Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00455 009790 7517047 na godz. na dobę w sumie
Status szkoły wyższej jako podmiotu administracji publicznej - ebook/pdf
Status szkoły wyższej jako podmiotu administracji publicznej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 252
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-135-2 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
W publikacji zaprezentowano kompleksową analizę statusu prawnego szkół wyższych. Szkoły wyższe publiczne i niepubliczne różnią się od siebie oraz od większości podmiotów zaliczanych do grona zakładów administracyjnych ze względu m.in. na samodzielność organizacyjno-prawną, środki ochrony właściwe dla uczelni, zakres uzależnienia od podmiotu założycielskiego czy sposób finansowania uczelni.
Autorka wyprowadza wniosek i szeroko go uzasadnia, że szkoły wyższe w Polsce, bez względu na ich status prawny, należy określać jako podmioty zewnętrzne względem organów administracji publicznej, niepowiązane z nią hierarchicznie i organizacyjnie, co powoduje niemożność utożsamiania ich organów z organami administracyjnymi. W książce przedstawiono propozycje i rozwiązania prawne w zakresie działalności uczelni jako przedsiębiorstw, w przedmiocie kontroli i nadzoru nad szkołami wyższymi, w tym nadzoru fachowego sprawowanego przez Polską Komisję Akredytacyjną, oraz zasad ich finansowania, zwłaszcza w porównaniu z finansowaniem szkół wyznaniowych.
Opracowanie będzie wartościową lekturą nie tylko dla praktyków pracujących w szkołach wyższych z punktu widzenia konieczności właściwego stosowania przez nich prawa, lecz także dla pracowników administracji rządowej, prokuratury i sądów.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Status szkoły wyższej jako podmiotu administracji publicznej Agnieszka Bednarczyk-Płachta MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Stan prawny na 1 października 2016 r. Recenzent Prof. dr hab. Paweł Chmielnicki Wydawca Wydawca Małgorzata Stańczak Redaktor prowadzący Redaktor prowadzący Katarzyna Gierłowska Opracowanie redakcyjne Opracowanie redakcyjne Agnieszka Zagozda Łamanie Łamanie Projekt gra czny okładki i stron tytułowych Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁ ASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl PLK IB ��K © Copyright by © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 Wolters Kluwer SA, 2013 ISBN 978-83-8092-821-3 ISBN: ISSN 1897-4392 Wydane przez: Dział Praw Autorskich Wolters Kluwer SA 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 Dział Praw Autorskich e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 00, fax 22 535 81 35 www.wolterskluwer.pl e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów / 9 Wprowadzenie / 13 Rozdział I Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego w Polsce / 17 1. 2. Zadania państwa w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego / 17 Status szkół wyższych a pojęcie podmiotu administracji / 22 Rozdział II Status szkół wyższych i finansowanie działalności naukowo-dydaktycznej w porządkach prawnych wybranych krajów / 27 1. 2. 3. 4. Szkolnictwo wyższe w Niemczech / 27 1.1. Podmioty prawa publicznego a status szkół wyższych w Niemczech / 27 Finansowanie szkolnictwa wyższego w Niemczech / 33 1.2. Szkolnictwo wyższe we Francji / 36 2.1. Status szkół wyższych we Francji jako podmiotów prawa publicznego / 36 Finansowanie szkolnictwa wyższego we Francji / 39 2.2. Szkolnictwo wyższe w Anglii / 41 3.1. Struktura szkolnictwa wyższego w Anglii i status prawny szkół wyższych / 41 Finansowanie szkolnictwa wyższego w Anglii / 45 3.2. Szkolnictwo wyższe w Stanach Zjednoczonych / 48 4.1. Struktura szkolnictwa wyższego w USA i status prawny szkół wyższych / 48 5 Spis treści 4.2. Finansowanie szkolnictwa wyższego w USA / 53 Rozdział III Porównanie cech szkoły wyższej i innych podmiotów zbiorowych prawa polskiego / 56 Szkoła wyższa a podmioty typu fundacyjnego / 57 Szkoła wyższa a korporacje zawodowe / 70 Szkoła wyższa a przedsiębiorstwo użyteczności publicznej / 84 Rozdział IV Podstawowe determinanty sytuacji prawnej publicznych i niepublicznych szkół wyższych / 93 Szkoły wyższe w świetle Konstytucji RP i umów międzynarodowych / 93 Tworzenie i likwidacja szkół wyższych oraz kompetencje założyciela jako elementy różnicujące sytuację prawną uczelni / 100 Problem określenia relacji prawnych między szkołą wyższą a destynatariuszami usług świadczonych przez szkołę / 111 1. 2. 3. 1. 2. 3. 1. 2. 3. 4. 6 Rozdział V Sytuacja publicznych i niepublicznych szkół wyższych w świetle norm o finansowaniu działalności naukowej i dydaktycznej / 122 Podstawowe założenia systemu finansowania działalności szkół wyższych / 122 Przyznawanie środków publicznych na działalność naukową / 124 Przyznawanie środków publicznych na działalność dydaktyczną / 129 3.1. 3.2. Finansowanie szkół wyższych ze środków budżetowych / 129 Finansowanie szkół wyższych ze środków samorządów terytorialnych / 139 Finansowanie szkół wyższych wyznaniowych z budżetu państwa / 141 3.3. Finansowanie działalności naukowo-dydaktycznej ze środków własnych uczelni / 145 Spis treści 4.1. 4.2. Pozyskiwanie środków finansowych z opłat destynatariuszy / 145 Inne źródła pozyskiwania przez szkoły wyższe środków finansowych na swoją działalność / 150 Rozdział VI Środki ochrony interesów jednostki i interesu publicznego a działalność szkół wyższych / 163 1. 2. 3. Kontrola i nadzór nad wykonywaniem zadań publicznych / 163 Relacje między podmiotami nadzorowanymi i nadzorującymi / 173 Środki kontroli i nadzoru ministra nad działalnością szkół wyższych / 186 3.1. Klasyfikacja środków kontrolnych i nadzorczych oraz ich funkcje / 186 Środki nadzorcze i kontrolne stosowane w ramach nadzoru fachowego / 196 3.2. Wnioski końcowe / 211 Wykaz pozycji piśmiennictwa / 227 Inne źródła informacji / 241 Wykaz aktów normatywnych / 243 Wykaz orzecznictwa / 249 7 Wykaz skrótów k.c. k.p.a. k.s.h. Konkordat Konstytucja RP nowela z 18 marca 2011 r. nowela z 11 lipca 2014 r. Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo- wania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) ustawa z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1030 z późn. zm.) Konkordat między Stolicą Apostolską i Rzecząpospo- litą Polską podpisany w Warszawie w dniu 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 51, poz. 318) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i z późn. zm.) ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 z późn. zm.) ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1198 z późn. zm.) 9 Wykaz skrótów nowela z 23 czerwca 2016 r. p.p.s.a. prawo o adwokatu- rze prawo o szkolnic- twie wyższym ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1311) ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo- waniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 615 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.) ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) – ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) umowa z dnia 1 lipca 1999 r. między Rządem Rzeczy- pospolitej Polskiej a Konferencją Episkopatu Polski między Rządem w sprawie statusu prawnego szkół wyższych zakłada- nych i prowadzonych przez Kościół Katolicki, w tym Rzeczypospolitej uniwersytetów, odrębnych wydziałów i wyższych Polskiej a Konfe- seminariów duchownych, oraz w sprawie trybu i za- rencją Episkopatu kresu uznawania przez Państwo stopni i tytułów Polski nadawanych przez te szkoły wyższe (Dz. U. Nr 63, poz. 727) ustawa z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finan- sowania nauki (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1620 z późn. zm.) ustawa z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 40) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje- wództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) ustawa o funda- cjach ustawa o samorzą- dzie województwa pr. bud. p.u.s.a. umowa z dnia 1 lipca 1999 r. ustawa o finanso- waniu 10 Wykaz skrótów Czasopisma i organy promulgacyjne CBOSA LEX ONSA OSA OSN OSNP OSP OTK PiP PiZS PPH Prz. Pod. RPEiS ST WSA Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych System Informacji Prawnej LEX Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych Orzecznictwo Sądu Najwyższego Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubez- pieczeń Społecznych i Spraw Publicznych (od 2003 r.) Orzecznictwo Sądów Polskich Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Przegląd Prawa Handlowego – Przegląd Podatkowy – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny Samorząd Terytorialny orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyj- nych Instytucje TSUE KRUS NSA PKA SN TK WSA ZUS Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Naczelny Sąd Administracyjny Polska Komisja Akredytacyjna Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny wojewódzki sąd administracyjny Zakład Ubezpieczeń Społecznych 11 Wprowadzenie Do szkół wyższych w Polsce w wielu aspektach ich działalności stosuje się zasady właściwe ogólnie dla zakładów administracyjnych, często z pominię- ciem pewnej wyjątkowości i odmienności tych podmiotów, opierając się na definicjach obejmujących cechy zakładów, które tworzone były z początkiem XX w.1 Poglądy w tym przedmiocie zostały co prawda poszerzone o nowe zagadnienia gospodarczo-ustrojowe, jednak modyfikacje te nie przyniosły istotnej zmiany w stosunku do podstawowych cech zakładów czy sposobu ich postrzegania w obrębie podmiotów prawa publicznego. Ciągłe zmiany prawa o szkolnictwie wyższym wpływające na status tych podmiotów i sposób ich funkcjonowania na gruncie prawa publicznego również nie przyczyniły się do otwarcia na szerszą skalę dyskusji na temat statusu szkół wyższych jako podmiotów administracji publicznej2. Od chwili uchwalenia obecnie obowiązującego prawa o szkolnictwie wyższym w 2005 r. i uchylenia poprzednich aktów prawnych regulujących te kwestie, tj. przede wszystkim postanowień ustawy z 1990 r.3 i ustawy z 1997 r. 1 W. Klonowiecki, Zakład publiczny w prawie polskim. Studium prawno-administracyjne, Lublin 1933, s. 55; E. Ochendowski, Zakład administracyjny jako podmiot administracji państwowej, Poznań 1969, s. 56; M. Elżanowski, Zakład państwowy w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 21; T. Bigo, Związki publicznoprawne, Warszawa 1928, s. 179; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 134; J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne. Część I, Kraków 2003, s. 261. 2 Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.). 3 Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 z późn. zm.). 13 Wprowadzenie o wyższych szkołach zawodowych4, ustawa – Prawo o szkolnictwie wyższym była nowelizowana ponad 35 razy. Nowelizacje, zmieniające w poważnym stopniu podstawy wykonywania zadań publicznych z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego, miały miejsce 18 marca 2011 r. i 11 lipca 2014 r.5 Późniejsze nowelizacje nie wpłynęły w zasadniczy sposób na sytuację statusu prawnego szkół wyższych i dotyczyły w swej naturze albo warunków i zasad kształcenia, albo kwestii technicznych wykonywania zadania publicznego przez uczelnie. Bezpośrednio po wejściu w życie postanowień noweli z 18 marca 2011 r. rozpoczęły się prace nad nowelą, która w swych założe- niach częściowo zniosła, a częściowo zmieniła postanowienia przyjęte w 2011 r., choć w ogólnym swym kształcie nie wprowadzała już tak daleko idących zmian, jak miało to miejsce w 2011 r. Powstały chaos legislacyjny, brak stabilności i konsekwencji w przyjmowaniu nowych rozwiązań nieko- rzystnie wpływa nie tylko na kondycję nauki i szkolnictwa wyższego, lecz także na trudności w rewizji dotychczasowych poglądów doktryny i orzecznictwa na ten temat. Przedmiotowej sytuacji nie zmieniła również ostatnia nowelizacja z dnia 23 czerwca 2016 r.6, której postanowienia weszły w życie z dniem 1 października 2016 r. Uchwalone uregulowania jednak nie wyeliminowały błędów poprzednich noweli i w zasadniczy sposób nie przyczyniły się do zmiany ani sytuacji prawnej uczelni, ani ich statusu. Obecnie ustawodawca zapowiedział kolejne rewolucyjne zmiany w prawie i gruntowną nowelizację systemu szkolnictwa wyższego. Zmiany te mogą stać się okazją do poprawienia mankamentów w prawie o szkolnictwie wyższym lub mogą też doprowadzić do totalnej rewolucji w tym zakresie – pozytywnej lub negatywnej. Niniejsze opracowanie ma na celu przyczynienie się do poprawy systemu szkolnictwa wyższego w Polsce zarówno pod względem ustrojowym, jak i jakości kształcenia, także na skutek dookreślenia statusu prawnego uczelni 4 Ustawa z dnia 26 czerwca 1997 r. o wyższych szkołach zawodowych (Dz. U. Nr 96, poz. 590 z późn. zm.). 5 Ustawa z dnia 18 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, ustawy o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 84, poz. 455 z późn. zm.), ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1198 z późn. zm.). 6 Ustawa z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym i niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1311). 14 Wprowadzenie w Polsce. Trwająca dyskusja naukowa na temat klasyfikacji podmiotów wykonujących zadania państwa do poszczególnych kategorii pozostawia w dalszym ciągu otwartą kwestię uznania i określenia zakresu podmiotowego jednostek przynależnych do poszczególnych kategorii, tj. organów admini- stracyjnych, organów administrujących oraz innych podmiotów, którym została przyznana kompetencja do administrowania. Określenie cech cha- rakterystycznych dla podmiotów administracji publicznej i porównanie ich z cechami szkół wyższych stanowić będzie ważny impuls do dyskusji na temat systemu prawa w ogóle. Denotacja pojęć takich jak zakłady administracyjne i władztwo zakładowe pozwoli odnieść się do pytania o miejsce szkół wyż- szych w systemie prawa administracyjnego. Szkoły wyższe z uwagi na niehomogeniczną strukturę cech konstytuujących poszczególne rodzaje szkół nie mogą być klasyfikowane jako jeden zbiór podmiotów w ramach żadnej z kategorii podmiotów administracji wskazy- wanych dotychczas w doktrynie. Łączy je rodzaj wykonywanego zadania publicznego, a nie status prawny. Samodzielność organizacyjno-prawna, środki ochrony właściwe dla uczelni, zakres uzależnienia od podmiotu zało- życielskiego, sposób finansowania uczelni, przyznawanie uprawnień do realizacji poszczególnych zadań, czy sposób kreowania organów sprawiają, że szkoły wyższe publiczne i niepubliczne różnią się od siebie oraz od większości podmiotów zaliczanych do grona zakładów administracyjnych. Wszystkie te cechy powodują, że relacje między szkołami wyższymi a orga- nami administracji publicznej w przypadku wszystkich rodzajów szkół wyższych charakteryzują się zastąpieniem funkcji kierownictwa, która jest znamienną dla zakładów administracyjnych funkcją nadzoru i kontroli. Prowadzi to do wniosku, że szkoły wyższe w Polsce, bez względu na ich status prawny, należy określać jako podmioty zewnętrzne względem organów administracji publicznej, niepowiązane z nią hierarchicznie i organizacyjnie, co uniemożliwia utożsamianie ich organów z organami administracyjnymi. Co za tym idzie na gruncie prawa o szkolnictwie wyższym mamy do czynie- nia z dezintegracją głównych cech zakładów administracyjnych, tj. władztwa zakładowego i zależności zakładowej, co warunkuje wyjątkowość szkół wyższych na tle jednostek organizacyjnych zaliczanych do tej grupy podmio- tów. W tym zakresie uzasadnione jest przyjęcie jednolitych rozwiązań prawnych dotyczących nadzoru i kontroli nad uczelniami. Podobnie z uwagi na brak podstaw do różnicowania prawnego charakteru relacji 15 Wprowadzenie między szkołami wyższymi a destynatariuszami ich usług skłania to do przyjmowania jednolitych rozwiązań prawnych w tym zakresie. W obszarze zasad finansowania działalności szkół wyższych odmienne podstawy prawne tworzenia, funkcjonowania i likwidacji polskich szkół wyższych nie są samo- istną przesłanką do stosowania zróżnicowanych rozwiązań prawnych wobec poszczególnych rodzajów szkół wyższych. 16 Rozdział I Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego w Polsce 1. Zadania państwa w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego W świetle art. 70 Konstytucji RP, ratyfikowanych przez Polskę umów mię- dzynarodowych i międzynarodowego prawa zwyczajowego, za jakie uznaje się Powszechną Deklarację Praw Człowieka7, oraz przepisów prawa o szkolnictwie wyższym kształcenie na poziomie wyższym należy zaliczyć do zadań publicznych nawet wtedy, gdy są one wykonywane przez szkoły niepubliczne8. Kształcenie na poziomie wyższym jest bezspornie klasyfiko- wane w doktrynie i orzecznictwie jako zadanie publiczne, za którego reali- zację bierze odpowiedzialność państwo, gdyż wynika to wprost z przepisów konstytucji i ustaw. Innymi słowy, kształcenie na poziomie wyższym pozo- staje zadaniem publicznym niezależnie od tego, czy wykonuje je podmiot publiczny czy prywatny9. Trudności w sporządzeniu pełnej listy cech zadań uznawanych za publiczne przysparza fakt, że w żadnych przepisach prawa materialnego nie doszukamy się definicji legalnej tego pojęcia, mimo częstego posługiwania się nim przez ustawodawcę. Katalog samych zadań publicznych można utworzyć na podstawie ustaw szczegółowych, jednak ustawodawca 7 Zob. http: // libr. sejm. gov. pl/ tek01/ txt/ onz/ 1948. html (dostęp: 9.09.2016). 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i późn. zm.; Powszechna Deklaracja Praw Człowieka – Rezolucja Zgromadzenia Ogólnego Naro- dów Zjednoczonych z dnia 10 grudnia 1948 r., http: // libr. sejm. gov. pl/ tek01/ txt/ onz/ 1948. html (dostęp: 9.09.2016) (mimo że nie ma charakteru mowy międzynarodowej), Międzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych (Dz. U. 1977 r. Nr 38, poz. 169). 9 A. Adamczyk, Organ administracji publicznej i inne podmioty administrujące (w:) red. L. Bielecki, P. Ruczkowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2011, s. 295. 17 Rozdział I. Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego... nie podjął się abstrakcyjnego zdefiniowania ich cech. Przyczyną takiego stanu rzeczy mógł być fakt, że takie ukształtowanie cech zadań publicznych sprawiałoby, że każde zadanie, które nosi te cechy, będzie musiało być kla- syfikowane jako publiczne, czego polityczne konsekwencje mogłyby być dla aparatu państwowego niezwykle kłopotliwe do realizacji, choćby ze względów budżetowych. Dlatego należałoby skłonić się ku rozwiązaniu, że dopiero gdy ustawodawca wskaże jakieś zadanie jako publiczne, możemy je określić za pomocą takiego przymiotu10. W tym względzie zakres nauki i szkolnictwa wyższego wpisuje się całkowicie w zasady dotyczące zadań publicznych. Na podstawie art. 70 Konstytucji PR obywatelom zostało zagwarantowane prawo do nauki na każdym pozio- mie kształcenia. Dostęp do dobra został zdefiniowany w sposób umożliwia- jący jak najszerszy dostęp do szkół wyższych jak największej liczby obywa- teli. Państwo zostało zatem zobligowane do takiego administrowania, aby to założenie konstytucyjne było realizowane. Jego realizacja nie była jednak możliwa bez umożliwiania powstawania nowych szkół wyższych, które by- łyby w stanie sprostać oczekiwaniom społecznym. Kwestie finansowe oraz fachowe w tym zakresie stanowiły istotny argument za przekazaniem tych zadań poza aparat administracyjny. Zasadne jest więc pytanie o relację podmiotów niepublicznych i państwa jako podmiotu odpowiedzialnego za realizowanie kształcenia na poziomie wyższym jako zadania publicznego. W tym miejscu należy jedynie wskazać na specyficzną pozycję prawną szkół wyższych niepublicznych względem mechanizmów nadzorczych państwa, które obowiązane jest monitorować realizację zadań publicznych. Podsta- wową formą sterowania przez państwo realizacją zadań publicznych przez uczelnie niepubliczne – ale również i publiczne, jako podmioty samodzielne, niestanowiące części aparatu państwowej administracji rozumianego w sensie ścisłym – jest oddziaływanie na te podmioty za pomocą ustawy. Gwarantuje to możliwość określenia podstawowych założeń i ram prawnych realizowania powierzonego uczelniom zadania bez hierarchicznej ingerencji 10 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna, Warszawa–Kraków 1994, s. 15; M. Stahl, Cele publiczne i zadania publiczne (w:) red. J. Zimmermann, Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 10; E. Knosala, Zadania publiczne, formy organiza- cyjnoprawne ich wykonywania i nowe pojęcia – zakres niektórych problemów do dyskusji nad koncepcją systemu prawa administracyjnego (w:) red. J. Zimmermann, Koncepcja systemu prawa administracyjnego, Warszawa 2007, s. 118 i n. 18 1. Zadania państwa w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego w ich sprawy wewnętrzne. Rezygnacja z powiązań osobowych, samorządność, autonomia i osobowość prawna pozwala na oderwanie się uczelni od aparatu państwowego i sztywnych reguł procesowania obowiązujących w admini- stracji publicznej. Podmioty te zostały konstytucyjnie upoważnione do działania w formach publicznoprawnych, mimo ich organizacyjnego i oso- bowego wyodrębnienia, zgodnie z przyjętą konstytucyjną zasadą subsydiar- ności11. Idea subsydiarności oparta jest na pytaniach o sens istnienia władzy państwowej, o cele, do jakich jest ona powołana, i roli, jaką ma odgrywać w życiu obywateli. Zasada subsydiarności wiązana jest w literaturze z decentralizacją i dekon- centracją administracji publicznej, które w swych założeniach podobnie jak zasada pomocniczości mają na celu przekazanie obowiązków publicznych innym podmiotom12. Decentralizacja definiowana jest jako „ustrojowo-praw- na konstrukcja stosunków między podmiotami prawa publicznego, w której podmioty usytuowane niżej w systemie organizacyjnym państwa realizują samodzielnie przypisane im zadania”13. J. Boć przez decentralizację rozumie z kolei pewien system organizacji administracji, gdzie poszczególne podmioty administrujące działają w oparciu o wyraźnie określone kompetencje, zadania zaś są przekazywane organom niższym na drodze ustawowej, które powinny 11 Z. Gilowska, Decentralizacja systemu budżetowego jako warunek konieczny zasady subsydiarności (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność, Warszawa 1998, s. 173; E. Popławska, Zasada pomocniczości (subsydiarności) (w:) red. W. Sokolewicz, Zasady podstawowe polskiej konstytucji, Warszawa 1998, s. 191. 12 W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawno-administracyjnych, Warszawa 1974, s. 110; W. Dawido- wicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1978, s. 42; E. Kustra (red.), Zasada pomocniczości a przekształcenia polskiego systemu prawa i społecznej świadomości. Przemiany polskiego prawa, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Mikołaja Kopernika, t. 2, Toruń 2002, s. 210; E. Popławska, Wpływ zasady subsydiarności na przemiany ustrojowe w Polsce, red. D. Milczarek, Studia Iuridica Toruniensia, t. 2, Toruń 2002, s. 41; T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki w świetle zasady pomocniczości, Warszawa 2007, s. 60; W. Dawidowicz, Polskie prawo..., s. 41; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Kraków 2002, s. 10; W. Skrzydło, Ustrój polityczny RP w świetle Konstytucji z 1997 roku, Kraków 2002, s. 52; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1998, s. 42; A. Gwiżdż, Wstęp do konstytucji. Zagadnienia prawne (w:) red. P. Sarnecki, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 166; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne..., s. 42; Z. Witkowski, Zakres konstytucjo- nalizacji zasad ustrojowych w polskich aktach konstytucyjnych XX wieku (w:) red. P. Sarnecki, Konstytucjonalizacja zasad i instytucji ustrojowych, Warszawa 1997, s. 87. 13 U. Kalina-Prasznic, Encyklopedia prawa, Warszawa 1999, s. 102. 19 Rozdział I. Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego... je realizować samodzielnie, a sposób wykonania powierzonych zadań pod- lega weryfikacji kompetentnych organów14. W kompetencji aktów rangi ustawowej źródła przeniesienia odpowiedzialności publicznoprawnej na samodzielne prawnie podmioty, które w ten sposób zostają zobowiązane do realizacji zadań publicznych, upatrywali H. Izdebski i M. Kulesza15. Istotą decentralizacji jest takie przekazanie zadania publicznego, które podmiot właściwy ze względów prawo-ustrojowych będzie w stanie wykonać. Ważne jest, że podmioty, którym są przekazywane zadania publiczne, są samodzielne i niezależne hierarchicznie od władzy państwowej. Działania te ma wspierać konstytucyjna idea subsydiarności i jedynie system zdecen- tralizowany pozwala na realizację zasady pomocniczości. Stosowanie tych dwóch zasad umożliwia ocenę sposobu realizacji zadań publicznych jako użyteczną, która ma służyć podmiotom administrowanym. W tym kontekście na uwagę zasługuje pogląd B. Dolnickiego, wskazujący za istotę subsydiar- ności „dążenie do jak najbardziej racjonalnego podziału władzy między poszczególne szczeble jej struktury, w oparciu o kryterium efektywności”16. Zasadę tę autor określa mianem swoistego kompromisu między jednolitością charakteru działań państwowych a ich podziałem, przekazaniem uprawnień między samodzielne podmioty prawa publicznego. W tym aspekcie zasada pomocniczości i decentralizacja działań państwowych są sobie przeciwne. Decentralizacja zakłada bowiem oddelegowanie zadań do struktur niższych hierarchicznie, a nie do podmiotów zewnętrznych. W wymiarze materialnym natomiast, jak podkreśla autor, efekt osiągnięty przez zastosowanie decen- tralizacji czy zasady subsydiarności pozostaje taki sam, w postaci podziału władzy17. 14 J. Boć, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 185. 15 H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 2004, s. 135. 16 B. Dolnicki, Ustrój samorządu terytorialnego w świetle standardów europejskich (w:) red. Z. Janku, Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Waligórski, K. Wojtczak, Europeizacja polskiego prawa administra- cyjnego, Wrocław 2005, s. 148. 17 T. Bąkowski, Administracyjnoprawna sytuacja jednostki..., s. 182; T. Mazowiecki, Krótki oddech, miałkość spraw to nie jest polityka, wykład inauguracyjny 2011, Uniwersytet Przyrodniczy we Wrocławiu z dnia 14 października 2011 r., http: // m. wyborcza. pl/ wyborcza/ , 105226, 10608172, Krotki_ oddech__ mialkosc_ spraw_ to_ nie_ jest_ polityka. html? as= 2 (dostęp: 6.08.2016); wyrok TK z dnia 7 grudnia 2005 r., Kp 3/05, OTK-A 2005, nr 11, poz. 131; wyrok TK z dnia 18 lipca 2006 r., U 5/04, OTK-A 2006, nr 7, poz. 80. 20 1. Zadania państwa w zakresie nauki i szkolnictwa wyższego Ujęcie wśród norm ustrojowych zasady subsydiarności ma fundamentalne znaczenie dla realizacji zadania publicznego z zakresu nauki i szkolnictwa wyższego. Formułowanie przez państwo polityki opartej na zasadzie subsy- diarności w stosunku do szkół wyższych umożliwia przenoszenie ciężaru realizacji zadania publicznego na podmioty fachowe, bezstronne i wyspecja- lizowane w jego realizacji oraz zapewniające gwarancje obiektywności poli- tycznej w stosunku do prowadzonych badań i nauczanych treści, poprzez oddelegowanie jego realizacji poza aparat administracji publicznej. Zasada pomocniczości opiera się na założeniu „tyle wolności, ile to możliwe, tyle władzy, ile to konieczne”18. Nasuwa się w tej sytuacji pytanie o sposób po- wierzania tego zadania szkołom wyższym i wynikające z niego granice auto- nomii uczelni oraz granice możliwości ingerencji państwa w działalność szkół wyższych w związku z przekazaniem im realizacji zadania publicznego. Do rozważenia pozostaje także kwestia, czy zasady kontroli i nadzoru nad szkołami wyższymi określone w polskim ustawodawstwie wpisują się w za- łożenia zasady pomocniczości oraz w jakiej relacji pozostają te rozwiązania z ideą i cechami charakterystycznymi zakładów administracyjnych, do któ- rych przeważnie zaliczane są szkoły wyższe w doktrynie prawa administra- cyjnego. W oparciu o tak nakreślone zasady dzielenia się przez państwo swoimi za- daniami zasada pomocniczości może stać się kryterium rozdziału kompe- tencji pomiędzy państwo a szkoły wyższe w związku z realizacją obowiązku kształcenia na poziomie wyższym19. Państwo uprawnione jest bowiem do przekazania ciążącego na nim zadania na gruncie prawa powszechnie obo- wiązującego. Umożliwiając jego realizację przez podmioty usytuowane na zewnątrz aparatu administracji publicznej, suweren nie posiada podstaw prawnych do stosowania wobec organów upoważnionych podmiotów innego rodzaju norm, niż tych wynikających z prawa powszechnie obowiązującego 18 Ch. Millon-Delsol, Zasada pomocniczości, Kraków 1995, s. 57. 19 Ch. Millon-Delsol, Zasada subsydiarności – założenia, historia, problemy współczesne (w:) red. D. Milczarek, Subsydiarność, Warszawa 1998, s. 38; A. Błaś, Formy działania administracji w warunkach prywatyzacji zadań publicznych (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Ad- ministracyjnego, Łódź 2000, s. 23; L. Zacharko, Prywatyzacja zadań publicznych gminy. Studium administracyjnoprawne, Katowice 2000, s. 31. 21 Rozdział I. Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego... o randze ustawowej20. Na gruncie przepisów prawa o szkolnictwie wyższym zostaje określony zakres kompetencji organów państwa względem uczelni i uprawnienia oraz obowiązki uczelni zarówno względem destynatariuszy swoich usług, jak i wobec państwa. Rozdział ten nie oznacza zatem pełnej dowolności w działaniach organów uczelni. Sposób realizacji powierzonych uczelniom zadań musi być bowiem zgodny z prawem, z uwzględnieniem konstytucyjnie gwarantowanej autonomii szkół wyższych. Ustawodawca określa zatem ramowo sposób wykonywania zadania oraz krąg podmiotów, jakie są uprawnione do jego realizacji. W tym zakresie na mocy prawa o szkolnictwie wyższym do świadczenia usług edukacyjnych na poziomie wyższym zostają upoważnione szkoły publiczne tworzone na gruncie usta- wowym oraz podmioty niepubliczne działające na podstawie licencji udzielanej przez państwo. Przedmiotowe uregulowania stanowią podstawę dla określenia statusu szkół wyższych na gruncie prawa. 2. Status szkół wyższych a pojęcie podmiotu administracji Wzrastające potrzeby społeczne i zwiększający się proporcjonalnie do nich zakres zadań wykonywanych przez administrację publiczną powoduje, że na gruncie prawa administracyjnego tworzone i uzupełniane są różne kon- cepcje podmiotów wykonujących administrację. Wskazywana w doktrynie „tradycyjnie” wyodrębniona grupa podmiotów określanych jako organy administrujące21, uwzględniająca funkcjonalny aspekt działalności organów administracji publicznej, zakładów administracyjnych i innych jednostek organizacyjnych administracji, jest stopniowo poszerzana o podmioty nie- mieszczące się w dotychczasowej klasyfikacji. Uwarunkowania zmiany i uaktualniania przyjętych dotychczas koncepcji wynikają z dwojakiego działania ustawodawcy. Z jednej strony na gruncie tworzonego prawa przekształca on znane dotąd i sklasyfikowane formy organizacyjne, tworząc instytucje o cechach mieszanych, lub też kwalifikuje do określonej rodzajowo grupy podmiotów podmioty o odmiennych cechach. Z drugiej zaś strony 20 S. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych..., s. 25; H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja Publiczna. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1999, s. 79. 21 B. Adamiak, Uwagi o współczesnej koncepcji organu administracji publicznej (w:) red. E. Ura, Jednostka, prawo, administracja. Nowy wymiar, Rzeszów 2004, s. 16–18; J. Boć, Prawo admini- stracyjne, Wrocław 2004, s. 143–144 i cytowana tam literatura. 22 2. Status szkół wyższych a pojęcie podmiotu administracji ustawodawca tworzy nowe instytucje o nieznanym dotąd statusie prawnym. Wszystkie powstałe lub zmienione w ten sposób podmioty stanowią niety- powe rozwiązania w gronie podmiotów kompetentnych do administrowania i zaliczane są na gruncie części poglądów doktryny do grona podmiotów administracji publicznej22. Różnorakie zadania powierzane administracji publicznej dla ich prawidłowej i efektywnej realizacji wymagają specjalistycz- nego działania i zorganizowania wykonujących te działania podmiotów. Konieczność weryfikacji przyjętych podziałów i kwalifikacji oraz uwzględ- nienia innych niż organy administracyjne i administrujące podmiotów funkcjonujących na podstawie prawa wydaję się być nieodzowna w związku z wprowadzanymi mechanizmami prywatyzacyjnymi. W polskiej nauce prawa administracyjnego zostało sformułowane pojęcie podmiotu admini- stracji publicznej, na podstawie którego na mapie prawa publicznego zostały wyodrębnione podmioty, których ze względu na ich cechy i kompetencje nie powinno się klasyfikować jako organów administracyjnych ani admini- strujących23. Problematyka organów administracyjnych i innych podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej jest przedmiotem dyskusji i sporów doktrynalnych24. Poza organami administracyjnymi na gruncie prawa administracyjnego występują bowiem podmioty wyodrębnio- ne pod względem organizacyjnym i prawnym w stopniu umożliwiającym uznanie ich za organy posiadające kompetencje do administrowania25. Podmioty te w ogólnym ujęciu charakteryzują się tym, że nie są organami administracji publicznej i nie należną do jej aparatu hierarchicznych powią- zań, a mimo to administrują w imieniu państwa, czyniąc to na własną odpo- wiedzialność. Funkcje pełnione przez nie w związku z administrowaniem nie są jednak ich głównymi zadaniami, a kompetencje w zakresie admini- strowania organy tych podmiotów wykonują dodatkowo, oprócz prowadze- 22 J. Stelmasiak, J. Szreniawski (red.), Prawo administracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, Bydgoszcz–Lublin 2002, s. 14 i przywołana tam literatura; R. Michalska-Badziak, Inne podmioty administrujące – agencje, przedsiębiorstwa, fundacje, organizacje społeczne (w:) red. M. Stal, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2009, s. 204; Fundowicz S., Zakłady publiczne (w:) red. J. Stelmasiak, J. Szreniawski, Prawo admi- nistracyjne ustrojowe. Podmioty administracji publicznej, Bydgoszcz–Lublin 2002, s. 13–15. 23 W. Dawidowicz, Wstęp... (1974), s. 32. 24 E. Ochendowski, Fundacja prawa publicznego – nowy podmiot administracji (w:) red. H. Oleszew- ski, B. Popowska, Gospodarka. Administracja. Samorząd, Poznań 1997, s. 357. 25 W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 137. 23 Rozdział I. Szkoły wyższe w systemie nauki i szkolnictwa wyższego... nia swojej podstawowej działalności. Jest to jedna z głównych cech odróż- niających je od organów administracji publicznej, która jednak pozwala na zaliczenie ich do kategorii podmiotów administracji publicznej jako instytucji o specyficznym ustroju. Samodzielność i kompetencje przyznane podmiotom administracji publicznej innym niż organy administracyjne nie stoi w sprzeczności ze źródłem pochodzenia przyznanej im kompetencji do ad- ministrowania. Swoje kompetencje podmioty te wywodzą bowiem z przepi- sów prawa powszechnie obowiązującego, na mocy których państwo dzieli się swoimi zadaniami, co skutkuje związaniem podmiotów wykonujących w imieniu państwa zadania publiczne przepisami rangi ustawowej26. J. Szreniawski i J. Stelmasiak wskazują jasno, że obok organów administracji i organów samorządu terytorialnego występują także inne podmioty, takie jak zakłady administracyjne, przedsiębiorstwa państwowe, organizacje społeczne, a w szczególnych przypadkach nawet osoby prywatne, które to podmioty realizują określone działania administracyjne27. Przedmiotowe założenie pozwala nie tylko na zróżnicowanie rodzajowe podmiotów mieszczących się w tej ogólnej kategorii, lecz także wyróżnienia z niej pod- grup z uwzględnieniem organów administracyjnych, administrujących i innych podmiotów administrujących, tak aby cechy tych kategorii odzwier- ciedlały w jak największym stopniu cechy ustrojowe zaliczanych do nich podmiotów. W swych cechach ustrojowych poszczególne kategorie podmio- tów administrujących różnią się bowiem między sobą na tyle, że przyjęcie możliwości zakwalifikowania ich wyłącznie do grupy organów administra- cyjnych bądź administrujących nastręcza ogromne trudności. Wskazane uwarunkowania sprawiają, że na gruncie prawa publicznego można wskazać wiele podmiotów będących nietypowymi strukturami, które wykonują zadania publiczne i administrują w imieniu państwa, a nie są traktowane jako organy administracyjne ani administrujące. Systematyka tak scharakteryzowanych form organizacyjnych w szerszym zakresie niż w koncepcjach klasycznych odpowiada potrzebie jej dostosowania do po- szczególnych form prawnych podmiotów wykonujących zadania właściwe dla państwa i administracji. Ma to ogromne znaczenie zwłaszcza dla właści- wego określania relacji prawnych zachodzących między organami admini- 26 Tamże, s. 138. 27 J. Stelmasiak, J. Szreniawski (red.), Prawo administracyjne..., s. 14. 24 2. Status szkół wyższych a pojęcie podmiotu administracji stracji publicznej, w tym organami państwa a nietypowymi podmiotami administrującymi właśnie. Powierzenie podmiotom tym wykonywania zdań publicznych i w wielu przypadkach finansowanie lub współfinansowanie ich działalności, w sytuacji niewłaściwego określenia ww. relacji nastręcza wiele problemów choćby w zakresie kontroli i nadzoru nad ich działalnością. Kwestia ta jest tym bardziej doniosła, gdy zadania publiczne wykonywane są przez podmioty niepubliczne, organizowane w sposób właściwy dla prawa prywatnego28. Wszystkie podniesione w doktrynie argumenty wyznaczyły kierunek rozwa- żań teoretycznych, które zmierzają do nowego usystematyzowania katalogu jednostek organizacyjnych wykonujących administrację. Tradycyjny katalog organów administrujących nie wydaje się już wystarczający w obliczu wskazanych działań ustawodawcy i rozwoju życia publicznego oraz zakresu zadań publicznych. W tym względzie powstaje wiele pytań o klasyfikację różnego rodzaju nowych podmiotów i tych o zmienionych cechach na gruncie przyjętego i stabilnego poglądu ustalonego w doktrynie, w kontekście zlecania funkcji administracji publicznej podmiotom nienależącym do aparatu państwowego poprzez przekazywanie im kompetencji do admini- strowania. Na mocy ustanowionych przepisów prawa podmiotom tym przekazywane są kompetencje do wydawania jednostronnych rozstrzygnięć w formach właściwych administracji publicznej. Możliwość wydawania przez organy tych podmiotów, np. decyzji administracyjnych, nie czyni z nich jednak organów administracyjnych29. Uznanie katalogu podmiotów wykonujących zadania administracji zlecone przez państwo za katalog stały bądź zamknięty wykluczałoby możliwość przekazywania kompetencji do administrowania podmiotom niepublicznym. Podmioty te, głównie prywat- ne, wykonują zadania z zakresu administracji publicznej we właściwych sobie formach organizacyjnych, bez możliwości stosowania wobec nich władczych środków działania na zasadach właściwych hierarchicznie powią- zanemu aparatowi administracji. Podmioty te, wykonując zadania z zakresu administracji, działają głównie na podstawie umów, co dodatkowo ogranicza środki sterowania, które mogą zostać użyte przez nie i względem nich. 28 R. Michalska-Badziak, Inne podmioty administrujące..., s. 204. 29 M. Wierzbowski (red.), A. Wiktorowska (w:) M. Wierzbowski, J. Jagielski, J. Lang, M. Szubiakow- ski, A. Wiktorowska, Prawo administracyjne, Warszawa 2013, s. 115. 25
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Status szkoły wyższej jako podmiotu administracji publicznej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: