Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00833 011040 7493392 na godz. na dobę w sumie
Stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa - ebook/pdf
Stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 220
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-8107-005-8 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Książka dotyczy tematyki szeroko pojętego zatrudnienia w sferze publicznej. W państwowych lub samorządowych jednostkach organizacyjnych wyróżnić możemy trzy grupy osób świadczących pracę:
urzędników,
personel obsługowo-pomocniczy, oraz
tak zwany korpus polityczny, w skład którego wchodzą przede wszystkim kierownicy tych jednostek organizacyjnych oraz ewentualnie ich doradcy i asystenci.
W dotychczasowej literaturze przedmiotu sytuacja prawna pierwszych dwóch grup zatrudnionych jest dość dobrze zbadana, czego nie można powiedzieć o osobach wykonujących funkcje polityczne. Do tej pory zagadnieniom związanym z zatrudnieniem piastunów organów nie poświęcono zbyt wiele uwagi, w szczególności brakowało opracowań o charakterze monograficznym. Zadaniem niniejszej monografii jest wypełnienie tej luki.
Publikacja może być pomocna dla wszystkich tych, którzy zawodowo lub z innych powodów interesują się problematyką zatrudnienia w sferze publicznej.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa Jakub Stelina MONOGRAFIE WARSZAWA 2016 Wydanie publikacji zostało dofi nansowane przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego Projekt dofi nansowany z grantu Narodowego Centrum Nauki – umowa nr UMO-2014/13B/HS5/03558 Stan prawny na 1 września 2016 r. Recenzenci Prof. dr hab. Zbigniew Góral Prof. dr hab. Krzysztof Wójtowicz Wydawca Magdalena Stojek-Siwińska Redaktor prowadzący Ewa Fonkowicz Opracowanie redakcyjne Anna Januchta-Barańczyk Łamanie Wolters Kluwer Ta książka jest wspólnym dziełem twórcy i wydawcy. Prosimy, byś przestrzegał przysługujących im praw. Książkę możesz udostępnić osobom bliskim lub osobiście znanym, ale nie publikuj jej w internecie. Jeśli cytujesz fragmenty, nie zmieniaj ich treści i koniecznie zaznacz, czyje to dzieło. A jeśli musisz skopiować część, rób to jedynie na użytek osobisty. SZANUJMY PRAWO I WŁASNOŚĆ Więcej na www.legalnakultura.pl POLSKA IZBA KSIĄŻKI © Copyright by Wolters Kluwer SA, 2016 ISBN 978-83-8092-625-7 ISSN 1897-4392 Dział Praw Autorskich 01-208 Warszawa, ul. Przyokopowa 33 tel. 22 535 82 19 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl księgarnia internetowa www.profi nfo.pl Beacie, Łukaszowi i Pawłowi Spis treści Wykaz skrótów / 11 Wprowadzenie / 15 Rozdział I Pojęcie i konstrukcja prawna organu państwa / 21 1.1. 1.2. Uwagi wprowadzające / 21 Pojęcie organu państwa. Konstytucyjny system organów państwa / 25 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. Organ państwa w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej / 25 Pojęcie organu państwa / 30 Zarys systemu organów państwa / 36 1.2.3.1. 1.2.3.2. 1.2.3.3. 1.2.3.4. Organy władzy stanowiącej / 36 Organy władzy wykonawczej / 37 Organy władzy sądowniczej / 45 Pozostałe organy państwa / 46 1.3. 1.4. Konstrukcja prawna organu państwa / 46 1.3.1. 1.3.2. 1.3.3. 1.3.4. Podsumowanie rozdziału I / 73 Koncepcja organu w prawie prywatnym i publicznym / 46 Elementy konstrukcyjne pojęcia organu państwa / 58 Organ państwa a piastun organu / 62 Rodzaje organów państwa / 70 Rozdział II Reżimy zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa / 78 2.1. 2.2. Uwagi wprowadzające / 78 Rodzaje reżimów zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa i formuła delimitacji tych reżimów / 84 7 Spis treści 2.2.1. 2.2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 3.1. 3.2. 3.3. 8 Reżimy zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa / 84 Formuła delimitacji reżimów zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa / 98 Stosunki służbowe osób pełniących funkcje organów państwa – charakterystyka ogólna / 105 2.3.1. Zakres podmiotowy stosunków służbowych osób pełniących funkcje organów państwa / 105 Cechy szczególne stosunków służbowych osób pełniących funkcje organów państwa / 110 2.3.2. Stosunki zatrudnienia ustrojowoprawnego osób pełniących funkcje organów państwa – charakterystyka ogólna / 119 2.4.1. Zakres podmiotowy stosunków zatrudnienia ustrojowoprawnego osób pełniących funkcje organów państwa / 119 Cechy szczególne stosunków zatrudnienia ustrojowoprawnego osób pełniących funkcje organów państwa / 125 2.4.2. Podsumowanie rozdziału II / 131 Rozdział III Zakres podmiotowy i właściwości stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 137 Uwagi wstępne / 140 Formuła delimitacji stosunków pracy / 142 Organy władzy wykonawczej / 146 Organy wymiaru sprawiedliwości / 149 Organy kontroli i ochrony prawnej / 154 Uwagi wprowadzające / 137 Zakres podmiotowy stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 140 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. Podstawy stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 155 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. 3.3.4. Uwagi wstępne. Rola umowy o pracę / 155 Powołanie / 161 Wybór / 164 Mianowanie / 167 Spis treści 3.4. 3.5. 3.6. Koncepcja nieparadygmatycznego zatrudnienia pracowniczego / 168 3.4.1. 3.4.2. Uwagi wstępne / 168 Pojęcie i istota nieparadygmatycznego zatrudnienia pracowniczego / 170 Funkcje nieparadygmatycznego zatrudnienia pracowniczego / 181 3.4.3. Charakter prawny i właściwości stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 185 3.5.1. 3.5.2. Uwagi wstępne / 185 Charakter prawny stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 187 Inne cechy szczególne stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa / 198 3.5.3. Podsumowanie rozdziału III / 202 Zakończenie / 209 Bibliografia / 213 9 Wykaz skrótów k.c. k.p. Konstytucja p.u.s.p. u.p.s. u.p.u.p. u.p.z. u.s.p. Akty prawne ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm.) ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1502 z późn. zm.) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju są- dów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 133 z późn. zm.) ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902) ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.) ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrud- nienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.) ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powia- towym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 814) 11 Wykaz skrótów u.s.w. u.w.a.r. u.w.m. ustawa o ABW ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie woje- wództwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 486) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i ad- ministracji rządowej w województwie (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 525 z późn. zm.) ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu manda- tu posła i senatora (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1605 z późn. zm.) ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeń- stwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1929 z późn. zm.) Czasopisma i publikatory GSP ONSA OSNP OSP PiP PiZS Prz. Leg. Prz. Sejm. PS Sam. Teryt. Zesz. Nauk. UG Gdańskie Studia Prawnicze Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubez- pieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Orzecznictwo Sądów Polskich Państwo i Prawo Praca i Zabezpieczenie Społeczne Przegląd Legislacyjny Przegląd Sejmowy Przegląd Sądowy Samorząd Terytorialny Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego Inne ABW AW CBA NIK Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Agencja Wywiadu Centralne Biuro Antykorupcyjne Najwyższa Izba Kontroli 12 Wykaz skrótów PIP SKW SN SWW Państwowa Inspekcja Pracy Służba Kontrwywiadu Wojskowego Sąd Najwyższy Służba Wywiadu Wojskowego 13 Wprowadzenie Przedmiotem niniejszej monografii jest problematyka zatrudnienia pracow- niczego piastunów organów państwa. Takie zakreślenie obszaru badawczego przesądziło o kilku ważnych założeniach wyjściowych, determinujących zakres i charakter dalszych analiz. Pierwszym i najważniejszym z nich jest to, że w zasadniczej swej części rozważania dotyczą zagadnień z zakresu prawa pracy, nastawione są więc głównie na ukazanie podstawowej konstruk- cji prawnej tej gałęzi prawa, jaką jest stosunek pracy, służący jako podstawa formalnoprawna zatrudnienia szczególnej kategorii osób zajmujących naj- wyższe stanowiska w hierarchii aparatu państwowego. Można więc stwier- dzić, że mamy tu do czynienia z zastosowaniem ochronnej z natury kon- strukcji prawnej w nietypowym dla siebie kontekście, co samo w sobie wy- daje się dostatecznym uzasadnieniem zajęcia się tą problematyką. Oczywiście ze względu na to, że dotyka ona szeroko pojmowanej problematyki zatrud- nienia w sferze publicznej, konieczne były liczne odwołania się do innych dziedzin prawoznawstwa, głównie prawa konstytucyjnego oraz prawa admi- nistracyjnego, a zwłaszcza tzw. prawa służbowego (prawa funkcjonariuszy służb zmilitaryzowanych). Po drugie, przedmiotem pracy nie jest zatrudnie- nie publiczne w ogóle, lecz jedynie charakterystyka niewielkiej, ale kluczowej grupy podmiotów zatrudnionych na najważniejszych stanowiskach w sferze publicznej. Ograniczenie się jedynie do grona piastunów organów państwa zawęża też w sposób naturalny obszar analiz do zatrudnienia jedynie w jednostkach administracji i władzy publicznej (państwowej i samorządo- wej). I wreszcie trzecie założenie, o którym należy tu wspomnieć, to charakter samych rozważań. Ich celem nie było rozstrzyganie problemów interpreta- cyjnych, które pojawiają się w związku ze stosowaniem przepisów prawa 15 Wprowadzenie pracy w stosunku do piastunów organów. Analizy dogmatycznoprawne zostały więc ograniczone do niezbędnego minimum. W pracy chodziło raczej o ukazanie kontekstu systemowego poruszanych zagadnień. Było to koniecz- ne, gdyż problematyka zatrudnienia osób pełniących funkcje organów państwa nigdy nie była szerzej omawiana w doktrynie. Celem pracy jest więc uporządkowanie teoretyczne analizowanej kwestii, co z kolei powinno ułatwić ewentualne pogłębienie tematu z perspektywy dogmatycznoprawnej. Problematyka zatrudnienia w sferze publicznej, a więc w różnego rodzaju jednostkach organizacyjnych państwa, to ważna część szerzej pojmowanego prawa zatrudnienia, obejmującego nie tylko tradycyjnie rozumiane prawo pracy, ale także inne działy prawa, jak np. prawo służbowe. W wielu pań- stwach kwestie te są przedmiotem ożywionego zainteresowania doktryny, a niekiedy nawet wchodzą w skład osobnej gałęzi prawa (np. prawa urzęd- niczego w Niemczech czy prawa służby publicznej we Francji lub w Hiszpa- nii). Szczególnie interesująco kwestia ta przedstawia się w Polsce, gdyż zja- wisko określane mianem zatrudnienia w sferze publicznej ma charakter wielowymiarowy. Z jednej strony podlega ono reglamentacji prawnej więcej niż jednej gałęzi prawa. W niniejszej pracy wyróżniam trzy reżimy prawne zatrudnienia w sferze publicznej – pracowniczy (reglamentowany prawem pracy), służbowy (administracyjnoprawny) i ustrojowy (konstytucyjnopraw- ny). Z drugiej strony w poszczególnych państwowych i samorządowych jednostkach organizacyjnych zatrudniane są osoby o zróżnicowanym statusie prawnym. Wyróżnić możemy tu kilka kategorii podmiotów. Wydaje się, że najbardziej trafnym podziałem jest podział na korpus merytoryczny, personel pomocniczy (obsługowy) oraz korpus polityczny. W pierwszej grupie mieszczą się osoby wykonujące merytoryczne zadania państwa, a więc urzędnicy i funkcjonariusze służb zmilitaryzowanych. W grupie personelu pomocniczego zatrudnia się osoby do wykonywania zadań wspomagających (np. ochrony, obsługi administracyjnej, kierowców, personel sprzątający itp.). Wreszcie korpus polityczny obejmuje doradców, asystentów, członków gabinetów politycznych oraz kierowników jednostek, a więc osoby zatrud- nione na stanowiskach organów. Zainteresowanie doktryny zatrudnieniem w sferze publicznej jest zróżnicowane w zależności od tego, o której z wyżej wyróżnionych kategorii zatrudnienia jest mowa. 16 Wprowadzenie Status prawny personelu pomocniczego (obsługowego) jest regulowany ogólnymi przepisami prawa pracy (lub prawa cywilnego w przypadku za- trudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług), wyjątkowo przepisami pragmatyk pracowniczych (np. w niewielkim zakresie ustawą z dnia 21 lis- topada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 902, czy ustawą z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych, tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 269 z późn. zm.). Problema- tyka zatrudnienia tych osób – jako przedmiot regulacji ogólnych – jest bardzo dobrze opracowana w doktrynie. Status prawny korpusu merytorycznego regulują przepisy tzw. pragmatyk (urzędników państwowych – pragmatyki urzędnicze, funkcjonariuszy pań- stwowych – pragmatyki służbowe). Również w tym przypadku mamy do czynienia z dość bogatą literaturą przedmiotu. Jeśli chodzi o prawo urzędni- cze, w ostatnim czasie ukazały się cztery podręczniki z tego zakresu oraz kilka monografii specjalistycznych. Powoli powstaje doktryna na temat stosunków służbowych, czego wyrazem jest choćby t. 11 Systemu Prawa Administracyjnego, poświęcony w znacznej mierze temu właśnie zagadnieniu. Można więc skonstatować, że zatrudnienie pracowników i funkcjonariuszy sfery publicznej w obu wymienionych korpusach jest przedmiotem zainte- resowania doktryny. Natomiast oceny tej nie można w żaden sposób odnieść do zatrudnienia korpusu politycznego, a zwłaszcza do zatrudnienia na sta- nowiskach organów administracji i władzy publicznej. Co prawda funkcjo- nowanie organów państwa jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa administracyjnego ustrojowego oraz konstytucyjnego, jednak kon- centruje się ona niemal wyłącznie na ich usytuowaniu ustrojowym i kompe- tencjach. W ogóle pomijane są natomiast kwestie związane ze statusem so- cjalno-zawodowym osób będących piastunami organów. Status ten nie jest taki sam dla wszystkich osób pełniących funkcje organów. Wyodrębnić na- leży trzy odrębne sytuacje, gdyż w grę mogą tu wchodzić trzy osobne reżimy prawne: prawo pracy, prawo administracyjne (służbowe) i prawo konstytu- cyjne. Stosownie do tego osoby pełniące funkcje organów mogą pozostawać w stosunku pracy, w stosunku służbowym bądź w stosunku zatrudnienia konstytucyjnoprawnego (ustrojowoprawnego). Z każdym z nich wiążą się całkowicie odmienne problemy zarówno teoretyczne, jak i praktyczne. Problemy teoretyczne dotyczą usytuowania danej kategorii stosunku praw- nego w ramach określonej gałęzi prawa i jej relacji do podstawowych dla tej 17 Wprowadzenie gałęzi konstrukcji prawnych. Problemy praktyczne odnoszą się natomiast do trudności wynikających ze stosowania przepisów danej gałęzi prawa do stosunku zatrudnienia piastuna organu. Niekiedy problemy związane są z brakiem w ogóle regulacji prawnych. Tematyka piastunów organów państwa jest częścią szerszego zagadnienia piastunów organów wszelkich jednostek organizacyjnych, także prywatnych. Związki są oczywiste, ponieważ wchodzą tu w grę bardzo podobne mecha- nizmy. Podobieństwa te będą oczywiście odzwierciedlone w treści pracy (np. w rozdziale I, w którym mowa o konstrukcji organu). Jednak problema- tyka organów w prawie prywatnym i publicznym wykazuje też sporo różnic. Dlatego pomimo bogatej literatury na temat zatrudnienia organów w prawie prywatnym (ostatnio np. ukazała się monografia T. Duraja na ten temat pt. Podporządkowanie pracowników zajmujących stanowiska kierownicze w organizacjach, Warszawa 2013), warto było podjąć się opracowania po- dobnego zagadnienia w kontekście prawa publicznego, gdyż kwestie doty- czące zatrudniania osób fizycznych na stanowiskach organów administracji i władzy publicznej to materia niezbadana dotychczas przez doktrynę prawa pracy, prawa administracyjnego i prawa konstytucyjnego. Dlatego jednym z celów niniejszego opracowania jest wypełnienie tej luki. Problematyka stosunków pracy osób pełniących funkcje organów państwa należy wprost do przedmiotu prawa pracy. Jednak w istocie specyfika tego tematu sprawia, że w jego ramach niezbędne jest odwołanie się do innych dziedzin prawa. Po pierwsze, konieczne było ustosunkowanie się do samej koncepcji organu państwa. Pojęcie to, co może wydawać się dość dziwne, nie ma utrwalonego znaczenia w doktrynie, co więcej praktycznie nie występuje ono w Konsty- tucji. Jest jednak na tyle poręczne, że posłużyło w niniejszej pracy do ozna- czenia podstawowego kręgu osób objętych rozważaniami. Koncepcja organu państwa i związane z nią zagadnienia zostały naświetlone w rozdziale I. Po drugie, nie wszystkie relacje łączące osoby pełniące funkcje organów mają charakter stosunku pracy. Pewna ich część przybiera postać stosunków służbowych, a w jeszcze innych przypadkach mamy do czynienia jedynie z tzw. zatrudnieniem konstytucyjnoprawnym, które należy postrzegać jako 18 Wprowadzenie odmianę zatrudnienia w ramach stosunku organizacyjnoprawnego. Koniecz- nym elementem prowadzonych analiz było zatem dokonanie klasyfikacji owych stosunków, wyznaczenie klarownych kryteriów delimitacji i oczywiście ocena podejmowanych przez ustawodawcę decyzji. A zatem w istocie poru- szona problematyka badawcza uwzględniać powinna także aspekty z innych niż prawo pracy gałęzi prawa, przede wszystkim prawa administracyjnego (jako że stosunki służbowe funkcjonariuszy publicznych mają charakter administracyjnoprawny czy ściślej – ustrojowo-administracyjnoprawny) oraz prawa konstytucyjnego. Dodatkowo przedmiot badań można rozpatry- wać w szerszym kontekście prawa zatrudnienia. Obecnie prawo zatrudnienia nie ma statusu gałęzi prawa ani też działu prawa. Jest to raczej wytwór doktrynalny, który jest czasami używany w doktrynie na oznaczenie kom- pleksu norm prawnych o zróżnicowanym charakterze prawnym i przynależ- ności gałęziowej, których wspólnym mianownikiem jest przedmiot w postaci stosunków zatrudnienia. Wydaje się, że obecnie wyróżnić możemy aż sześć różnych rodzajów stosunków zatrudnienia – stosunki pracy, stosunki służ- bowe, stosunki zatrudnienia cywilnoprawnego, stosunki zatrudnienia kon- stytucyjnego, stosunki zatrudnienia penalnego i stosunki zatrudnienia ka- nonicznego. Zagadnienia te zostały omówione w rozdziale II. W rozdziale III starano się ukazać specyfikę zatrudnienia pracowniczego piastunów organów, a więc nie tylko jego zakres podmiotowy, ale także charakter prawny stosunku pracy zawieranego z osobami pełniącymi naj- ważniejsze funkcje kierownicze, administracyjne i polityczne w aparacie państwowym oraz najważniejsze cechy tego stosunku. Każdy rozdział kończy się zwięzłą rekapitulacją prowadzonych w jego ramach rozważań. Ze względu na specyfikę zatrudnienia w sferze publicznej, która w każdym państwie jest z reguły funkcją wielu różnych czynników o charak- terze lokalnym, uwagi prawnoporównawcze zostały ograniczone do niezbęd- nego minimum. Jak widać, niniejsza monografia dotyczy w znacznej mierze problematyki zatrudnienia o charakterze politycznym. Jest to sfera obejmująca szeroki zakres podmiotowy. W pewnym uproszczeniu można stwierdzić, że do sta- nowisk politycznych zalicza się większość stanowisk organów administracji oraz władzy państwowej i samorządowej. Stanowiska te mają charakter 19 Wprowadzenie stricte polityczny lub quasi-polityczny. Stanowiskami o charakterze stricte politycznym są stanowiska najwyższych organów władzy (np. Prezydenta) i administracji (Prezesa i pozostałych członków Rady Ministrów, kierowni- ków urzędów państwowych). Charakter quasi-polityczny mają te stanowiska, co do których co prawda deklaruje się apolityczność, ale które są obsadzane w trybie politycznym (np. stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich, Ge- neralnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych itp.). Rozdział sfery wykonawczej i politycznej ma doniosłe znaczenie dla funkcjonowania pań- stwa, gdyż wynika z podstawowych założeń aksjologicznych ustroju politycz- nego zapisanych w ustawie zasadniczej. W art. 153 konstytucji mowa jest wprost o apolitycznej służbie cywilnej. Można więc przyjąć, że apolityczny charakter aparatu wykonawczego państwa jest wartością służącą lepszemu urzeczywistnianiu zadań i funkcji administracji. Każdy ma prawo do określonego światopoglądu i wyborów politycznych. Każdy, a więc zarówno urzędnik reprezentujący państwo, jak i obywatel załatwiający swoje sprawy w urzędzie. Jednak w relacji pomiędzy nimi kwestie przekonań politycznych nie mogą w systemie demokratycznym mieć żadnego znaczenia, a już na pewno nie mogą wpływać na kierunek rozstrzygnięć administracyjnych. Jest to jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, wyraz idei, że praca w administracji jest rodzajem służby publicznej, a państwo dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Dlatego sprawą istotną jest doko- nanie precyzyjnej delimitacji sfery „politycznej” i „apolitycznej” w działal- ności jednostek, organów i instytucji państwowych. W tym miejscu szczególne podziękowania pragnę złożyć profesorom Zbi- gniewowi Góralowi z Uniwersytetu Łódzkiego oraz Krzysztofowi Wójtowi- czowi z Uniwersytetu Wrocławskiego, których cenne uwagi recenzyjne wpłynęły na ostateczny kształt niniejszej książki. W pracy uwzględniono stan prawny na dzień 30 czerwca 2016 r. Gdańsk, sierpień 2016 r. 20 Rozdział I Pojęcie i konstrukcja prawna organu państwa 1.1. Uwagi wprowadzające Państwo działa przez swoje organy. Państwo jest bowiem odmianą, być może najważniejszą, organizacji społecznej, rozumianej jako określona grupa ludzi o wyraźnie zarysowanych i trwałych rolach członków wchodzą- cych w jej skład1. Od innych organizacji społecznych państwo odróżnia się pewnymi cechami. Na gruncie prawa i innych nauk społecznych (np. socjo- logii czy politologii) wśród elementów wyróżniających państwo wymienia się najczęściej trzy – terytorium, ludność i władzę polityczną2. Z punktu widzenia przedmiotu niniejszych rozważań nie ma potrzeby dokonywania szczegółowej analizy pojęcia i cech państwa, a zwłaszcza rozstrzygania wielu spornych zagadnień, jakie na tym tle się pojawiają. Kluczowe znaczenie ma natomiast konstatacja, że państwo jako organizacja społeczna należy do kategorii podmiotów niefizykalnych. Fizykalny charakter ma co prawda część składających się na państwo elementów (ludność i terytorium), jednak nie zmienia to istoty państwa jako podmiotu istniejącego ze względu na przyjmowane w poszczególnych społecznościach konwencje. Z perspektywy prawoznawstwa państwo jest bowiem jednostką organizacyjną, w dodatku jednostką o szczególnym charakterze. W ogólnej teorii prawa, jak również na gruncie teorii poszczególnych dogmatyk prawniczych, status ontologiczny jednostek organizacyjnych (osób prawnych) jest sporny. Choć wyróżnia się 1 A. Redelbach (w:) A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 26. 2 W. Lang (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 64 i n. 21 Rozdział I. Pojęcie i konstrukcja prawna organu państwa co najmniej kilka grup poglądów na ten temat3, to jednak żadna z nich nie zakłada możliwości występowania (działania) w obrocie prawnym i społecz- nym państwa (jednostki organizacyjnej) per se. Wymagane jest tu bowiem istnienie podmiotu (-ów), których działania można przypisać samej organi- zacji. Funkcję taką pełnić mogą wyłącznie osoby fizyczne, które w świetle występujących w danej społeczności reguł mają ku temu stosowne umoco- wanie. Status owych osób fizycznych może być różny, podobnie jak różne mogą być sposoby ich umocowania. Jedną z najczęściej występujących we współczesnych państwach form umocowania osób fizycznych działających „za państwo” jest właśnie koncepcja organu. Koncepcja organu jest zatem ściśle powiązana z inną ważną konstrukcją normatywną, jaką jest jednostka organizacyjna wyodrębniona i posiadająca własną, tzn. wydzieloną od osób fizycznych, podmiotowość prawną. Każda jednostka organizacyjna należy w istocie do bytów abstrakcyjnych4, które „istnieją” jedynie jako mniej lub bardziej złożone zespoły więzi (relacji) społecznych i prawnych, czy – jak to trafnie ujął T. Giaro – istnieją „mocą prawniczej konwencji”5. Aby taki „byt” mógł korzystać ze swej odrębnej podmiotowości (jeśli oczywiście w danym systemie jednostka taka posiada zdolność prawną), musi mieć jakieś ogniwa zaczepione w świecie realnym. Można więc skonstatować, że elementem konstrukcyjnym każdej jednostki organizacyjnej jest istnienie co najmniej jednego organu. Z drugiej zaś strony bez istnienia jednostek organizacyjnych koncepcja organu nie miałaby sensu. Bardzo dobrze ową zależność widać w odniesieniu do państwa stano- wiącego przedmiot zainteresowania niniejszych rozważań. Już w wysoko rozwiniętych strukturach państwowych starożytności widać było wyraźnie zalążki współczesnych osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych, które traktowano jako byty prawne, odrębne od osób fi- 3 J. Wróblewski, Teorie osób prawnych – zarys podejścia semiotycznego (w:) Studia z prawa cywil- nego. Księga pamiątkowa dla uczczenia 50-lecia pracy naukowej Prof. dr. hab. Adama Szpunara, red. A. Rembieliński, Warszawa–Łódź 1983, s. 69 i n.; J. Frąckowiak, Osoby prawne (w:) System Prawa Prywatnego, t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 1006 i n. 4 W. Rozwadowski, Prawo rzymskie. Zarys wykładu wraz z wyborem źródeł, Warszawa 1991, s. 94. 5 W. Dajczak, T. Giaro, F. Longchamps de Bèrier, Prawo rzymskie. U podstaw prawa prywatnego, Warszawa 2009, s. 195. 22
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Stosunki pracy osób pełniących funkcje organów państwa
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: