskryminacji mieszkańców / 146 Prawo oddania głosu w konsultacjach społecznych / 148 Koszt przeprowadzenia konsultacji społecznych / 148 1.4.2.5. 1.4.2.6. 1.4.2.7. 1.4.2.8. Przedmiot konsultacji społecznych / 149 1.4.3.1. 1.4.3.2. 1.4.3.3. Wprowadzenie / 149 Konsultacje obligatoryjne / 150 Tryb przeprowadzania konsultacji społecznych w sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym / 157 Ograniczenia zakresu terytorialnego prowadzonych konsultacji / 158 Odstąpienie od procedury konsultacyjnej / 159 Konsultacje społeczne w formie referendum lokalnego / 162 1.4.3.4. 1.4.3.5. 1.4.3.6. 7 1.4.3. Spis treści 8 1.4.4. 1.4.5. 1.4.6. 1.4.7. 1.4.3.8. 1.4.3.7. 1.4.3.9. Tryb przeprowadzania konsultacji społecznych w sprawie utworzenia jednostek pomocniczych gminy oraz określenia ich statutu / 164 Konsultacje społeczne w procesie tworzenia, łączenia, dzielenia oraz znoszenia jednostki pomocniczej / 168 Konsultacje społeczne w procesie uchwalania lub zmiany treści statutu jednostki pomocniczej / 171 Konsultacje fakultatywne / 172 1.4.3.10. Zakres terytorialny gminnych konsultacji społecznych / 173 1.4.4.1. 1.4.4.2. Wprowadzenie / 173 Ograniczenie zakresu terytorialnego gminnych konsultacji społecznych / 174 Rozszerzenie zakresu terytorialnego gminnych konsultacji społecznych / 176 1.4.4.3. 1.4.5.4. 1.4.5.3. Uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych / 177 Wprowadzenie / 177 1.4.5.1. Uchwała w sprawie trybu i zasad 1.4.5.2. przeprowadzania konsultacji społecznych jako akt organizacji / 180 Pojęcie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji społecznych / 183 Charakter uchwały w sprawie zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji społecznych / 187 Treści abstrakcyjne uchwały rady gminy w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji / 188 1.4.6.1. 1.4.6.2. 1.4.6.3. Wprowadzenie / 188 Regulacje podmiotowo nieistotne / 188 Regulacje podmiotowo istotne o charakterze obligatoryjnym / 190 Regulacje podmiotowo istotne o charakterze nieobligatoryjnym / 195 1.4.6.4. Treść uchwały o przeprowadzeniu jednostkowych konsultacji społecznych / 197 Spis treści 1.4.8. Zarządzenie wójta o przeprowadzeniu konsultacji społecznych / 198 1.4.8.1. 1.4.8.2. Wprowadzenie / 198 Treść zarządzenia wójta o przeprowadzeniu konsultacji społecznych / 200 1.5. 1.6. Samorządowe konsultacje społeczne a referendum lokalne / 201 Konsultacje społeczne w projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw / 207 Konsultacje społeczne przeprowadzane z młodzieżową radą gminy lub gminną radą seniorów / 214 Konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie / 216 3.1. Wprowadzenie – zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy / 216 Konsultacje społeczne jako forma współpracy / 219 Konsultacje społeczne przeprowadzane z organizacjami pozarządowymi i organizacjami pożytku publicznego / 220 Konsultacje społeczne przeprowadzane z gminnymi, powiatowymi oraz wojewódzkimi radami działalności pożytku publicznego / 222 3.2. 3.3. 3.4. Samorządowe konsultacje społeczne przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym / 224 4.1. 4.2. 4.3. Wprowadzenie / 224 Przebieg procedury planistycznej w gminie / 226 Udział czynnika społecznego w tworzeniu studium lub planu / 227 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. Wprowadzenie / 227 Wniosek do studium lub planu / 228 Wyłożenie projektu studium lub planu / 228 Dyskusja publiczna / 229 Uwagi do studium lub planu / 230 Podsumowanie / 232 Samorządowe wysłuchanie publiczne / 233 5.1. Wprowadzenie / 233 2. 3. 4. 5. 9 Spis treści 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. Wysłuchanie publiczne w procedurze parlamentarnej jako wzór dla regulacji samorządowych / 234 Zasady przeprowadzania wysłuchania publicznego / 237 Dziesięć zasad przeprowadzania samorządowego wysłuchania publicznego / 238 Przebieg pierwszego samorządowego wysłuchania publicznego / 245 Rozdział IV Konsultacje społeczne na poziomie lokalnym w wybranych krajach europejskich / 250 3. 4. 5. 10 1. 2. Wprowadzenie / 250 Konsultacje społeczne na poziomie lokalnym w Niemczech / 252 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. Wprowadzenie / 252 Zarys ustroju samorządu terytorialnego Niemiec / 252 Konsultacje na poziomie krajów związkowych / 256 Formy demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym / 258 2.4.1. Formy demokracji bezpośredniej o charakterze konsultacyjnym / 258 Inne instytucje demokracji bezpośredniej o charakterze nierozstrzygającym stosowane w Niemczech / 264 Formy demokracji bezpośredniej o charakterze rozstrzygającym / 265 2.4.2. 2.4.3. Wprowadzenie / 267 Referendum konsultacyjne na poziomie federalnym / 269 Referendum konsultacyjne na przykładzie Wiednia / 270 Konsultacje społeczne w Austrii / 267 3.1. 3.2. 3.3. Konsultacje społeczne w Szwajcarii / 273 4.1. 4.2. 4.3. 4.4. Konsultacje społeczne na poziomie lokalnym we Francji / 279 5.1. 5.2. Wprowadzenie / 273 Zarys ustroju samorządu terytorialnego w Szwajcarii / 274 Referendum i inicjatywa obywatelska / 276 Postępowanie konsultacyjne / 277 Wprowadzenie / 279 Konsultacje społeczne na poziomie samorządowym we Francji / 280 Spis treści Rozdział V Samorządowe konsultacje społeczne w ujęciu liczbowym oraz praktycznym / 282 1. 2. Wprowadzenie / 282 Samorządowe konsultacje społeczne w ujęciu praktycznym / 284 2.1. 2.2. Wprowadzenie / 284 Konsultacje społeczne na poziomie gminnym i powiatowym / 285 Konsultacje społeczne na poziomie wojewódzkim / 292 2.3. Samorządowe konsultacje społeczne w praktyce / 295 3. Zakończenie / 299 Bibliografia / 317 11 Wykaz skrótów EKSL k.c. k.k. kod. wyb. Konstytucja RP k.p.a. MPPOP PDPC Źródła prawa Europejska Karta Samorządu Lokalnego, sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 z późn. zm.) ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwiet- nia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa- nia administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycz- nych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167) Powszechna Deklaracja Praw Człowieka, przyjęta re- zolucją Zgromadzenia Ogólnego ONZ z dnia 10 grudnia 1948 r. 13 Wykaz skrótów reg. Sejmu RP u.d.i.p. u.d.l. u.d.p.p.w. u.p.z.p. u.r.l. u.s.g. u.s.p. u.s.w. u.z.m. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: M.P. z 2012 r. poz. 32 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do infor- macji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożyt- ku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1118 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zago- spodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokal- nym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 706 z późn. zm.) ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia- towym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje- wództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1392 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 października 2015 r. o związkach me- tropolitalnych (Dz. U. poz. 1890) Publikatory, zbiory orzecznictwa i czasopisma Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego Dz. U. Dz. Urz. Woj. Doln. 14 Wykaz skrótów Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomor- skiego Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego Dziennik Urzędowy Województwa Pomorskiego Gdańskie Studia Prawnicze Monitor Polski Nowe Drogi Nowe Zeszyty Samorządowe Organizacja, Metody, Technika Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych Państwo i Prawo Przegląd Prawa i Administracji Przegląd Sejmowy Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny Studia Prawnicze Trzeci Sektor Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. Dz. Urz. Woj. Lubel. Dz. Urz. Woj. Lubus. Dz. Urz. Woj. Opol. Dz. Urz. Woj. Pom. GSP M.P. ND NZS OMT ONSA OTK-A OwSS PiP PPiA Prz. Sejm. RPEiS Sam. Ter. St. Praw. TS Inne CBOSA KBWE NSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych Konferencja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie Naczelny Sąd Administracyjny 15 Wykaz skrótów SN TK WSA Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny Wojewódzki Sąd Administracyjny 16 Wstęp Istotą demokracji jest możliwość uczestniczenia obywateli w procesie stano- wienia prawa oraz podejmowania innych ważnych decyzji publicznych. W polskim systemie prawnym uregulowano co najmniej kilkanaście procedur lub instytucji prawnych temu służących. Wśród nich pierwszoplanowe miejsce zajmuje referendum, które w sposób bezpośredni pozwala wyrazić wolę obywateli lub członków wspólnot samorządowych. Jednakże w praktyce jest ono bardzo rzadko wykorzystywane. Przyczyn takiego stanu rzeczy jest co najmniej kilka. W szczególności zaliczyć do nich można niechęć władz publicznych, niską aktywność społeczeństwa oraz wysoki koszt przeprowa- dzenia referendum. Z tego względu wiele uwagi należy poświecić procedurom konsultacyjnym, które pozwalają angażować w proces decyzyjny osoby bezpośrednio zainteresowane w sposób znacznie łatwiejszy, niż ma to miejsce w wypadku referendum. Konsultacje społeczne umożliwiają prowadzenie stałego dialogu pomiędzy społeczeństwem a organami władzy publicznej. Mogą być przeprowadzane na wszystkich poziomach stanowienia prawa, począwszy od parlamentarnej procedury ustawodawczej, a skończywszy na aktach prawa miejscowego, obowiązujących lokalnie. Dodatkowo w samorządzie terytorialnym konsul- tacje mogą poprzedzać podjęcie każdego rodzaju decyzji niepołączonej z koniecznością wydania odpowiedniej uchwały lub zarządzenia. Cechą wspólną wszystkich procedur konsultacyjnych w Polsce jest ich opiniodawczy charakter. Oznacza to, że nie stanowią one formy rozstrzygania o sprawach publicznych, lecz mają dostarczyć decydentowi opinii osób bezpośrednio dotkniętych planowanym rozstrzygnięciem. Dzięki temu organy władzy 17 Wstęp publicznej mogą stanowić lepsze prawo lub podejmować decyzje uwzględ- niające kontekst społeczny. Prawo społeczeństwa do konsultowania decyzji publicznych można wypro- wadzić z treści wielu zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Pol- skiej1. W tym miejscu należy wskazać zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę zwierzchnictwa Narodu zawartą w art. 4 Konstytucji RP. Stanowi ona, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który może ją wykonywać przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio. Poszukując dalszych norm prawnych uzasadniających zaangażowanie społeczeństwa w procesy decy- zyjne, należy odnieść się również do zasady pomocniczości zawartej w pre- ambule Konstytucji RP oraz zasady jawności życia publicznego. Zasady te określają jedne z podstawowych praw człowieka o charakterze społeczno-po- litycznym. Konsultacje społeczne to zagadnienie bardzo obszerne. Z tego względu temat dysertacji został zawężony wyłącznie do jednego ich rodzaju. Analizie pod- dane zostaną tylko regulacje prawne upoważniające lub zobowiązujące gminy, powiaty i województwa do zasięgania opinii społeczeństwa. Takie zdefiniowanie tematu badawczego – w opinii autora – pozwala na skoncen- trowanie uwagi na tych procedurach konsultacyjnych, które w praktyce są najważniejsze. Jako uzasadnienie postawionej tezy należy przytoczyć trzy argumenty. Po pierwsze, w samorządzie terytorialnym administracja pub- liczna jest najbliżej mieszkańców, a co za tym idzie – najefektywniej mogą być wykorzystywane wszelkie procedury służące komunikacji społecznej. Natomiast na poziomie centralnym łatwiej komunikować się administracji z organizacjami pozarządowymi, stowarzyszeniami i innymi podmiotami zaangażowanymi w życie społeczne. Po drugie, obserwując proces stanowie- nia prawa w Polsce można dostrzec, że znacząca część regulacji wpływających bezpośrednio na jakość i sposób życia obywateli uchwalana jest lokalnie. Jednostki samorządu terytorialnego, korzystając z przyznanych im ustawowo kompetencji, rozstrzygają wiele spraw istotnych społecznie, co przekłada się bezpośrednio na sferę praw i obowiązków mieszkańców. Przykładem mogą być miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy też 1 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm. 18 Wstęp uchwały jednostki samorządu w przedmiocie likwidacji szkoły, szpitala lub biblioteki. Dodatkowo proces przenoszenia kompetencji lub zadań na poziom samorządowy cały czas postępuje. Liczba ważnych spraw rozstrzyganych lokalnie wzrasta, a co za tym idzie zwiększa się również liczba kwestii, które będą mogły być przedmiotem konsultacji. Po trzecie, zakres spraw rozstrzy- ganych przez gminy, powiaty i województwa ma zwykle charakter bardzo konkretny w odróżnieniu od często abstrakcyjnych spraw rozstrzyganych ustawowo. Ułatwia to mieszkańcom wyrażanie swojej opinii w trakcie kon- sultacji. Problematyka konsultacji społecznych ma charakter interdyscyplinarny, wkracza bowiem w sferę zainteresowania nauki administracji, socjologii oraz politologii. Z uwagi na przyjęte założenie, że niniejsza praca ma charak- ter wyłącznie teoretycznoprawny, zagadnienia związane z praktyczną stroną konsultacji społecznych znalazły się poza zakresem przedmiotowym niniej- szego opracowania. Podjęcie przedmiotowej tematyki uzasadnione jest kilkoma względami. Po pierwsze, konsultacje społeczne jako sposób angażowania osób trzecich w procesy decyzyjne są jedną z podstawowych form demokracji bezpośred- niej wykorzystywanych na poziomie samorządowym. Stanowią one ważne narzędzie zwiększające transparentność podejmowanych decyzji, wewnętrz- nie organizujące działanie administracji oraz umożliwiające społeczności lokalnej wypowiedzenie swojego stanowiska. Pomimo istotnego znaczenia problematyka konsultowania treści rozstrzygnięć publicznych nie została dotychczas w doktrynie ukazana w sposób kompleksowy, obejmujący szczegółowe omówienie wszystkich procedur oraz instytucji służących prowadzeniu dialogu społecznego na poziomie samorządowym. Jest to ważne, gdyż różne rodzaje konsultacji społecznych uregulowane są w odręb- nych ustawach oraz mają swój szczególny zakres podmiotowy i przedmio- towy. Próba analizy tej materii może doprowadzić do wyjaśnienia niektórych wątpliwości lub stać się przyczynkiem do dalszych rozważań i dyskusji. Po drugie, konsultacje społeczne na poziomie samorządowym mają duże zna- czenie zarówno pod względem prawnym, jak i społecznym. Wśród władz samorządowych oraz mieszkańców można obecnie zaobser- wować wzmożone zainteresowanie wszelkimi instytucjami lub procedurami 19 Wstęp pozwalającymi angażować społeczeństwo w rozstrzyganie spraw publicznych. Zwiększa się także liczba przeprowadzanych konsultacji społecznych oraz innych nieformalnych form partycypowania mieszkańców w życiu publicz- nym. W szczególności zjawisko to można zaobserwować w dużych ośrodkach miejskich, gdzie konsultacje zaczynają być wykorzystywane jako realna forma dialogu społecznego. Ponadto rośnie również znaczenie organizacji społecznych oraz tzw. ruchów miejskich, które skupiają mieszkańców zaan- gażowanych w życie wspólnoty. Po trzecie, w ostatnim czasie przygotowano i opublikowano wiele opracowań o charakterze politologicznym i socjologicznym, które poruszają temat konsultacji społecznych na poziomie samorządowym. Wśród nich można wyróżnić opracowania merytoryczne kompleksowo opisujące badane zja- wisko2. Dowodem na rosnące zainteresowanie problematyką udziału członków wspólnot samorządowych w zarządzaniu sprawami publicznych jest liczba organizowanych na ten temat konferencji naukowych oraz publi- kacji cząstkowych. Niniejsza rozprawa ma na celu wpisanie się w ten trend, jednocześnie uzupełniając prowadzoną debatę o rozważania o charakterze teoretycznoprawnym. Pod względem formalnym niniejsza dysertacja została opracowana zgodnie z zasadą dedukcji, czyli formułowania twierdzeń od ogółu do szczegółu. Zgodnie z przyjętą metodologią badawczą celem wstępnym przedmiotowego opracowania było rozważenie kwestii, czym jest proces konsultowania, jakich posiada uczestników i z jakich etapów się składa. Wskazana tematyka wy- kracza poza zakres samorządu terytorialnego, jednakże z punktu widzenia logiki prowadzonego wywodu niezbędne jest poruszenie tych kwestii. Umożliwia to także przeprowadzenie typologii form konsultacji. Dodatkowo celem wstępnym niniejszego opracowania jest odpowiedzenie na pytanie, 2 Zob.: Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, pod red. M. Rymszy, Warszawa 2007; Konsultacje społeczne w samorządzie terytorialnym, pod red. Z. Zychowicza, Szczecin 2011; Partycypacja publiczna w praktyce. Dwa modele zwiększania uczestnictwa miesz- kańców w podejmowaniu decyzji, pod red. A. Olech, Warszawa 2012; Analiza pracy administracji nad wybranym problemem polityki publicznej z punktu widzenia jakości konsultacji społecznych, pod red. A. Wojciuk, Warszawa 2012; Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2012, pod red. P. Sobiesiak-Penszko, Warszawa 2013; Diagnoza partycypacji publicznej w Polsce, t. 2, Przepis na uczestnictwo, pod red. A. Olech, Warszawa 2013; Dialog obywatelski. Formy, mechani- zmy, bariery i perspektywy rozwoju, pod red. M.W. Sienkiewicza, M. Sidor, Lublin 2014. 20 czym są konsultacje społeczne, jakie są ich formy, rodzaje oraz dalsze klasy- fikacje. Wstęp Po rozwiązaniu kwestii wstępnych wyznaczono zasadniczy cel niniejszej pracy. Jest nim przeprowadzenie analizy uregulowanych prawnie procedur konsultacyjnych stosowanych przez jednostki samorządu terytorialnego w ujęciu statycznym, czyli uwzględniającym ich konstrukcję ustrojową i strukturalną. Dla kompleksowego przedstawienia badanego zagadnienia zastosowano również podejście dynamiczne, pozwalające zdefiniować relację pomiędzy rozwiązaniami organizacyjnymi przyjętymi w ustawodawstwie a zadaniami i celami działania. W ramach tak sformułowanego celu badaw- czego niezbędne było rozważenie kwestii: 1) jakie procedury konsultacyjne stosowane są przez jednostki samorządu terytorialnego oraz jaki jest ich zakres podmiotowy, przedmiotowy i te- rytorialny; 2) jakie są cechy wspólne wszystkich procedur konsultacyjnych stosowanych na poziomie samorządowym oraz jakie są ich rodzaje; 3) jaka jest funkcja konsultacji społecznych przeprowadzanych przez jed- nostki samorządu terytorialnego oraz w jaki sposób winny być one przeprowadzone. Ważnym celem niniejszego opracowania jest także spojrzenie na procedury konsultacyjne wykorzystywane w samorządzie terytorialnym. W szczegól- ności analizie poddano zagadnienia: 1) w jaki sposób można uzasadnić prawnie oraz filozoficznie prawo mieszkańców do uczestniczenia w konsultacjach społecznych; 2) czy mieszkańcy posiadają prawo podmiotowe do uczestniczenia w konsultacjach społecznych; 3) czy słusznie samorządowe konsultacje społeczne definiowane są w lite- raturze przedmiotu jako forma demokracji bezpośredniej. Kolejnym celem prowadzonych badań było ustalenie, jakie rozwiązania prawne o charakterze konsultacyjnym wykorzystywane są w ustawodawstwie samorządowym państw Europy Zachodniej. Jest to o tyle istotne, że sposób zorganizowania samorządu terytorialnego w Niemczech, Austrii, Szwajcarii oraz we Francji zawsze stanowił wzór dla polskiego ustawodawcy. Celem końcowym niniejszego opracowania jest ocena obowiązujących w Polsce 21 Wstęp regulacji prawnych i wysunięcie wynikających z tej oceny wniosków de lege ferenda. Tak sformułowane cele wyznaczyły zakres podmiotowy pracy. Przede wszystkim szczegółowego omówienia wymagają procedury konsul- tacyjne zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ponieważ stanową one zasadniczy przedmiot dysertacji. Przepisy art. 5a u.s.g., art. 3d u.s.p. i art. 10a u.s.w. stanowią bowiem ogólne normy kompetencyjne w zakresie przeprowadzania konsultacji społecznych we wspólnotach samorządowych. Oznacza to, że na ich podstawie można przeprowadzić konsultacje w każdej ważnej sprawie z mieszkańcami odpowiednio gminy, powiatu i województwa. Dodatkowo na ich podstawie przeprowadza się konsultacje obligatoryjne, które wymagają szczególnie wnikliwej analizy. Na tym tle procedury konsul- tacyjne uregulowane w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wo- lontariacie oraz w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakkolwiek mają wielkie znaczenie, stanowią zagadnienia badawcze o węż- szym zakresie, zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym. Przepis art. 5a u.s.g. oraz przepisy art. 3d u.s.p. i art. 10a u.s.w. mają jedna- kowe brzmienie. W wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla – odpowiednio – gminy, powiatu lub województwa mogą być przeprowadzane na ich terytorium konsultacje z mieszkańcami. Z tego względu rozważania były prowadzone na przykładzie art. 5a u.s.g. z odniesieniami do ustawy powiatowej i wojewódzkiej w miejscach, gdzie to było konieczne. Najszerszy jest bowiem zakres przedmiotowy konsultacji społecznych przeprowadzanych przez organy gminy. Ponadto z uwagi na zakres spraw będących w kompetencji gmin oraz ich liczbę w praktyce to gminy najczęściej przeprowadzają konsultacje z mieszkańcami. Publikacja stanowi próbę kompleksowego ujęcia i uporządkowania wszyst- kich istotnych zagadnień dotyczących procesu konsultowania treści decyzji publicznych ze wspólnotami samorządowymi. Z tego względu zastosowano podstawowe metody badawcze właściwe naukom prawnym. Metoda praw- nodogmatyczna, oparta na całościowej i wszechstronnej ocenie stanu nor- matywnego i na jego wykładni, posłużyła do zrealizowania podstawowego celu niniejszego opracowania. Umożliwiła także zbadanie problemów wali- 22 Wstęp dacyjnych powstających w sytuacji, gdy podmiot stosujący prawo związany jest kilkoma przepisami różnych aktów prawnych, znajdujących się na róż- nych poziomach pionowej struktury źródeł prawa. Przy jej zastosowaniu możliwe było również stworzenie typologii oraz klasyfikacji funkcjonujących pojęć. Analizie poddano także orzecznictwo sądowe, orzecznictwo organów nadzoru, akty prawa miejscowego oraz poglądy i opinie prezentowane w publikacjach z zakresu samorządu terytorialnego i materialnego prawa administracyjnego. W rozprawie wykorzystano również metodę prawnoporównawczą. Zastoso- wane zostało podejście geograficzne, dzięki czemu możliwe było zbadanie rozwiązań prawnych funkcjonujących w wybranych państwach europejskich. Procedury konsultacyjne na poziomie samorządowym wykorzystywane są nie tylko w Polsce, ale także w Niemczech, Austrii, Szwajcarii oraz we Francji. W każdym ze wskazanych krajów samorząd terytorialny ma wielo- letnią tradycję, dlatego też może stanowić wzór dla naszego ustawodawcy. Rozważania prowadzone były także przy użyciu metody historycznej, pole- gającej na badaniu treści aktów prawnych, które utraciły już moc obowiązu- jącą. Jej zastosowanie dało możliwość zaobserwowania ewolucji systemu prawnego. Analizie poddano ewolucję procedur konsultacyjnych, począwszy od lat 70. zeszłego wieku, aż do dnia dzisiejszego. W pracy wykorzystano także metodę socjologiczną, polegającą na analizo- waniu sposobu funkcjonowania regulacji prawnych w rzeczywistym działa- niu, jako fakt społeczny. Wyniki przeprowadzanych badań pomagają spojrzeć na proces konsultacji społecznych nie tylko z pespektywy norm prawnych oraz mechanizmów funkcjonowania administracji publicznej, ale także z perspektywy uczestnika lub decydenta rozstrzygającego o ich przeprowa- dzeniu. Konstrukcja pracy oparta została na pięciu rozdziałach oraz zakończeniu. Rozdział I poświęcony został dokonaniu ustaleń teoretycznych niezbędnych do prowadzenia dalszych rozważań. Przede wszystkim zdefiniowano pojęcie konsultacji. Korzystając z dużego dorobku literatury przedmiotu oraz czyniąc ustalenia własne, przedstawiono także strony, miejsce oraz rolę konsultacji w procesach decyzyjnych. Następnie przeprowadzono klasyfikację rodzajów 23 Wstęp konsultacji. Opierając się na kryterium funkcjonalno-podmiotowym, roz- różniono trzy ich rodzaje. Pierwszym z nich jest doradztwo fachowe, służące angażowaniu w procesy decyzyjne specjalistów. Drugim są konsultacje publiczne, które jako etap postępowania legislacyjnego stanowią sposób zasięgania opinii innych podmiotów funkcjonujących w ramach struktury administracji publicznej na temat projektowanego prawa. Trzecim są kon- sultacje społeczne, które nie stanowią jednorodnej instytucji prawnej, lecz są pojęciem zbiorczym opisującym liczne procedury służące zasięganiu opinii społeczeństwa. Tego rodzaju typologia konsultacji nie była do tej pory prezentowana w literaturze. Rozdział II, zatytułowany „Konsultacje społeczne przeprowadzane przez organy jednostek samorządu terytorialnego”, stanowi próbę kompleksowego ujęcia badanej tematyki. Rozpoczyna się od rozważań poświęconych spra- wom ogólnym, dotyczących wszystkich procedur konsultacyjnych wykorzy- stywanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zaliczono do nich: kwestię definiowania w literaturze przedmiotu konsultacji społecznych jako formy demokracji bezpośredniej, treść prawa mieszkańców do kierowania sprawami publicznymi w samorządzie terytorialnym oraz problematykę publicznych praw podmiotowych. W rozdziale III szczegółowo opisane zostały wszystkie procedury konsulta- cyjne przeprowadzane przez jednostki samorządu terytorialne, z uwzględ- nieniem ich zakresu podmiotowego, przedmiotowego oraz terytorialnego. W związku z takim podejściem rozdział ten składa się z części poświęconych przepisom ustrojowym ustaw samorządowych, ustawy o organizacjach po- żytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawy o planowaniu i zagospoda- rowaniu przestrzennym. Dodatkowo zawiera rozważania na temat samorzą- dowego wysłuchania publicznego jako szczególnej formy przeprowadzania konsultacji. Rozdział IV ma charakter prawnoporównawczy. Dokonano w nim analizy form oraz procedur konsultacji samorządowych w Niemczech, Austrii, Szwajcarii i we Francji. We wskazanych krajach istnieje bowiem długa tra- dycja angażowania mieszkańców w rządzenie na szczeblu lokalnym. Dodat- kowo samorządy tych krajów stanowiły wzór i punkt odniesienia dla wprowadzanych w Polsce regulacji prawnych. 24 Wstęp Rozdział V, zatytułowany „Samorządowe konsultacje społeczne w ujęciu liczbowym oraz praktycznym”, stanowi próbę spojrzenia na badane zagad- nienie z szerszej perspektywy. Jakkolwiek badania o charakterze socjologicz- nym i politologicznym przekraczają ramy tematyczne niniejszego opraco- wania, ich wyniki są ważne dla zbudowania pełnego obrazu procesu konsul- tacji społecznych w polskim samorządzie terytorialnym. Pokazują one na przykład, jak często przeprowadzane są konsultacje, ujawniając tym samym skalę badanego zjawiska. Praca obejmuje stan prawny na dzień 1 lutego 2016 r. 25 Rozdział I Pojęcie i rodzaje konsultacji 1. Konsultacje – definicja pojęcia W języku polskim termin „konsultacja” oznacza udzielenie rady, zasięganie opinii u specjalisty, rzeczoznawcy lub zaufanej osoby3. Słowo to pochodzi od łacińskiego wyrazu consultatio, czyli „radzenie się”. Konsultacja ma zawsze charakter opiniodawczy oraz niewiążący. W definicjach słownikowych jako podmiot konsultujący wskazuje się osoby posiadające odpowiednią wiedzę oraz doświadczenie w swojej specjalności. Podmiotem konsultowanym jest jednostka potrzebująca informacji niezbędnej do podjęcia decyzji. W powyż- szej definicji wyraźnie akcentowany jest zawodowy (fachowy) charakter udzielania konsultacji. Instytucją prawną wpisującą się w pierwotne znacze- nie terminu „konsultacja” jest doradztwo fachowe4. Polega ono na wspoma- ganiu funkcjonowania administracji publicznej przez fachowców lub na- ukowców posiadających wiedzę specjalistyczną. W ujęciu funkcjonalnym konsultacja jest formą zorganizowanego uczestnic- twa osób trzecich w szeroko pojętym procesie decyzyjnym. Jej celem jest wspomaganie podmiotu zobowiązanego do wydania rozstrzygnięcia poprzez dostarczenie decydentowi wiedzy specjalistycznej lub opinii osób bezpośred- nio zainteresowanych treścią rozstrzygnięcia. Ponadto w literaturze przed- miotu wskazuje się społeczne aspekty tego procesu. Zdaniem E. Knosali 3 Słownik wyrazów obcych, pod red. M. Bańki, Warszawa 2004, s. 506. 4 Zob. więcej: E. Knosala, Doradztwo naukowe w świetle prawa administracyjnego, Katowice 1981; A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji polskiej, Warszawa 1982; E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji publicznej, Bytom 2003, s. 123 i n.; P. Radziewicz, Doradztwo naukowe w pracach Sejmu, Prz. Sejm. 2013, nr 5, s. 33 i n. 27 Rozdział I. Pojęcie i rodzaje konsultacji „konsultacja stanowi instrument uzgadniania sprzecznych interesów, a więc służy rozwiązywaniu konfliktów, jest wreszcie formą współdziałania zainte- resowanych w procesie podejmowania decyzji i obarczania ich pewnym zakresem odpowiedzialności”5. Konsultacja nigdy nie ma charakteru samoistnego. Oznacza to, że działania konsultacyjne zawsze stanowią etap postępowania zmierzającego do wypra- cowania określonego wcześniej rozstrzygnięcia. W procesie przeprowadzania konsultacji w grę wchodzą zawsze dwa działania (lub zespoły działań). Jedno z nich można określić mianem „działania podstawowego”, drugie zaś mianem „działania konsultacyjnego”6. Jak wyjaśnia A. Wasilewski: „działanie podsta- wowe to zespół czynności, które składają się na proces decyzyjny wdrożony w związku z zamiarem podjęcia określonej decyzji, jak i sama decyzja, która musi być traktowana jako przyczyna całego działania. Działanie konsulta- cyjne można określić mianem działania służebnego, a więc zależnego od działania podstawowego”7. Analogicznie istotę konsultacji definiuje E. Olejniczak-Szałowska, wskazując, że „z konsultacją mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot konsultujący podejmuje działanie podstawowe, na jakimś jego etapie (ale zawsze przed podjęciem decyzji) uruchamia działanie konsultacyjne w społeczności lokalnej, przy czym działanie konsultacyjne nie ma bytu samoistnego, lecz jest subsydiarne w stosunku do działa podsta- wowego”8. Treścią procesu konsultacyjnego jest akt konsultacji, który polega na zasię- gnięciu opinii podmiotów lub osób zainteresowanych. Dla uniknięcia pro- blemów terminologicznych proponuję precyzyjne rozróżnianie dwóch wprowadzonych powyżej pojęć. Jest to o tyle istotne, że zaobserwować można instynktowne rozszerzanie zakresu pojęciowego terminu „konsulta- cja”. 5 E. Knosala, Doradztwo naukowe w świetle prawa..., s. 12. 6 A. Wasilewski, Zjawisko konsultacji we współczesnej administracji..., s. 26–27. 7 Tamże. 8 E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Sam. Ter. 1997, nr 1–2, s. 108. 28 1. Konsultacje – definicja pojęcia W procesie konsultacji zawsze uczestniczą dwie strony. Pierwszą jest decy- dent, czyli podmiot upoważniony lub zobowiązany do podjęcia decyzji. Pojęcie decydenta należy rozumieć szeroko, gdyż „nie będzie nim tylko osoba, ale także pewna struktura organizacyjna (organ kolegialny czy aparat pomocniczy, np. urząd gminy, wojewody, ministerstwo). Analiza statusu decydenta stanowi problem złożony, co wynika z faktu, iż w procesie decy- zyjnym często występuje wiele różnych podmiotów”9. W literaturze przed- miotu rozróżniono dwa rodzaje decydentów z uwagi na rodzaj posiadanych przez nich kompetencji10. Decydent o kompetencji materialnej posiada od- powiednią wiedzę (informację), aby przygotować projekt decyzji, natomiast decydent o kompetencji formalnej dokonuje wyboru określonego projektu11. W praktyce najczęściej zdarza się, że organy rozstrzygające o sprawach publicznych posiadają aparat pomocniczy niezbędny w procesie przygoto- wywania projektów, koncepcji lub planów. W tym miejscu należy także podkreślić, że są takie organy, które tego rodzaju aparatu pomocniczego zostały pozbawione. Jednym z przykładów mogą być organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Radnym przysługuje inicjatywa uchwałodawcza, lecz z mocy prawa obowiązek przygotowania projektów aktów prawa miejscowego spoczywa na organie wykonawczym. Ponadto organ stanowiący pozbawiony został aparatu pomocniczego w postaci na przykład urzędu gminy, dlatego też stosunkowo rzadko z inicjatywy rady przyjmowane są uchwały o charakterze merytorycznym. Dodatkowo na podstawie kryterium składu osobowego podmiotu rozstrzy- gającego można wyróżnić decydenta indywidualnego oraz kolegialnego12. Zasadniczo decydent kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia w formie głoso- wania. Zjawiskiem często obserwowanym w praktyce funkcjonowania orga- nów kolegialnych o kompetencji wykonawczej jest występowanie decernatu, czyli naturalnego podziału kompetencji członków tego organu. 9 E. Knosala (w:) E. Knosala, L. Zacharko, A. Matan, Nauka administracji, Kraków 2000, s. 38. 10 J. Gosiewski, Niektóre problemy wykorzystywania instytucji naukowych w działalności admini- stracji państwowej, OMT 1974, nr 6, s. 12 i n. 11 E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji..., s. 18. 12 E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do udziału w referendum lokalnym. Rozważania na tle ustawo- dawstwa polskiego, Łódź 2002, s. 37. 29 Rozdział I. Pojęcie i rodzaje konsultacji Drugim uczestnikiem procesu konsultacji jest indywidualny lub zbiorowy podmiot konsultujący. Ze względu na osobę konsultującą można wyróżnić trzy rodzaje konsultacji: fachowe (naukowe), publiczne oraz społeczne. Współcześnie zjawisko konsultacji ma istotne znaczenie społeczne, gdyż stanowi „ważny krok w kierunku poszukiwania nowej równowagi relacji między administracją publiczną a jednostką. Przede wszystkim daje się za- uważyć zmianę stylu zarządzania, dzięki zbliżeniu administracji i jednostki, co jest warunkiem niezbędnym harmonizowania tych stosunków. Nie chodzi tu tylko o zbliżenie przestrzenne, ale przede wszystkim psychologiczne, które staje się podstawową orientacją nowoczesnej strategii administracji”13. Pojęcie konsultacji stosowane w procesie decyzyjnym nie jest tożsame z in- stytucją współdziałania lub uzgodnienia, które występują zarówno na gruncie prawa materialnego, jak i prawa administracyjnego procesowego. Obowiązek współdziałania „pojawia się (...) najczęściej w sprawach, w któ- rych występuje wiele stron, gdy rozstrzygnięcie może wpływać nie tylko na prawa i obowiązki stron postępowania, ale także na prawa i obowiązki osób trzecich, wreszcie gdy realizacja decyzji może wywoływać skutki o istotnym znaczeniu społecznym, a także w sprawach wymagających udziału organów sprawujących funkcje kontrolne (inspekcyjne). Obowiązek współdziałania występuje zatem często w sprawach ochrony szeroko pojętego środowiska, zagospodarowania przestrzennego, budowlanych, gospodarki nieruchomo- ściami itp. Wprowadzony jest zazwyczaj poprzez zamieszczenie formuł zo- bowiązujących do podjęcia rozstrzygnięcia, tj.: «w uzgodnieniu», «w» lub «po porozumieniu», «za zgodą», «po zajęciu stanowiska», «po zasięgnięciu opinii». Należy podkreślić, że wyrażenia te nie są synonimami i wprowadzają znaczne zróżnicowanie pozycji prawnej organów współdziałających ze so- bą”14. Instytucja uzgodnienia występuje na przykład w ustawie o samorządzie gminnym; zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.g. projekt statutu gminy liczącej powyżej 300.000 mieszkańców podlega uzgodnieniu z Prezesem Rady Ministrów na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej. 13 E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji..., s. 134. 14 Cz. Martysz (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2010, s. 46. 30 2. Miejsce konsultacji w procesie decyzyjnym Współdziałanie organów administracji publicznej w prawie procesowym zostało uregulowane w art. 106 k.p.a.15 Zgodnie z treścią § 1 powołanego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jak wskazuje M. Dyl: „omawiany przepis reguluje wyłącznie kwestie proce- duralne i nie może stanowić samodzielnej podstawy do wyrażania stosownej opinii w formie postanowienia. Uprawnienie do wyrażania stanowiska musi wynikać w sposób jednoznaczny z przepisów powszechnie obowiązu- jącego prawa materialnego”16. 2. Miejsce konsultacji w procesie decyzyjnym Wypracowanie decyzji jest zawsze wynikiem przeprowadzonego procesu, który może się składać z kilku lub kilkunastu wzajemnie powiązanych eta- pów. Dlatego też organizacja procesu rozstrzygania o sprawach publicznych ma istotny wpływ na jakość stanowionego prawa, wydawanych decyzji ad- ministracyjnych oraz rozstrzygnięć o charakterze faktycznym. Według E. Knosali „istotnym warunkiem podjęcia trafnego rozstrzygnięcia jest właściwe zorganizowanie procesu decyzyjnego. Przykładowo, jeżeli określona kategoria podmiotów zostanie pominięta lub wyeliminowana z procesu decyzyjnego, istnieje prawdopodobieństwo, że ich interesy nie zostaną uwzględnione, w związku z czym nastąpi zaburzenie procesu decy- zyjnego. Pominięcie informacji, np. co do zasobów (finansowych, kadro- wych) pozostających do dyspozycji może spowodować, że opracowane alter- natywne decyzje będą nierealistyczne. Trudno sobie wyobrazić, by decyzja w sprawie podwyżki rent i emerytur była podjęta bez konsultacji z ministrem finansów”17. 15 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23. 16 M. Dyl (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 443. 17 E. Knosala (w:) E. Knosala, L. Zacharko, A. Matan, Nauka administracji, Kraków 2000, s. 56. 31 Rozdział I. Pojęcie i rodzaje konsultacji W tym miejscu należy wyjaśnić, że z punktu widzenia niniejszego opraco- wania „decyzja” lub „rozstrzygnięcie” nie oznacza indywidualnego oraz konkretnego aktu administracyjnego, lecz szeroko definiowany akt wyboru, którego dokonuje organ administracji publicznej. Niezależnie od treści konkretnej decyzji zawsze stanowi ona akt woli uprawnionego decydenta, który musi wybrać pomiędzy co najmniej dwiema istniejącymi możliwościa- mi. Analogicznie interpretowane jest to pojęcie w teorii organizacji. Według J. Zieleniewskiego decyzją nazywany jest akt wyboru jednego działania z pewnej liczby działań, które wydają się możliwe w danym momencie18. W literaturze przedmiotu prezentowane są rozmaite typologie decyzji. Wśród najważniejszych należy wskazać decyzje wewnątrzsystemowe i zewnętrzne19. W pierwszej wskazanej klasyfikacji podstawowym kryterium poddziału jest adresat. Oznacza to, że decyzje wewnętrzne dotyczą organizacji administracji. Inaczej niż decyzje zewnętrzne, które służą realizacji zadań nałożonych na administrację publiczną. W prezentowanej typologii należy wyróżnić także decyzje o charakterze mieszanym, które jednocześnie będą skierowane do organów administracji oraz podmiotów zewnętrznych. Tego rodzaju aktem jest uchwała rady gminy (lub zarządzenie wójta) o przeprowadzeniu konsul- tacji społecznych, gdyż reguluje ona wewnętrzną strukturę aktu konsultacji, a jednocześnie skierowana jest do członków lokalnej wspólnoty samorządo- wej. W polskim ustawodawstwie tylko niektóre procesy decyzyjne przeprowadza- ne przez organy administracji publicznej zostały uregulowane. Jednym z przykładów takiej regulacji jest kodeks postępowania administracyjnego, który reguluje procedurę wydawania indywidualnych decyzji administracyj- nych, rozstrzygania sporów kompetencyjnych oraz wydawania zaświadczeń. Szerzej definiowane procesy decyzyjne (tzn. wypracowanie decyzji dotyczą- cych kierunków działania) z natury swojej nie są regulowane prawnie. Ich przebieg wynika tylko z zasad prakseologii jako nauki o sprawnym działaniu. 18 J. Zieleniewski, Organizacja i zarządzanie, wyd. 5, Warszawa 1976, s. 480. 19 E. Knosala (w:) E. Knosala, L. Zacharko A. Matan, Nauka administracji, s. 45; zob. także J.A.F. Stoner, Ch. Wankler, Kierowanie, Warszawa 1992, s. 122. Powołani autorzy wyróżniają także decyzje programowane i nieprogramowane. 32 2. Miejsce konsultacji w procesie decyzyjnym Według E. Knosali proces decyzyjny można podzielić na następujące etapy20: 1) określenie problemu decyzyjnego, a więc delimitacja pola (przedmiotu), którego decyzja ma dotyczyć, oraz kręgu podmiotów, w których interesy oraz wartości decyzja integruje; innymi słowy, zadaniem organu jest określenie zakresu podmiotowego oraz przedmiotowego projektowanej decyzji; 2) określenie celów, które w drodze podjętej decyzji mają zostać osiągnięte; dobór celów następuje w oparciu o obowiązujące normy oraz kryteria optymalizacji; na tym etapie dokonuje się oceny przyjętych celów oraz wyznacza obszary konfliktowe; 3) w ramach procesu decyzyjnego następuje opracowanie alternatyw decy- zyjnych wraz z programem realizacyjnym, który określa horyzont czaso- wy oraz niezbędne środki realizacji; 4) ustalenie brakujących środków niezbędnych do realizacji decyzji; 5) zdefiniowanie ograniczeń decyzyjnych. Istotne znaczenie z punktu widzenia skuteczności funkcjonowania admini- stracji publicznej ma odpowiednie zdefiniowanie problemu decyzyjnego. Proces rozstrzygania o sprawach publicznych służy racjonalnemu rozwiązy- waniu spraw ważnych dla państwa oraz mieszkańców i ich wspólnot. Zda- niem J. Bocia „nie ma przedsięwzięć państwa i samorządu nieadresowanych w ostateczności do człowieka, należy uznać, że podstawowym celem działania administracji jest dobro jednostki, którego sposób i rozmiar ochrony może być determinowany dobrem pozostałych jednostek jako grupy społecznej”21. Dzięki temu mogą być łagodzone oraz rozwiązywane konflikty między przeciwstawnymi interesami i wartościami22. W literaturze przedmiotu23 stwierdza się, że źródła potencjalnych konfliktów mogą być wielorakie. Na gruncie samorządu terytorialnego mogą być one w szczególności powodo- wane: 20 E. Knosala, Decyzja i doradztwo w administracji..., s. 20. 21 J. Boć (w:) Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2000, s. 23. 22 E. Knosala (w:) E. Knosala, L. Zacharko, A. Matan, Nauka administracji, s. 57. Na temat konflik- tów wartości w samorządzie terytorialnym zob. także: A. Piekara, Aksjologiczne i pragmatyczne aspekty samorządu terytorialnego, Sam. Ter. 1991, nr 1–2, s. 76 i n. 23 Zob. E. Gługiewicz, Decyzja samorządu terytorialnego w warunkach konfliktu, Sam. Ter. 1991, nr 10, s. 13–14. 33
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Samorządowe konsultacje społeczne
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: