Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00511 014087 11054799 na godz. na dobę w sumie
Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych - ebook/pdf
Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 296
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8092-801-5 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Prezentowane w publikacji zagadnienia są niezwykle aktualne, zwłaszcza w kontekście praw uchodźców i wyzwań, przed którymi stanęły państwa członkowskie Unii Europejskiej w związku z napływem dużej liczby migrantów.
Monografia zawiera omówienie istotnych kwestii, jakie wiążą się z regulacjami prawnymi
dotyczącymi cudzoziemców, w tym m.in.:
- ubiegania się o status uchodźcy oraz praw uchodźców,
- wydaleń cudzoziemców,
- detencji cudzoziemców,
- praw wyborczych dla cudzoziemców.
Publikacja jest polecana dla pracowników centralnych i terenowych organów administracji, organizacji pozarządowych oraz prawników praktyków zajmujących się zawodowo problemami cudzoziemców.
Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

status cudzoziemca w polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych redakcja naukowa Dorota Pudzianowska MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 września 2016 r. Recenzent Prof. dr hab. Roman Wieruszewski Wydawca Monika Pawłowska Redaktor prowadzący Adam Choiński Opracowanie redakcyjne Ewa Adamska Łamanie Violet Design Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-8092-801-5 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 7 Słowo wstępne / 13 Dorota Pudzianowska Wprowadzenie / 15 Jacek Jagielski Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce / 23 Julia Wojnowska-Radzińska Status cudzoziemca w Konstytucji RP w świetle międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka / 40 Agnieszka Narożniak, Marcin Princ Zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej – uwagi na tle wybranych regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców / 56 Dorota Pudzianowska, Marta Szczepanik Wokół problemu bezpaństwowości dzieci w Polsce / 79 Michał Kowalski Konflikt na Ukrainie a praktyka udzielania ochrony cudzoziemcom na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej / 96 Agnieszka Szklanna Najnowsze tendencje w orzecznictwie ETPC dotyczącym ochrony praw cudzoziemców w kontekście wydaleń z terytorium państw stron EKPC / 117 5 Spis treści Jacek Chlebny Zakres sądowej kontroli decyzji dublińskiej / 135 Maja Łysienia Prawo cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu na terytorium Polski / 150 Witold Klaus Cudzoziemcy niemile widziani. Detencja cudzoziemców jako przykład kryminalizacji migracji / 170 Jacek Białas Detencja cudzoziemców w Polsce a standard EKPC / 191 Wojciech Burek, Joanna Markiewicz-Stanny Dopuszczalność sankcji karnej pozbawienia wolności za naruszenie zakazu wjazdu przez cudzoziemca – uwagi z perspektywy prawa UE i prawa międzynarodowego praw człowieka / 208 Ireneusz C. Kamiński Decyzje w sprawach cudzoziemców a ochrona informacji niejawnych / 230 Marcin Górski Prawo osób LGBT do ochrony międzynarodowej – praktyka polska na tle orzecznictwa TSUE / 247 Sławomir Łodziński Prawa wyborcze dla cudzoziemców? Społeczne postrzeganie możliwości udziału obywateli państw trzecich w wyborach samorządowych w Polsce / 266 Autorzy / 291 6 Wykaz skrótów 1. Akty prawne dyrektywa – dyrektywa Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. 2001/55/WE w  sprawie minimalnych standardów przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napływu wysiedleńców oraz środków wspierających równowagę wysiłków między Państwami Członkowskimi związa- nych z przyjęciem takich osób wraz z jego następstwami (Dz. Urz. WE L 212 z 07.08.2001, s. 12; Dz. Urz. UE Pol- skie wydanie specjalne: rozdz. 19, t. 4, s. 162) dyrektywa – dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. 2003/9/WE ustanawiająca minimalne normy dotyczące przyjmowania osób ubiegających się o azyl (Dz. Urz. UE L 31 z 06.02.2003, s. 18; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne: rozdz. 19, t. 6, s. 101) – obecnie zastąpiona dyrektywą 2013/33/UE dyrektywa – dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. 2004/83/WE w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statu- su obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dz. Urz. UE L 304 z 30.09.2004, s. 12; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne: rozdz. 19, t. 7, s. 96) – obecnie zastąpiona dyrektywą 2011/95/UE dyrektywa – dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. 2005/85/WE w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w pań- stwach członkowskich (Dz. Urz. UE L 326 z 13.12.2005, s. 13) – obecnie zastąpiona dyrektywą 2013/32/UE 7 Wykaz skrótów dyrektywa – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywają- cych obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, s. 98) dyrektywa – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/95/UE 2011/95/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpań- stwowców jako beneficjentów ochrony międzynaro- dowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwa- lifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz. Urz. UE L 337 z 20.12.2011, s. 9) dyrektywa – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/32/UE 2013/32/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie wspólnych procedur udzielania i cofania ochrony międzynarodowej (Dz. Urz. L 180 z 29.06.2013, s. 60) dyrektywa – dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/33/UE 2013/33/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia norm dotyczących przyjmowania wnioskodawców ubiegają- cych się o ochronę międzynarodową (Dz. Urz. UE L 180 z 29.06.2013, s. 96). EKO – Europejska konwencja o obywatelstwie, otwarta do pod- pisu w Strasbourgu dnia 6 listopada 1997 r. EKPC – Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupeł- niona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.) k.c. – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) k.p.a. – ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) 8 Konstytucja RP – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) Wykaz skrótów KPD – Konwencja o prawach dziecka, przyjęta przez Zgro- madzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.) KPP – Karta praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 389) KSU – Konwencja dotycząca statusu uchodźców, sporządzona w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515) KZT – Konwencja w sprawie zakazu stosowania tortur oraz in- nego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego trakto- wania albo karania, przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r. (Dz. U. z 1989 r. Nr 63, poz. 378) MPPOiP – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycz- nych, otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grud- nia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167, zał.) p.p.s.a. – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowa- niu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) rozporządzenie – rozporządzenie Rady (WE) nr 343/2003 z dnia 18 lutego Dublin II 2003 r. ustanawiające kryteria i mechanizmy określania Państwa Członkowskiego właściwego dla rozpatrywa- nia wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Państw Członkowskich przez obywatela państwa trzeciego (Dz. Urz. UE L 50 z 25.02.2003, s. 1) – obecnie zastąpione przez rozporządzenie Dublin III rozporządzenie – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Dublin III nr 604/2013 z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie usta- nowienia kryteriów i mechanizmów ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożo- nego w jednym z państwa członkowskich przez obywatela 9 Wykaz skrótów państwa trzeciego lub bezpaństwowca (Dz. Urz. UE L 180 z 29.06.2013, s. 31) TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 47) TUE – Traktat o Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana: Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016, s. 13) u.c. – ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 z późn. zm.) u.c. z 2003 r. – ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573 z późn. zm.) – obecnie zastąpiona przez u.c. u.o.p. –  ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 161 z późn. zm.) u.u.c.o. – ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziem- com ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 680 z późn. zm.) u.w.t. – ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Euro- pejskiej i członków ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 z późn. zm.) WKZ – rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 810/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. ustanawiające Wspól- notowy Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, s. 1) 2. Instytucje i organizacje CBOS – Centrum Badań Opinii Społecznej EASO – Europejski Urząd Wsparcia w dziedzinie Azylu (Euro- pean Asylum Support Office) ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka Frontex – Europejska Agencja Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich Unii Europejskiej 10 Wykaz skrótów HFPC – Helsińska Fundacja Praw Człowieka IOM – Międzynarodowa Organizacja do spraw Migracji (Inter- national Organization for Migration) KPC – Komitet Praw Człowieka ONZ KPT – Komitet Przeciwko Torturom MKSC – Międzynarodowa Komisja Stanu Cywilnego MSW – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych MSWiA – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji MTPC – Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka NSA – Naczelny Sąd Administracyjny ONZ – Organizacja Narodów Zjednoczonych RPO – Rzecznik Praw Obywatelskich SA – Sąd Apelacyjny SG – Straż Graniczna SIP – Stowarzyszenie Interwencji Prawnej SN – Sąd Najwyższy TK – Trybunał Konstytucyjny TSUE – Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej UNHCR – Wysoki Komisarz Narodów Zjednoczonych ds. Uchodź- ców (United Nations High Commissioner for Refugees) WSA – Wojewódzki Sąd Administracyjny ZPRE – Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy 3. Czasopisma, publikatory i zbiory orzecznictwa Dz. Urz. UE/WE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej/Wspólnot Euro- pejskich LEX – System Informacji Prawnej wydawnictwa Wolters Kluwer PiP – Państwo i Prawo Prz. Sejm. – Przegląd Sejmowy SPPubl. – Studia Prawa Publicznego ZNSA – Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 11 Wykaz skrótów 4. Inne AOW – alternatywa ochrony wewnętrznej ENA – europejski nakaz aresztowania Eurodac – europejska baza danych odcisków linii papilarnych osób ubiegających się o azyl EVS – Europejski System Wartości (european value system) IDP – osoba przesiedlona wewnętrznie (internally displaced person) LGBT – lesbian, gay, bisexual, trangender MIPEX – Migrant Integration Policy Index TZTC – tymczasowe zaświadczenie tożsamości cudzoziemca WESA – Wspólny Europejski System Azylowy 12 Słowo wstępne Jest rok 1990 – w pierwszym biurze fundacji przy Placu Trzech Krzyży roz- lega się dźwięk telefonu – odbieram, w słuchawce słychać głos mężczyzny mówiącego po rosyjsku, który oznajmia, że właśnie przyleciał na motolotni z ZSRR, że dostał nasz numer telefonu od przyjaciół z Moskiewskiej Grupy Helsińskiej, i prosi, by ktoś przyjechał po niego do lasu na granicę polsko- -radziecką, bo chce poprosić w Polsce o azyl. Tak wyglądał mój pierwszy osobisty kontakt z uchodźcą poszukującym w Polsce schronienia przed opresją, która groziła mu w jego kraju pochodzenia. Tak byśmy teraz to ujęli. Polska nie była jeszcze wówczas stroną konwencji genewskiej, a ar- tykuł w obowiązującej jeszcze w tym czasie Konstytucji z 1952 r. mówiący o możliwości ubiegania się w Polsce o azyl polityczny nie był w żaden spo- sób dookreślony w aktach prawnych niższego rzędu. Dzięki dobrej woli wielu osób udało się ostatecznie wyposażyć Olega (bo tak miał na imię ów człowiek) w polski dokument podróży, co umożliwiło mu, po kolejnych staraniach, lądowanie na stałe w USA. Tymczasem my – mówię tu o Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka – rów- nież na stałe zaprzęgliśmy się w starania na rzecz zgodnego z międzyna- rodowymi standardami dookreślenia prawnego statusu cudzoziemców w Polsce i to zarówno osób poszukujących u nas schronienia przed prze- śladowaniem, jak i migrantów chcących po prostu ułożyć sobie życie w Pol- sce, bo kraj ten uznali za najlepsze dla siebie miejsce pod słońcem. Uczestniczyliśmy w procesie ratyfikowania konwencji genewskich, powo- łaniu do życia pełnomocnika ds. uchodźców, opracowywaniu kolejnych ustaw o cudzoziemcach, z których ostatnią przyjęto w grudniu 2013 r. Przyglądaliśmy się temu, jak Straż Graniczna odnosi się do osób dekla- rujących chęć ubiegania się o status uchodźcy bądź azyl na terytorium RP 13 Słowo wstępne i jak pracują polskie konsulaty, świadczyliśmy pomoc prawną osobom ubiegającym się o status uchodźcy bądź o inną formę ochrony prawnej na terytorium RP, monitorowaliśmy warunki w ośrodkach dla uchodźców oraz aresztach w celu wydalenia, przygotowywaliśmy poradniki dla cudzo- ziemców i pracujących z nimi przedstawicieli różnych zawodów, prowadzi- liśmy szkolenia dla urzędników, Straży Granicznej, pracowników pomocy społecznej, a także służby zdrowia i oświaty. Planując wpisującą się w obchody naszego 25-lecia konferencję na temat statusu prawnego cudzoziemców w Polsce, chcieliśmy odpowiedzieć sobie na pytanie, co udało nam się przez te lata osiągnąć, a może jeszcze bardziej na pytanie, co pozostało nam – ludziom, nam – Europejczykom i nam – Polakom jeszcze do zrobienia, by życie nas wszystkich niezależnie od na- szego obywatelstwa czy narodowości przebiegało w Polsce w sposób gwa- rantujący respektowanie naszych podstawowych praw i wolności, byśmy mogli wszyscy tu żyć godnie. Celowo piszę w tym miejscu w pierwszym przypadku liczby mnogiej – bo chodziło nam i chodzi o to, byśmy wszyscy: obywatele Polski, obywatele innych państw, a także osoby niezwiązane for- malnie z żadnym państwem, mogli myśleć o Polsce jako o przyjaznym, dobrym miejscu do życia. Jednak realizacja naszego pomysłu (zarówno samej konferencji, jak i właś- nie przedstawianej Państwu publikacji) przypadła na czas kolejnych, po- ważnych wyzwań i bardzo ważnego egzaminu, przed którym stanęliśmy jako Europejczycy i jako Polacy. Egzaminu z wierności głoszonym przez lata wartościom, w myśl których każdy uciekający przed opresją w kraju swego pochodzenia może liczyć na wsparcie i godną opiekę w pierwszym bezpiecznym dla niego państwie. Chcę wierzyć, że niezależnie od bieżą- cych interesów politycznych i krajowych egoizmów ostatecznie egzamin ten zdamy i jako UE, i jako Polska. Danuta Przywara Prezes HFPC 14 Dorota Pudzianowska Wprowadzenie Prezentowana publikacja jest pokłosiem konferencji, która została zorgani- zowana w ramach obchodów 25-lecia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka dnia 12 czerwca 2015 r. Prawa cudzoziemców stanowią ważny obszar dzia- łań Fundacji od początku jej istnienia. Jedną z pierwszych ważnych spraw, w którą zaangażowała się Fundacja, była sprawa ekstradycji małżeństwa – pana Mandugeqi i pani Jinge – obywateli Chińskiej Republiki Ludowej. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z 1997 r., powołując się na przepisy europej- skiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, uznał, że ich wydalenie jest niedopuszczalne1. Problematyka dotycząca statusu prawnego cudzoziemca2 jest obecnie nie- zwykle aktualna. Państwa członkowskie UE zmagają się z napływem dużej liczby migrantów – w 2015 r. w krajach UE złożono 1,29 miliona wniosków o przyznanie ochrony międzynarodowej, co stanowi trzykrotność liczby wniosków złożonych w 2013 r.3 Ta ogromna liczba ponad miliona uchodź- ców, którzy przybyli do Europy przez Morze Śródziemne, jest związana z konfliktem na Bliskim Wschodzie, przede wszystkim z wojną w Syrii. Skuteczne zarządzanie obecną falą migracji jest niewątpliwym wyzwaniem, przed którym stoją państwa UE. W największym stopniu napływ migran- tów dotyczy krajów, których zewnętrzne granice stanowią południową 1 Postanowienie SN z dnia 29 lipca 1997 r., II KKN 313/97. 2 Na temat pojęcia „status prawny cudzoziemca” zob. J. Jagielski, Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce. 3 Eurostat, Asylum statistics, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/ Asylum_statistics (dostęp 28.08.2016 r.). 15 Dorota Pudzianowska granicę UE, tj. Włoch i Grecji. Konieczne okazało się przyjmowanie nowych instrumentów prawnych, które mają pomóc w rozwiązaniu problemów zwią- zanych z dużą liczbą przybywających cudzoziemców. Obowiązujący do tej pory tzw. system dubliński4, którego zasadniczym założeniem jest, że cu- dzoziemiec powinien pozostać na terytorium pierwszego państwa UE, do którego wjechał, i tam złożyć wniosek o udzielenie ochrony międzynaro- dowej, a w sytuacji gdy wyjeżdża do innego kraju, powinien zostać zawró- cony – się nie sprawdził. W przyjętej w maju 2015 r. Europejskiej Agendzie Migracyjnej Komisja Europejska zaproponowała mechanizm zakładający relokację 160 tys. cudzoziemców potrzebujących ochrony międzynarodowej z państw członkowskich najmocniej dotkniętych napływem uchodźców do innych państw członkowskich. Relokacja stanowi odstępstwo od założeń tzw. systemu dublińskiego, który nie zdał egzaminu w dobie zjawiska okreś- lanego w dyskursie publicznym jako „kryzys migracyjny”, i ma być wyrazem solidarności z państwami najmocniej obciążonymi napływem migrantów. Jednak zaproponowany przez Komisję Europejską program relokacji cu- dzoziemców napotyka poważne przeszkody. W lutym 2016 r. wyodrębniono jedenaście punktów (tzw. hotspoty), w których odbywa się wstępna selekcja migrantów przed skierowaniem tych potrzebujących ochrony międzynaro- dowej do odpowiednich obozów przejściowych (sześć znajduje się we Wło- szech, a pięć na wyspach greckich). Obecnie jedynie trzy z nich są w pełni operacyjne5. Ponadto nie wszystkie państwa chcą przyjmować na swoje te- rytoria osoby potrzebujące ochrony międzynarodowej. Jeśli chodzi o Polskę, to do tej pory nie można mówić o napływie większej liczby migrantów, w tym sensie tzw. kryzys uchodźczy Polski nie dotknął. W 2015 r. cudzoziemcy złożyli ok. 12 tys. wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej i była to liczba bliska średniej rocznej liczby wniosków składanych przez cudzoziemców w Polsce. Wnioski te składali przede wszystkim obywatele Rosji pochodzący z Kaukazu Północnego oraz oby- watele Ukrainy6. Wedle ustaleń dokonanych na szczeblu UE do września 4 Bliżej na temat tzw. systemu dublińskiego zob. J. Chlebny, Zakres sądowej kontroli decyzji dublińskiej. 5 K. Szymielewicz, J. Białas, A. Walkowiak, Uchodźcy pod szczególnym nadzorem. Formy nad- zoru, jakim podlegają osoby ubiegające się o ochronę międzynarodową, i ich wpływ na prawa człowieka (z uwzględnieniem specyfiki procesu relokacji), Warszawa 2016, s. 12. 6 J. Białas, Polska wobec kryzysu migracyjnego w Europie, Kwartalnik o Prawach Człowieka 2016, nr 1(17), s. 45. 16 Wprowadzenie 2017 r. do Polski ma zostać relokowanych łącznie 6182 uchodźców z Grecji i Włoch. Obecny rząd (PiS), mimo iż sprzeciwia się mechanizmowi reloka- cji, to jednak zadeklarował, że nie wycofa się z podjętych przez poprzednie władze (PO-PSL) decyzji w tym zakresie. Jeśli chodzi o konkretne działania podjęte w celu realizacji przyjętych zobowiązań, to w styczniu 2016 r. opub- likowany został projekt rozporządzenia w sprawie relokacji cudzoziemców7. Wedle projektu w 2016 r. Polska ma przyjąć maksymalnie 400 uchodźców z Grecji i Włoch. Biorąc pod uwagę skalę napływu migrantów, relokowanie tak niewielkiej liczby cudzoziemców w niewielkim stopniu przyczyni się do rozwiązania problemów z przyjmowaniem uchodźców, jakich doświad- cza Europa. Pojawia się też pytanie, czy wobec planów przyjęcia tylko 400 uchodźców w 2016 r. możliwe będzie spełnienie przyjętego zobowiązania przyjęcia ponad 6 tys. uchodźców do września 2017 r.8 Pomimo że do Polski nie trafiło do tej pory wielu migrantów, to toczy się nie- zwykle burzliwa debata na temat tzw. kryzysu uchodźczego. Był to również ważny temat podczas wyborów parlamentarnych, które odbyły się w paź- dzierniku 2015 r. Jak argumentuje Witold Klaus „[o]becnie coraz częściej migranci ukazywani są jako nadchodzący wróg, który zagraża naszej kultu- rze, stylowi życia, gospodarce i czyha na przywileje, które należą i powinny należeć tylko do nas”9. Migranci są też przedstawiani przez polityków jako zagrożenie bezpieczeństwa obywateli. Na przykład przed wyborami prezes Prawa i Sprawiedliwości Jarosław Kaczyński sugerował, że uchodźcy mogą przenosić groźne choroby10. Przeprowadzone w tym okresie badania poka- zują jednoznaczną przewagę negatywnych postaw Polaków w stosunku do uchodźców11. Z kolei badania, które dotyczyły stosunku Polaków do muzuł- manów, pokazują, że jest to najmniej lubiana przez Polaków grupa religijna12. 7 Zob. http://bip.mswia.gov.pl/bip/projekty-aktow-prawnyc/2016/23860,Projekt-rozporzadzenia- -Rady-Ministrow-w-sprawie-relokacji-cudzoziemcow-w-roku-20.html (dostęp 28.08.2016 r.). 8 J. Białas, Polska wobec kryzysu…, s. 46. 9 W. Klaus, Cudzoziemcy niemile widziani. Detencja cudzoziemców jako przykład kryminalizacji migracji. 10 W. Czuchnowski, M. Rolecki, Kaczyński straszy epidemią muzułmanów, Gazeta Wyborcza, 14.10.2015 r., http://wyborcza.pl/1,75398,19019396,kaczynski-straszy-epidemia-muzulma- now.html (dostęp 28.08.2016 r.). 11 A. Świderska, M. Winiewski, K. Hansen, Przemoc jako rozwiązanie? Napływ uchodźców w opi- niach Polaków, Warszawa 2016, s. 13. 12 Postawy wobec Islamu i muzułmanów, komunikat z badań CBOS nr 37/2015, s. 3, www.cbos. pl/SPISKOM.POL/2015/K_037_15.PDF (dostęp 30.08.2016 r.). 17 Dorota Pudzianowska W 2015 r. doszło do znaczącego wzrostu liczby przestępstw przeciwko Ara- bom i muzułmanom13. Z nową intensywnością w Internecie zaczęły pojawiać się pełne nienawiści komentarze dotyczące cudzoziemców. Reakcje na do- niesienia dotyczące przyjęcia kliku tysięcy uchodźców były tak nienawistne, że niektóre redakcje portali internetowych podjęły decyzję, by blokować ko- mentowanie artykułów poświęconych uchodźcom i ograniczyć tym samym propagowanie mowy nienawiści pod ich adresem14. Na kształt regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców wpływ mają oczywiście wspomniane wyżej bieżące wydarzenia związane z sytuacją na Bliskim Wschodzie. Niewątpliwie wyzwaniem dla polskich organów rozstrzygających w zakresie udzielania cudzoziemcom ochrony między- narodowej w Polsce jest też sytuacja na wschodniej Ukrainie i na Krymie. W wyniku aneksji Krymu przez Federację Rosyjską w 2014 r. oraz działań separatystycznych, które dały początek konfliktowi na wschodniej Ukrai- nie, do Polski przybywają obywatele Ukrainy, którzy starają się o ochronę międzynarodową. Większość osób uciekających z Krymu czy wschodniej Ukrainy uzyskała ochronę na Ukrainie, w częściach kontrolowanych przez rząd ukraiński, ale nie wszyscy. Z tych osób, które starają się o ochronę w Polsce, zdecydowana większość jej nie dostaje. Michał Kowalski wska- zuje w swoim tekście, jakie są tego powody i jak wygląda praktyka orzecz- nicza w przypadku wniosków składanych przez obywateli Ukrainy15. Polityka migracyjna państwa jest kolejnym czynnikiem, który wpływa na kształt regulacji dotyczących statusu cudzoziemca. Jacek Jagielski, ocenia- jąc różne aspekty sytuacji cudzoziemca w Polsce, stwierdza, że w przypad- ku Polski można mówić o selektywnej otwartości na cudzoziemców czy jak to określa „racjonalnej otwartości”16. Ta selektywna otwartość oznacza bardzo często kształtowanie regulacji prawnych przy założeniu pewnej 13 Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Analiza przestępczości z nienawiści, Warszawa 2016, s. 21, http://www.spoleczenstwoobywatelskie.gov.pl/sites/default/files/ana- liza_mswia_policja.pdf (dostęp 28.08.2016 r.). 14 A. Świderska, Postawy wobec mniejszości muzułmańskiej w Polsce: Raport z badań sonda- żowych dotyczących mowy nienawiści, Warszawa 2015, http://cbu.psychologia.pl/uploads/ images/foto/HS2014_PostawyWobecMniejszo C5 9BciMuzu C5 82ma C5 84skiejW Polsce_A C5 9Awiderska.pdf (dostęp 28.08.2016 r.). 15 M. Kowalski, Konflikt na Ukrainie a praktyka udzielania ochrony cudzoziemcom na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. 16 J. Jagielski, Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce. 18 Wprowadzenie nieufności wobec cudzoziemców. Jak wskazują Agnieszka Narożniak i Marcin Princ, wyzwaniem w obecnych czasach jest budowanie klimatu zaufania w relacji nie tylko organ – obywatel, ale także organ – cudzozie- miec, gdyż wzbudzanie zaufania pozostaje w ścisłym związku z obowiąz- kiem poszanowania godności człowieka17. Nieufność wobec cudzoziemców wiąże się też z wykorzystywaniem w coraz szerszym stopniu instrumentów z zakresu prawa karnego. Wspomniane już postrzeganie cudzoziemców jako zagrożenia wiąże się z podejmowaniem działań legislacyjnych, których celem jest stosowanie polityki „twardej ręki” wobec cudzoziemców. W Polsce od połowy lat 90. XX w. funkcjonują pla- cówki detencyjne, przy czym w kolejnych latach przepisy dotyczące deten- cji stawały się coraz bardziej rozbudowane. Są to miejsca przypominające więzienia i sami cudzoziemcy tak je postrzegają. Pozbawienie cudzoziemca wolności przez umieszczenie go w ośrodku detencyjnym wynika głównie z naruszenia przez niego przepisów administracyjnych dotyczących legal- ności pobytu w Polsce. W przypadkach osób niebędących cudzoziemcami tak surowy środek przymusu jak pozbawienie wolności jest stosowany w od- niesieniu do sprawców najpoważniejszych przestępstw. Zdaniem Witolda Klausa nie chodzi tu więc o zapewnienie bezpieczeństwa państwa, ale raczej ułatwienie pracy organów administracji w sprawach dotyczących cudzo- ziemców18. Wojciech Burek i Joanna Markiewicz-Stanny, analizując niedaw- ny wyrok TSUE w sprawie Celaj19, wskazują, że standard ustalony w tym wyroku może zachęcać do korzystania przez państwa z instrumentów prawa karnego do zarządzania migracjami20. Poza bieżącymi wydarzeniami czy założeniami polityki migracyjnej na regulacje kształtujące status cudzoziemca wpływ mają regulacje z za- kresu prawa międzynarodowego i unijnego. Niewątpliwie dostosowanie prawa dotyczącego migrantów i praktyki jego stosowania do standardów 17 A. Narożniak, M. Princ, Zasada wzbudzania zaufania do władzy publicznej – uwagi na tle wybranych regulacji prawnych dotyczących cudzoziemców. migracji. 18 W. Klaus, Cudzoziemcy niemile widziani. Detencja cudzoziemców jako przykład kryminalizacji 19 Wyrok z dnia 1 października 2015 r. w sprawie C-290/14, Serdjan Celaj. 20 W. Burek, J. Markiewicz-Stanny, Dopuszczalność sankcji karnej pozbawienia wolności za na- ruszenie zakazu wjazdu przez cudzoziemca – uwagi z perspektywy prawa UE i prawa między- narodowego praw człowieka. 19 Dorota Pudzianowska międzynarodowych i unijnych jest wyzwaniem w wielu obszarach zagad- nień dotyczących cudzoziemców. W tym kontekście pojawia się kilka za- gadnień szczegółowych. Wyzwaniem, przed którym stoją państwa członkowskie, jest na przy- kład konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji proceduralnych w procesie ubiegania się o status uchodźcy. Maja Łysienia argumentuje, że cudzoziemcy nie są w polskim prawie chronieni w sposób wystarczający w zakresie swojego prawa pobytu w trakcie postępowania i są narażeni na naruszenie zasady non-refoulement wbrew zobowiązaniom płynącym z prawa unijnego i międzynarodowego21. Istotnym zagadnieniem z punktu widzenia statusu prawnego cudzoziemca w kontekście wyzwań międzynarodowych jest też to, w jakich sytuacjach może on podlegać wydaleniu z państwa pobytu, a także kwestia standardów proceduralnych dotyczących wydaleń. Orzecznictwo ETPC wskazuje, że cu- dzoziemiec jest chroniony przed deportacją, gdy zachodzi ryzyko wydalenia do kraju, gdzie groziłoby naruszenie art. 3 (zakaz tortur, nieludzkiego i poni- żającego traktowania) i art. 8 EKPC (prawo do życia prywatnego i rodzinne- go). Jak wskazuje w swoim tekście Agnieszka Szklanna, problemy, z którymi miał w ostatnim czasie do czynienia ETPC, dotyczą wydaleń cudzoziemców do krajów afrykańskich i azjatyckich, ukrytej ekstradycji do byłych republik radzieckich oraz odsyłania cudzoziemców w ramach tzw. systemu dubliń- skiego22. Temu ostatniemu zagadnieniu, w szczególności w perspektywie orzecznictwa TSUE, uwagę poświęca również Jacek Chlebny. W kontekście protestów, które odbyły się w Polce w ośrodkach strzeżonych w 2012 r.23, szczególnie ważne jest pytanie o standardy dotyczące detencji cu- dzoziemców. W swoim tekście Jacek Białas wskazuje, że standardy ochrony 21 M. Łysienia, Prawo cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie ochrony międzynarodowej do pobytu na terytorium Polski. 22 A. Szklanna, Najnowsze tendencje w  orzecznictwie ETPC dotyczącym ochrony praw cudzoziemców w kontekście wydaleń z terytorium państw stron EKPC. 23 W październiku 2012 r. w czterech (z sześciu funkcjonujących w Polsce) strzeżonych ośrod- kach dla cudzoziemców (w Białej Podlaskiej, Białymstoku, Lesznowoli i Przemyślu) doszło do protestów, w których wzięło udział ponad 70 cudzoziemców – zob. szerzej: Migracja to nie zbrodnia. Raport z monitoringu strzeżonych ośrodków dla cudzoziemców, red. W. Klaus, K. Rusiłowicz, Warszawa 2012. 20 Wprowadzenie praw człowieka ustanowione europejską Konwencją o ochronie praw czło- wieka i podstawowych wolności oraz orzecznictwem ETPC nie są przestrze- gane. Autor wskazuje, że obecnie najważniejszy problem związany z detencją cudzoziemców w Polsce dotyczy detencji dzieci oraz uchodźców24. Kolejnym poważnym problemem proceduralnym z zakresu praw człowieka jest dostęp do dokumentów w sprawach, w których organy administracyjne wydają negatywne decyzje w zakresie pobytu cudzoziemców ze wskaza- niem na zagrożenia powodowane przez cudzoziemca dla bezpieczeństwa państwa, bezpieczeństwa publicznego oraz porządku publicznego. W ta- kich sprawach ani cudzoziemiec przebywający w Polsce, ani jego pełno- mocnik nie mogą zapoznać się z dokumentami, które stały się podstawą wydania takiej decyzji. Jak wskazuje Ireneusz Kamiński, zgodnie ze stan- dardem konwencyjnym niezbędne jest istnienie w takich sprawach pew- nej formy postępowania o charakterze spornym, czego ilustracją może być instytucja specjalnego adwokata uprawnionego do zapoznania się z ma- teriałami i dowodami niejawnymi. Jeszcze dalej idą nakazy wynikające z prawa UE, zgodnie z którymi cudzoziemiec powinien zostać powiado- miony w możliwie najpełniejszym zakresie o przyczynach dotykającej go decyzji. Polskie prawo nie spełnia wymagań płynących ani ze standardu strasburskiego, ani unijnego25. Aktualnie w ETPC na rozpoznanie czeka sprawa Marakchi v. Polska26, prowadzona przez prawników HFPC, w której skarżący zarzuca Polsce naruszenie EKPC w związku z brakiem dostępu do dokumentów w postępowaniu wydaleniowym. Szczególnie wrażliwą grupą cudzoziemców, których traktowanie niesie ze sobą specyficzne wyzwania, są dzieci. Ze wszystkich cudzoziemców umiesz- czonych w strzeżonych ośrodkach w pierwszej połowie 2015 r. 20 stanowiły właśnie dzieci. Dane te każą wątpić, czy zasada stosowania detencji wobec małoletnich cudzoziemców jedynie w ostateczności jest w Polsce prze- strzegana. Zdaniem Jacka Białasa bardzo rzadko te sprawy analizowane są z perspektywy dobra dziecka. Szczególne problemy dotyczące dzieci cudzo- ziemskich istotne są również w świetle kwestii bezpaństwowości27. 24 J. Białas, Detencja cudzoziemców w Polsce a standard EKPC. 25 I. Kamiński, Decyzje w sprawach cudzoziemców a ochrona informacji niejawnych. 26 Skarga nr 32462/15. 27 D. Pudzianowska, M. Szczepanik, Wokół problemu bezpaństwowości dzieci w Polsce. 21 Dorota Pudzianowska Inną grupą o wrażliwym statusie są osoby LGBT. Jednym z pytań, które okazało się niezwykle aktualne w ostatnim czasie, jest to, czy osoby LGBT mają prawo do uzyskania w krajach UE ochrony międzynarodowej. Wy- chodząc od problemów, które pojawiły się w praktyce polskich organów, Marcin Górski28 analizuje standard wynikający z orzecznictwa TSUE do- tyczący tego, kiedy akty prześladowania wynikające z orientacji seksualnej mogą być kwalifikowane jako prześladowania wynikające z przynależno- ści do „szczególnej grupy społecznej” (sprawa X, Y i Z29). Ponadto autor w świetle wyroku TSUE w sprawie A, B i C30 analizuje, jakie metody mogą być wykorzystywane do oceny wiarygodności deklarowanej orientacji sek- sualnej osób starających się o status uchodźcy. Na końcu trzeba też zwrócić uwagę na tę grupę wyzwań, która dotyczy statusu cudzoziemców legalnie przebywających w Polsce. Jedna z bardziej aktualnych dyskusji dotyczy w tym kontekście tego, czy cudzoziemcy prze- bywający w Polsce powinni mieć prawa wyborcze na poziomie samorządu terytorialnego. Dziś te uprawnienia, w okrojonym zakresie, przysługują jedynie cudzoziemcom, którzy są jednocześnie obywatelami UE. W od- wołaniu do badań, które zostały przeprowadzone wspólnie przez Instytut Socjologii UW, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Międzynarodową Or- ganizację do spraw Migracji (IOM)31 problem ten omawia w swoim tekście Sławomir Łodziński32. 28 M. Górski, Prawo osób LGBT do ochrony międzynarodowej – praktyka polska na tle orzecz- nictwa TSUE. 29 Wyrok TSUE z dnia 7 listopada 2013 r. w sprawach połączonych C-199-201/12 Minister voor Immigratie en Asiel v. X i Y oraz Z v. Minister voor Immigratie en Asiel. 30 Wyrok TSUE z dnia 2 grudnia 2014 r. w sprawach połączonych C-148-150/13 A, B i C v. Staatssec- retaris van Veiligheid en Justitie. 31 Badanie „Analiza procesu przyznawania praw wyborczych migrantom na przykładach wy- branych krajów UE” realizowane wiosną 2014 r., finansowane ze środków Europejskiego Funduszu na rzecz Integracji Obywateli Państw Trzecich. Opis rezultatów badania znajduje się w opracowaniu: Prawa wyborcze dla cudzoziemców – tak czy nie?, red. S. Łodziński, D. Pu- dzianowska, M. Szaranowicz-Kusz, Warszawa 2014, http://poland.iom.int/sites/default/files/ Documents/prawa_wyborcze_web.pdf (dostęp 28.08.2016 r.). 32 S. Łodziński, Prawa wyborcze dla cudzoziemców? Społeczne postrzeganie możliwości udziału obywateli państw trzecich w wyborach samorządowych w Polsce. 22 Jacek Jagielski Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce 1. Uwagi wstępne Przed podjęciem rozważań w przedmiocie zakreślonym w tytule artykułu jedynie dla porządku należy dokonać ustaleń w dwóch zupełnie podstawo- wych kwestiach, a mianowicie: kim jest cudzoziemiec oraz czym jest i jakie jest znaczenie jego statusu w Polsce. Gdy chodzi o pierwszą z tych kwestii, to dotycząca jej odpowiedź jest generalnie zdefiniowana normatywnie. Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.c. cudzoziemcem jest każda osoba nieposiadają- ca polskiego obywatelstwa, niezależnie od tego, czy posiada obywatelstwo innego państwa, czy też jest bezpaństwowcem1. Nie jest natomiast cudzo- ziemcem osoba, która posiada obywatelstwo polskie, ale równocześnie jest też obywatelem innego państwa (innych państw). W odniesieniu natomiast do statusu należy zauważyć, iż ogólnie biorąc, oznacza on sytuację określonego podmiotu postrzeganą na wielu różnych płaszczyznach, np. prawnej, społecznej, ekonomicznej, kulturowej czy też jeszcze bardziej uszczegółowionych przedmiotowo (np. w sferze konkretnej gałęzi prawa, w zakresie spraw majątkowych itd.). W odniesieniu do cu- dzoziemca chodzi jednak o status prawny, rozumiany jako sytuacja (poło- żenie) danej osoby, determinowana wyznacznikami płynącymi z regulacji 1 Jest to uniwersalne określenie cudzoziemca przyjęte w rozporządzeniu z mocą ustawy Prezy- denta Rzeczypospolitej z dnia 13 sierpnia 1926 r. o cudzoziemcach i kontynuowane w kolej- nych aktach ustawodawczych o cudzoziemcach, tj. w ustawie z dnia 29 marca 1963 r., ustawie z dnia 25 czerwca 1997 r., ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. oraz w obowiązującej usta- wie z dnia 12 grudnia 2013 r. 23 Jacek Jagielski prawnych. Dodać przy tym trzeba, że owe regulacje prawne pochodzą z różnych gałęzi prawa i wyznaczają sytuację cudzoziemca w różnych dzie- dzinach życia społecznego. W konsekwencji więc status prawny cudzo- ziemca w Polsce nie jest jednowymiarowy, lecz może być postrzegany na wielu płaszczyznach, na gruncie wielodyscyplinarnych regulacji prawnych. Innymi słowy, można mówić o wielu statusach prawnych cudzoziemca w świetle unormowań prawnych dotyczących jego sytuacji w poszcze- gólnych dziedzinach, np. w sferze regulowanej prawem karnym, w sferze stosunków cywilnoprawnych, w zakresie problematyki unormowanej przepisami prawa rodzinnego, w dziedzinie wykonywania pracy czy uzy- skiwania pomocy społecznej itd. Oczywiście zawsze wyróżnienie statusu prawnego (takiego czy innego) cudzoziemca następuje przez odwołanie się do określonych regulacji, których podmiotem jest właśnie cudzoziemiec. Regulacje te w swym całokształcie tworzą sui generis „prawo o cudzoziem- cach”, które może być jednak pojmowane w szerokim lub węższym sensie. W najszerszym znaczeniu oznacza ono ogół regulacji prawnych normu- jących sytuację cudzoziemca w Polsce w różnych obszarach życia. Trzon tych regulacji stanowią unormowania kształtujące prawnoadministracyjny reżim dotyczący położenia tego cudzoziemca. Składają się na niego unor- mowania o charakterze regulatywnym i reglamentacyjnym, które w sposób jednostronny wyznaczają pozycję cudzoziemca w rozmaitych płaszczyz- nach jego styczności z Rzecząpospolitą Polską. Przedmiotem i treścią tego prawnoadministracyjnego reżimu jest określenie wolności, praw i obo- wiązków cudzoziemca, w tym wprowadzenie różnego rodzaju ograniczeń różniących sytuację cudzoziemca w Polsce od sytuacji obywatela polskie- go, ustanowienie różnych nakazów, zakazów, warunków adresowanych do cudzoziemca w związku z jego przybyciem i pobytem w Polsce, ustalenie określonych powinności dla jego zachowań, określenie możliwości dzia- łania w różnych sferach, wskazanie możliwości i warunków dostępu do pewnych dóbr i świadczeń publicznych itd. Prawo o cudzoziemcach w węższym znaczeniu oprócz regulacji wjazdu i pobytu cudzoziemca w Polsce obejmuje m.in. przepisy odnoszące się do prawnoadministracyjnych aspektów podejmowania pracy w Polsce, naby- wania nieruchomości, wykonywania określonych zawodów, zajmowania stanowisk w służbie publicznej, dostępu do pomocy społecznej itp. 24 Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce W ramach tej prawnoadministracyjnej regulacji sytuacji cudzoziemca w Polsce głównymi i o podstawowym znaczeniu unormowaniami są te, które odnoszą się do szeroko rozumianej problematyki wjazdu cudzoziem- ca do Polski, jego pobytu na terytorium, jak również opuszczenia kraju, przy czym owo „szerokie rozumienie” tej problematyki oznacza uwzględ- nienie całego kompleksu spraw, które mogą wynikać i wiązać się z wjaz- dem, pobytem i opuszczeniem terytorium Polski przez cudzoziemca, jak np. ubieganie się o status uchodźcy czy o inną formę ochrony, przybyciem do Polski w charakterze repatrianta, korzystanie z beneficjów przewidzia- nych w Karcie Polaka itd. Również te unormowania można potraktować jako „prawo o cudzoziemcach” w najściślejszym sensie. Tak generalnie (i konwencjonalnie) ujęte „prawo o cudzoziemcach” tworzy – o czym wspomniano wcześniej – normatywne determinanty statusu (sta- tusów) cudzoziemca w Polsce. Podkreślając znaczenie regulacji prawnych dla kształtowania pozycji (statusu) cudzoziemca w Polsce, nie można nie dostrzegać, że „problematyka cudzoziemska” osadzona jest także mocno w przestrzeni politycznej, w szczególności zaś na gruncie istniejącej poli- tyki migracyjnej państwa, jak również w kontekście konkretnych zdarzeń, spraw ad hoc, pojawiających się na tle dynamicznego rozwijania się w prak- tyce, „sfery spraw cudzoziemców” i towarzyszących im coraz to nowych problemów wielorakiej natury. Niewątpliwie przy analizowaniu statusu cudzoziemca w Polsce należy wziąć pod uwagę w pierwszym rzędzie porządek prawny, w świetle które- go kształtuje się sytuacja jurydyczna cudzoziemca, ale warto też spojrzeć na pozycję tego cudzoziemca we wspomnianej przestrzeni politycznej. Oczywiście nie wchodzi tu w rachubę zamiar całościowego czy choćby tylko szerokiego zaprezentowania tematyki statusu cudzoziemca widzia- nego z powyższej jurydycznej i politycznej perspektywy. Cele niniejsze- go opracowania są znacznie skromniejsze, chodzi o zasygnalizowanie, że w dzisiejszej rzeczywistości politycznej, społecznej oraz prawnej (porządku prawnym) mamy do czynienia z szeroką i ważną dziedziną spraw doty- czących cudzoziemców, a także naszkicowanie choćby ogólnego obrazu sytuacji (statusu) cudzoziemca w Polsce i zwrócenie uwagi na niektóre problemy z tym związane, osadzone w perspektywie polityki migracyjnej państwa oraz znajdującej swój wyraz w regulacjach prawnych. 25 Jacek Jagielski 2. Prawne wyznaczniki statusu cudzoziemca Skoro, jak już wspomniano, celem artykułu jest analiza statusu prawnego cudzoziemca, to należy w pierwszym rzędzie wskazać jego normatywne wy- znaczniki, tj. składniki porządku prawnego, które kształtują sytuację cudzo- ziemca w Rzeczypospolitej Polskiej. Najbardziej podstawowy, ale równocześnie ogólny wyznacznik tej sytuacji zawiera Konstytucja RP, która w art. 37 ust. 1 stanowi, że kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji, ale jednocześnie w ust. 2 tego artykułu stwierdza, że wyjątki od tej zasady określa ustawa (a raczej ustawy). Ten niezbyt szczęśliwie (jeśli chodzi o jasność przekazu) sformułowany przepis odczytywany jest (na ogół bez zastrzeżeń) w ten sposób, że status cudzoziemca w Polsce jest co do za- sady równy statusowi obywatela polskiego, gdy chodzi o korzystanie z praw i wolności, ale możliwe są wyjątki wprowadzane ustawami. Wyjątki te ustawy oczywiście wprowadzają, czego efektem jest znaczne zróżnicowanie pozycji obywatela i cudzoziemca. Dodatkowo można też odnotować, że w Konstytu- cji RP mowa jest w odniesieniu do cudzoziemców o korzystaniu z wolności oraz praw, podczas gdy obywateli dotyczy także sfera obowiązków. Konstytucja RP zawiera jedynie bardzo generalne wytyczne co do statusu cudzoziemca. Porządek normatywny prawa o cudzoziemcach tworzy usta- wodawstwo zwykłe, w ramach którego najważniejsze znaczenie mają: • ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650 z późn. zm.); • ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochro- ny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 680 z późn. zm.); • ustawa z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospoli- tej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 z późn. zm.) oraz akty wykonawcze do tych ustaw. Ponadto do obszaru „prawa o cudzoziemcach” w przyjętym wąskim sensie można zaliczyć (przynajmniej w części) regulacje ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o repatriacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1392 z późn. zm.) czy 26 Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1187 z późn. zm.). A wreszcie warto też mieć na uwadze, że to wąsko zakreślone „prawo o cudzoziemcach” posiada swoje swoiste „otoczenie” w postaci regulacji dotyczących w gruncie rzeczy innych materii (np. prob- lematyki obywatelstwa polskiego czy zatrudniania w Polsce), które to regu- lacje w kreowaniu określonych rozwiązań (instytucji) prawnych nawiązują do instytucji normowanych we wspomnianych wyżej ustawach. Dodatkowo w pewien sposób jako część „prawa o cudzoziemcach” może być potraktowana ustawa z 2009 r. o obywatelstwie polskim, przynajmniej w zakresie tych przepisów, które regulują uzyskiwanie przez cudzoziem- ców polskiego obywatelstwa. Regulacje dotyczące obywatelstwa są często uznawane za fragment „prawa migracyjnego”. Interesujące nas „prawo o cudzoziemcach” nie jest osobną gałęzią prawa, ale, jak widać, stanowi obszerny fragment porządku prawnego w Polsce, co więcej, podlegający wyraźnie tendencji wzrostowej, widocznej m.in. w postępującej, choć nie zawsze przekonującej – zarówno od strony legis- lacyjnej, jak i merytorycznej – rozbudowie przepisów. Regulacje tego prawa tworzą rozległą, bogatą w treści problematykę (prawnomaterialną, proce- duralną, organizacyjną, legislacyjną itd.), która może być przedmiotem wielostronnych (wielokierunkowych) rozważań, ocen czy analiz o różnym stopniu szczegółowości, czyli może tworzyć materię dla wielu ukierunko- wanych tematycznie opracowań. Wskazane powyżej regulacje prawa o cudzoziemcach generują też określo- ne statusy (a w ślad za tym – kategorie) cudzoziemca, tj.: • status podstawowy cudzoziemca (kategoria „cudzoziemca zwykłego”) oparty na uniwersalnej regulacji dotyczącej cudzoziemców, tj. ustawie o cudzoziemcach; • status (a właściwie: statusy) specjalny (ochronny) cudzoziemca kształ- towany na podstawie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (kategorie: cudzoziemiec posia- dający status uchodźcy, azylant, cudzoziemiec objęty ochroną czasową, cudzoziemiec posiadający zgodę na pobyt tolerowany, cudzoziemiec posiadający zgodę na pobyt ze względów humanitarnych, cudzozie- miec objęty ochroną uzupełniającą); 27 Jacek Jagielski • status cudzoziemca – obywatela Unii Europejskiej i członka jego ro- dziny, wynikający z ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (kategoria tzw. cudzoziemca unijnego); • status cudzoziemca ubiegającego się o repatriację na podstawie ustawy o repatriacji (kategoria cudzoziemca–repatrianta); • status cudzoziemca z Kartą Polaka (kategoria: cudzoziemiec–posiadacz Karty Polaka); • status cudzoziemca – beneficjenta unormowania przewidzianego w art. 52 ust. 5 Konstytucji RP. Można powiedzieć, że są to podstawowe statusy i kategorie cudzoziemców, które nie tworzą zamkniętego katalogu i mogą być uzupełniane o dalsze elementy uszczegółowionej klasyfikacji, jak np. cudzoziemcy „wizowi” i „bezwizowi”, o statusie szczególnym, jak też przedstawiciele dyploma- tyczni i konsularni oraz pracownicy służb dyplomatycznych i konsular- nych, cudzoziemcy bezpaństwowcy itd. Przywoływane wielokrotnie „prawo o cudzoziemcach”, kształtujące sta- tus (statusy) cudzoziemca w Polsce, podlega systematycznemu rozwojowi. Ten wyraźnie zauważalny dynamizm rozwojowy regulacji dotyczących cudzoziemców, postępująca ich złożoność oraz różnorodność i podatność na zmiany mają swoje przyczyny. W pierwszym rzędzie są one związane z procesami migracyjnymi (przede wszystkim imigracyjnymi), których Polska dziś doświadcza. Choć cudzoziemiec (czy lepiej: cudzoziemcy) w Polsce i jego sytuacja na różnych polach jako pewien stan faktyczny, realne zjawisko, nie jest czymś do tej pory niespotykanym, to obecnie ewi- dentnie inna jest skala tego zjawiska. Przez długi czas Rzeczpospolita, np. w okresie Polski Ludowej, nie była obiektem szczególnego zainteresowania cudzoziemców. Ta sytuacja zaczęła się zmieniać w efekcie zmian ustrojowych po 1989 r. i otwarcia się Polski na świat, a zwłaszcza po wejściu do UE. Zbiegło się to zresztą z narastającymi pod koniec XX w. procesami migracyjnymi. Nie będzie przesady w twier- dzeniu, że przełom XX i XXI w. – obok tego, że jest to czas globalizacji, rozkwitu społeczeństwa informatycznego, znaczącej roli Internetu – jest to 28 Aktualne problemy statusu prawnego cudzoziemców w Polsce też okres wzmożonej migracji, nie tylko z powodu konfliktów zbrojnych, waśni wewnętrznych w państwach, prześladowań itp., ale także z powodów ekonomicznych, chęci polepszenia jakości życia czy prostego ludzkiego dą- żenia do „życia w lepszym świecie”. Nasz kraj znalazł się na szlaku tych wzmożonych (jest to, jak się okazu- je, tendencja postępująca) migracji. Od dłuższego już czasu rozwija się ruch osobowy do Polski o charakterze krótkoterminowym (turystyka, odwiedziny, przyjazdy w interesach itd.). Równolegle mamy do czynienia z dużym napływem cudzoziemców, dla których Polska jest coraz częściej krajem docelowym, a nie tylko tranzytowym w drodze na obszar zachod- niej części Unii Europejskiej. Przybywają oni w poszukiwaniu pracy, w celu prowadzenia działalności gospodarczej, kształcenia się, jak również w po- szukiwaniu ochrony, co wiąże się z ich dłuższym pobytem na obszarze Rzeczypospolitej. Coraz częściej też występują z wnioskami o prawo sta- łego pobytu. Już tylko ten „zwykły” napływ cudzoziemców do Polski, który jest faktem (nie mówiąc o sytuacjach szczególnych, jak choćby obecny kryzys migra- cyjny), niesie ze sobą masę różnych problemów na wielu płaszczyznach życia społecznego i państwowego (finansowej, gospodarczej, ochrony zdrowia, opieki, bezpieczeństwa publicznego, porządku publicznego itd.). Ich podjęcie i rozwiązanie stanowi konkretne wyzwanie dla państwa, co w oczywisty sposób przekłada się również na regulacje prawne dotyczące cudzoziemców. Drugim bardzo istotnym czynnikiem oddziałującym na polskie prawo o cudzoziemcach i sytuację prawną cudzoziemców jest kontekst regulacji prawnomiędzynarodowych. Z jednej strony wchodzi tu w rachubę związa- nie Polski różnymi wielostronnymi konwencjami, bilateralnymi umowami czy innymi źródłami prawa międzynarodowego dotyczącymi cudzoziem- ców, jak np. regulacje prawnomiędzynarodowe w przedmiocie uchodźców, praw człowieka i obywatela itd. Z drugiej natomiast strony chodzi – i jest to czynnik o pierwszorzędnym znaczeniu – o zjawisko tzw. europeizacji polskiego prawa, będące przede wszystkim następstwem członkostwa w Unii Europejskiej. Oczywiście problematyka europeizacji ma szerszy wymiar i odnosi się do całokształtu polskiego prawa, niemniej „prawo 29 Jacek Jagielski o cudzoziemcach” jest dziedziną szczególnie podatną na oddziaływanie różnych zewnętrznych regulacji i stanowi charakterystyczny przykład pro- cesu europeizacji polskiego porządku prawnego. Wreszcie trzecie, powiązane zresztą z pierwszym, źródło oddziaływania na stan i perspektywy polskiego prawa o cudzoziemcach i kształtowane przez nie statusy cudzoziemców w Polsce stanowi polityka migracyjna państwa. 3. Status cudzoziemca w przestrzeni polityki migracyjnej Wspomniane wyżej determinanty prawa o cudzoziemcach i wynikająca z tego prawa sytuacja cudzoziemca w Polsce mają najwyższą wagę. Niewąt- pliwie bowiem zjawisko określone hasłowo jako „cudzoziemiec w Polsce” (jego status prawny) ze względu na jego skalę i związane z nim proble- my musi prowadzić do pytania zasadniczej natury, a mianowicie o to, czy z perspektywy państwa, tj. władzy publicznej, mamy do czynienia z jakąś przemyślaną, uporządkowaną strategią działania w odniesieniu do tego zjawiska; czy problematyka cudzoziemców wkomponowana jest w politykę państwa i tworzy jej wyraźnie zarysowany sektor jako polityka migracyjna Polski, która dostarcza jasnych odpowiedzi w najbardziej kardynalnych kwestiach, jak m.in.: • czy Polska jest (i pod jakimi warunkami) krajem otwartym na cu- dzoziemców, czy też z założenia jesteśmy państwem imigracyjnym, tj. z różnymi ograniczeniami w zakresie ich przyjmowania, ścisłą re- glamentacją ich pobytu itd.; • czy chcemy cudzoziemców w kraju, czy też traktujemy ich jako zło konieczne; czy jesteśmy krajem gościnnym dla innych, czy zniechęca- jącym do przybycia i pobytu; • czy mamy jako państwo jakieś preferencje wobec cudzoziemców (np. wobec polskiej diaspory na świecie) przybywających do Polski, czy też traktujemy ich bez refleksji i nie różnicujemy tych, którzy są bardziej lub mniej pożądani. Czy mamy dziś zatem do czynienia z klarowną polityką Polski wobec cudzoziemców? Na  ogół można z  różnych stron usłyszeć odpowiedź negatywną. Ale sprawa nie wygląda aż tak źle. O znaczeniu tej polityki i potrzebie jej wypracowania mówi się od dawna zarówno w środowisku 30
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Status cudzoziemca w Polsce wobec współczesnych wyzwań międzynarodowych
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: