Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00339 005010 14868588 na godz. na dobę w sumie
Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym - ebook/pdf
Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 398
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-5002-0 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki >> administracyjne
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).

Książka zawiera omówienie wszystkich najważniejszych zagadnień dotyczących stosunków pracy w samorządzie terytorialnym, w tym m.in.: stron stosunku pracy, nawiązania, zmiany, ustania i treści stosunku pracy, rozstrzygania sporów o roszczenia ze stosunku pracy. W opracowaniu przedstawiono istotne wątpliwości interpretacyjne związane ze stosowaniem w tym zakresie przepisów prawnych oraz zaproponowano rozstrzygnięcie tych wątpliwości na podstawie obszernej literatury prawniczej oraz bogatego orzecznictwa sądowego. Praca zawiera także analizę problematyki dotyczącej zbiorowego prawa pracy w samorządzie terytorialnym.

Adresaci:
Publikacja przeznaczona jest dla sędziów, adwokatów, radców prawnych, pracowników działów kadr, członków związków zawodowych, pracowników samorządowych, inspektorów Państwowej Inspekcji Pracy. Zainteresuje także przedstawicieli nauki i studentów wydziałów prawa, administracji, zarządzania oraz ekonomii.

Znajdź podobne książki Ostatnio czytane w tej kategorii

Darmowy fragment publikacji:

Rozdział I Służba publiczna w samorządzie terytorialnym w Polsce 1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby publicznej Prawo do pracy zostało zaliczone przez Międzynarodowy Pakt Praw Go- spodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) do podstawowych praw każdej jednostki ludzkiej. Katalog praw zawartych w Pakcie obejmuje przede wszystkim prawo do pracy pojmowane jako prawo każdego człowieka do uzys- kania możliwości utrzymania się przez pracę swobodnie wybraną lub przyjętą1. Podstawowe prawa i obowiązki obywatelskie znalazły oficjalny wyraz w formie deklaracji i umów międzynarodowych. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka uchwalona dnia 10 grudnia 1948 r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w art. 21 stanowi również, że każdy człowiek ma prawo równego dostępu do służby publicznej w swoim kraju2. Zasadę równego dostępu obywateli do służby publicznej formułuje także art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatel- skich i Politycznych otwarty do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167), ratyfikowanego przez Polskę. Warto zwrócić uwagę na przepisy Rady Europy, a w szczególności reko- mendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/63. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął dnia 24 lutego 2000 r. rekomendację nr R/2000/6 w sprawie statusu pracowników publicznych w Europie przygotowaną przez grupę eks- pertów z zakresu prawa administracyjnego, należącą do Europejskiego Komi- tetu Współpracy Prawnej. 1 Tekst Paktu zawiera wkładka do PiP 1978, z. 2. 2 Prawa człowieka. Wprowadzenie, wybór źródeł, red. K. Motyka, Lublin 1999, s. 77. 3 Zob. T. Górzyńska, Służba nie drużba. Rekomendacje o statusie pracowników publicznych w Euro- pie, Rzeczpospolita, 29 marca 2001. Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... 16 Rekomendacja wyznacza pożądany kierunek prac legislacyjnych i prakty- ki. Podkreśla ona ważną rolę pracowników publicznych, znaczenie ich kwalifi- kacji i umiejętności oraz konieczność stworzenia im odpowiednich warunków wykonywania szczególnych obowiązków i zadań. Rekomendacja, nie będąc aktem normatywnym, służy wprowadzeniu do ustawodawstw krajowych wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej4. Jedna z zasad określanych w rekomendacji stanowi, iż prawa polityczne i związkowe pracowników pub- licznych mogą być ograniczone w drodze ustawy lub umowy zbiorowej jedynie w zakresie wymaganym w demokratycznym państwie prawnym z uwzględ- nieniem uzasadnionego interesu służby publicznej. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął również dnia 11 maja 2000 r. re- komendację nr R/2000/10 w sprawie kodeksów postępowania pracowników publicznych5. Komitet Rady Europy w przyjętej dnia 24 lutego 2000 r. rekomendacji nr R/2000/6 dotyczącej statusu pracowników publicznych w Europie uznał znaczącą rolę administracji publicznej w społeczeństwach demokratycznych, jej neutralny charakter oraz wskazał równocześnie na europejskie tendencje do re- formowania administracji, w tym statusu prawnego zatrudnionych w niej osób, tak by była coraz bardziej skuteczna i wydajna. Rekomendacja powinna służyć poszukiwaniu wspólnych reguł dobrej praktyki administracyjnej oraz wprowa- dzaniu ich do ustawodawstw krajowych. W związku z tym zaleca się państwom członkowskim Unii Europejskiej wzięcie pod uwagę tekstu rekomendacji przy przygotowywaniu projektów ustaw dotyczących służby publicznej6. Podstawowe zasady wynikające z rekomendacji dotyczą dokonywania re- krutacji zgodnie z zasadą równego dostępu do służby publicznej oraz doborem według kryteriów merytorycznych, wolnej konkurencji i bez dyskryminacji. Jawne i jasno określone procedury rekrutacji powinny zapewnić wybór najlep- szych kandydatów oraz gwarantować im ochronę zatrudnienia. Zaprzestanie pełnienia funkcji powinno nastąpić jedynie w okolicznościach i z powodów przewidzianych w ustawie. W interesie ogólnym konieczny jest pewien zakres dyspozycyjności pracownika, któremu w ściśle określonych prawem okolicz- nościach można zmienić jednostronnie warunki pracy. Pracownikowi zatrud- nionemu w służbie publicznej powinno przysługiwać prawo do wynagrodzenia odpowiadającego stopniowi jego odpowiedzialności i funkcjom, jakie pełni. Wysokość wynagrodzenia musi zapewnić godny poziom życia i eliminować ry- zyko korupcji i pokusę angażowania się w zajęcia nie do pogodzenia z zadania- mi publicznymi. Częścią wynagrodzenia powinno być wynagrodzenie premiu- jące jakość pracy. Awans na wyższe stanowisko, z którym wiąże się większa odpowiedzialność, powinien wiązać się z podwyższeniem wynagrodzenia. Pra- cownikom administracji publicznej państwo powinno zapewnić bezpłatne szko- 4 Zob. T. Górzyńska, Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej, St. Praw. 2001, nr 3–4, s. 129–130; J. Staupe, Beamtenrecht. Innere Sicherheit und Katastrophenschutz (w:) Die Reform des Bundesstaates, Baden-Baden 2007, s. 161–172. 5 Zob. T. Górzyńska, Standardy europejskie..., s. 132–133. 6 Por. T. Górzyńska, Służba nie drużba..., s. C3; taż, Standardy europejskie..., s. 119 i n.; D. Dzie- nisiuk, Sytuacja urzędników w prawie Unii Europejskiej (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 234 i n. 17 1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby... lenia, ponieważ stałe kształcenie jest podstawowym warunkiem skutecznej ad- ministracji publicznej. W świetle rekomendacji pracodawca w administracji publicznej powinien być zobowiązany do konsultowania decyzji z przedstawicielstwem pracowni- czym, co wiąże się z udziałem pracowników w zarządzaniu zakładem pracy. Rekomendacja docenia więc rolę zbiorowego prawa pracy w administracji pub- licznej. Niektóre prawa osób zatrudnionych w administracji publicznej mogą na- tomiast być ograniczane w zakresie odpowiadającym obowiązkom publicznym. W szczególności mogą być ograniczone prawa polityczne i związkowe, ale tylko legalnie i w zakresie, jakiego wymaga pełnienie funkcji publicznych. Zasada niepołączalności funkcji i stanowisk z dodatkowym zatrudnieniem lub zajęciami, które mogą utrudniać wykonywanie zadań publicznych, jest w służbie publicznej jedną z najważniejszych w rekomendacji. Pracownicy za- trudnieni w administracji publicznej powinni przestrzegać szczególnych obo- wiązków, takich jak respektowanie prawa, neutralność, bezstronność i wiele in- nych. Naruszenie obowiązków może być przedmiotem postępowania dyscy- plinarnego. Pracownicy publiczni są bowiem odpowiedzialni za wykonywanie powierzonych im zadań. Zasady i procedura postępowania dyscyplinarnego, w tym środki odwoławcze, są określone przez przepisy prawa. Z rekomendacji wynika również, iż powinnością państwa jest zapewnienie ochrony pracownikom publicznym, którzy zgodnie z prawem wykonują funkcje publiczne. Pracownikom publicznym powinna przysługiwać droga odwoław- cza do sądu i innych niezależnych organów jako środek ochrony ich praw i in- teresów. W związku z tym na pracowników samorządowych nałożono obowiązek profesjonalizmu przejawiający się w powinności rzetelnego, terminowego wy- konywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom. Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiek- tywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby publicznej oraz z godnym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu admi- nistracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacisków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od od- dania politycznego oraz wierności ideologicznej dla rządzącej partii jako pod- stawowego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały w czasach realne- go socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwa- lifikacje zawodowe i umiejętności7. Istotą utworzenia służby publicznej jest bo- wiem zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie pracownikom samorządowym neu- tralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia. Dążąc do profesjonalizmu kadr zatrudnionych w samorządzie terytorial- nym, należy pamiętać o kwestii etyki urzędnika i tego wszystkiego, co tworzy 7 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie przekształceń ustrojowych, Warszawa 1995, passim. 18 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... etos pracownika administracji publicznej. Trzeba w pełni podzielić pogląd, iż pracę w administracji publicznej należy traktować jak misję publiczną, jako pra- cę dla dobra ogółu, z której nie można wywiązać się inaczej niż tylko całkowicie i uczciwie8. Osoba starająca się o posadę w jednostkach samorządu terytorialnego, gdzie oczekuje się od osób zatrudnionych właściwej postawy etycznej i moralnej oraz profesjonalizmu, powinna więc spełniać ustawowe wymogi nie tylko w zakresie kwalifikacji zawodowych, lecz także predyspozycji osobistych. We współczesnej administracji pożądane są również umiejętność rozwiązywania konfliktów, asertywność, empatia czy też wrażliwość społeczna9. Obecnie w literaturze zachodnioeuropejskiej uznawana jest koncepcja tzw. efektywnej administracji, która powinna skutecznie stosować obowiązujące prawo, działając w interesie państwa i społeczeństwa10. W przyjętej w grudniu 2000 r. w Nicei Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, s. 1 z późn. zm.) zawarto w art. 41 prawo do dobrej administracji. Stanowi ono prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników11. Rozwinięciem tej zasady jest przyjęty dnia 6 września 2001 r. w formie uchwały przez Parlament Europejski Kodeks Dobrej Administracji (ang. The European Code of Good Administrative Behaviour), którego powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej, ich służby administracyjne i urzędnicze w kontaktach z obywatelami. Unormowania w nim zawarte zawierają standar- dy właściwego postępowania organów administracji oraz urzędników i mogą być podstawą do ocen zachowań pracowników administracji12. Każdy pracow- nik służby publicznej powinien być poinformowany o istnieniu kodeksu i od momentu przyjęcia go do wiadomości ma obowiązek zachowywać się zgodnie z jego przepisami. Prawo do dobrej administracji stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i zachowań urzędników. Każdy obywatel ma prawo do tego, by jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i w rozsądnym terminie. Wymogom etycznym, jakie powinna spełniać osoba zatrudniona w służbie publicznej, nadaje się obecnie znaczną rangę w krajach członkowskich Unii Eu- ropejskiej. W krajach Europy Zachodniej opracowywane są kodeksy etyki osób 8 Por. H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s. 254; B. Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995, passim. 9 Por. I. Macek, Tendencje zmian w procesie zarządzania zasobami ludzkimi w administracji (w:) Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, red. A. Ferens, I. Macek, Wrocław 2002, s. 17 i n. 10 Por. T. Rabska, Administracja publiczna w świetle integracji z Unią Europejską, Sam. Teryt. 2003, nr 3, s. 3 i n. z cyt. tam literaturą. 11 Por. A. Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych, PiP 2003, z. 7, s. 73 i n.; J. Janczak, Prawo do dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej (w:) Prawa podmiotowe. Pojmowanie w naukach prawnych. Zbiór studiów, red. J. Ciapała, K. Flaga-Gie- ruszyńska, Szczecin 2006, s. 289 i n. 12 Szerzej na ten temat zob. E. Ura, Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s. 231 i n.; J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2005, s. 7 i n.; J. Szreniawski, Zagadnienia stosunku między urzędnikiem a interesantem (w:) Gwarancje prawne ochrony praw jednostki wobec działań admini- stracji publicznej, red. E. Ura, Rzeszów 2002, s. 479; E.G. Makarewicz, Europejski Kodeks Dobrej Admi- nistracji, Casus 2007, nr 45, s. 33 i n.; Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczeki- wania, red. J. Osiński, Warszawa 2008, passim. 19 1. Międzynarodowe oraz ponadnarodowe aspekty służby... zatrudnionych w administracji publicznej. Celem tych działań jest przeciwdzia- łanie korupcji, nepotyzmowi, interesowności, nieuczciwości i innym naduży- ciom funkcji publicznych13. W państwach Unii Europejskiej przywiązuje się duże znaczenie do wyma- gań etycznych w stosunku do osób zatrudnionych w służbie publicznej. Opra- cowano w nich specjalne kodeksy etyki urzędników. W niektórych krajach dzia- łają specjalne komisje ds. etyki. Wspólnym celem tych działań jest stworzenie mechanizmów przeciwdziałania korupcji i nadużyciom funkcji publicznych, kreowania pozytywnych wartości w administracji oraz ochrona uczciwie pra- cujących urzędników14. Zagadnienia te wiążą się z etyką urzędniczą jako odrębną dyscypliną na- ukową, w której przedmiotem są rozważania etyczne, dotyczące regulacji etyki urzędniczej i moralności urzędników15. Etyka w administracji jest to układ powinności moralnych wyznaczających sposoby postępowania osób zatrudnionych w administracji publicznej podczas wykonywania stosownych czynności i zadań wynikających z pełnienia funkcji, a także określających sposoby zachowań w życiu prywatnym16. Wśród ważnych zadań stojących przed służbami publicznymi w krajach Unii Europejskiej dominuje zadanie podnoszenia poziomu moralnego urzędni- ków w całym procesie ich kształcenia i wykonywania zawodu. Zadanie to zwane jest etyczną profesjonalizacją urzędników, realizowaną za pomocą złożonej in- frastruktury etycznej w administracji publicznej. W modelowym ujęciu tej in- frastruktury znajdują się następujące składniki: pojęcie profesjonalizacji, edu- kacja, wchodzenie do zawodu, awansowanie i degradowanie, zestawy wartości i celów oraz koordynacja tych elementów17. Ze względu na sprawowanie służby 13 Zob. Z. Leoński, Wyodrębnienie zawodu urzędniczego i swoistych jego cech, Administracja. Teo- ria–Dydaktyka–Praktyka 2006, nr 2, s. 14. 14 Por. G. Rydlewski, Służba Cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s. 26 i n.; B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s. 7 i n.; H.R Wilson, Etyka i konflikt interesów (w:) Służba Cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14–15 marca 1996 r., red. J. Jacki, Warszawa 1996, s. 90–95; R. Stefanicki, Apolityczność urzęd- ników w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, PiP 2005, z. 5, s. 43 i n.; S. Goo- dings, Konieczność tworzenia służby cywilnej na zasadach etyki zawodowej (w:) Służba Cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14–15 marca 1996 r., red. J. Jacki, Warszawa 1996, s. 107–121; C. Vigouroux, Walka z korupcją w administracji francuskiej (w:) Służba cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konfe- rencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14–15 marca 1996 r., red. J. Jacki, Warszawa 1996, s. 153–158; D. Dzienisiuk, Sytuacja urzędników..., s. 267 i n.; U. Battis, Hergebrachte Grundsätze versus Ökonomismus: Das deutsche Beamtenrechtals Moderniesierungs- falle?, Die Öffentliche Verwaltung 2001, nr 8, s. 310–317; H.U. Derlien, Öffentlicher Dienst im Wandel, Die Öffentliche Verwaltung 2001, nr 8, s. 322–328; M. Michel, Beamtenstatus im Wandel: vom Amts- dauersystem zum öffentlichrechtlichen Gesamtarbeitsvertrag, Zurich 1988, passim; N. Redecker, Der neue Zivile Dienst nach dem Gesetz von 1998, Jahrbuch für Ostrecht XLI 2000, s. 7 i n.; L. Gramlich, Folgen beseitigung im Beamtenrechr?, Neue Justiz 2002, nr 6, s. 292 i n. 15 Por. T. Ślipko, Zarys etyki ogólnej, Kraków 2004, s. 395 i n. 16 Por. Elementy etyki gospodarki rynkowej, red. B. Pogonowska, Warszawa 2004, passim; J. Ko- tapka, Etyka w administracji publicznej (służbie cywilnej) (w:) Przegląd Prawa i Administracji, t. LXVII, red. B. Banaszak, Wrocław 2005, s. 100 i n.; W. Mikułowski, O potrzebie wspólnych ogólnych zasad i standardów cywilnej służby publicznej w Polsce (w:) Standardy administracji publicznej w Unii Europej- skiej, red. B. Kudrycka, P.J. Suwaj, Białystok 2005. 17 Szerzej na ten temat zob. R. Tokarczyk, Etyka prawnicza, Warszawa 2005, s. 257 i n. Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... 20 publicznej istotna jest więc dbałość o wysoki poziom etyczny kadr w służbie publicznej. Osoby, które nie spełniają wysokich wymagań etycznych, nie po- winny wiązać swojej przyszłości z pracą w służbie publicznej. Już przy naborze do pracy w służbie publicznej powinna być brana pod uwagę właściwa postawa etyczna kandydata. Następnie postawę etyczną osoby zatrudnionej w służbie publicznej należy weryfikować w okresie pozostawania w zatrudnieniu18. 2. Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym W Polsce do idei samorządu terytorialnego nawiązywano już w okresie międzywojennym w konstytucji marcowej (ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 44, poz. 267 z późn. zm.). Jed- nak dopiero dnia 23 marca 1933 r. uchwalono ustawę o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 35, poz. 294 z późn. zm.), zwaną ustawą scaleniową. Ustawa ta dokonała ujednolicenia ustroju samorządu gmin- nego, miejskiego i powiatowego oraz wprowadziła stosunki służbowe w orga- nach samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 października 1933 r. w sprawie wykonania usta- wy o częściowej zmianie ustroju samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 80, poz. 577 z późn. zm.) wszyscy zawodowi członkowie władz wykonawczych, sekretarz oraz pozostali pracownicy zatrudnieni w samorządzie terytorialnym nazywani byli funkcjonariuszami samorządu terytorialnego. Pozostawali oni z jednostkami samorządu terytorialnego w zależności od zajmowanego stano- wiska w stosunku służbowym oraz kontraktowym. Spory sądowe rozpatrywa- ne były odpowiednio w trybie administracyjnym albo w trybie sądownictwa pracy19. Zgodnie z tradycyjną koncepcją prawa urzędniczego pracę w aparacie publicznym (administracji rządowej i samorządowej) w okresie międzywojen- nym uznawano za służbę publiczną pełnioną przez jednostkę, której osobiste interesy są podporządkowane naczelnym interesom państwa. Stosunki między państwem a urzędnikami były stosunkami o charakterze administracyjnopraw- nym, opartymi na hierarchii służbowej, której towarzyszyła daleko posunięta dyspozycyjność urzędnika piastującego swój urząd na podstawie mianowania. W zamian za wierną służbę i posłuszeństwo urzędnik korzystał ze specjalnych przywilejów w postaci wysokiego uposażenia, stabilizacji zatrudnienia oraz od- rębnego, korzystniejszego niż powszechne, zaopatrzenia emerytalnego20. 18 Por. M. Kotulski, Etyka pracownika administracji samorządowej (w:) Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M. Stec, Warszawa 2008, s. 159 i n. 19 Szerzej na ten temat zob. E. Ura, Prawo urzędnicze..., s. 77 i n. 20 Zob. A. Dubowik, Mianowanie jako instytucja prawa pracy – podstawowe problemy (w:) Prawo Pracy, Ubezpieczenia Społeczne, Polityka Społeczna. Wybrane zagadnienia, red. B.M. Ćwiertniak, Opole 1998, s. 184–185; B. Kudrycka, Kodeks etyki służby cywilnej na tle reform administracji publicznej (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 96 i n.; G. Rydlewski, Służba cywilna..., s. 13 i n. 21 2. Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym Do założeń biurokratycznego modelu służby państwowej, opartego na wzorach austriacko-pruskich, nawiązywała uchwalona przez Sejm Ustawodaw- czy dnia 17 lutego 1922 r. ustawa o państwowej służbie cywilnej (Dz. U. Nr 21, poz. 164 z późn. zm.), a także ustawa śląska z dnia 22 czerwca 1934 r. o stosun- kach służbowych śląskich funkcjonarjuszów wojewódzkich (Dz. U. Śl. Nr 18, poz. 37)21. Model ten preferowano również w rządowym projekcie ustawy o służbie cywilnej w samorządzie terytorjalnym22, rządowym projekcie ustawy o odpo- wiedzialności służbowej członków organów zarządzających i funkcjonarjuszów w samorządzie terytorjalnym23 oraz poselskim projekcie ustawy w sprawie ko- deksu służby w samorządzie terytorialnym24, których Sejm II Rzeczypospolitej nie zdążył uchwalić ze względu na wybuch wojny25. Zatem w okresie między- wojennym do dnia wybuchu II wojny światowej nie doszło do uchwalenia usta- wy o samorządowej służbie cywilnej. Zasadnicze przeobrażenia ustroju społecznego w Polsce, począwszy od połowy lat czterdziestych ubiegłego stulecia, doprowadziły do faktycznej de- precjacji przyjętych w okresie międzywojennym rozwiązań prawnych. Było to przede wszystkim związane z przyjętą przez nową władzę zasadą recypowania przedwojennego ustawodawstwa, pod warunkiem że nadawało się ono do adaptacji w zmienionych warunkach politycznych26. Dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 23 listo- pada 1944 r. o organizacji i zakresie działania samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 14, poz. 74) reaktywowano samorząd terytorialny jako jednak integralną część aparatu państwowego wykonującego na równi z innymi organami pań- stwowymi zadania komunistycznego państwa. Ustawę scaleniową z 1933 r. do- stosowano do nowych warunków ustrojowych oraz powiązano organy samo- rządu z systemem rad narodowych nadzorowanych przez prezydia rad naro- dowych wyższego stopnia27. Normatywnym przejawem omawianego procesu były dwa dekrety Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego: z dnia 27 grudnia 1944 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego i za- szeregowania funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 16, poz. 89) oraz z dnia 14 maja 1946 r. o tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych (Dz. U. Nr 22, poz. 139 z późn. zm.). W pierwszym okresie po wojnie do służby przyjmowano zarówno daw- nych urzędników mianowanych, jak i funkcjonariuszy niższych. Jednakże samo zgłoszenie się do pracy nie przesądzało jeszcze o ponownym zatrudnieniu – 21 Zob. też H. Szewczyk, Zakres działania Województwa Śląskiego jako jednostki autonomiczno–sa- morządowej, Sam. Teryt. 1992, nr 9, s. 3 i n. 22 Druk sejmowy nr 49, kadencja IV, sesja zwyczajna 1935/36. 23 Druk sejmowy nr 50, kadencja IV, sesja zwyczajna 1935/36. 24 Druk sejmowy nr 98, kadencja IV, sesja zwyczajna 1938/39. 25 Por. S. Podwiński, Tezy do projektu ustawy o stosunkach służbowych funkcjonarjuszów samorzą- dowych, Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1934, nr 7, s. 205 i n.; W. Jaśkiewicz, Studia nad sytuacją prawną pracowników państwowych, t. 1, Formy prawne służby państwowej w niemieckim prawie urzędniczym, Poznań 1961, s. 102. 26 Zob. W. Jaśkiewicz, Pracownicy administracji (w:) System prawa administracyjnego, t. 2, red. J. Jendrośka, Ossolineum 1977, s. 386. 27 Por. M. Jaroszyński, Z teorii i praktyki prawa administracyjnego w PRL. Wybór artykułów, War- szawa 1964, s. 64. 22 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... decyzja zależała od swobodnego uznania nowych władz. To stwarzało okazję do selekcji byłych urzędników. W przypadku odmowy ponownego przyjęcia uważano daną osobę za zwolnioną ze służby, z zachowaniem przez nią naby- tych praw emerytalnych. W tym czasie na stanowiska kierownicze i inne wyso- kie stanowiska w strukturach administracji powoływani byli przede wszystkim działacze partii komunistycznej28. W okresie powojennym koncepcje zatrudnienia w administracji przeszły swoistą ewolucję od modelu publicznoprawnego, opartego na stosunku służ- bowym łączących funkcjonariuszy z państwem, do modelu zatrudnienia pra- cowniczego. Powojenne regulacje wyraźnie nawiązywały do klasycznych kon- cepcji prawa urzędniczego, niemniej jednak cały czas zatrudnienie osób w ad- ministracji publicznej następowało w ramach stosunku pracy. W tym okresie dokonał się w naszym kraju proces, który polegał na stopniowym włączaniu prawa służby publicznej do prawa pracy, co łączyło się ze zmianą charakteru prawnego zatrudnienia w służbie publicznej w stosunku do okresu międzywo- jennego. Ostatecznie samorząd terytorialny został faktycznie zniesiony ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 z późn. zm.). Ustawa z 1922 r. o państwowej służbie cywilnej i wymienione dekrety uchylone zostały dopiero uchwalonym dnia 26 czerwca 1974 r. kodeksem pracy (ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy, tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), który wszedł w życie dnia 1 stycznia 1975 r. Na mocy art. XV ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Przepisy wprowadzające kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 z późn. zm.) sto- sunek pracy pracowników mianowanych podlegających ustawie z 1922 r. prze- kształcił się z mocy prawa w stosunek pracy oparty na umowie o pracę na czas nieokreślony lub na stosunek pracy na podstawie powołania – w odniesieniu do pracowników na stanowiskach kierowniczych. Od tego czasu praca na stano- wiskach zapewniających udział w realizacji imperium państwa upodobniła się do pracy umownie podporządkowanej, chociaż elementy władcze będą miały tu jeszcze ciągle przewagę nad pierwiastkami zobowiązaniowymi29. Dekretem z dnia 25 czerwca 1954 r. o powszechnym zaopatrzeniu emery- talnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 30, poz. 116 z późn. zm.) zrównano status ubezpieczeniowy pracowników państwowych i pracowników podlega- jących powszechnym regulacjom prawa pracy, znosząc przywileje emerytalne pracowników państwowych. Ostatecznie ograniczono zakres podmiotowy ustawy o państwowej służbie cywilnej, wyłączając spod jej zakresu pracowni- ków urzędów terenowych, co dokonano ustawą z dnia 15 lipca 1968 r. o pra- cownikach rad narodowych (Dz. U. Nr 25, poz. 164), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1969 r. W wyniku tendencji do objęcia powszechnym prawem pracy pracowni- ków administracji publicznej oraz ograniczenia zasięgu mianowania ekspansja powołania na obszar administracji publicznej nastąpiła już w latach 60., głównie za sprawą ustawy o pracownikach rad narodowych z 1968 r. Powołanie w zna- 28 Szerzej zob. E. Ura, Prawo urzędnicze..., s. 46. 29 T. Zieliński, Problem stosunków służbowych a kodyfikacja prawa pracy w PRL, PiP 1974, z. 6, s. 54. 23 2. Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym czeniu, jakie nadawała mu powyższa ustawa, było aktem organu kolegialnego – uchwałą prezydium rady oraz jednocześnie stało się ex lege samodzielną pod- stawą nawiązania stosunku pracy w administracji publicznej. Jego konstrukcja odbiegała jednak znacznie od wzorów będących jej prototypem, stosowanych w administracji gospodarczej. Kodeks pracy wprowadził również wiele zmian, które dla charakteru prawnego instytucji powołania miały zasadnicze znacze- nie. Zgodnie bowiem z art. 68 § 1 k.p. nawiązanie stosunku pracy z kierownikiem zakładu pracy i jego zastępcą następowało na podstawie powołania przez wła- ściwy organ. Organem właściwym do powoływania na stanowiska kierownicze i inne samodzielne w urzędach administracji był kierownik urzędu. Kierownika urzędu i jego zastępców powoływał organ nadrzędny, jeżeli przepisy szczegól- ne nie stanowiły inaczej. W konsekwencji czego obsada stanowisk samodziel- nych w administracji na podstawie powołania znalazła się w sferze kompetencji organu nadrzędnego lub kierownika urzędu30. Aktem prawnym wyodrębniającym ponownie grupę urzędników admini- stracji państwowej stała się ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z późn. zm.). Ustawa ta kilkadziesiąt razy nowelizowana obowiązuje nadal w odniesieniu do niektórych osób zatrudnionych w administracji państwowej. W minionych latach nader liczne grupy pracowników administracji rzą- dowej przeszły do pracy w nowo tworzonych strukturach samorządu teryto- rialnego. Na wielką skalę procesy te wystąpiły w maju 1990 r. oraz z dniem 1 stycznia 1999 r. wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej po- wołującej do życia samorząd na szczeblu powiatu oraz województwa. Odręb- nym zagadnieniem związanym z reformą administracji publicznej była alokacja znacznej części kadry administracji rządowej do nowo tworzonych struktur sa- morządu ponadgminnego31. Pracownicy ci stali się pracownikami samorządo- wymi w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o pracownikach samorzą- dowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Przyjęte w związku z reformą samorządową z 1990 r. rozwiązania prak- tycznie pozbawiały mianowanych pracowników likwidowanych urzędów te- renowych jakichkolwiek gwarancji dotyczących bytu stosunku pracy. Do tych dyskusyjnych rozwiązań ustawodawca powrócił, wprowadzając reformę ad- ministracji publicznej w 1998 r., co stało się przedmiotem skargi konstytucyjnej wniesionej przez związki zawodowe32. Rozwiązania takie, w zgodnej ocenie specjalistów prawa administracyjnego oraz prawa pracy, nie miały uzasadnie- 30 Zob. T. Górzyńska, Stanowiska kierownicze w administracji państwowej, Ossolineum 1985, s. 125–127. Zob. też Z. Sypniewski, Stosunek pracy pracowników administracji państwowej – nawiązanie, zmiany, ustanie i treść (w:) Pracownicy administracji w PRL, red. J. Łętowski, Ossolineum 1984, s. 277–279. 31 Por. szerzej B.M. Ćwiertniak, Zatrudnienie pracowników samorządowych a planowane zmiany struktury samorządu terytorialnego. Uwagi de lege ferenda (w:) Funkcjonowanie samorządu terytorialnego. Doświadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, t. 1, Opole 1998, s. 274, 279–281; A. Dubowik, Pracownicy urzędów państwowych w dobie reform administracji publicznej (w:) Prawo pracy. Zabezpieczenie społeczne (Z aktualnych zagadnień), red. B.M. Ćwiertniak, Opole 2001, s. 112 i n. 32 Szerzej na ten temat: A. Dubowik, Trwałość stosunków pracy mianowanych urzędników pań- stwowych a przekształcenia struktur państwa. Uwagi na tle reform z lat 90. (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 137 i n.; Z. Sypniewski, Ko- mentarz do ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych, Poznań 1994, s. 92–93. 24 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... nia merytorycznego i traktowane były jako wyraz braku skrystalizowanej kon- cepcji stosunku pracy pracowników samorządowych u podmiotów projektują- cych i uchwalających pragmatykę samorządową33. Wówczas obowiązująca usta- wa o pracownikach samorządowych z 1990 r. wskutek wewnętrznych niespój- ności i nadmiernej liczby odesłań do innych aktów prawnych była wyjątkowo nieczytelna i rodziła wiele zastrzeżeń interpretacyjnych. Tym samym istotna część regulacji normatywnej znajdowała się w innych aktach, w tym w szcze- gólności w ustawie o pracownikach urzędów państwowych i w kodeksie pracy, do których ustawa często odsyłała, a także w ustawach ustrojowych. Ponowne podjęcie prac nad reformą administracji publicznej, kreującej m.in. ponadgminne struktury samorządowe, obudziło też nadzieje, iż prawo- dawca ureguluje w związku z nią na nowo także stosunki zatrudnienia w ad- ministracji publicznej. Postulowano przy tym różne koncepcje regulacji tychże, poczynając od propozycji jednolitej regulacji pozycji prawnej pracowników ad- ministracji publicznej (rządowej oraz samorządowej) w jednej pragmatyce34, poprzez uchwalenie dla pracowników samorządowych nowej pragmatyki, tzw. głębokiej nowelizacji pragmatyki samorządowej, do nowelizacji tejże o charakterze wybitnie „dostosowawczym”, uwzględniającej tylko nowo po- wstałe struktury samorządu ponadgminnego oraz zatrudnionych tam pracow- ników. Reforma administracji publicznej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1999 r., wprowadziła dwa nowe szczeble administracji samorządowej – powia- towy i wojewódzki. Ustawodawca nie zdecydował się wówczas na uchwalenie nowej pragmatyki regulującej status prawny pracowników samorządowych, ale dokonał w związku z tym nowelizacji już obowiązującej pragmatyki samorzą- dowej35. W wyniku nowelizacji starą pragmatyką objęto pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 z późn. zm.). Wraz z wejściem w życie reformy administracji publicznej zaprzepaszczo- na została więc możliwość uporządkowania stosunków zatrudnienia w admi- nistracji publicznej. Nie wprowadzono też nowej ustawy dla pracowników sa- morządowych, opartej na konsekwentnych założeniach i realizujących je w pra- widłowo merytorycznie i formalnie skonstruowanych instytucjach prawnych. Generalne zmiany ustroju administracyjnego państwa dokonywane pod hasła- mi uporządkowania i ujednolicenia oraz racjonalizacji struktur kompetencji po- winny mieć natomiast swoje logiczne konsekwencje w uporządkowaniu, ujed- noliceniu i racjonalizacji sfery zatrudnienia w administracji publicznej. Jednolita regulacja statusu pracowników administracji publicznej występuje i sprawdza 33 Por. szczególnie T. Górzyńska, Czy był pomysł nowej ustawy?, Wspólnota 1990, nr 23, s. 10; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Ustawa o pracownikach samorządowych (próba oceny) (w:) Sa- morządność terytorialna. Pierwsze doświadczenia, Katowice 1991, s. 2 i n.; B.M. Ćwiertniak, Ustawa o pracownikach samorządowych jako pragmatyka pracowników samorządu terytorialnego (charakterystyka ogólna aktu i jego ocena z perspektywy dyrektyw działalności prawotwórczej) (w:) Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Społecznej, t. 9, red. A. Nowak, Katowice 1992, s. 17 i n.; Z. Sypniewski, Komentarz..., s. 7 i n.; Z. Salwa, Refleksje nad procesem stanowienia prawa pracy, PiZS 1992, nr 10–11, s. 4 i n. 34 Por. szerzej: B.M. Ćwiertniak, Zatrudnienie pracowników..., s. 276 i n. 35 Por. B.M. Ćwiertniak, Ustawa o pracownikach samorządowych..., s. 7 i n. 25 2. Ewolucja idei służby publicznej w samorządzie terytorialnym się w wielu krajach Europy36. Jednolita regulacja zawarta w jednej pragmatyce zawodowej zgodna jest też z powszechnie głoszonymi w literaturze prawa pracy postulatami uporządkowania i znaczącej redukcji liczby pragmatyk zawodo- wych37 oraz głoszonymi w literaturze prawa administracyjnego postulatami wprowadzenia w Polsce odpowiedniego, pod względem materialnym i formal- nym, prawa urzędniczego38. Wskazać tu przykładowo można na dość po- wszechną krytykę pragmatyki samorządowej jako pragmatyki wprowadzonej ze względów ideologicznych oraz39 krytykę „rozczłonkowania” statusu urzęd- ników państwowych na skutek niekonsekwentnego wprowadzenia reform w rządowej administracji publicznej (poddanie części urzędników przepisom pragmatyki samorządowej, części – i to nielicznej – ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, Dz. U. Nr 227, poz. 1505 z późn. zm.)40. Wprowadzony z dniem 1 stycznia 1999 r. nowy model administracji pub- licznej realizujący założenie o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa na gminy powiaty i województwa nie zmienił statusu prawnego pracowników samorządowych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na rozciągnięcie na pracowników samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.). Pragmatyka samorządowa objęła pra- cowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 ustawy o zmianie nie- których ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Osta- tecznie ustawodawca zrezygnował z ujednolicenia statusu prawnego pracow- ników samorządowych i pracowników administracji rządowej. Nie nadano więc pracownikom samorządowym statusu publicznoprawnego uregulowanego w specjalnej pragmatyce. Pracownicy samorządowi nie wchodzą również obec- nie w skład samorządowej służby cywilnej41 i stanowią odrębną grupę społecz- 36 Por. szerzej m.in. H. Izdebski, Współczesne modele administracji publicznej, Warszawa 1993, s. 114 i n., s. 122. 37 Por. szczególnie W. Piotrowski, Ocena pragmatyk i propozycje ich uporządkowania (w:) Prze- słanki i kierunki reformy prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, red. Z. Salwa, M. Matey, Ossolineum 1987, s. 110 i n.; Z. Sypniewski, Stosunki pracy z mianowania a nowelizacja kodeksu pracy (w:) Przesłanki reformy prawa pracy, cz. l, red. Z. Salwa, Warszawa 1990, s. 154 i n.; B.M. Ćwiertniak, Pragmatyki zawodowe (Stan obecny i perspektywy przemian) (w:) Z Problematyki Prawa Pracy i Polityki Socjalnej, t. 10, red. A. Nowak, Katowice 1992, s. 54 i n. 38 Por. np. J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne, cz. l, Kraków 1995, s. 213 i n. 39 Por. szczególnie T. Górzyńska, Czy był pomysł...; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Ustawa o pracownikach..., s. 2 i n.; B.M. Ćwiertniak, Ustawa o pracownikach samorządowych..., s. 20 i n.; J. Korczak, Pozycja prawna pracownika samorządowego w świetle przepisów ustawy o pracownikach samo- rządowych. Wybrane zagadnienia, (w:) Człowiek i środowisko (Zagadnienia Samorządu Terytorialnego), t. 16, Warszawa 1992, nr 12; tenże, Pracownicy administracji (w:) Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 1996–97, s. 222 i n. 40 Por. szerzej: J. Korczak, Pracownicy administracji..., s. 226 i n.; M. Taniewska-Peszko, Zatrud- nianie pracowników administracji rządowej (w:) Vademecum pracowników administracji publicznej (samo- rządowej oraz rządowej), red. M. Kalitowski, B. Piechura, Katowice 1996, s. 159 i n.; J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 215 i n.; A.M. Świątkowski, Komentarz do pragmatyki urzędniczej, Warszawa 1988; B. Hebdzyńska, Ustawa o pracownikach urzędów państwowych z komentarzem oraz przepisy wykonawcze i związkowe, Warszawa–Kraków 1995; taż, Ustawa o służbie cywilnej z komentarzem oraz przepisy związ- kowe, Warszawa–Kraków 1996; Państwowa służba cywilna, red. K. Zonn-Pasternak, Warszawa 1993, s. 7 i n. 41 Por. H. Szewczyk, Zagadnienia prawne zatrudnienia w samorządzie terytorialnym, Sam. Teryt. 2005, nr 12, s. 5 i n. 26 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... no-zawodową, której status prawny reguluje obecnie ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). Wymogiem konstytucyjnym jest jednak utworzenie w pełni niezależnego korpusu służby cywilnej. Pracownicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład korpusu tej służby. Od kilkunastu lat toczy się dyskusja nad możliwoś- cią wprowadzenia zmian w tym zakresie42. Problem dotyczy odpowiedzi na pytanie, czy po uchyleniu ustawy o pracownikach samorządowych ma powstać odrębna ustawa regulująca status prawny pracowników samorządowych, np. ustawa o samorządowej służbie cywilnej, czy też samorządowa służba cy- wilna powinna stać się drugim, obok rządowej, działem służby cywilnej, regu- lowanym jednolitym aktem prawnym. Przyjęcie drugiego rozwiązania wymaga również rozstrzygnięcia, jaki krąg osób zatrudnionych w strukturach samorzą- du terytorialnego podlegać będzie samorządowej służbie cywilnej. Przy czym należy zgodzić się z poglądem, iż rozwiązania przyjęte w obowiązującej ustawie o służbie cywilnej nie mogą być w całej rozciągłości zastosowane do pracowni- ków samorządowych. Specyfika samorządu terytorialnego, zwłaszcza jego de- centralizacja i autonomia, wymagają przyjęcia tylko niektórych instytucji rzą- dowej służby cywilnej43. Wprowadzając w życie państwową służbę cywilną, ustawodawca nie ustrzegł się bowiem błędów. Nie należy więc bezkrytycznie recypować wszystkich jej rozwiązań w stosunku do pracowników samorządo- wych. Reforma prawa stosunku pracy w samorządzie terytorialnym wydaje się nadal nieunikniona. Nową ustawę o pracownikach samorządowych z 2008 r., regulującą obecnie status prawny osób zatrudnionych w strukturach samorzą- dowych, trudno ocenić jednoznacznie pozytywnie zarówno ze względu na treść rozwiązań prawnych, jak i jej stronę formalną (zagadnienia poprawności tech- niczno-legislacyjnej aktu)44. Analiza obecnie obowiązującego ustawodawstwa w zakresie prawnego stosunku zatrudnienia w samorządzie terytorialnym w ostatnich dwudziestu latach przeprowadzona przez naukę45 dowodzi, że również współczesny nam ustawodawca nie ustrzegł się błędów przy tworzeniu owych rozwiązań praw- nych, gdyż zarówno strona formalna, jak i rozstrzygnięcia merytoryczne w aktach prawnych wykazują wiele niedostatków. Rozwiązania te przyjęto bez konsultacji z zainteresowanymi grupami pracowniczymi, w pośpiechu oraz 42 Por. T. Rabska, Administracja..., s. 3 i n. 43 Zob. G. Grosse, Czy w Polsce powinna powstać samorządowa służba cywilna?, Sam. Teryt. 2000, nr 7–8, s. 62; T. Rabska, Politycy czy profesjonaliści w samorządzie terytorialnym?, Sam. Teryt. 2001, nr 12, passim. 44 Por. B.M. Ćwiertniak, Ustawa o pracownikach samorządowych..., s. 7 i n.; tenże, Podstawy za- trudniania pracowników samorządowych (uwagi de lege ferenda) (w:) Stosunki pracy pracowników samo- rządowych, red. M. Stec, Warszawa 2008, s. 152 i n.; tenże, Regulacje prawne zatrudniania pracowników samorządowych po reformie administracji publicznej w Polsce (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i w sa- morządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 188 i n. i cyt. tam literatura. 45 Por. K.W. Baran, Status prawny pracowników samorządu terytorialnego, NP 1991, nr 1; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Pracownicy samorządowi, Gdańsk 1991; B.M. Ćwiertniak, M. Taniewska-Peszko, Stosunek pracy pracownika samorządowego, cz. 1 i 2, Katowice 1991; W. Koczur, H. Szewczyk, Status prawny pracowników samorządowych. Wybrane problemy, Polityka Społeczna 1991, nr 5–6 oraz W. Muszalski, Warunki zatrudnienia pracowników samorządu terytorialnego, PiZS 1991, nr 2–3. 27 3. Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) przy zmieniających się koncepcjach. Rodzą one już teraz w procesie ich pozna- wania i stosowania wiele wątpliwości prawnych, które trudno jest niejedno- krotnie rozwiać. Nie sposób nie dostrzegać więc problemów, jakie napotkały w tym względzie jednostki samorządu terytorialnego, które same musiały się uporać z niedoskonałym i niejasnym ustawodawstwem. Również ostatnia usta- wa o pracownikach samorządowych z 2008 r. jest dość lakoniczna i ogólna i można ją stosować jedynie w powiązaniu z ustawodawstwem pracy oraz sa- morządowym. Należy również pamiętać, że na mocy ustawy o pracownikach samorządowych źródłem prawa dla stosunków pracy tych pracowników są także statuty poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, regulaminy organizacyjne i regulaminy pracy. Zagadnienie statusu prawnego pracowników samorządu terytorialnego zaliczane jest powszechnie do kategorii skomplikowanych i nieprzejrzystych. Powodów takiej oceny należy upatrywać zarówno w rozbudowanym, jak i nie- jasnym – gdy chodzi o wzajemne powiązania między poszczególnymi aktami określającymi prawa i obowiązki pracownicze – systemie źródeł prawa pracow- ników samorządowych oraz w nieadekwatnych do potrzeb konstrukcjach praw- nych zastosowanych w tych aktach. 3. Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) W poszczególnych krajach europejskich pracownicy samorządowi podle- gają: 1) przepisom ustawy o służbie publicznej, obejmującym zarówno pracowni- ków administracji samorządowej, jak i rządowej; 2) przepisom odrębnej ustawy, regulującej status tylko pracowników samo- rządowych; 3) powszechnemu ustawodawstwu pracy46. Jak już zauważono, w społecznej dyskusji na temat reformy prawa urzęd- niczego w Polsce ujawniły się po 1989 r. dwie sprzeczne ze sobą tendencje, a mianowicie z jednej strony dążenie do dalszego ujednolicenia prawa służby publicznej i powszechnego prawa pracy, aż do granic ich pełnej integracji, a z drugiej natomiast przeciwnie, akcentuje się potrzebę daleko idącej odręb- ności statusu prawnego pracowników administracji publicznej w stosunku do statusu tzw. pracowników najemnych. W owej dyskusji na temat „odrębności” czy też „powszechności” regulacji stosunków zatrudnienia w administracji pub- licznej opowiedziano się ostatecznie za odrębnością tej regulacji w odniesieniu do powszechnego prawa pracy. 46 Por. J. Itrich-Drabarek, Samorządowa służba cywilna w Polsce – fakty i mity, Służba Cywilna 2004–2005, nr 9, s. 109 n. 28 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... W Polsce, począwszy od 1990 r., korpus pracowniczy administracji pub- licznej składa się z pracowników zatrudnionych w administracji rządowej oraz pracowników zatrudnionych w administracji samorządowej47. Nieuniknioną konsekwencją powołania do życia samorządu terytorialne- go jest dualistyczny system służby publicznej. Po reaktywowaniu samorządu terytorialnego w 1990 r. spośród kilku koncepcji wybrano ostatecznie stworzenie odrębnej regulacji prawnej adresowanej do pracowników zatrudnionych w jed- nostkach samorządu terytorialnego, nie rezygnując z odesłań do przepisów nor- mujących status pracowników urzędów państwowych ani z osadzenia jej na gruncie powszechnego prawa pracy48. Wprowadzony z dniem 1 stycznia 1999 r. nowy model administracji pub- licznej realizujący założenie o trójstopniowym podziale terytorialnym państwa na gminy powiaty i województwa nie zmienił statusu prawnego pracowników samorządowych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na rozciągnięcie na pracowników samorządowych na szczeblu powiatu i województwa ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r. Pragmatyka samorządowa objęła pracowników nowych szczebli samorządu na mocy art. 11 o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa. Ostatecznie polski ustawodawca zrezygnował też z ujednolicenia statusu prawnego pracowników samorządowych i pracowników administracji rządo- wej. Nie nadano więc pracownikom samorządowym statusu publicznopraw- nego uregulowanego w specjalnej pragmatyce. Jednolita regulacja statusu pracowników administracji publicznej wystę- puje i sprawdza się w wielu krajach Europy49. Jednolita regulacja zawarta w jednej pragmatyce zawodowej zgodna jest też z powszechnie głoszonymi w literaturze prawa pracy postulatami uporządkowania i znaczącej redukcji liczby pragmatyk zawodowych50 oraz z głoszonymi w literaturze prawa admi- nistracyjnego postulatami wprowadzenia w Polsce odpowiedniego, pod wzglę- dem materialnym i formalnym, prawa urzędniczego51. Wykładnia art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) prowadzi do wniosku, że korpus służby cywilnej działa w Polsce tylko w urzędach administracji rządo- wej. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego chodzi tu o urzędy administracji organizacyjnie i funkcjonalnie podporządkowane Radzie Mini- strów, Prezesowi Rady Ministrów, poszczególnym ministrom albo wojewo- dom52.Utworzenie w pełni niezależnego korpusu służby cywilnej w samorzą- 47 Por. Z. Gilowska, D. Kijowski, M. Kulesza, W. Misiąg, S. Prutis, M. Stec, J. Szlachta, J. Zaleski, Podstawy prawne funkcjonowania terytorialnej administracji publicznej w RP, Sam. Teryt. 2002, nr 1–2, s. 64 i n. Przykładowo, w Wielkiej Brytanii pracownicy służby cywilnej i samorządu terytorialnego mają odrębny status prawny, zob. S. Horton, Ewolucja służby cywilnej w Zjednoczonym Królestwie Bry- tyjskim. Od konstytucyjnej biurokracji i administracji publicznej do konstytucyjnej ad-hockracji i zarządzania publicznego (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W. Sanetra, Białystok 2001, s. 267 i n. 48 Por. Z. Góral, Prawo pracy w samorządzie terytorialnym, Warszawa 1999, s. 19–20. 49 Por. szerzej m.in. H. Izdebski, Współczesne modele..., s. 114 i n., s. 122. 50 Por. szczególnie Z. Sypniewski, Stosunki pracy z mianowania..., s. 154 i n.; B.M. Ćwiertniak, Pragmatyki zawodowe..., s. 54 i n. 51 Por. np. J. Filipek, Prawo administracyjne..., s. 213 i n. 52 Zob. wyrok TK z dnia 28 kwietnia 1999 r., K 3/99, OTK 1999, nr 4, poz. 73, s. 359. 29 3. Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) dzie terytorialnym powinno być jednak wymogiem konstytucyjnym. Pracow- nicy samorządowi nie wchodzą obecnie w skład korpusu służby cywilnej w ro- zumieniu art. 153 Konstytucji RP. Od kilku lat toczy się dyskusja nad możliwością wprowadzenia zmian w tym zakresie53. Kolejny problem dotyczy więc odpowiedzi na pytanie, czy po uchyleniu ustawy o pracownikach samorządowych ma powstać odrębna ustawa regulu- jąca status prawny pracowników samorządowych, na przykład ustawa o samo- rządowej służbie cywilnej, czy też samorządowa służba cywilna powinna stać się drugim, obok rządowej, działem służby cywilnej, regulowanym jednolitym aktem prawnym. Przyjęcie któregoś z tych rozwiązań wymaga jednak zmiany Konstytucji RP oraz rozstrzygnięcia, jaki krąg osób zatrudnionych w strukturach samorządu terytorialnego podlegać będzie samorządowej służbie cywilnej. Należy zauważyć, że rozwiązania przyjęte w obowiązującej ustawie o służ- bie cywilnej nie mogą być w całej rozciągłości zastosowane do pracowników samorządowych. Specyfika samorządu terytorialnego, zwłaszcza jego decen- tralizacja i elementy autonomii, wymagają przyjęcia tylko niektórych instytucji rządowej służby cywilnej54. Dlatego należy opowiedzieć się za odrębną ustawą o samorządowej służbie cywilnej. Utrzymując rozdzielność regulacji statusu prawnego osób zatrudnionych w administracji samorządowej i rządowej, nale- ży jednak do obu tych grup społeczno-zawodowych przyjąć identyczne stan- dardy w zakresie wprowadzania ujednoliconego systemu rekrutacji (kwalifiko- wany system naboru do służby), oceniania, awansu i kariery opartego na idei bezstronnej, rzetelnej, neutralnej politycznie i stabilnej zawodowo służby cy- wilnej z uwzględnieniem pewnych odrębności. Dotyczy to zwłaszcza dyspozy- cyjności i trwałości zatrudnienia, szkoleń i rozwoju zawodowego oraz rozbu- dowanego katalogu szczególnych obowiązków i zakresu odpowiedzialności obu grup społeczno-zawodowych. Natomiast autonomię w zakresie sytuacji prawnej osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym wzmacniać będą szczegółowe regulacje prawne dotyczące zwłaszcza wynagradzania, czasu pra- cy, urlopów i zwolnień od pracy. Wydaje się, że nie będzie można wprowadzić do nowej ustawy o samo- rządowej służbie cywilnej rozwiązań prawnych dotyczących wymogu obywa- telstwa polskiego, niektórych rodzajów przeniesień służbowych, instytucji sta- nu nieczynnego, niektórych rodzajów urlopów i zwolnień od pracy, ustalania jednolitych zasad wynagradzania, przydzielania premii i nagród, które są cha- rakterystyczne dla państwowej służby cywilnej55. Wątpliwości pojawiają się już na wstępie przy określaniu zakresu podmio- towego nowej ustawy o samorządowej służbie cywilnej. W literaturze zdaje się przeważać pogląd, iż zakresem tym należy objąć wyłącznie osoby zatrudnione w tzw. urzędach samorządowych (urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich), w tym zwłaszcza wykonujące zadania z zakresu 53 Por. T. Rabska, Administracja..., s. 3 i n. 54 Zob. G. Grosse, Czy w Polsce powinna powstać samorządowa służba cywilna..., s. 62; T. Rabska, Politycy czy profesjonaliści..., passim. 55 Zob. szerzej na ten temat: H. Szewczyk, Propozycja samorządowej służby cywilnej (w:) Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M. Stec, Warszawa 2008, s. 141 i n. 30 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... administracji publicznej, czyli zajmujące tzw. stanowiska urzędnicze56. Moim zdaniem w skład korpusu samorządowej służby cywilnej powinny ewentualnie wchodzić osoby zatrudnione w urzędach i biurach jednostek samorządu tery- torialnego, a zwłaszcza w urzędach administracji samorządowej i ich jednost- kach pomocniczych oraz w biurach związków jednostek samorządu terytorial- nego. Przedmiotem dyskusji powinno być też włączenie do tego grona ewen- tualnie niektórych pracowników jednostek organizacyjnych jednostek samo- rządu terytorialnego, a zwłaszcza osób zatrudnionych w niektórych jednostkach budżetowych. Warto przypomnieć, że praktyczna identyfikacja poszczególnych struktur organizacyjnych samorządu jest obecnie dość trudna, a usunięcie po- jawiających się w tym zakresie wątpliwości nie wydaje się możliwe bez inge- rencji ustawodawcy57. W nowej ustawie należy więc jednoznacznie określić krąg tych osób. W samorządowej służbie cywilnej powinny być zatrudniane następujące kategorie osób: 1) osoby piastujące funkcje członków organów zarządzających (tzw. wysokie stanowiska samorządowe), pozostający w niepracowniczym zatrudnieniu (zawodowi członkowie) oraz pełniący swe funkcje nieetatowo (niezawo- dowi członkowie); 2) mianowani pracownicy samorządowi oraz ewentualnie pracownicy za- trudnieni na podstawie tzw. służbowych umów o pracę zajmujący stano- wiska urzędnicze średniego szczebla kierowniczego, samodzielne, specja- listyczne, wspomagające (w tym sekretarz i skarbnik); 3) pracownicy samorządowi zatrudnieni na podstawie zwykłych umów o pracę (pracownicy kontraktowi zatrudnieni na stanowiskach pomocni- czych i obsługi, czyli tzw. pracownicy techniczni). Moim zdaniem w nowej ustawie o samorządowej służbie cywilnej nie na- leży natomiast ograniczać zakresu podmiotowego służby cywilnej przez wyłą- czenie ze służby cywilnej tzw. wysokich stanowisk samorządowych. Pozostaje to w zgodności z zasadą politycznej neutralności służby cywilnej, czyli poli- tycznie neutralnego wykonywania zadań państwa przez powołaną do tego służbę cywilną zgodnie z art. 153 Konstytucji RP58, który to przepis powinien dotyczyć również osób zatrudnionych w samorządzie terytorialnym. Aby tego dokonać, należy najpierw określić w nowej ustawie krąg osób zajmujących stanowiska polityczne w strukturach samorządowych, tzw. wyso- kie stanowiska samorządowe. Do tej kategorii osób powinny należeć wyłącznie osoby wchodzące w skład organów zarządzających w samorządzie terytorial- nym oraz ewentualnie osoby zarządzające jednostkami organizacyjnymi jedno- stek samorządu terytorialnego. 56 Zob. T. Mordel, O potrzebie normatywnych gwarancji profesjonalizmu pracowników urzędów sa- morządowych, Służba Cywilna 2004–2005, nr 9, s. 96 i n. 57 Zob. Z. Góral, Swoistości stosunków pracy pracowników samorządowych (w:) Szczególne formy zatrudnienia, red. Z. Kubot, Wrocław 2000, s. 109 i n.; H. Szewczyk, Zakres pojęcia „pracownik samo- rządowy” po wejściu w życie reformy administracji publicznej, PiZS 1999, nr 12, s. 18 i n. 58 Por. K. Działocha, A. Łukaszczyk, Nowa ustawa o służbie cywilnej (aspekt prawno-konstytucyj- ny), PiP 2006, z. 11, s. 6. 31 3. Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) Należy zastanowić się nad rezygnacją z dalszego utrzymania wyboru i po- wołania jako podstawy nawiązania stosunków pracy osób zajmujących tzw. stanowiska polityczne w samorządzie w organach zarządzających (wyko- nawczych) poszczególnych struktur samorządowych oraz osób zajmujących stanowiska skarbnika i sekretarza w strukturach samorządowych. Nie bez racji jest twierdzenie, że funkcje pochodzące z wyborów powszech- nych i bezpośrednich powinny być pełnione poza stosunkiem pracy, w tzw. za- trudnieniu niepracowniczym typu publicznoprawnego59. W tym celu należy rozważyć możliwość rezygnacji z bezpośrednich wyborów wójtów, burmis- trzów, prezydentów. Gdyby jednak takie wybory miały pozostać, osoby zajmu- jące te stanowiska powinny pozostawać w niepracowniczym zatrudnieniu typu publicznoprawnego. Stosunek prawny, w którym pozostaje zawodowy członek zarządu, cha- rakter jego pracy oraz sama istota i natura prawna organu jednostki samorządu terytorialnego uzasadniają w pełni wyznaczenie tego stosunku jako publiczno- prawnego typu administracyjnego. Oznacza to rezygnację z wyboru i powołania jako sposobów nawiązania stosunków pracy w strukturach samorządu teryto- rialnego i powstanie nowej regulacji statusu prawnego tych osób. Regulacja ta mogłaby określać przynamniej ramowo kwestie dotyczące wynagradzania wój- tów, burmistrzów i prezydentów, a także starostów powiatów i marszałków województw, przewodniczących zarządu związku jednostek samorządu tery- torialnego oraz pozostałych członków organów zarządzających. Nowa ustawa o samorządowej służbie cywilnej powinna wyraźnie roz- strzygać kwestie statusu organów zarządzających jednostek samorządu teryto- rialnego. Należałoby przyjąć, że osoby wybierane na te stanowiska mają odręb- ny status niepracowniczy. Jednocześnie należałoby przewidzieć, w jakim za- kresie do ich statusu stosuje się odpowiednio przepisy prawa pracy60. Można również rozważyć wprowadzenie obok tych stanowisk stanowiska dyrektora generalnego urzędów samorządowych i innych jednostek organizacyjnych jed- nostek samorządu terytorialnego. Celem ustanowienia służby cywilnej w samorządzie terytorialnym jest za- pewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa61. Sprawne funkcjonowanie demokratycznego państwa zależy w dużej mierze od jakości kadr urzędniczych, a podstawowe przesłanki tej jakości to ich profesjonalny oraz apolityczny charakter. Jednakowy dostęp do służby cywilnej oznacza wolny i równy dla wszyst- kich osób spełniających określone wymogi dostęp do określonej pracy w samo- 59 Zob. J. Zieliński, Samorządowa służba cywilna i uwagi o stosunku publiczno-prawnym, maszy- nopis, passim; tenże, O potrzebie stosunku publiczno-prawnego i umocnieniu stosunku pracy pracowników samorządowych (w:) Profesjonalizm w administracji publicznej, red. A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka, Białystok 2004, passim. 60 Zob. W. Sanetra, Kodyfikacja prawa pracy wobec prawa służby państwowej (w:) Przesłanki reformy prawa pracy, cz. 1, red. Z. Salwa, Warszawa 1990, s. 171. 61 Por. B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników..., s. 31 i n.; E. Biermann, N. Kammradt, Foderalismusreform In Kraft: öffentliches Dienstrecht vor dem Neuordnung, Der Personalrat 2006, nr 11, s. 444–446; J. Ziller, Das öffentliche Dienstrecht aus der Perspektive der vergleichenden Verwaltungswis- senschaft, Die öffentliche Verwaltung 2006, nr 6, s. 233–241. 32 Rozdział I. Służba publiczna w samorządzie terytorialnym... rządowej służbie cywilnej62. Konkurencyjność i otwartość w dostępie do stano- wisk powinna być realizowana na zasadach, wykluczających wszelką arbitral- ność ocen spełnienia przez kandydatów kwalifikacji zawodowych. W związku z tym na członków korpusu samorządowej służby cywilnej należy nałożyć obo- wiązek profesjonalizmu przejawiający się w powinności rzetelnego, termino- wego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawo- dowej, a także poddawania się stałym lub okresowym ocenom. Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z uczciwym i obiek- tywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby cywilnej oraz z god- nym zachowaniem się w służbie oraz poza nią. Zadania z zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w sposób wolny od nacis- ków czy osobistych poglądów i sympatii. Wiąże się to z odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej dla rządzącej partii mającej większość w radzie gminy lub w innym tego typu organie stanowiącym jako podstawo- wego kryterium naboru i awansu, które obowiązywały nie tylko w czasach real- nego socjalizmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje zawodowe i umiejętności63. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w warunkach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzymania tej ciągłości jest zapewnienie członkom korpusu służby cywilnej neutralności politycznej i stabilizacji zatrudnienia. Obowiązek neutralności służby cywilnej urzeczywistnia się przede wszyst- kim przez nałożenie na członków korpusu służby cywilnej zakazu publicznego manifestowania przekonań politycznych, ograniczenia prawa do strajku czy też zakazu łączenia pracy w służbie cywilnej z pełnieniem funkcji politycznych. W doktrynie podkreśla się, że wprowadzenie zasad konkursowego obsa- dzania stanowisk należy ocenić pozytywnie między innymi ze względu na rea- lizację zasady jawności i konkurencyjności, co potwierdza apolityczny charakter tych stanowisk, gdzie podstawowym kryterium naboru jest fachowość64. Aby ograniczyć nepotyzm i korupcję, nowa ustawa o samorządowej służ- bie cywilnej powinna przewidywać szczegółowe procedury naboru na wolne stanowiska w służbie cywilnej, zwłaszcza w zakresie przeprowadzania postę- powania kwalifikacyjnego. Konieczne jest wprowadzenie kilkuetapowej proce- dury naboru prowadzonej z zachowaniem zasady jawności, co powinno prze- jawiać się upowszechnieniem wyników kolejnych etapów rekrutacji. Brak jasno określonych zasad naboru na wolne stanowiska w służbie publicznej pozostaje w niezgodzie z zasadą równego dostępu do służby publicznej zawartą w art. 60 Konstytucji RP. Celowi temu należy podporządkować również regulację praw- ną dotyczącą zasad publicznego ogłaszania wolnego stanowiska oraz konku- 62 Por. M. Jabłoński, Prawo dostępu do służby publicznej (w:) Prawa i wolności obywatelskie w Kon- stytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 625 i n.; A. Reich, Die Abmahnung und das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz, Die Personalvertretung 2006, nr 12, s. 452–456. 63 Por. E. Łętowska, J. Łętowski, O państwie prawa..., passim. 64 Zob. A. Dubowik, Nowe zasady naboru do służby cywilnej a zasada równego dostępu obywateli do służby publicznej, PiZS 2006, nr 2, s. 19 i n. 33 3. Samorządowa służba cywilna (uwagi de lege ferenda) rencyjnego wyboru najlepszego kandydata na wolne stanowisko w służbie
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Stosunki pracy w samorządzie terytorialnym
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: