Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00347 008428 11206158 na godz. na dobę w sumie
Społeczne światy elity administracyjnej państwa - ebook/pdf
Społeczne światy elity administracyjnej państwa - ebook/pdf
Autor: , , , Liczba stron: 468
Wydawca: Instytut Studiów Politycznych Polskiej Akademii Nauk Język publikacji: polski
ISBN: 9788364091773 Rok wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> inne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Książka „Społeczne światy elity administracyjnej państwa” zawiera podsumowanie podjętego z rozmachem projektu badawczego, poświęconego władzy wykonawczej w Polsce. Autorzy nie ograniczyli się do analizy wywiadów przeprowadzonych z przedstawicielami rządowej elity administracyjnej, lecz podjęli próbę pokazania mechanizmu podejmowania decyzji rządowych. Przyjrzeli się trzem ważnym decyzjom z wybranego okresu. Oba te aspekty – „zewnętrzny” i „wewnętrzny” – dopełniają się dając obraz pracy administracji w relacji z otoczeniem społecznym oraz sieci zewnętrznych i wewnętrznych powiązań, co należy uznać za wielką zaletę badania. Miejsce administracji publicznej w systemie władzy to zagadnienie główne dla opisu funkcjonowania współczesnego państwa, zwłaszcza że w obrębie instytucji władzy obserwujemy obecnie przeniesienie środka ciężkości w stronę egzekutywy. Ważne jest więc, aby w rządzeniu uczestniczyła administracja o wysokim poziomie merytorycznym i aby relacje łączące ją ze społeczeństwem gwarantowały demokratyczny charakter tego procesu. Mamy szansę zatem zapoznać się z pracą ważną, dotykającą zarówno kwestii istotnych dla Polski, jak i kluczowych problemów teoretycznych.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

SPIS TREŚCI Wstęp / 9 CZĘŚĆ I. ŚWIAT ZNACZEŃ Wprowadzenie / 27 Rozdział pierwszy Zewnętrzny kontekst budowania roli / 30 Złożoność współczesnego rządzenia / 32 Elity administracyjne w relacjach ze środowiskami Relacje z otoczeniem administracyjnym / 40 Relacje z otoczeniem politycznym / 48 Relacje z otoczeniem społecznym / 51 zewnętrznymi / 37 Rozdział drugi Ministerialny kontekst budowania roli / 56 Złożony charakter procesu socjalizacji / 58 Sieci relacji w strukturach ministerstw / 61 Socjalizacja organizacyjna w ministerstwach / 65 Socjalizacja w doświadczeniach elit administracyjnych / 65 Ukierunkowanie wewnętrznych relacji członków elity Motywacje do pełnienia roli / 74 urzędniczej / 69 Rozdział trzeci Tożsamość społeczna elit administracyjnych / 84 Tożsamość i rola społeczna / 86 Rozumienie roli i zadania elit administracyjnych / 90 Rozumienie roli i misja elit administracyjnych / 97 Koncepcje państwa w środowisku elit administracyjnych / 98 Rządowe elity polityczne i ich koncepcje państwa / 103 Znaczenie roli w perspektywie sukcesów zawodowych / 108 Podsumowanie / 119 CZĘŚĆ II. ŚWIAT DZIAŁAŃ Wprowadzenie / 125 Rozdział pierwszy. Elity rządowe w pracach legislacyjnych nad ustawą z 2012 roku o emeryturach i rentach z FUS oraz zmianą niektórych innych ustaw. Studium przypadku / 140 –10 kwietnia 2012 roku) / 149 (10–16 kwietnia 2012 roku) / 170 Inicjatywa ustawodawcza i założenia projektu / 142 Rządowe prace nad projektem ustawy / 146 Projekt wyjściowy / 146 Przebieg prac nad projektem wyjściowym (13 lutego Przebieg prac nad drugą wersją projektu rządowego Trzeci etap prac nad projektem (16–20 kwietnia 2012 roku) / 176 Przebieg prac legislacyjnych w parlamencie / 180 Pierwsze czytanie projektu ustawy i debata sejmowa / 180 Drugie czytanie projektu ustawy i debata sejmowa / 191 Trzecie czytanie i głosowanie nad ustawą w Sejmie / 196 Społeczny kontekst prac nad ustawą w Sejmie / 199 Prace w Senacie i podpis prezydenta oraz reakcje społeczne / 203 Debata prasowa towarzysząca pracom nad ustawą / 206 Debata prasowa w okresie poprzedzającym powstanie pierwszego projektu rządowego (1 stycznia – 13 lutego) / 208 (13 lutego–20 kwietnia) / 215 Debata prasowa towarzysząca dalszym pracom nad projektem Debata prasowa towarzysząca sejmowym pracom nad projektem / 231 Rozdział drugi. Elity rządowe w pracach legislacyjnych nad ustawą z 2013 roku o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów. Studium przypadku / 240 Inicjatywa ustawodawcza i nieformalne początki procesu decyzyjnego / 242 Rządowe prace nad projektem ustawy / 245 Konsultacje społeczne i uzgodnienia międzyresortowe / 247 Analiza uzasadnienia projektu ustawy / 263 Specyfi ka procesu decyzyjnego / 268 Przebieg prac legislacyjnych w parlamencie / 276 Pierwsze czytanie projektu ustawy / 276 Drugie czytanie projektu ustawy / 290 Trzecie czytanie projektu ustawy / 300 Debata nad poprawkami Senatu / 303 Debata prasowa towarzysząca pracom nad ustawą / 311 Sposób prezentacji wprowadzanej zmiany w prasie / 312 Interesariusze deregulacji zawodów / 316 Argumenty za i przeciw deregulacji / 330 Rozdział trzeci. Elity rządowe w pracach legislacyjnych nad ustawą z 2013 roku o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw. Studium przypadku / 347 Rządowe prace nad projektem ustawy / 353 Zapowiedź zmian / 354 Założenia i treść projektu ustawy / 357 Zewnątrzresortowe konsultacje projektu ustawy – stanowiska Międzyresortowe konsultacje projektu ustawy – stanowiska Rezultaty konsultacji – zmiany w projekcie ustawy / 372 aktorów / 365 aktorów / 359 Przebieg prac legislacyjnych w parlamencie / 377 Projekty ustaw ugrupowań politycznych / 379 Argumenty w debacie sejmowej / 384 Argumenty w debacie senackiej / 393 Debata prasowa towarzysząca pracom nad ustawą / 396 Stanowisko środowiska liberalno-feministycznego / 399 Stanowisko środowiska konserwatywnego / 403 Podsumowanie / 417 Zakończenie / 427 Bibliografi a / 435 Wykaz skrótów / 455 Summary / 457 Indeks osób / 461 Noty o autorach / 467 WSTĘP W myśl koncepcji elit demokratycznych (Etzioni-Halevy 1989, 1993, 2010) władza elit państwa oparta jest na zdolno- ści do kontrolowania rzadkich i wysoko cenionych w społeczeń- stwie zasobów. Dostęp do tych zasobów i związanych z nimi po- zycji władczych w organizacjach państwa regulują różne zasady. W przypadku elit politycznych jest to zasada wyłaniania politycz- nej reprezentacji w procedurach wyborczych. Wyłonione w ten sposób reprezentacje – parlamentarna, a także w konsekwencji, wybrane decyzją parlamentu elity rządowe, to tylko część elit państwa, których zbiór dopełniają inne: administracyjne, sądow- nicze, związane z siłami zbrojnymi czy siłami porządku i bezpie- czeństwa. Każda z tych grup, pozostając z pozostałymi w określo- nej systemowo współzależności, zabiega równolegle o zapewnienie sobie względnej autonomii, opierając się przy tym na unikato- wym charakterze kontrolowanych przez siebie zasobów. Te dwa wektory nakładają się na siebie we wzajemnych relacjach elit, oddziałując znacząco na sposób funkcjonowania państwa. Jed- nak to elita polityczna, a zwłaszcza rządowa, ma wśród nich zna- czenie szczególne ze względu na swoje rozległe kompetencje de- cyzyjne i zarządcze w systemie. Jak również z uwagi na widoczne współcześnie tendencje do wzrostu znaczenia egzekutywy. 10 Wstęp Zagadnienie kluczowych w wyznaczaniu przebiegu procesu politycznego relacji elit parlamentarnych i rządowych wciąż ocze- kuje na pogłębione analizy. Stosunkowo najlepiej zostały dotąd w Polsce przebadane elity parlamentarne1. Elity rządowe budzi- ły natomiast zdecydowanie mniejsze zainteresowanie badaczy. Skupiało się ono przy tym głównie na zagadnieniach konstrukcji i aktywności gabinetów rządowych (Rydlewski 2000; 2002; 2014; Jednaka 2004). W ramach refl eksji nad jakością rządzenia pań- stwem prowadzono też odrębnie badania poświęcone funkcjo- nowaniu administracji publicznej, a szczególnie służby cywilnej (Arcimowicz 2010; Czaputowicz 2008; Gadowska 2015; Grosse 2001; Itrich-Drabarek 2012; Kudrycka 1998; Kudrycka 2008; Zybała 2013). Najrozleglejszą próbę socjologicznego przebadania i opisania elit rządowych podjął ze swoim zespołem Jacek Raci- borski (2006), włączając wówczas do tej kategorii, zgodnie z in- stytucjonalnymi założeniami teorii elitystycznej, osoby zajmujące najwyższe pozycje w systemie administracji rządowej i obejmują- ce je w oparciu o mechanizm politycznej nominacji. W ten spo- sób, w obszarze zainteresowania badaczy znaleźli się członkowie gabinetów, sekretarze i podsekretarze stanu w ministerstwach oraz wojewodowie i kierownicy wybranych urzędów państwowych (por. Raciborski 2006: 16). Elity rządowe działają zawsze w ścisłym powiązaniu z elita- mi administracyjnymi, z urzędnikami ministerialnymi najwyższe- go szczebla czyli dyrektorami i wicedyrektorami departamentów w ministerstwach. Są oni rekrutowani na swoje stanowiska we- dle odmiennych niż politycy reguł obowiązujących w administra- cji publicznej, wartościujących najwyżej kwalifi kacje profesjo- nalne, a nie polityczną lojalność. Przedstawiciele elit rządowych i administracyjnych, kierujący wspólnie państwem, kontrolują zatem odmienne częściowo zasoby i postępują zgodnie z odrębny- mi racjonalnościami. Wpisane w ich relacje napięcia przybierać 1 Poczynając od pionierskich badań elit Sejmu X kadencji i kolejnych, rea- lizowanych przez zespoły pod kierunkiem Włodzimierza Wesołowskiego i Jacka Wasilewskiego. Wstęp 11 mogą różne formy w państwie na różnych etapach jego rozwoju. Ten dylemat względnej autonomii obu subelit, interweniujący bez wątpienia w procesy rządzenia, został stosunkowo dobrze rozpo- znany w literaturze przedmiotu. Jak podkreślał Johan P. Olsen (2005), „częściowo autonomiczna” administracja jest wyposażona na mocy prawa w możliwości nieposłuszeństwa wobec poleceń przywódców i oczekiwań otoczenia politycznego. Stwarza to po- tencjalne źródło napięć między najwyższymi w hierarchii biuro- kratycznej urzędnikami, dążącymi do własnej autonomii i zacho- wania wpływu na procesy decyzyjne, a rządzącymi politykami, zabiegającymi o zapewnienie sterowalności administracji i dys- pozycyjności, a nawet spolegliwości osób stojących na jej czele. Trzeba przy tym pamiętać, że znaczna nawet rola państwowej administracji nie musi prowadzić do patologii, a może być wręcz funkcjonalna z punktu widzenia dobrego rządzenia, jak na przy- kład wtedy gdy stawia tamę populistycznym skłonnościom polity- ków. Dlatego relacje obu stron – uczestników procesów rządzenia – opisywane bywają w literaturze często w kategoriach procesów gier strategicznych (Peters 1999: 211–295). W dalszych rozważa- niach uwaga skoncentrowana będzie na odczytywaniu tych pro- cesów z perspektywy jednej ze stron tej relacji: elity administra- cyjnej państwa. A kwestią kluczową staną się pytania o zasoby, przy pomocy których może ona budować autonomię i zachowy- wać wpływ na procesy podejmowania decyzji. Jest to szczególnie ważne dlatego, że urzędnicy dysponują zasobami wiedzy niedo- stępnej z reguły dla polityków, co daje im swoistą „ukrytą wła- dzę”. Mogą ją wykorzystywać poza kontrolą polityków na wielu etapach procesu decydowania – w trakcie formułowania celów, przekładania ich na zadania, budowania projektów i pozyskiwa- nia sojuszników dla ich określonej wersji. Wzajemne percepcje polityków i urzędników przeważnie róż- nią się od siebie: ci pierwsi czują się na ogół zagrożeni zbytnią niezależnością administracji, a drudzy – nadmierną ingerencją polityków w ich obszar działania. Takie zbiorowe przekonania wpływają na wzajemne relacje i reakcje. Istnienie wskazanego 12 Wstęp problemu rozpoznać łatwo nawet w warstwie uproszczonych, ste- reotypowych sądów, którymi dość powszechnie kierują się obie strony uczestniczące bezpośrednio w rządzeniu. Jak pokazały badania, politycy rządowi mają skłonność do widzenia w urzęd- nikach zwartej, monolitycznej grupy złożonej z osób niechętnych do współpracy, obcych, nierzadko obojętnych a nawet wrogich, kierujących się wąskimi, sektorowymi, organizacyjnymi lub grupowymi interesami (Bartkowski 2006). Z kolei badania re- lacjonowane w tym tomie pokazują, że urzędnicy administracji państwowej najwyższego szczebla przejawiają ze swojej strony nierzadko skłonność do zgeneralizowanego postrzegania polity- ków jako swego rodzaju „dyletantów”, zorientowanych w swoich działaniach najczęściej na polityczne interesy zamiast na rozwią- zywanie problemów społecznych i jako osoby pragnące przede wszystkim narzucać urzędnikom swoje koncepcje i podporząd- kować sobie ich działania. Natura napięć wpisanych w relacje obu tych grup i sposoby ich regulowania nie zostały dotąd wy- starczająco rozpoznane w badaniach. Te z nich, które odnoszą się do polskiej sytuacji, wskazują na istnienie ogólnej nierówno- wagi, uprzywilejowującej polityków, związanej z nadmierną poli- tyzacją i niską ekspertyzacją administracji (Zubek 2007; 2008). Istotne staje się zatem pytanie, jak elity administracyjne zabiega- ją w tej sytuacji o wzmocnienie swojej pozycji. Niedostatek wie- dzy w tym zakresie znacznie ogranicza możliwości pełniejszego zrozumienia, jak działa państwo i dlaczego dzieje się to w taki właśnie, a nie inny sposób; dlaczego jego kondycja odbiega tak często od intencji i zamierzeń rządzących. Dobrym punktem wyj- ścia do zapełniania istniejącej luki może być lepsze rozpoznanie właściwości jednego z członów tej relacji, a mianowicie elity ad- ministracyjnej, ujmowanej w kontekście relacji jej przedstawicie- li z rządowymi politykami i szerzej – z polityką jako naturalnym środowiskiem i materią ich działania. Współczesne państwo polskie jest bez wątpienia efektem pro- cesów szybkiej transformacji ustrojowej, przeprowadzonej wedle lokalnego szlaku przechodzenia do demokracji. Jednak równole- Wstęp 13 gle podlega ono przemianom związanym z presją bieżących wyda- rzeń zachodzących na świecie. Państwa narodowe tracą dziś z jed- nej strony, co podkreślają wszyscy obserwatorzy i komentatorzy, część swojej suwerenności na rzecz struktur i procesów ponadna- rodowych. Z drugiej jednak strony zachowują podstawowe funk- cje, a społeczeństwa mają wobec nich nawet większe niż wcześniej oczekiwania. Christopher Morris (2004) dowodzi bezalternatywno- ści państwa, wskazując, że brakuje współcześnie dobrego zamien- nika w jego najważniejszych funkcjach. Pozostaje ono gwarantem ładu politycznego i bezpieczeństwa na określonym terytorium oraz nadal odpowiada za realizację założonych celów i zadań z zakresu spraw publicznych. Jest wciąż jedną z najważniejszych instytucji zdolnych do alokacji zasobów ludzkich, organizacyjnych, material- nych i technicznych między poszczególne zadania oraz do kontro- lowania czynionej z nich użyteczności. Wszystkie niemal państwa stoją dziś w obliczu coraz bardziej złożonych procesów społecz- nych i rosnącej liczby problemów, które wymagają nowych, nieru- tynowych rozwiązań. Większej kompleksowości w materii rządze- nia towarzyszą zatem oczekiwania dodatkowych, zaawansowanych zdolności koordynacyjnych po stronie państw. Ambicją autorów tomu jest ukazanie w skromnej skali, jak do tych nowych wyzwań i warunków działania dostosowuje się administracja i jej elity. W ramach procesów adaptacyjnych wy- twarzane są bowiem swoiste ramy interpretacyjne, kody kultu- rowe, następuje instytucjonalizacja „społecznych strukturalizacji działań”, które wykraczają poza granice pojedynczych organiza- cji, o czym pisał już Michel Crozier (1982: 22). Poszukiwane będą ich ślady, uwidaczniające się w logice postępowania i racjonalno- ści przedstawicieli tej grupy. Takie podejście powinno się przy- czynić nie tylko do lepszego rozpoznania cech i własności tej eli- ty, ale też do głębszego zrozumienia esencji procesów rządzenia z jej udziałem, a w konsekwencji – niektórych, ukrytych mecha- nizmów rządzenia współczesnym państwem. Nowe wyzwania wymagają od współczesnych państw głębo- kich procesów dostosowawczych, ale też mają wpływ, na co zwra- 14 Wstęp cał uwagę Gianfranco Poggi (2010), na osłabianie takich pod- stawowych atrybutów państwa jak jego jedność i racjonalność. Jedność, jak twierdzi przywołany autor, możliwa była tak dłu- go, jak długo adekwatna do opisu państwa okazywała się me- tafora organizacji. Jednak współcześnie coraz wyraźniej widać, że aparat administracyjny państwa staje się niejednorodnym i złożonym „środowiskiem organizacyjnym”, w którym poszcze- gólne elementy funkcjonują w sposób częściowo autonomiczny, odizolowany od zwierzchniego nadzoru, zawierając między sobą luźne i zmienne koalicje, co utrudnia z kolei kontrolę i koor- dynację. Rozrastaniu się administracji towarzyszy budowanie przez jej zbiorowych aktorów odrębnych, uprzywilejowanych re- lacji z wieloma zewnętrznymi partnerami. Z kolei racjonalność, umocowana w systemie prawa i ujednoliconych procedurach, oparta na „politycznym ważeniu” pilności potrzeb społecznych została zastąpiona logiką gry z udziałem elit. „Niektóre agencje państwowe zawierają wygodne sojusze na rzecz sektorowych in- teresów pewnych grup społecznych lub, ewentualnie, manipulu- ją nimi w celu zachowania swojej autonomii zarówno w stosunku do nich, jak i swojej politycznej centrali” (Poggi 2010: 277). Pod wpływem takich żywiołowych w dużej mierze procesów dostoso- wawczych administracja staje się strukturą niezwykle złożoną, niedookreśloną, mało wyrazistą. Do jej opisu nie wystarczy więc już dziś koncepcja Weberowska, oparta na założeniach biuro- kratycznej racjonalności i bezstronności dopełnianej, jak wska- zywał James P. Gunning (2001), kodeksami moralnymi. Należy raczej ujmować ją, zgodnie z intencją Olsena, jako złożony układ organizacji, aktorów, reguł, wartości, zasad, celów, interesów, przekonań, władzy i podziałów, kierujący się własną dynamiką działania (Olsen 2005). Konsekwencją przyjęcia tego założenia jest uznanie, że procesy pluralizacji i rosnącej kompleksowo- ści dotyczą nie tylko samych organizacji, ale również kierują- cych nimi elit. Oznacza to, że elita administracyjna nie powinna być dłużej postrzegana jako jednolita warstwa, a podejmowane z udziałem jej przedstawicieli, różnie rozmieszczonych w syste- Wstęp 15 mie organizacji państwa decyzje muszą być widziane jako wynik szeregu wielostronnych negocjacji i przetargów. Są one podpo- rządkowane wymogom adaptacji do stale zmieniających się wa- runków i okoliczności zewnętrznych, a nie prostej aplikacji jed- noznacznych i powszechnie obowiązujących, trwałych procedur. Sprawczość członków tej niejednorodnej elity nie ulega wątpli- wości. „Są oni zawsze aktorami w pełnym tego słowa znaczeniu, którzy nawet wówczas, gdy system narzuca im bardzo poważne ograniczenia, dysponują pewnym marginesem swobody i wyko- rzystują go w sposób strategiczny w procesach interakcji z inny- mi aktorami” (Crozier 1982: 35). Sterowanie tak złożonym układem społecznym zależy w znacz- nej mierze od układu sił w politycznym ośrodku rządzenia pań- stwem. Silny premier, stojący na czele zespołu mało samo- dzielnych i silnie podporządkowanych sobie ministrów, którzy w związku z tym działają w poczuciu dużej niepewności co do swoich przyszłych losów w gabinecie, to układ sprzyjający ich działaniom zachowawczym i silnie kontrolowanym. Z tych powo- dów będą oni z reguły preferowali i egzekwowali w relacjach z ad- ministracją ograniczanie wszelkiej dowolności i ścisłe przestrze- ganie norm biurokratycznych. A to ogranicza margines swobody elity administracyjnej. Z kolei premier stojący na czele gabinetu profesjonalistów, ministrów o uznanej w swoich dziedzinach po- zycji, budując z nimi relacje bardziej równorzędne i pozostawia- jąc znaczną swobodę co do wyboru sposobu działania, przyczyni się tym samym do budowania przez nich z urzędnikami relacji mniej sformalizowanych. Ponadto pozycja poszczególnych mini- strów w danym gabinecie nigdy nie jest jednakowa. Ci bardziej znaczący, przeważnie w randze wicepremiera, zachowują też wię- cej swobody w budowaniu bardziej autorskich relacji z kierowa- nymi przez siebie resortami i ich dyrektorami. W obszarze administracji rządowej uaktywnia się wiele, ry- walizujących ze sobą grup, na co wskazał między innymi Guy Peters (1999). Są to nie tylko politycy i urzędnicy czy urzędni- cy wyższych i niższych szczebli lub urzędnicy funkcjonalni (na 16 Wstęp przykład odpowiedzialni za relacje z określonymi sektorami oto- czenia), ale też sektorowe grupy elity administracyjnej, rywali- zujące między sobą o zasoby, a zarazem konfrontujące się z eli- tą sektora fi nansowego, szczególnie w grach o budżet (Genieys i Smyrl 2008). Badania francuskiej administracji pokazały na- tomiast, że politycy aktywni w obszarze określonego typu spraw społecznych i sektora administracyjnego przejawiają skłonność do zawiązywania z urzędnikami sojuszy wokół konkretnego pro- gramu działania i określonej wizji rozwoju tej dziedziny spraw publicznych. Taka kooperacja wzmacnia pozycję i wpływ okre- ślonej elity w jej rywalizacji z przedstawicielami elit reprezentu- jących inne wiązki problemów i sektory administracji państwa. W polskich badaniach nie zarejestrowano dotąd istnienia takich sojuszy, niemniej czytelność gier prowadzonych w obrębie sa- mej administracji jest dla polityków bez wątpienia ograniczona, co dodatkowo komplikuje relacje w procesach podejmowania decyzji. W działaniach dostosowawczych do „negocjowanego ładu” jako kontekstu decydowania, po stronie administracji państwa zmieniają się nie tylko priorytety i partnerzy, ale też reguły. Te biurokratyczne bywają dopełniane innymi, lepiej dostosowanymi do aktywności w niejednorodnych środowiskach organizacyjnych i społecznych, opartymi na zasadach konkurencji lub partner- stwa. Logiki rynku i sieci „rozmiękczają” więc formalny wymiar funkcjonowania administracji i sprawiają, że zaczynają ją współ- tworzyć systemy decydowania transakcyjnego i kooperacyjnego. Wielość oraz różnorodność form i reguł postępowania musi być przez elity administracyjne jakoś uspójniana, aby nie prowadzić do chaosu i utraty kontroli nad rzeczywistością. Ich członkowie są więc nie tylko biurokratami, zorientowanymi na wierne prze- strzeganie formalnych przepisów, ale stają się też menedżerami, negocjatorami, liderami, kierującymi się w działaniach wieloma racjonalnościami. Rosnąca złożoność roli jest bez wątpienia waż- ną okolicznością warunkującą procesy rządzenia państwem. Ad- ministracja nie jest bowiem, jak z tego wynika, prostym w uży- Wstęp 17 ciu i bezkolizyjnie stosowanym przez polityków instrumentem wcielania w życie ich programów, ale jak podkreśla Olsen (2005), instytucją, tworzoną i odtwarzaną przez jej kluczowych akto- rów. Ich udział w rządzeniu państwem jest więc ściśle powiązany z procesami „tworzenia siebie” jako aktora politycznego. Właśnie ten proces i jego rezultaty stanowią główną oś przedstawionych w tej książce rozważań, które odwołują się do koncepcji elity- stycznych i interakcyjnych oraz uzupełnione zostały o podejście konstruktywistyczne. Nie ulega wątpliwości, że badanie grupowych racjonalno- ści i strategii elit administracyjnych w procesach decydowania opartych na ich rywalizacji i kooperacji, zachodzącej wedle nie- jednorodnych reguł, stanowi jeden z bardziej obiecujących kie- runków badania mechanizmów rządzenia państwem. Te strategie i racjonalności określane są w znacznej mierze przez przyswojo- ne w toku socjalizacji organizacyjnej elit wzory myślenia i dzia- łania, nabyte i ugruntowane tożsamości. W podzielanej wiedzy i sposobach myślenia tych elit, wyrastających w znacznej mie- rze z utrwalonych doświadczeń, gromadzonych w toku wykony- wania ról kierowniczych w administracji, a ściślej – w bliskości ich „społecznych światów” (Konecki 2010) tkwią ważne stabili- zatory procesów decyzyjnych, ale też poważny potencjał współ- działania w rozwiązywaniu problemów społecznych. Podobnie jak w ich odmienności wyrażają się dystanse i sprzyjające rywalizacji tendencje autonomizacyjne. To świadomościowe, kulturowe two- rzywo interakcji oraz więzi, składających się na procesy rządze- nia i łączących rządowych urzędników nie tylko z politykami ga- binetowymi ale też elitami parlamentarnymi i partyjnymi (Goetz, Zubek 2007). Dlatego stanowi tak ważny obiekt zainteresowania i przedmiot badań. Jak głosi defi nicja, elity są tworzone przez grupy ludzi posia- dających władzę i wpływy, czyli sprawujących w danym systemie społeczno-gospodarczym nieproporcjonalnie dużą kontrolę nad zasobami, od których inni są uzależnieni lub które jakkolwiek wpływają na ich los. Do repertuaru zasobów zalicza się tu do- 18 Wstęp bra materialne i ekonomiczne, ale też „wszystkie (rzadkie) dobra, które mogą wpływać na ludzkie życie, wliczając w to zasoby sym- boliczne czy nawet (…) zasoby czasu i energii” (Etzioni-Halevy 2005: 115). Rządzenie państwem będzie dalej ujmowane w spo- sób dynamiczny, jako szereg czynności o charakterze negocja- cyjnym i przetargowym, dokonujących się pod kierunkiem elit rządowych z udziałem elit administracyjnych. Przedmiotem ana- liz będą świadomościowe korelaty i głębokie, kulturowe podsta- wy racjonalności i strategii, charakterystyczne dla drugiej z tych grup. Zgodnie z założeniami elity administracyjne nie stano- wią warstwy jednolitej wewnętrznie. Jej członkowie kierują się w swoim postępowaniu nie tylko i nie zawsze obowiązującymi re- gułami formalnymi, ale też licznymi ich modyfi kacjami, będącymi wynikiem adaptacji do kolejnych zmian strukturalnych, praw- nych, ale też politycznych w wielu otoczeniach. Te interpretacje nie muszą być podzielane szeroko w środowisku tej elity, jednak zawsze mają one tendencję do utrwalania się, oddziałują na po- stępowanie różnych jej kręgów. Efekty takich procesów dostoso- wawczych często mają charakter ukryty, pozaformalny, zapisany w pamięci organizacji i środowisk nimi kierujących. Służą jednak na co dzień członkom elity w ich decyzjach i działaniach. Stano- wią ważne dla nich zasoby symboliczne, użyteczne w zabiegach o wpływy i względną autonomię w państwie, towarzyszące wy- pełnianiu przez nich systemowych funkcji i celów. Jedną z pod- stawowych intencji badania, którego wyniki będą dalej przywo- ływane, było rozpoznanie niektórych spośród tych zasobów oraz uzyskanie wglądu w możliwości ich wykorzystywania w realnych procesach decyzyjnych. Badaną grupę ujmujemy więc w sposób szczególny, nie tyl- ko poprzez systemowe funkcje, ale przede wszystkim jako świat społeczny wyposażony w autonomicznie tworzoną i przetwarzaną kulturę. To zarazem świat wielu kultur. Autorom tomu towarzy- szy przekonanie, że w tej właśnie warstwie tkwią istotne, ukryte mechanizmy, które wspólnie z innymi naznaczają i określają pro- cesy rządzenia. Są one wprawdzie dobrze rozpoznawalne dla sa- Wstęp 19 mych swoich twórców i użytkowników, jednak nie zawsze w pełni czytelne dla zewnętrznych obserwatorów, jak też dla przedsta- wicieli innych segmentów elity politycznej. Próba wniknięcia w ten bogaty świat podzielanych znaczeń, interpretacji i prze- konań, sposobów myślenia i względnie utrwalonych przepisów na skuteczne działania, wyprowadzonych z wiedzy praktycznej i doświadczenia urzędników najwyższego szczebla, formy ich od- wzorowania i utrwalania oraz bogactwo i różnorodność stanową trzon prowadzonych dalej rozważań. Autorzy, zmierzając do zidentyfi kowania i odtworzenia skry- stalizowanych wzorów myślenia i działania, racjonalności elit administracyjnych, skoncentrowali swoje analizy na kilku głów- nych obiektach i obszarach. Analizowane będą sposoby myślenia dyrektorów ministerialnych departamentów o zewnętrznym oto- czeniu – o konkretnych organizacjach, o relacjach z elitami wie- lu środowisk pozaorganizacyjnych, a nawet ponadnarodowych, ale też o takich abstraktach jak społeczeństwo czy państwo. Ko- lejny badany obiekt i kontekst to świat wewnętrzny administra- cji państwowej i aktywności w ramach jej struktur formalnych. I ostatnie wyróżnione środowisko to krąg własnej grupy zawodo- wej i funkcjonalnej, związany z pełnieniem zawodowej roli i misji w państwie. Badaniem objęto procesy socjalizacyjne, dokonujące się w resortowych organizacjach pod wpływem pełnienia w nich wiodących, kierowniczych ról, co prowadzi do nabywania (i prze- twarzania) określonych identyfi kacji, sposobów defi niowania roli, ale i „siebie” w roli. Wskazane zostaną grupowe identyfi kacje, za- znaczające się w środowisku elity administracyjnej i składające się na swoiste myślenie w kategoriach „my”. Odróżnia ono i prze- ciwstawia jakąś część elity administracyjnej innym elitom w pań- stwie. Te zbiorowe tożsamości dobrze ukazują nie tylko skład elity, ale też po części objaśniają racjonalności, strategie i prefe- rowane typy relacji. Szczególną uwagę poświęcono nabywanym wraz z rolą zasobom wiedzy praktycznej, mówiącej o dostępnych repertuarach działania i zakresach ich waloryzowania w katego- riach rozmaitych użyteczności. To świat znaczeń elity administra- 20 Wstęp cyjnej w trzech jego wymiarach. Trzeba oczywiście pamiętać, że bardzo często splatają się one ze sobą, a próby ich rozdzielenia są uproszczeniem, koniecznym z punktu widzenia celów badania. W drugiej części tomu autorzy przechodzą od świata wy- obrażeń i znaczeń badanych elit w obszar samych ich aktyw- ności, do prowadzonych przez nich postępowań decyzyjnych. To dynamiczne przedstawienie złożonej, społecznej rzeczywisto- ści rządzenia, z którą konfrontują się na co dzień elity admini- stracyjne. Przedmiot analizy stanowią trzy wybrane przypadki decyzji rządowych, podejmowanych wprawdzie wedle jednolitych zasad i procedur formalnych, ale znacznie się różniących w swo- im przebiegu. Na odmienność tę składały się: źródło inicjatywy ustawodawczej (premier, minister, Rada Ministrów), natura roz- wiązywanych problemów oraz aktywność rozmaitych środowisk (aktorów społecznych), którzy byli uczestnikami prowadzonych w ramach każdego z tych procesów negocjacji i przetargów. Przedmiotem analiz będą stanowiska, uzasadnienia i argumenty kluczowych aktorów oraz punkty zwrotne sytuacji decyzyjnych, w których elity administracyjne są z reguły bohaterami dalszego planu, jednak sprawczymi i wpływowymi, postępującymi zgodnie ze zinstytucjonalizowanymi wcześniej we własnych środowiskach strukturalizacjami, ale też aktualizowanymi w danej sytuacji strategiami obronnymi lub ofensywnymi, dominacyjnymi. Proces decyzyjny ma, jak wiadomo, nie tylko swoją względnie stabilną, zrutynizowaną warstwę proceduralną, ale też zmienną warstwę problemową i społeczną, interakcyjną. Zwrócenie na nią większej uwagi pozwala lepiej zrozumieć naturę sprawczości elity admini- stracyjnej w rządzeniu państwem. Oba te kierunki analiz – zwią- zane ze społecznymi światami znaczeń i działań, wprawiających je w ruch, dobrze wpisują się w istniejące tradycje badań poświę- conych elitom administracyjnym. Najczęściej koncentrowały się one dotąd z jednej strony, jak konstatował Roderick A. Rhodes (2007), na wartościach, postawach oraz defi nicjach celów orga- nizacyjnych i politycznych elit, a z drugiej strony – na ich zacho- waniach decyzyjnych. Taki też zastosowano układ treści w książ- Wstęp 21 ce, ukazując kolejno świat kultury i świat działań jako społeczne światy elit administracyjnych. Badanie, do którego wyników się odwołujemy, przeprowadzo- no w czasie trwania drugiej kadencji koalicyjnego rządu premie- ra Donalda Tuska2. W warstwie metodologicznej złożone było ono z fazy jakościowej i kolejnej fazy studiów przypadków. Pierwsza z nich polegała na realizacji wywiadów jakościowych, przepro- wadzonych wedle ustrukturalizowanego scenariusza z pięćdzie- sięcioma dyrektorami lub wicedyrektorami departamentów me- rytorycznych wszystkich (z wyjątkiem jednego) resortów w roku 2013. Rozmowy te, często długie i bogate w swojej treści, kon- centrowały się wokół kilku kwestii. Pierwsza z nich dotyczyła do- świadczeń zawodowych naszych rozmówców oraz ich przydatno- ści na zajmowanym, najwyższym w hierarchii stanowisku. Druga – specyfi ki wykonywanej pracy, odgrywanej roli oraz urzędniczej profesji. Wreszcie, trzecia z poruszanych kwestii koncentrowała się wokół zasobów o charakterze symbolicznym i dotyczyła funk- cjonujących w środowisku urzędników wyobrażeń na temat ze- wnętrznych i wewnętrznych środowisk resortów, ich własnej roli oraz „dobrej” administracji i „dobrego” państwa. Uczestników badania wylosowano przy zastosowaniu klucza pozycyjnego, zgodnie z którym jednostką obserwacji był departa- ment w ministerstwie, ale w procedurze doboru pominięto depar- tamenty techniczne i obsługowe, takie jak fi nansowe, budżetowe, informatyczne, prawne, kontroli i nadzoru czy też spraw kadro- wych. Utworzona w ten sposób lista departamentów merytorycz- nych stanowiła operat losowania, z którego następnie za pomocą tabeli liczb losowych i z zachowaniem zasady proporcjonalnego udziału każdego ministerstwa wylosowano próbę badawczą liczą- cą 50 departamentów3. Wśród ich kierowników, jak się okazało, 2 Badanie to zostało zrealizowane w ramach grantu NCN pt. Elity admini- stracyjne i polityczne państwa: kariery, tożsamości, relacje (Nr: 2011/03/B/ HS5/00825). 3 Dobrana w ten sposób próba ostatecznie nie objęła Ministerstwa Gospo- darki, ponieważ ówczesny szef tego resortu nie zgodził się na jego udział w bada- niu. 22 Wstęp znalazło się dwukrotnie więcej mężczyzn niż kobiet; przeważały osoby, które nie ukończyły 51 roku życia; wszyscy legitymowa- li się także wyższym wykształceniem4. Nasi rozmówcy stanowili grupę osób trudno dostępnych ze względu na ich „napięte kalen- darze” spotkań, jednak wynikające stąd bariery w kontaktach z nimi rekompensowała badaczom ich wiedza, gotowość dzielenia się nią w sposób jasny i przekonujący, a także zdolność formuło- wania uogólnień, autorefl eksji i w wielu przypadkach – dystan- sowania się od siebie. Wywiady były nagrywane, a po dokonaniu ich transkrypcji – poddane analizom treści zgodnie z metodologią teorii ugruntowanej. Oznacza to, że wiążące się z poruszanymi zagadnieniami fragmenty narracji uczestników badania zostały zakodowane w sposób jakościowy, czyli taki, który polega na na- dawaniu „segmentom danych etykiety, która jednocześnie kate- goryzuje, podsumowuje i wyjaśnia poszczególne dane”. Tak zwa- ne kodowanie otwarte, jak podkreśla dalej Kathy Charmaz, „jest pierwszym krokiem, który pozwala wydostać się poza konkretne twierdzenia zawarte w danych w celu stworzenia analitycznych interpretacji” (Charmaz 2009: 60–61). Z kolei badanie przypadków decyzyjnych prowadzono wedle schematu uznającego proceduralnie wyodrębnione, formalne eta- py postępowania za kolejne płaszczyzny interakcji i budowania relacji z innymi aktorami – od momentu identyfi kacji problemu społecznego, przez poszczególne fazy tworzenia i konsultowania projektu na płaszczyźnie prac rządu i w relacjach z partnerami społecznymi, po prace legislacyjne w parlamencie – aż do uchwa- lenia nowego prawa. W każdym z trzech przypadków uwzględnio- ny też został kontekst w postaci towarzyszących procedowanym zmianom debat prasowych, w ramach których prezentowano 4 Szesnastoma departamentami w momencie realizacji badania kierowały kobiety, natomiast trzydziestoma czterema – mężczyźni. Wynik ten, niezależnie od stwierdzonego, systematycznie (choć powoli) rosnącego w naszym kraju udzia- łu kobiet wśród przedstawicieli władz publicznych, urzędników i kierowników (Balcerzak-Paradowska 2014: 45–50) wskazuje na to, że najwyższe stanowiska zdecydowanie częściej zajmują mężczyźni. Wstęp 23 i komentowano stanowiska i argumenty stron zaangażowanych w proces decyzyjny. Opis świata elity administracyjnej państwa rejestruje pe- wien stan, ujmowany jako rezultat procesów formacyjnych, za- chodzących w Polsce w ciągu 27 lat budowania demokratycznej państwowości po 1989 roku. To etap przejściowy w co najmniej dwóch znaczeniach – zarówno z uwagi na tempo przekształ- ceń współczesnego świata, jak i polskiej polityki wewnętrznej. Po zmianach prawa regulującego status i formy działania służ- by cywilnej w państwie z roku 20155 można spodziewać się wie- lu kolejnych procesów adaptacyjnych i towarzyszących im, choć zapewne wolniejszych, przeobrażeń w sferze kultury i więzi elit administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że wszelkie projekty naprawcze, zarówno te podejmowane odgórnie, jak i inicjatywy oddolne – o cechach żywiołowej adaptacji, będą w znacznej mie- rze określone przez te strukturalizacje, które do tej pory zostały wytworzone i utrwaliły się w środowiskach elit administracyjnych państwa. Dlatego tak ważne jest ich rozpoznanie. 5 Por. Ustawa z dnia 30 grudnia 2015 o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw.
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Społeczne światy elity administracyjnej państwa
Autor:
, , ,

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: