Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00065 005733 11250932 na godz. na dobę w sumie
Skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej - ebook/pdf
Skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron:
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-395-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W publikacji dokonano analizy skuteczności unijnego prawa administracyjnego z perspektywy osiągania celów prawa. Zbadano działanie współczesnej administracji, posługując się przykładem wyodrębnionej dziedziny unijnego prawa administracyjnego przy wykorzystaniu nowatorskiej metody rejestrowanych faktów. Scharakteryzowano uwarunkowania funkcjonowania administracji sieciowej, w tym pozostającej w strukturach ponadnarodowych.
W opracowaniu przedstawiono wiele pojęć niezbędnych do opisu skuteczności prawa, takich jak:
1) rodzaje skuteczności prawa,
2) przestrzeganie i wykonywanie prawa,
3) interwencja prawna,
4) czynniki skuteczności prawa unijnego,
5) nowoczesne procedury administracyjne.
Omówiono również takie zjawiska, jak: partycypacja, orkiestracja, prywatyzacja, kooperacja w kontekście postępowania administracyjnego. Podjęto ponadto problematykę znaczenia soft law we współczesnym prawie administracyjnym. Zwrócono uwagę na doniosłość prawa procesowego oraz norm etyki zawodowej i dostępu do wiedzy w sytuacji braku regulacji materialnoprawnej. Wykazano również aktualność, choć nie bez niezbędnych modyfikacji, niektórych tradycyjnych koncepcji prawa administracyjnego, takich jak: ciągi działań administracji z udziałem działań faktycznych, uznanie administracyjne, władztwo administracyjne.
Książka skierowana jest nie tylko do teoretyków prawa, lecz także praktyków prawa: adwokatów i radców prawnych oraz urzędników.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej Joanna Wegner-Kowalska MONOGRAFIE WARSZAWA 2017 Stan prawny na 2 stycznia 2017 r. Recenzent Prof. dr hab. Jerzy Supernat Wydawca Małgorzata Stańczak Redaktor prowadzący Joanna Tchorek Opracowanie redakcyjne Anna Dudzik Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2017 ISBN 978-83-8107-208-3 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl SPIS TREŚCI Wykaz skrótów ..................................................................................... 9 Wstęp ..................................................................................................... 13 Rozdział I Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach krajowym, unijnym i międzynarodowym ....................................... 17 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej .................................... 17 1.1. Istota i rozwój ochrony weterynaryjnej w Polsce ............ 17 1.2. Ochrona weterynaryjna w prawie międzynarodowym ... 26 1.3. Ochrona weterynaryjna w prawie unijnym ...................... 31 2. Zadania realizowane w sferze ochrony weterynaryjnej ............ 33 3. Organizacja ochrony weterynaryjnej .......................................... 43 4. Prawodawstwo weterynaryjne jako składnik unijnego prawa administracyjnego .......................................................................... 59 Idea governance (good governance) a wypełnianie zadań w sferze ochrony weterynaryjnej ................................................. 76 6. Uwagi końcowe .............................................................................. 87 5. Rozdział II Środki i procedury realizacji zadań w ochronie weterynaryjnej 89 1. Pluralizm, komplementarność i konkurencja instrumentów (środków administracyjnych) wykonywania zadań przez administrację publiczną ................................................................ 89 6 Spis treści 2. Reglamentacja działalności objętej ochroną weterynaryjną w świetle idei governance ............................................................... 99 2.1. Neo-Weberowska koncepcja administracji w sferze ochrony weterynaryjnej ....................................................... 104 2.2. Koegzystencja środków „miękkich” i „twardych” ........... 106 2.3. Sterowanie i orkiestracja w przewodzeniu siecią organów ochrony weterynaryjnej ...................................... 111 2.4. Nadzór, kontrola oraz dozór i monitoring weterynaryjny ....................................................................... 114 3. Katalog form działania administracji w sferze ochrony weterynaryjnej ................................................................................ 126 4. Heterogeniczność procedur .......................................................... 132 5. Relacje między procedurami typu governance a pozostałymi typami procedur ............................................................................. 147 6. Uwagi końcowe .............................................................................. 149 Rozdział III Mechanizm działania unijnego prawa administracyjnego ......... 152 1. Problemy metodologii badań nad działaniem prawa ............... 152 2. Charakterystyka funkcjonowania prawa unijnego .................... 164 3. Stosowanie, kontrola przestrzegania i wykonywanie prawa unijnego ........................................................................................... 185 4. Uwagi końcowe .............................................................................. 207 Rozdział IV Dylematy badania skuteczności unijnego prawa administracyjnego (w kontekście ochrony weterynaryjnej) ....... 209 1. Pojęcie skuteczności prawa unijnego .......................................... 209 2. Determinanta celów interwencji prawnej ................................... 224 3. Problem oceny skutków interwencji prawnej ............................ 246 4. Warunki skuteczności unijnego prawa administracyjnego ..... 273 5. Uwagi końcowe .............................................................................. 284 Spis treści 7 Rozdział V Funkcjonowanie unijnego prawa administracyjnego w sferze ochrony weterynaryjnej – kilka przykładów .................................. 286 1. Sprawa afrykańskiego pomoru świń – African Swine Feaver (ASF), 2014–2015 r. ....................................................................... 286 2. Sprawa zwalczania encefalopatii gąbczastej – Bovine Spongiform Encephalopathy (BSE), 2004–2016 r. ...................... 294 3. Sprawa zwalczania pałeczek salmonelli, 2014–2015 r. .............. 301 4. Sprawa transportu wewnątrzwspólnotowego koni – 2014 r. ... 305 5. Sprawa nadzoru nad wytwarzaniem produktów pochodzenia zwierzęcego – 2015 r. ............................................. 310 Zakończenie .......................................................................................... 313 Bibliografia ........................................................................................... 323 Akty prawne k.p.a. Konstytucja RP p.p.s.a. rozporządzenie nr 1069 rozporządzenie nr 178 WYKAZ SKRÓTÓW – – – – – ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo‐ wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwiet‐ nia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo‐ waniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Ra‐ dy nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. okreś‐ lające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzez‐ naczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporzą‐ dzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz.Urz. UE L 300, s. 1) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Ra‐ dy nr 178/2002 z 28 stycznia 2002 r. ustanawia‐ jące ogólne zasady i wymagania prawa żywnoś‐ ciowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bez‐ pieczeństwa Żywności oraz ustanawiające pro‐ cedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.Urz. UE L 31, s. 1) 10 rozporządzenie nr 852 rozporządzenie nr 853 rozporządzenie nr 854 rozporządzenie nr 882 TFUE u.i.w. u.s.d.g. – – – – – – – Wykaz skrótów rozporządzenie (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.Urz. UE L 139, s. 1 ze zm.) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Ra‐ dy nr 853/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawia‐ jące szczególne przepisy dotyczące higieny w od‐ niesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz.Urz. UE L 139, s. 55 ze zm.) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Ra‐ dy nr 854/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawia‐ jące szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produk‐ tów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz.Urz. UE L 139, s. 206) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Ra‐ dy nr 882/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz. UE L 165, s. 1) Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz. UE 2012 C 326, s. 47 – wersja skonso‐ lidowana) ustawa z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Wetery‐ naryjnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1077 ze zm.) ustawa z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1829 ze zm.) Wykaz skrótów 11 Inne CYELP ECR OTK-A PiP RPEiS TSUE ZNSA – – – – – – – Croatian Yearbook of European Law and Policy European Court Reports Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A Państwo i Prawo Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyj‐ nego WSTĘP Problematyka skuteczności prawa od lat przyciąga uwagę doktryny. Istotny wkład w rozwój badań tego zagadnienia wniosły prace wiel‐ kiego teoretyka – prof. J. Wróblewskiego. Jego rozważania prowadzone jednak były w odmiennych warunkach systemowych i nie dotyczyły – bo też nie mogły – unijnego prawa administracyjnego. Będący przed‐ miotem książki temat skuteczności unijnego prawa administracyjnego analizuję, tak jak wskazany autor, w ujęciu funkcjonalnym, kojarzonym z wypełnianiem celów prawa. Starałam się zweryfikować niektóre z tez sformułowanych przez pro‐ fesora J. Wróblewskiego, odnosząc je do unijnego prawa administra‐ cyjnego. Przedmiot badań wiąże się z twierdzeniem, że w unijnym pra‐ wie administracyjnym daje się zidentyfikować pewne wyznaczone do realizacji przez administrację cele. Pojawia się w związku z tym pytanie, w jaki sposób są one konstruowane, kto je formułuje i czy poddają się hierarchizacji. Do czego sprowadza się obowiązek realizacji tych celów i jak przekłada się on na działanie aparatu publicznego? Poczynienie ustaleń w tym zakresie otwiera możliwość rozważenia zależności mię‐ dzy celami prawa unijnego a uzyskiwanymi rezultatami. Wiele lat temu dokonano w nauce opisu i systematyzacji czynników skuteczności pra‐ wa. W pracy podjęłam próbę ich szczegółowej charakterystyki w od‐ niesieniu do unijnego prawa administracyjnego. Zakres i złożoność regulacji unijnego prawa administracyjnego wy‐ kluczyły przeprowadzenie badań obejmujących jego całość. Z tego po‐ wodu posłużyłam się przykładem ochrony weterynaryjnej. Z uwagi na 14 Wstęp cechy tej części porządku prawnego, przykład ten w sposób możliwie pełny i wierny oddaje przymioty unijnego prawa administracyjnego. W ochronie weterynaryjnej skupiają się bowiem idee nowoczesnej ad‐ ministracji, której powierzono realizację licznych zadań polegających na zapewnieniu określonego poziomu ochrony jednostki przed roz‐ maitymi zagrożeniami. Ochrona weterynaryjna, podobnie jak inne dziedziny, takie jak ochrona sanitarna, środowiska czy ładu budowla‐ nego, wyraża cechy tradycyjnej funkcji prawa administracyjnego po‐ legającej na sprawowaniu policji administracyjnej. Omawiana regula‐ cja zawarta jest głównie w aktach prawa unijnego, w większości bez‐ pośrednio skutecznych w porządkach krajowych. W funkcjonowaniu administracji ochrony weterynaryjnej przeplatają się zaś działania ad‐ ministracji krajowej i unijnej, powiązanej różnymi typami zależności. Zjawiska obserwowane w prawie administracyjnym i strukturach ad‐ ministracji ochrony weterynaryjnej mają więc wymiar uniwersalny, właściwy dla całego unijnego prawa administracyjnego. Można zadać pytanie o rolę prawodawcy krajowego w realizowaniu celów prawa unijnego oraz odpowiedzialność z tego tytułu. Towarzyszą temu dalsze pytania. W jaki sposób administracja wywiązuje się dziś z rozlicznych, formułowanych w sposób rozproszony zadań? Jakie in‐ strumentarium prawne jest tu wykorzystywane? Czy osiąganie celów unijnego prawa administracyjnego wymaga odmiennych form lub procedur i czy prawodawca krajowy dysponuje pełną swobodą w ich konstruowaniu? Istotnym wątkiem moich rozważań jest kwestia zorganizowania ad‐ ministracji, a w szczególności to, czy założenia unijnego prawa admi‐ nistracyjnego stawiają w tym zakresie jakieś szczególne wymagania. Współistnienie wielu kategorii organów administracji krajowej i unij‐ nej skłania zaś do zastanowienia, w jaki sposób układane są relacje między nimi i czy wielość ta nie stoi na przeszkodzie uzyskiwaniu sku‐ teczności prawa. Nadmierny rozrost administracji i wysuwany w związku z tym postulat ograniczania aparatu publicznego skłania z kolei do pytania, czy – przy uwzględnieniu specyfiki prawa unijnego – ukształtowanie odrębnej służby ochrony weterynaryjnej jest potrzeb‐ ne. Szybki przepływ informacji i ich przetwarzania oraz nieograniczo‐ Wstęp 15 ny dostęp do wiedzy mogłyby sugerować, że nie jest konieczne utrzy‐ mywanie tak wyspecjalizowanego i kosztownego zarazem pionu w ad‐ ministracji. Publikacja składa się z pięciu rozdziałów, z których pierwszy został po‐ święcony charakterystyce unijnego prawa administracyjnego oraz re‐ gulacji ochrony weterynaryjnej, zakreślając przedmiot dalszych badań. Następnie zaprezentowałam współczesną koncepcję zadań publicz‐ nych i ich wypełniania, a także – cechy środków i form działania ad‐ ministracji wraz z towarzyszącymi im instrumentami procesowymi (rozdział drugi). Uwarunkowania badawcze związanego z osiąganiem skuteczności działania prawa wraz z opisem tego zjawiska zostały przedstawione w kolejnym, trzecim rozdziale. Przedmiotem rozdziału czwartego stały się problemy badawcze skuteczności unijnego prawa administracyjnego, obejmujące rozważenie samego pojęcia skutecz‐ ności prawa unijnego, celów tego prawa, oraz weryfikacji skutków po‐ dejmowanej interwencji prawnej i wreszcie – warunków skuteczności unijnego prawa administracyjnego. W rozdziale piątym zilustrowałam zaobserwowane w praktyce przypadki działania unijnego prawa admi‐ nistracyjnego. Nie jest oczywiście możliwe, z uwagi na obszerność re‐ gulacji ochrony weterynaryjnej, przedstawienie działania jej norm w sposób wyczerpujący. Z tego powodu ograniczam się do wybranych przykładów z praktyki administracyjnej związanych z rozwiązywaniem konkretnych problemów w zapewnianiu określonego poziomu bez‐ pieczeństwa zdrowia zwierząt i ludzi. Dane, na podstawie których przygotowałam rozdział piąty, pochodzą przede wszystkim z badań własnych mających formę wywiadów z pracownikami inspekcji wete‐ rynaryjnej, jak również materiałów pozyskanych w trybie dostępu do informacji publicznej. Rozważania poświęcone funkcjonowaniu nowoczesnej administracji w systemie o złożonym charakterze wymagały wielowątkowych badań. Rozpatrywanie działania prawa oraz istoty funkcjonalnej skuteczności prawa wymagało wielu odniesień do teorii i socjologii prawa. Korzys‐ tałam także z dorobku doktryny materialnego prawa administracyjne‐ go, zwłaszcza w zakresie zagadnienia środków administracyjnych oraz prawnych form działania administracji. 16 Wstęp W odniesieniu do uwarunkowań organizacji aparatu publicznego się‐ gałam do prac poświęconych nauce administracji oraz organizacji i za‐ rządzania w sferze publicznej. Nie mniej przydatne okazały się ustale‐ nia doktryny prawa o postępowaniu administracyjnym, a to w anali‐ zach procedur i instrumentów procesowych wykorzystywanych w wy‐ konywaniu prawa przez administrację. Nauce trudno jest wyjść poza krąg ustaleń w odniesieniu do badania skuteczności prawa, poczynionych niegdyś przez teoretyków prawa. W publikacji prezentuję analizę tego zagadnienia na niższym poziomie abstrakcji, w odniesieniu do wyodrębnionej części porządku prawnego. Formuła oceny skuteczności unijnego prawa administracyjnego w sfe‐ rze ochrony weterynaryjnej jest – co oczywiste – nader skomplikowana. W pracy przedstawiam pewną propozycję metodologiczną, w jaki spo‐ sób – przy istniejących ograniczeniach – skuteczność tę można badać. Posłużyłam się przede wszystkim metodą socjologiczną, bądź mówiąc inaczej, analizą „rozumiejącą”, wykorzystującą badanie pewnych fa‐ któw rejestrowanych. Stanowiły je orzeczenia sądowe z zakresu regu‐ lacji ochrony weterynaryjnej, a dodatkowo – w rozdziale piątym – do faktów tych zaliczyłam także pewne zarejestrowane działania admini‐ stracji. Skorzystanie z tej metody ujawniło szereg punktów zbieżnych między poczynionymi w pracy ustaleniami teoretycznymi a spostrze‐ żeniami praktyki. Pragnę w tym miejscu wyrazić podziękowania Panu Profesorowi zw. dr. hab. Jerzemu Supernatowi za wszelkie niezwykle cenne wska‐ zówki i sugestie. Ich uwzględnienie pozwoliło mi spojrzeć na udosko‐ nalenie rozprawy. Podziękowania także składam Głównemu Lekarzo‐ wi Weterynarii – Panu Doktorowi Włodzimierzowi Skorupskiemu, za pomoc w przygotowaniu i wydaniu tej książki. Łódź, styczeń 2017 r. Rozdział I EWOLUCJA SYSTEMU OCHRONY WETERYNARYJNEJ W WYMIARACH KRAJOWYM, UNIJNYM I MIĘDZYNARODOWYM 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 1.1. Istota i rozwój ochrony weterynaryjnej w Polsce Pojęcie „ochrona” w języku potocznym wiąże się przede wszystkim z zabezpieczaniem przed czymś niekorzystnym, złym, krzywdzącym, niebezpiecznym. Słowniki jedno ze znaczeń tego pojęcia łączą ze strażą czuwającą nad bezpieczeństwem lub utrzymującą porządek1. Niewąt‐ pliwie realizacja ochrony powinna dokonywać się systemowo, całoś‐ ciowo, poprzez zespół różnych elementów wzajemnie ze sobą powią‐ zanych, na siebie oddziaływających, cechujących się ładem i stanowią‐ cych całość, w której miejsce każdego z nich względem siebie jako części owej całości da się dokładnie określić2. Tylko w ten sposób można za‐ pobiegać oraz zwalczać zagrożenia płynące z otoczenia systemu, czyli 1 M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1982, s. 437; S. Skorupka, H. Auderska, Z. Łempicka (red.), Mały słownik języka polskiego, Warszawa 1969, s. 477. 2 A. Podsiad, Słownik terminów i pojęć filozoficznych, Warszawa 2001, s. 854; J.M. Dołęga, Sozologia systemowa – dyscyplina XXI wieku, Problemy Ekorozwoju 2006, nr 2, s. 17. 18 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... rzeczywistości, która wchodzi z nim w relacje. Trafne wydaje się więc operowanie terminem „ochrona systemowa”, określonym przez J.M. Dołęgę jako wszechstronne działanie człowieka w sferze nauki, techniki, technologii, pedagogiki i dydaktyki na rzecz ochrony szeroko rozumianej przyrody. W pracy posługuję się nim w sposób uniwersal‐ ny, mając na myśli spójny zespół działań w celu zabezpieczenia okreś‐ lonego dobra prawnego we wszelkich sferach aktywności człowieka3. Ochrona systemowa jest zatem całościową, wyczerpującą aktywnością człowieka dla dóbr podlegających ochronie z wykorzystaniem wszel‐ kich dostępnych narzędzi. Dostarczać ich mogą w szczególności far‐ macja, medycyna, zootechnika, technologia, pedagogika, dydaktyka oraz prawo. W niniejszej publikacji ochronę tę identyfikuję z funkcjo‐ nowaniem zespołu norm prawnych regulujących kompetencje, zada‐ nia i dostępne środki, organizację oraz postępowanie organów powo‐ łanych do zabezpieczenia określonego dobra przed niekorzystnym, niebezpiecznym działaniem. Wśród dóbr stanowiących przedmiot ochrony w prawie administra‐ cyjnym znajdują się zdrowie i życie ludzkie. Istotny wpływ na ich za‐ chowanie wywierają relacje człowieka ze światem przyrody. Doniosłą rolę odgrywa tu weterynaria, to jest nauka stanowiąca część biologii, zajmująca się zapobieganiem i przywracaniem naruszonej równowagi w środowisku naturalnym4. W ujęciu sozologicznym, a więc obejmu‐ jącym te elementy nauk przyrodniczych, technicznych i humanistycz‐ nych, które są konieczne dla rozwiązywania dzisiejszych skompliko‐ wanych zagadnień ochrony przyrody i jej zasobów oraz zabezpieczenia trwałości ich użytkowania5, weterynaria pełni szereg użytecznych czło‐ wiekowi funkcji w zakresie ochrony i kształtowania środowiska antro‐ pogenicznego i hodowlanego. Wśród zadań weterynarii wyróżnia się 3 J.M. Dołęga, Sozologia systemowa..., s. 17. 4 T. Rotkiewicz, S. Tarczyński, Etyka i deontologia weterynaryjna [w:] T. Rotkiewicz, Historia weterynarii i deontologia, Olsztyn 2006, s. 331–332. 5 W. Goetel, O trwałości użytkowania zasobów przyrody, Nauka Polska 1963, nr 3, s. 45–50; W. Goetel, Sozologia i sozotechnika, Zeszyty Naukowe Akademii Górniczo-Hutniczej im. Stanisława Staszica. Zeszyt Specjalny nr 21; J.M. Dołęga, Sozologia systemowa..., s. 11–26; L. Gawor, Walery Goetel and the Idea of Sozology, Problemy Ekorozwoju 2013, nr 8, s. 83–89. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 19 przede wszystkim ochronę zdrowia publicznego, dobrostanu i zdrowia zwierząt hodowanych przez człowieka oraz wolno żyjących (w szcze‐ gólności zwalczanie chorób zwierząt oraz gwarantowanie właściwej ja‐ kości pasz), zapewnianie bezpiecznej żywności, higieny hodowli i pro‐ dukcji żywności, w tym w zakresie gospodarki odpadami, ochronę śro‐ dowiska naturalnego, w szczególności poprzez zwalczanie zagrożeń toksykologicznych6. Ochrona weterynaryjna ma dość długą historię i od początku opierała się na założeniach policji administracyjnej i w ten sposób funkcjonuje zresztą do dziś. Przez policję administracyjną ro‐ zumie się współcześnie zespół funkcji władzy publicznej w zakresie ochrony szeroko rozumianego bezpieczeństwa publicznego7. Tak ro‐ zumiana policja posługuje się narzędziami ingerencji władczej w sferę działalności gospodarczej. Na plan pierwszy wysuwa się tu reglamen‐ tacja i regulacja gospodarcza, zaś w zakresie stosowania prawa – kon‐ trola, nadzór i kierownictwo, w tym stosowanie sankcji8. W Polsce pierwsza agenda policyjna pojawiła się w okresie Sejmu Czte‐ roletniego jako jeden z pięciu departamentów Rady Nieustającej. Do kompetencji policji zaliczano m.in. czynności nadzoru nad warunkami higienicznymi i zdrowotnymi w kraju9. W ten nurt wpisuje się Kon‐ stytucja sejmowa z 1774 r., w której ustanowiono po raz pierwszy or‐ gany zwalczające zaraźliwe choroby zwierząt w osobach lekarzy i fel‐ czerów do kontrolowania i niedopuszczania do szerzenia się zaraz byd‐ ła i owiec. W późniejszym okresie tereny Rzeczypospolitej objęte były w tym zakresie prawodawstwem państw zaborczych wedle dwóch re‐ 6 T. Rotkiewicz, S. Tarczyński, Etyka i deontologia..., s. 332–333. 7 J. Dobkowski, Pojęcie policji administracyjnej [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 143–159 i podana tam literatura, na temat pojęcia bezpieczeństwa publicznego zob. E. Ura, S. Pieprzny, T. Pado, Pojęcie bezpieczeństwa publicznego w prawie administracyjnym [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 161–177. 8 K. Strzyczkowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 2011, s. 148–188. 9 A. Matan, Policja administracyjna jako funkcja administracji publicznej [w:] J. Łukasiewicz (red.), Nauka administracji wobec wyzwań współczesnego państwa prawa, Materiały z Międzynarodowej Konferencji Naukowej, Cisna 2–4 czerwca 2002 r., Rzeszów 2002, s. 353. 20 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... żimów: cywilnego i wojskowego10. Choć rozbiory przerwały na wiele lat suwerenny rozwój polskiej administracji, ziemie polskie pod wzglę‐ dem organizacji aparatu publicznego nie funkcjonowały w próżni. Wielu Polaków zresztą aktywnie uczestniczyło w tworzeniu prawa i struktur administracyjnych obowiązujących na terenie zaborów. Na uwagę zasługuje obowiązująca w Królestwie Polskim ustawa z 1844 r. o policji weterynaryjnej, która wszechstronnie i szczegółowo uregulo‐ wała zagadnienia weterynaryjne11. Po odzyskaniu niepodległości zamysł stworzenia administracji wete‐ rynaryjnej oparty był o założenia instytucji policji administracyjnej, której zaczątkiem była ustawa z 1844 r., a przede wszystkim jej § 4, 11, 12, 13 i n. Przepisy te regulowały zadania i kompetencje lekarzy rzą‐ dowych, do których zaliczano lekarzy powiatowych, ich pomocników, lekarzy miejskich lub lekarzy weterynaryjnych rządowych. Ponadto, normowały zasady współpracy miejscowych urzędników policyjnych z lekarzami rządowymi, powierzając tym pierwszym wiele obowiązków informacyjnych i sprawozdawczych ze stanu zdrowia zwierząt zaob‐ serwowanego w terenie. Pewne zadania nałożono na Komisję Rządową Spraw Wewnętrznych i gubernatorów cywilnych oraz naczelników powiatowych, a także – proboszczów lub administratorów parafii. Do obowiązków lekarza rządowego należało przede wszystkim przybycie – na skutek informacji przekazanej przez urzędnika policyjnego – na miejsce pojawienia się choroby. W przypadkach niewymagających osobistej interwencji lekarza rządowego mógł on wydać stosowne za‐ lecenia medyczne na odległość. Pojawienie się zarazy bydlęcej obligo‐ wało z kolei Komisję Rządową Spraw Wewnętrznych do zawiadomie‐ nia o tym wszystkich gubernatorów cywilnych, a ci z kolei mieli obo‐ wiązek poinformowania naczelników powiatowych. Powinności pro‐ boszczów lub administratorów parafii polegały na informowaniu ludności podczas nabożeństw o pisemnie określonych przez lekarza 10 Por. szerzej na ten temat J. Kita, 90 lat polskiej służby weterynaryjnej, Życie Weterynaryjne 2009, nr 11, s. 914–916; K. Millak, Polacy w nauce i służbie weterynaryjnej u obcych, Kwartalnik Historii Nauki i Techniki 1957, nr 2, s. 292–328. 11 Chodzi o ustawę o policji weterynaryjnej, czyli przepisy mające na celu zapobieganie i uśmierzanie chorób panujących i zaraźliwych między zwierzętami domowemi, przyjęte na posiedzeniu Rady Administracyjnej Królestwa Polskiego w dniach 14–26 kwietnia 1844 r. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 21 rządowego oznakach choroby zakaźnej. Od początku II Rzeczypospo‐ litej administracja weterynaryjna pełniła zadania ochrony bezpieczeń‐ stwa i zdrowia publicznego przed szeregiem zagrożeń, mających roz‐ maite źródła, które upatrywano wówczas „w siłach przyrody, zwierząt, roślin, drobnoustrojów, wrogich lub lekkomyślnych ludzi oraz koliz‐ jach między interesem prywatnym a interesem zbiorowości ludzkiej”12. W jednym z pierwszych aktów niepodległej Polski z 1918 r. utworzono wojskową i cywilną służbę weterynaryjną13. Na szczegółową regulację organów weterynarii zdecydowano się w niecały rok później, ustana‐ wiając trójstopniową strukturę organów służby weterynaryjnej14. Jako organ pierwszej instancji funkcjonował starosta powiatowy, organem II instancji był wojewoda a na czele służby stał Minister Rolnictwa i Dóbr Państwowych15. Orzecznictwo w sprawach weterynaryjnych starosty zapadało wedle właściwości miejscowej i instancyjnej16. Po‐ nadto, w województwach funkcjonowały departamenty rolnictwa i we‐ terynarii, a w ich strukturach – oddziały weterynarii, w których po‐ zostawali w zatrudnieniu lekarze weterynaryjni17. Zadania służby we‐ terynaryjnej ujęto w postaci klauzuli generalnej. Zgodnie z art. 1 ustawy należały doń „wszelkie sprawy, które ze wzglądu na swą naturę mogą wywierać wpływ na stan zdrowiał zwierząt domowych a tem samem 12 Por. S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 136; Z. Leoński, Istota i rodzaje policji administracyjnej (zagadnienia wybrane) [w:] Z. Niewiadomski, J. Buczkowski, J. Łukasiewicz, J. Posłuszny, J. Stelmasiak (red.), Administracja u progu XXI wieku. Prace dedykowane prof. zw. dr hab. Janowi Szreniawskiemu z okazji 45-lecia pracy naukowej, Przemyśl 2000, s. 345–346; M. Janik, Policja sanitarna, Warszawa 2012, s. 57–70. 13 Na podstawie dekretu Naczelnika Państwa z 31 listopada 1918 r. o przekazaniu służby weterynaryjnej z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych do Ministerstwa Rolnictwa i Dóbr Państwowych. 14 W drodze rozporządzenia Rady Ministrów z 27 września 1920 r. w przedmiocie tymczasowej organizacji państwowej służby weterynaryjnej (Dz.U. poz. 676). 15 Zob. art. 3, 8 i 10 rozporządzenia z 27 września 1920 r. 16 Na podstawie art. 8 rozporządzenia wykonawczego do rozporządzenia z 28 sierpnia 1919 r. o tymczasowej organizacji powiatowych władz administracyjnych pierwszej instancji na obszarze b. zaboru rosyjskiego (Dz. Pr. P. P. Nr 72 poz. 426, Dz.U. Nr 90, poz. 489 ze zm.), a następnie – art. 1 i 2 ustawy z 1 sierpnia 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych (Dz.U. Nr 91, poz. 712). 17 Por. art. 9 zdanie pierwsze i drugie rozporządzenia w przedmiocie tymczasowej organizacji państwowej służby weterynaryjnej. 22 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... na rozwój hodowli tych zwierząt oraz stanowić ochronę ludzi przed chorobami odzwierzęcemi (zoonozami)”. W szczególności służba opracowywała projekty wszelkich ustaw i rozporządzeń z dziedziny służby weterynaryjnej, sprawowała nadzór nad wykonywaniem ustaw i rozporządzeń administracyjnych o zapobieganiu zaraźliwym choro‐ bom zwierzęcym, nadzorowała stacje dla badań diagnostycznych oraz wytwórnie szczepionek i surowic dla celów weterynaryjnych, kontro‐ lowała hodowle, rzeźnie oraz handel zwierzętami i produktami pocho‐ dzenia zwierzęcego, opiekę nad zwierzętami domowymi (art. 2 lit. a–p). W powiatach sprawy weterynaryjne rozpoznawano przy pomocy pań‐ stwowych lekarzy weterynaryjnych, zatrudnionych w starostwach z le‐ karzem weterynarii – referentem – na czele18. Prócz tego, starosta miał prawo powierzać lekarzom wolnopraktykującym czynności lekarzy państwowych19. Do zadań państwowych lekarzy weterynaryjnych na‐ leżało bezpośrednie wykonywanie ustaw i rozporządzeń z zakresu za‐ pobiegania zaraźliwym chorobom i ich zwalczania20. Państwowy lekarz weterynaryjny – referent pełnił również obowiązki referenta wetery‐ naryjnego wydziału powiatowego i w ten sposób był jednocześnie urzędnikiem samorządowym21. Dodać trzeba, że w okresie międzywo‐ jennym Polska stała się stroną wielu umów międzynarodowych, m.in. Konwencji międzynarodowej o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwie‐ rzęcych, podpisanej w Genewie dnia 20 lutego 1935 r.22 Po II wojnie światowej Polska nadal pozostawała związana zobowiązaniami wyni‐ kającymi z prawa międzynarodowego, podjętymi przed 1939 r. Wy‐ tyczne zawarte zwłaszcza w wymienionej konwencji nie stały się jednak jednoznacznym drogowskazem unormowań uchwalonych w okresie 18 Por. art. 11 zdanie siódme rozporządzenia w przedmiocie tymczasowej organizacji państwowej służby weterynaryjnej. 19 Regulacja ta zapoczątkowała instytucję wyznaczenia lekarza niezatrudnionego w służbie weterynaryjnej do wykonywania jej zadań. Obecnie kwestia ta uregulowana jest w art. 5 ust. 2 pkt 1 u.i.w. 20 Por. art. 11 zdanie trzecie rozporządzenia w przedmiocie tymczasowej organizacji państwowej służby weterynaryjnej. 21 Por. art. 11 zdanie dziewiąte rozporządzenia w przedmiocie tymczasowej organizacji państwowej służby weterynaryjnej, art. 80–81 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 19 stycznia 1928 r. o organizacji i zakresie działania władz administracji ogólnej (Dz.U. Nr 11, poz. 86 ze zm.). 22 Dz.U. Nr 26, poz. 172. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 23 powojennym; podnoszono wiele propozycji legislacyjnych w przed‐ miocie zadań i organizacji służby weterynaryjnej23. W okresie powojennym początkowo zagadnienia weterynaryjne zo‐ stały skąpo uregulowane, także w zakresie organizacji; ustanowiono jedynie rejony weterynaryjne24. Do 1952 r. organizacja służby wetery‐ naryjnej była rozproszona, o niewielkim stopniu organizacji, kiedy ustanowiono zarys systemu służby weterynaryjnej poprzez ustanowie‐ nie powiatowych i wojewódzkich zarządów weterynarii25. Przekształ‐ cono je następnie w powiatowe i wojewódzkie zakłady weterynarii podległe prezydiom rad narodowych z kierownikiem komórki wete‐ rynaryjnej wydziału rolnictwa i leśnictwa rady narodowej na czele26. Przy czym zadaniem służby weterynaryjnej stała się głównie opieka lekarsko-weterynaryjna nad zwierzętami gospodarskimi27. Szerzej zadania administracji weterynaryjnej uregulowano dopiero w 1966 r., wskazując na profilaktykę weterynaryjną, przeprowadzanie masowych zabiegów profilaktycznych, leczenie zwierząt oraz zwalcza‐ nie chorób hodowlanych i pasożytniczych zgodnie z odrębnymi prze‐ pisami, przeprowadzanie odkażania sposobem mechanicznym obie‐ któw i inne28. Wówczas też powrócono do instytucji powiatowego oraz wojewódzkiego lekarza weterynarii jako organów administracji. W tych ramach administracja weterynaryjna pracowała aż do reformy 23 Por. T. Rotkiewicz, Organizacja służby weterynaryjnej w Polsce [w:] T. Rotkiewicz, Historia weterynarii i deontologii, Olsztyn 2006, s. 196–197. 24 Na podstawie przepisów ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o planowym rozmieszczeniu lekarzy weterynaryjnych (Dz.U. Nr 25, poz. 178) oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 11 lipca 1949 r. w sprawie podziału obszaru Państwa na rejony weterynaryjne i ustalenia liczby lekarzy weterynaryjnych, dopuszczonych do wykonywania praktyki w tych rejonach (M.P. Nr A-65, poz. 996). 25 W oparciu o przepisy uchwały Rady Ministrów nr 589 z 17 lipca 1952 r. w sprawie organizacji terenowej służby weterynaryjnej (M.P. Nr A-96, poz. 1473). 26 Na podstawie przepisów uchwały Rady Ministrów nr 360 z 26 września 1958 r. w sprawie organizacji terenowej służby weterynaryjnej podległej prezydiom rad narodowych (M.P. Nr 75, poz. 440). 27 Zgodnie z art. 1 ustawy z 7 kwietnia 1949 r. o planowym rozmieszczeniu lekarzy weterynaryjnych. 28 Na podstawie § 5 pkt 1–3 uchwały Rady Ministrów nr 52 z 1 marca 1966 r. w sprawie organizacji służby weterynaryjnej podległej prezydiom rad narodowych (M.P. Nr 10, poz. 66). 24 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... administracyjnej z 1975 r., kiedy to pozostawiono instytucję woje‐ wódzkiego lekarza weterynarii, usunięto – urząd lekarza powiatowego, jako organ podstawowego stopnia administracji weterynaryjnej usta‐ nowiono zaś gminnego lekarza weterynarii, który był jednocześnie kierownikiem państwowego zakładu leczniczego, powracając tym sa‐ mym do organizacji służby weterynaryjnej w formie zakładów29. Zadania administracji weterynaryjnej istotnie wówczas rozszerzono m.in. o prewencję, profilaktykę weterynaryjną zwierząt oraz sprawo‐ wanie nadzoru sanitarnego i sanitarno-weterynaryjnego nad środkami żywności pochodzenia zwierzęcego, a w szczególności o zwalczanie chorób zwierzęcych, wykonywanie nadzoru sanitarnego nad środkami żywności pochodzenia zwierzęcego oraz nadzoru sanitarno-weteryna‐ ryjnego nad tymi środkami przeznaczonymi na eksport, przeprowa‐ dzanie badania zwierząt rzeźnych i mięsa, wykonywanie zadań z za‐ kresu nadzoru weterynaryjnego nad zwierzętami w obrocie i nad ar‐ tykułami pochodzenia zwierzęcego oraz przeprowadzanie kontroli we‐ terynaryjnej na (w portach morskich i lotniczych), przeprowadzanie badań laboratoryjnych i innych badań rozpoznawczych oraz prowadzenie przez zakłady higieny weteryna‐ ryjnej badań w zakresie zagadnień weterynaryjnych ważnych dla da‐ nego terenu30. stacjach granicznych W tym zakresie i formie administracja weterynaryjna funkcjonowała aż do 1991 r., kiedy zlikwidowano obowiązujące dotąd struktury31. Na wszechstronną regulację prawną administracja weterynaryjna czekała do 1997 r. Ustawą z 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej In‐ 29 W drodze przepisów uchwały uchwałą Rady Ministrów nr 114 z 27 czerwca 1975 r. w sprawie organizacji służby weterynaryjnej podległej terenowym organom administracji państwowej (M.P. Nr 22, poz. 137 ze zm). 30 Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 1–9 uchwały Rady Ministrów nr 114 z 27 czerwca 1975 r. w sprawie organizacji służby weterynaryjnej podległej terenowym organom administracji państwowej. 31 Uchwałą Rady Ministrów nr 2 z 3 stycznia 1991 r. uchylającą uchwałę nr 114 z 1975 r. w sprawie organizacji służby weterynaryjnej podległej terenowym organom administracji państwowej (M.P. Nr 1, poz. 4), zlikwidowano dotychczasowy system administracji weterynaryjnej. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 25 spekcji Weterynaryjnej32 unormowano zagadnienia materialnoprawne oraz ustrojowe poświęcone administracji weterynaryjnej. Utworzono Inspekcję Weterynaryjną, w ramach której ustanowiono podstawowy organ administracji weterynaryjnej, to jest rejonowego lekarza wete‐ rynarii, umiejscawiając go jako kierownika jednej z rządowych policji administracyjnych. Wojewódzki lekarz weterynarii został kierowni‐ kiem wojewódzkiej inspekcji weterynaryjnej – organem administracji rządowej zespolonej, a szefem służby weterynaryjnej stał się Główny Lekarz Weterynarii33. Do zadań Inspekcji zaliczono m.in. zwalczanie chorób zakaźnych zwie‐ rząt, badanie zwierząt rzeźnych i mięsa oraz wykonywanie innych za‐ dań wynikających z odrębnych przepisów, a w szczególności wykony‐ wanie nadzoru nad jakością zdrowotną środków spożywczych pocho‐ dzenia zwierzęcego, w tym nad warunkami sanitarnymi ich pozyski‐ wania, produkcji i przechowywania, jakością zdrowotną niektórych środków żywienia zwierząt obrotem środkami farmaceutycznymi i ma‐ teriałami medycznymi przeznaczonymi wyłącznie dla zwierząt i zdro‐ wiem zwierząt przeznaczonych do rozrodu oraz nad jakością materiału biologicznego34. Reforma ustrojowa wymusiła szereg zmian wśród kompetencji orga‐ nów administracji publicznej, w tym – administracji weterynaryjnej35. Przywrócono instytucję powiatowego lekarza weterynarii w ramach administracji powiatowej niezespolonej, zamiast dotychczasowego le‐ karza rejonowego36. W ten sposób organ ten funkcjonuje do chwili 32 Tekst jedn.: Dz.U. z 1999 r. Nr 66, poz. 752 ze zm. 33 Zgodnie z art. 36 ust. 1–3 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej. 34 W art. 35 ustawy z 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej. 35 Na podstawie art. 126 ustawy z 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.). 36 Por. szerzej na ten temat np. M. Czuryk, M. Karpiuk, J. Kostrubiec (red.), Niezespolona administracja rządowa, Warszawa 2011; R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, Warszawa 2011, s. 386–398. 26 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... obecnej, pozostając właściwym w pierwszej instancji sprawach wete‐ rynaryjnych. Prawo ochrony weterynaryjnej objęte jest ścisłą harmonizacją unijną, a więc powinnością ujednolicania porządków prawnych krajowych z prawem unijnym w dążeniu do zrealizowania celów unijnych37. W związku z tym z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej zachodziła konieczność respektowania uregulowań unijnych38. Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Państwowej Inspekcji Weterynaryjnej została uchylo‐ na39. Zagadnienia odnoszące się do zwalczania chorób zakaźnych zwie‐ rząt, ochrony zdrowia zwierząt, badania zwierząt i struktura Inspekcji zostały uregulowane na nowo. Organem administracji weterynaryjnej pozostał lekarz powiatowy jako kierownik powiatowej inspekcji wete‐ rynaryjnej, w ramach administracji powiatowej niezespolonej funk‐ cjonujący w korpusie służby cywilnej40. Jednocześnie lekarz powiatowy stał się elementem unijnej struktury organów administracji weteryna‐ ryjnej jako „organ unijnego prawa administracyjnego”. 1.2. Ochrona weterynaryjna w prawie międzynarodowym Kwestia ochrony weterynaryjnej pojawiła się w kręgu zainteresowania prawa międzynarodowego w okresie silnego rozwoju tego prawa, tj. po 1918 r., i stanowiła wyraz kontynuacji grocjuszowego ujęcia polityki międzynarodowej41. Od początku umiędzynarodowienie ochrony we‐ 37 Na temat pojęcia harmonizacji por. np. M. Pecyna, Naruszenie zobowiązania w świetle harmonizacji prawa zobowiązań. Studium prawnoporównawcze, Warszawa 2009, s. 2–5; M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 92. 38 Por. Z. Kmieciak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne a prawo europejskie, Warszawa 2009, s. 4; E. Łętowska, Multicentryczność współczesnego systemu prawa i jej konsekwencje, PiP 2005, nr 4, s. 3–4. s. 292. 39 Na podstawie art. 94 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1539 ze zm.). 40 W oparciu o art. 3 pkt 3 ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r. poz. 1345 ze zm.). 41 A. Gałganek, Historia teorii stosunków międzynarodowych, Warszawa 2009, 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 27 terynaryjnej polegało na normowaniu form i zakresu współpracy mię‐ dzypaństwowej oraz na ustanawianiu organów stanowiących płasz‐ czyzny tej współpracy. Nie wdając się szczegółowo w zagadnienia współpracy międzynarodowej, wystarczy zaznaczyć, że współpraca międzynarodowa odnoszona jest do działań zmierzających do realiza‐ cji przez poszczególne państwa wspólnych celów42. Najistotniejsze dwie płaszczyzny współpracy (obok informacyjnej i naukowej) to instytu‐ cjonalna i obejmująca realizację konkretnych zadań publicznych. Po‐ winności instytucjonalne ogniskują się wokół dwóch zagadnień: uczestniczenia i wspierania powołanych przez prawo międzynarodowe organizacji, urzędów i innych instytucji powołanych do realizacji ochrony weterynaryjnej oraz organizowania własnych organów lub ich całych struktur dla wykonania zobowiązań międzynarodowych. Wszystkie wymienione sfery współpracy międzynarodowej wywarły znaczący wpływ na kształtowanie się prawa krajowego. W wyniku przyjęcia zobowiązań międzynarodowych Polska zobligowana jest do aktywnego realizowania zadań ochrony weterynaryjnej poprzez wy‐ specjalizowane organy oraz do wykonywania powinności wymiany in‐ formacji i dorobku naukowego. Podwaliny dzisiejszego kształtu prawa międzynarodowego w zakresie ochrony weterynaryjnej zostały zbu‐ dowane w okresie dwudziestolecia międzywojennego. Wówczas weszły w życie (prócz licznych umów bilateralnych43) dwa podstawowe akty prawa międzynarodowego o charakterze wielostronnym, które wyty‐ czyły podstawy ukształtowania się ochrony weterynaryjnej na arenie międzynarodowej. Aktem prawa międzynarodowego o zasadniczym znaczeniu dla wykształcenia się tej dziedziny, którego stroną była rów‐ nież Polska, było międzynarodowe porozumienie o utworzeniu w Pa‐ ryżu Międzynarodowego Urzędu dla zwalczania epizootij44, podpisane 42 E. Cisowska-Sakrajda, J. Wegner-Kowalska, Współpraca międzynarodowa państw a standardy pomocy w sprawach podatkowych [w:] Z. Czarnik, J. Posłuszny, L. Żukowski (red.), Internacjonalizacja administracji publicznej, Warszawa 2015, s. 371 i n. 43 Np. konwencja weterynaryjna między Polską a Włochami, podpisana w Rzymie dnia 22 lipca 1930 r. (Dz.U. z 1931 r. Nr 65, poz. 535 ze zm.). 44 Epizootią nazywamy występowanie zachorowań na jedną z chorób zakaźnych, wśród zwierząt domowych lub dzikich na danym terenie, w zdecydowanie większej 28 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... w Paryżu dnia 25 stycznia 1924 r.45 Umowa ta obowiązuje do dziś i sta‐ nowi podstawę do podejmowania intensywnej aktywności państw i ich organów na płaszczyźnie międzynarodowej. Do zadań Urzędu (the Office International des Epizooties – OIE)46 na‐ leży inicjowanie i organizowanie wszelkich badań i doświadczeń w za‐ kresie patologii lub profilaktyki chorób zakaźnych bydła, wobec któ‐ rych pożądane jest współdziałanie międzynarodowe, zbieranie faktów i dokumentów oraz informowanie państw stron w przedmiocie zagro‐ żeń i ich zwalczania, badanie projektów układów międzynarodowych, dotyczących nadzoru sanitarnego zwierząt oraz przedstawianie ich do dyspozycji państw, podpisujących te układy – sposoby kontrolowania ich wykonania (art. 4 lit. a–c Aneksu do porozumienia). Na podstawie porozumienia państwa strony zostały zobligowane do nadsyłania Urzędowi drogą telegraficzną pierwszych wypadków dżumy lub pry‐ szczycy na obszarach dotąd niezakażonych oraz drogą tradycyjną biu‐ letynów informujących o obecności i szerzeniu się chorób zakaźnych, jak też zobowiązane do informowania Urzędu o środkach zwalczania epizootii oraz do udzielania wszelkich innych informacji w zakresie objętym porozumieniem (art. 5 Aneksu do porozumienia). Regulację bardziej znaczącą w zakresie podjętych zobowiązań między‐ narodowych stanowi również nadal obowiązująca konwencja między‐ narodowa o zwalczaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych, podpisana w Genewie dnia 20 lutego 1935 r., ratyfikowana przez Polskę w 1938 r.47 Konwencja ta jest obszernym aktem poświęconym ochronie weterynaryjnej zawartym w celu „ułatwienia międzynarodowej wy‐ miany zwierząt i produktów zwierzęcych” oraz zwalczania chorób zwierząt. Zgodnie z przepisami konwencyjnymi, to urzędnik w osobie liczbie niż w poprzednich latach rejestracji danych (cyt. za Z. Wachnik, Zarys chorób zakaźnych zwierząt, Warszawa, 1983, s. 72). 45 Dz.U. z 1925 r. Nr 108, poz. 767. 46 http:// www. oie. int, dostęp: 26.11.2016 r. 47 Na przeszkodzie wprowadzeniu do systemu prawnego założeń konwencji w okresie II Rzeczypospolitej stanął atak Niemiec na Polskę w 1939 r. Z tego powodu o realizacji zobowiązań międzynarodowych wynikających z konwencji mówić można dopiero w okresie powojennym, przy czym niedostatki legislacyjne w tym zakresie zostały usunięte dopiero w okresie transformacji ustrojowej po 1989 r. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 29 legitymującego się dyplomem ukończenia studiów weterynaryjnych lekarza weterynarii został uprawniony i zobowiązany do podejmowa‐ nia działań przeciwko pojawianiu się i rozszerzaniu zaraźliwych chorób zwierzęcych. W szczególności wśród jego zadań znalazły się: nadzór nad pogłowiem różnych zwierząt domowych, nad wszystkimi zakła‐ dami mającymi specjalnie ważne znaczenie dla walki z zaraźliwymi chorobami zwierzęcymi, kontrola nad wytwarzaniem i obrotem suro‐ wicami, zarazkami i hodowlami drobnoustrojów, nadzór nad wszelki‐ mi środkami przewozu, miejscami załadowania i wyładowania zwie‐ rząt, jak również nadzór nad stacjami kwarantannowymi, stwierdzanie pojawienia się zaraźliwych chorób zwierzęcych, stosowanie środków zapobiegawczych i środków zwalczania zaraźliwych chorób zwierzę‐ cych oraz reglamentację transportów wszelkiego rodzaju, zwłaszcza w zakresie odkażania środków przewozowych i sankcje w wypadku pogwałcenia wydanych zarządzeń48. Pod względem ustrojowym konwencja zobowiązała państwa strony, by w ich strukturach administracyjnych funkcjonowała organizacja sani‐ tarno-weterynaryjna, w ramach której występować miała państwowa służba weterynaryjna49. Ponadto postanowiono, że państwa strony bę‐ dą systematycznie informowały się wzajemnie o stanie istniejących chorób na swoich terytoriach w specjalnych wykazach sanitarno-we‐ terynaryjnych, w przypadkach wykrycia nowych ognisk chorób zakaź‐ nych zaś będą nawzajem podawały te informacje niezwłocznie. Akt ten zawiązał istotne warunki współpracy międzynarodowej na płaszczyź‐ nie administracji weterynaryjnej i wytyczył węzłowe obszary między‐ narodowej ochrony weterynaryjnej. Konwencja ustanowiła zdania dla obligatoryjnej służby weterynaryjnej oraz uregulowała sposoby wy‐ miany informacji o zagrożeniach. Płaszczyzną współpracy międzyna‐ rodowej na podstawie przepisów konwencji stało się więc zinstytucjo‐ nalizowanie służby weterynaryjnej i konkretne nakreślenie jej zadań oraz wskazanie form działalności, w szczególności kontroli i nadzoru. Po II wojnie światowej nadal obowiązywały wymienione wcześniej umowa i konwencja stanowiące bazę dla podejmowania wszechstron‐ 48 Zgodnie z art. 1 konwencji. 49 Zgodnie z art. 4 konwencji. 30 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... nej współpracy międzynarodowej. Jednakże rozwój działalności czło‐ wieka, poszerzenie się katalogu poznanych zagrożeń generowanych wobec ludzkości przez świat zwierzęcy wymusiły podejmowanie no‐ wych inicjatyw na forum prawa międzynarodowego. Były i są one skoncentrowane nadal wokół wyróżnionych płaszczyzn współpracy, a oprócz tego wyróżnić należy jeszcze jedną, polegającą na reglamen‐ tacji działalności gospodarczej. Ta ostatnia sfera właśnie nabiera szcze‐ gólnego znaczenia w dzisiejszej rzeczywistości, wpływając intensywnie na prawa i obowiązki jednostek – obywateli poszczególnych państw stron regulacji prawa międzynarodowego. Dlatego pojawiła się ścisła współpraca Urzędu OIE ze Światową Organizacją Handlu. Obecnie coraz większe znaczenie w ujęciu globalnym przypisuje się Kodeksowi Żywnościowemu (Codex Alimentarius), stanowiącemu ze‐ staw stale aktualizowanych standardów odnoszących się do bezpie‐ czeństwa żywności50. Kodeks powstał w 1961 r. jako wynik prac FAO oraz WHO. W 1963 r. te same organizacje zatwierdziły utworzenie Wspólnego Programu Norm Żywnościowych FAO/WHO i przyjęły statut Komisji ds. Codex Alimentarius w celu opracowania norm żyw‐ nościowych, wytycznych oraz związanych z nimi postanowień, które łącznie tworzą Codex. Dodatkowo, od 1956 r. obraduje Wspólny Ko‐ mitet Ekspertów FAO/WHO do spraw Dodatków do Żywności (Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives – JECFA), który skła‐ da się ekspertów naukowych zarządzanych przez FAO i WHO. Po‐ czątkowo zadaniem Komitetu była ocena bezpieczeństwa dodatków do żywności, a obecnie – również ocena zanieczyszczeń, substancji tok‐ sycznych naturalnie występujących w produktach żywnościowych oraz pozostałości leków weterynaryjnych w produktach żywnościowych. Komitet stanowi niezależne wsparcie dla Komisji do spraw Codex Ali‐ mentarius, JECFA51. Codex nie jest aktem prawnym, lecz zbiorem do‐ kumentacji. Niemniej normy tam zamieszczone pośrednio stanowią część porządku krajowego poprzez włączenie ich do systemu prawa 50 Codex wziął swoją nazwę od Codex Alimentarius Austriacus, zbioru standardów i opisów produktów, który obejmował szeroki zakres produktów spożywczych, stworzonego w cesarstwie austro-węgierskim w latach 1897–1911. 51 Podaję za Trybunałem Sprawiedliwości, wyrok z 12 lipca 2005 r., C-198/03 P, ECR 2005, nr 7A, s. I-6357. 1. Pojęcie i geneza ochrony weterynaryjnej 31 krajowego na skutek odesłania merytorycznego zamieszczonego w sze‐ regu przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zwłaszcza zaś w wymienionym Porozumieniu WTO w przedmiocie wdrożenia środ‐ ków sanitarnych i fitosanitarnych, aktach prawa unijnego i krajowe‐ go52. 1.3. Ochrona weterynaryjna w prawie unijnym Początki unijnego prawa weterynaryjnego wiązać należy z przyjęciem dyrektywy Rady nr 64/432 z 26 czerwca 1964 r. w sprawie problemów zdrowotnych zwierząt wpływających na handel wewnątrzwspólnotowy bydłem i trzodą chlewną53. W tym zaledwie dwudziestoartykułowym akcie ustanowiono instytucję lekarza weterynarii w strukturach admi‐ nistracji jako lekarza weterynarii wyznaczonego przez właściwy organ państwa członkowskiego oraz w ramach wspólnej polityki rolnej prze‐ widziano wiele środków zabezpieczających obrót wewnątrzunijny przed zagrożeniami odzwierzęcymi, w szczególności polegających na: kontrolach w transporcie, wystawianiu świadectw zdrowia zwierząt, sformalizowanych badaniach laboratoryjnych, zasadach uboju, usta‐ nawianiu programów zwalczania chorób, określeniu warunków pro‐ wadzenia punktów gromadzenia zwierząt, prowadzenia pośrednictwa w handlu zwierzętami, opracowania systemów sieci nadzoru nad zwie‐ rzętami i zwalczania skutków naruszenia zasad bezpiecznego obrotu zwierzętami. Dyrektywa przewidziała szereg środków władczych do obligatoryjnego wykorzystania przez orany administracji krajowej oraz ustanowiła powinność powołania w państwie członkowskim fachowe‐ go podmiotu powołanego do wykonywania funkcji organu admini‐ stracji w wybranych, istotnych sprawach. Był to jednak tylko wstęp do dalszych, głębszych i bardziej precyzyjnych działań. 52 Por. pkt 3 lit a. Załącznika Porozumienia ustanawiającego Światową Organizację Handlu, art. 3 ust. 2 lit. a dyrektywy Rady nr 92/52/EWG z 18 czerwca 1992 r. w sprawie preparatów dla niemowląt i receptur przeznaczonych na wywóz do państw trzecich (Dz.Urz. UE L 179, s. 129), § 11 ust. 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1026). 53 Dz.Urz. WE L 121, s.1977 ze zm. 32 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... Konstytuowanie się ochrony weterynaryjnej w prawie unijnym pole‐ gało w dużej mierze na formułowaniu celów regulacji w obszarze zdro‐ wia i stanu zwierząt. Początkowo akty prawodawstwa weterynaryjnego układane były właśnie w formie dyrektyw i nosiły zwartą, lakoniczną treść, np. dyrektywa Rady nr 77/391/EWG z 17 maja 1977 r. wprowa‐ dzająca wspólnotowe środki zwalczania brucelozy, gruźlicy i białaczki bydła54 czy dyrektywa Rady nr 82/894/EWG z 21 grudnia 1982 r. w sprawie zgłaszania chorób zwierząt we Wspólnocie55. W dyrekty‐ wach tych ustanawiano szereg środków ochronnych, np. opracowy‐ wanie planów kontroli i zwalczania chorób zakaźnych56, obowiązki zgłaszania Komisji Europejskiej ognisk chorobowych57 czy ustanawia‐ nie procedur przywozowych z państw trzecich58. Obecnie formułowanych jest coraz mniej dyrektyw. Spośród 30 takich aktów podjętych w tych sprawach od początków istnienia prawodaw‐ stwa weterynaryjnego, to jest od lat 60. XX w. do końca 2015 r. aż 24 weszły w życie przed rozszerzeniem Unii Europejskiej w maju 2004 r. i tylko 6 uchwalono po tej dacie, przy czym znaczącą ich liczbę, tj. 12, uchwalono w latach 90. XX w. W dziedzinie ochrony zdrowia zwierząt podjęto we wskazanym okresie 15 dyrektyw, z czego 7 weszło w życie w latach 90. XX w. i tylko 3 po 1 maja 2004 r. Jeżeli chodzi o kontrolę weterynaryjną w handlu, to uchwalono 3 dyrektywy i wszystkie weszły w życie w latach 90. XX w. Z pewnością u podstaw tej praktyki legły takie okoliczności, jak znaczny rozwój gospodarczy, ożywiona wymia‐ na handlowa między państwami Unii w końcówce XX w., którym to‐ warzyszyła intensywna legislacja. Poza tym do końca XX w. Unia po‐ zostawała jeszcze dość zwartym organizmem, a różnice w stopniu roz‐ woju poszczególnych państw nie były skrajne. Należy zauważyć, że do 1 maja 2004 r. Unia składała się tylko z 15 państw członkowskich, a po‐ ziom integracji był mniej zaawansowany. 54 Dz.Urz. UE L 145, s. 44. 55 Dz.Urz. UE L 378, s. 58. 56 Por. art. 4 dyrektywy nr 77/391/EWG. 57 Por. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 dyrektywy nr 82/894/EWG. 58 Por. art. 8–11 dyrektywy Rady nr 88/407/EWG z 14 czerwca 1988 r. ustanawiającej warunki zdrowotne zwierząt wymagane w handlu wewnątrzwspólnotowym oraz w przywozie nasienia bydła domowego (Dz.Urz. UE L 194, s. 10). 2. Zadania realizowane w sferze ochrony weterynaryjnej 33 2. Zadania realizowane w sferze ochrony weterynaryjnej W nauce powszechnie przyjmuje się, że zadania publiczne stanowią część administracji świadczącej oraz to, że należą do sfery prawa pub‐ licznego. Podkreśla się ponadto ich doniosłą rolę w dobie przeobrażeń politycznych, społecznych i ustrojowych59. Jak dotąd w doktrynie nie sformułowano jednolitej definicji zadań publicznych, choć większość autorów akcentuje jako ich istotę realizowanie potrzeb jednostek ży‐ jących w pewnej społeczności. Na przykład według J. Bocia zadanie publiczne wyraża zaspokajanie potrzeb obywateli60. Zdaniem K. Cho‐ chowskiego zadaniem publicznym jest „wynikająca z normy prawnej, konieczność realizowania ważnych zadań mających na celu zaspoka‐ janie potrzeb zbiorowych lub indywidualnych określonej wspólnoty podmiotów prawa”61. W opinii G. Szpor zadania publiczne to „nor‐ matywnie postulowane dla dobra wspólnego zachowania, odpowie‐ dzialność za nie ponoszą organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego oraz inne organy państwowe”62. Z kolei E. Knosala uj‐ mował zadanie publiczne jako takie, których wykonanie może wyma‐ gać zastosowania przymusu, a H. Izdebski zdefiniował je przez „wy‐ konywanie władczych kompetencji ze skutkiem wiążącym podmioty 59 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 104; Z. Leoński, Problemy prywatyzacji administracji publicznej a ochrona praw jednostki [w:] E. Ura (red.), Jednostka wobec działań administracji publicznej, Rzeszów 2001, s. 265–275; D. Kurzyna-Chmiel, Oświata jako zadanie publiczne, Warszawa 2013, s. 112 i n.; E. Knosala, Zadania publiczne, formy organizacyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia – zakres niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administra‐ cyjnego. Zjazd Katedr Prawa Administracyjnego i Postępowania Administracyjnego, Zakopane, 24–27 września 2006 r., Warszawa 2007, s. 117. 60 J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 14–16. 61 K. Chochowski, Współdziałanie jednym ze współczesnych warunków sprawnej administracji publicznej [w:] Z. Czarnik (red.), Internacjonalizacja administracji publicznej, Warszawa 2015, s. 31. 62 G. Szpor [w:] G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Warszawa 2007, s. 30 i n. 34 Rozdział I. Ewolucja systemu ochrony weterynaryjnej w wymiarach... prawa”63. W ujęciu M. Stahl zadania publiczne należy wiązać z celami publicznymi oraz interesem publicznym64. Przemodelowanie funkcji państwa w relacjach z obywatelami od pań‐ stwa opiekuńczego poprzez ideę państwa minimalnego po koncepcję państwa administracyjnego wywołało przemiany w rozumieniu poję‐ cia zadań publicznych. Fala niepowodzeń ekonomicznych związanych z kryzysem gospodarczym z 2008 r. spowodowała włączenie mechani‐ zmów rynkowych w działalność administracji, w szczególności w za‐ kresie świadczenia usług publicznych. Nieuniknione okazuje się dziś akceptowanie związków nastawionej na zarządzanie administracji z polityką (politykami) i uwzględnianie aktualnych założeń polityki państwa. Ponadto, istotne jest bieżące weryfikowanie realizowanych zadań z potrzebami społecznymi, kulturalnymi i innymi65. Problema‐ tyka zadań publicznych podejmowana jest więc współcześnie z per‐ spektywy transformacji w administracji w zakresie spełnianych przez nią funkcji i sposobu realizowania długo- i krótkoterminowej polityki państwa. Podejście do współgra z założeniami omówionej dalej idei governance. Rozpatrywaniu zadań publicznych towarzyszą obecnie ta‐ kie pojęcia, jak „wielozadaniowość”, „prywatyzacja”, „współpraca” („kooperacja”), „rachunek ekonomiczny”. Obecnie mamy do czynienia ze stałym zwiększaniem się zakresu zadań publicznych oraz ich rosnącym zróżnicowaniem i rozproszeniem. Zja‐ wiskom tym towarzyszy niejednorodność w obrębie świadczeniobior‐ ców usług publicznych. Mamy więc do czynienia z administracją o sze‐ rokim spektrum zadań (multi-task administration). Niektórzy utrzy‐ mują, że zadaniowo zorientowana koncepcja organu wytycza reguły jego konstrukcji ze względu na cechy charakterystyczne działalności, 63 E. Knosala, Zadania publiczne..., s. 119; H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2014, s. 148. Eine Einführung, Wiesbaden 2004, s. 14. 64 M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne [w:] J. Zimmermann (red.), Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 95. 65 A. Benz [w:] A. Benz (red.), Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Skuteczność unijnego prawa administracyjnego na przykładzie ochrony weterynaryjnej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: