Cyfroteka.pl

klikaj i czytaj online

Cyfro
Czytomierz
00194 009351 7440722 na godz. na dobę w sumie
Stosunki pracy w służbie cywilnej - ebook/pdf
Stosunki pracy w służbie cywilnej - ebook/pdf
Autor: Liczba stron: 344
Wydawca: Wolters Kluwer Język publikacji: polski
ISBN: 978-83-264-1990-4 Data wydania:
Lektor:
Kategoria: ebooki >> prawo i podatki
Porównaj ceny (książka, ebook, audiobook).
Stan prawny na 1.05.2010 r. Autorka prezentowanej monografii w praktyczny sposób przedstawia aktualne zagadnienia dotyczące statusu prawnego osób zatrudnionych w służbie cywilnej. Publikacja traktuje o wszystkich aspektach stosunków pracy w służbie cywilnej: stronach stosunku pracy, nawiązaniu, zmianach, ustaniu, treści stosunku pracy oraz o odpowiedzialności i rozstrzyganiu sporów o roszczenia ze stosunku pracy. Praca zawiera także analizę problematyki dotyczącej zbiorowego prawa pracy w służbie cywilnej. Książka jest efektem wieloletnich badań autorki nad prawem urzędniczym oraz jej doświadczeń związanych ze stosowaniem tego prawa w praktyce.
Znajdź podobne książki

Darmowy fragment publikacji:

Stosunki pracy w służbie cywilnej Helena Szewczyk Warszawa 2010 Stan prawny na 1 maja 2010 r. Wydawca: Magdalena Stojek-Siwi(cid:253)ska Redaktor prowadz(cid:240)cy: Joanna Ma(cid:273) Opracowanie redakcyjne: Agnieszka B(cid:240)k Sk³ad, ³amanie: Andrzej Gudowski © Copyright by Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., 2010 ISBN: 978-83-264-0483-2 Wydane przez: Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o. Redakcja Ksi(cid:240)(cid:275)ek 01-231 Warszawa, ul. P(cid:227)ocka 5a tel. (22) 535 80 00, (22) 535 82 00 31-156 Kraków, ul. Zacisze 7 tel. (12) 630 46 00 e-mail: ksiazki@wolterskluwer.pl www.wolterskluwer.pl Ksi(cid:245)garnia internetowa www.profinfo.pl Spis treści Wykaz skrótów.......................................................................................................... 9 Wstęp......................................................................................................................... 11 Rozdział 1 Służba cywilna w Polsce........................................................................................ 13 1.1. Uwagi wprowadzające............................................................................................... 13 1.2. Ewolucja idei służby cywilnej................................................................................... 19 Rozdział 2 Struktura i organizacja służby cywilnej............................................................. 31 2.1. Status prawny Szefa Służby Cywilnej..................................................................... 31 2.2. Rada Służby Cywilnej................................................................................................ 36 2.3. Pozycja prawna dyrektora generalnego urzędu.................................................... 38 2.4. Obsadzanie wyższych stanowisk w.służbie cywilnej........................................... 42 Rozdział 3 Podmioty stosunków pracy w służbie cywilnej................................................ 56 3.1. Pracodawca w.służbie cywilnej................................................................................ 56 3.2. Zakres terminu „członek korpusu służby cywilnej”............................................. 66 3.2.1. Uwagi ogólne.................................................................................................... 66 3.2.2. Pracownik służby cywilnej.............................................................................. 70 3.2.3. Urzędnik służby cywilnej................................................................................ 72 3.3. Pracownicza zdolność prawna członków korpusu służby cywilnej................... 73 3.3.1. Uwagi wprowadzające.................................................................................... 73 3.3.2. Obowiązek posiadania obywatelstwa polskiego......................................... 76 3.3.3. Wymóg korzystania z.pełni praw publicznych........................................... 80 3.3.4. Niekaralność za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe . popełnione umyślnie........................................................................................ 81 3.3.5. Kwalifikacje wymagane w.służbie cywilnej................................................. 82 3.3.6. Wymóg posiadania nieposzlakowanej opinii.............................................. 84 3.3.7. Skutki zatrudniania osób niespełniających rygorów selekcyjnych........... 85 Rozdział 4 Nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej............................................... 89 4.1. Nabór powszechny do służby cywilnej................................................................... 89 4.2. Umowa o.pracę jako podstawa nawiązania stosunku pracy . z.pracownikiem służby cywilnej.............................................................................. 99 Spis treści  4.2.1. Służba przygotowawcza ................................................................................. 99 4.2.2. Zawarcie umowy o.pracę na czas określony z.pracownikiem . służby cywilnej................................................................................................ 104 4.3. Mianowanie w.służbie cywilnej............................................................................. 111 4.3.1. Mianowanie jako podstawa prawna zatrudniania urzędników . służby cywilnej................................................................................................ 111 4.3.2. Postępowanie kwalifikacyjne na mianowanego urzędnika . służby cywilnej................................................................................................ 115 4.3.3...Akt mianowania na urzędnika służby cywilnej......................................... 122 4.3.4. Mianowanie na urzędnika służby cywilnej a.zasada równego . dostępu do służby cywilnej........................................................................... 124 Rozdział 5 Zmiana i zawieszenie stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej...................................................................................................... 130 5.1. Zagadnienia ogólne.................................................................................................. 130 5.2. Zmiana treści stosunku pracy w.służbie cywilnej............................................... 132 5.2.1. Uwagi wstępne............................................................................................... 132 5.2.2. Przeniesienie urzędnika służby cywilnej na inne stanowisko . w.tym samym urzędzie................................................................................. 134 5.2.3. Przeniesienie urzędnika służby cywilnej do innego urzędu . w.tej samej lub innej miejscowości............................................................... 136 5.2.4. Przeniesienie członka korpusu służby cywilnej do innego urzędu........ 138 5.2.5. Przeniesienie urzędnika służby cywilnej do innego urzędu . w.razie likwidacji lub reorganizacji urzędu............................................... 140 5.2.6. Przeniesienie członka korpusu służby cywilnej zajmującego . wyższe stanowisko w.służbie cywilnej....................................................... 143 5.3. Zawieszenie stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej . w.razie tymczasowego aresztowania oraz wszczęcia postępowania . dyscyplinarnego lub karnego................................................................................. 145 Rozdział 6 Ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej..................................................... 149 6.1. Wzmożona ochrona przed wypowiedzeniem stosunku . pracy z.mianowania urzędnikowi służby cywilnej............................................. 149 6.1.1. Przesłanki dopuszczalności wypowiedzenia stosunku pracy . mianowanemu urzędnikowi służby cywilnej............................................ 149 6.1.2. Wprowadzenie w.problematykę okresowych . ocen kwalifikacyjnych.................................................................................... 151 6.1.3. Trwała utrata zdolności do pracy jako przesłanka . umożliwiająca wypowiedzenie stosunku pracy........................................ 154 6.1.4. Utrata nieposzlakowanej opinii jako przesłanka . wypowiedzenia stosunku pracy z.mianowania......................................... 156 6.1.5. Wpływ procesów likwidacyjnych na trwałość stosunku pracy . urzędnika służby cywilnej............................................................................. 158 6.1.6. Nabycie uprawnień emerytalnych przez urzędnika . służby cywilnej w.aspekcie stabilizacji zatrudnienia................................ 163 6.1.7. Pozostałe elementy stabilizacji zatrudnienia . mianowanych urzędników służby cywilnej............................................... 167 6.2. Rozwiązanie stosunku pracy z.inicjatywy urzędnika . służby cywilnej oraz za porozumieniem stron..................................................... 170 6.3. Niezwłoczne rozwiązanie stosunku pracy z.mianowania................................. 173 6.4. Wygaśnięcie stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej........................ 178  Spis treści Rozdział 7 Uprawnienia członka korpusu służby cywilnej............................................. 182 7.1. Wynagrodzenie zasadnicze oraz dodatki do wynagrodzenia........................... 182 7.1.1. Wynagrodzenie zasadnicze........................................................................... 182 7.1.2. Dodatek służby cywilnej............................................................................... 186 7.1.3. Dodatek stażowy i.inne dodatki do wynagrodzenia zasadniczego........ 188 7.1.4. Nagroda jubileuszowa i.inne nagrody pracownicze................................. 191 7.2. Inne świadczenia związane z.pracą....................................................................... 198 7.3. Szczególne uprawnienia urlopowe członków korpusu służby cywilnej......... 201 7.3.1. Dodatkowy urlop wypoczynkowy.............................................................. 201 7.3.2. Urlop bezpłatny na czas wykonywania zajęć poza służbą cywilną....... 202 7.3.3. Prawo do wcześniejszej emerytury.............................................................. 204 Rozdział 8 Szczególne obowiązki członków korpusu służby cywilnej......................... 206 8.1. Uwagi wprowadzające............................................................................................. 206 8.2. Katalog podstawowych obowiązków z.art..76 ustawy o.służbie cywilnej...... 208 8.3. Obowiązki dodatkowe członków korpusu służby cywilnej.............................. 212 8.3.1. Zakaz kierowania się przez członka korpusu służby cywilnej . interesem jednostkowym lub grupowym oraz zakaz . publicznego manifestowania poglądów politycznych............................. 212 8.3.2. Zakaz tworzenia oraz uczestnictwa w.partiach politycznych . i.zakaz pełnienia funkcji w.związkach zawodowych............................... 214 8.3.3. Zakaz uczestnictwa w.strajku lub w.akcji protestacyjnej . zakłócającej normalne funkcjonowanie urzędu......................................... 215 8.3.4. Zakaz podległości służbowej między krewnymi . i.powinowatymi w.tym samym urzędzie................................................... 216 8.3.5. Obowiązek poddania się okresowym ocenom kwalifikacyjnym............ 219 8.4. Obowiązki kwalifikowane członków korpusu służby cywilnej........................ 221 8.4.1. Obowiązek przestrzegania czasu pracy...................................................... 221 8.4.2. Obowiązek wykonywania poleceń służbowych........................................ 226 8.4.3. Obowiązek powstrzymywania się od dodatkowych zajęć...................... 228 Rozdział 9 Odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu służby cywilnej........ 235 9.1. Pojęcie odpowiedzialności porządkowej i.dyscyplinarnej . w.służbie cywilnej..................................................................................................... 235 9.2. Zasady odpowiedzialności dyscyplinarnej członka . korpusu służby cywilnej.......................................................................................... 241 9.3. Postępowanie dyscyplinarne.................................................................................. 249 Spis treści  Rozdział 10 Tryby rozstrzygania spraw z zakresu prawa pracy członków korpusu służby cywilnej...................................................................................... 257 10.1. Uwagi wprowadzające........................................................................................... 257 10.2. Tryb administracyjnosądowy (przed sądem administracyjnym).................... 260 10.3. Tryb wewnątrzzakładowo-sądowy i.sądowy.................................................... 262 10.4. Dochodzenie roszczeń przed sądami pracy........................................................ 274 Rozdział 11 Zbiorowe prawo pracy a służba cywilna.......................................................... 277 11.1. Prawo zrzeszania się osób zatrudnionych w.służbie cywilnej . w.związkach zawodowych................................................................................... 277 11.1.1. Uwagi wprowadzające.............................................................................. 277 11.1.2. Ograniczenie wolności zrzeszania się w.związkach zawodowych.... 280 11.1.3. Wpływ związków na stanowienie prawa............................................... 282 11.2. Zbiorowe spory pracy w.służbie cywilnej.......................................................... 286 11.2.1. Strony w.sporach zbiorowych.................................................................. 286 11.2.2. Wyłączenie prawa do strajku w.służbie cywilnej.................................. 288 11.3. Układy zbiorowe pracy a.służba cywilna........................................................... 294 Zakończenie............................................................................................................ 299 Bibliografia............................................................................................................. 313 Orzecznictwo.......................................................................................................... 329 Akty normatywne.................................................................................................. 335 Indeks rzeczowy.................................................................................................... 341 Wykaz skrótów Akty prawne EKS k.c. k.k. Konstytucja RP k.p. k.p.a. k.p.c. k.p.k. MPPOiP TFUE TWE u.p.u.p. u.p.z.k. u.r.s.z. u.s.c. u.s.c. z.2006.r. – Europejska Karta Społeczna sporządzona w.Turynie dnia 18 października 1961.r. (Dz..U..z.1999.r..Nr.8,.poz..67) – ustawa z.dnia 23 kwietnia 1964.r. – Kodeks cywilny (Dz..U..Nr.16,.poz..93.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 6 czerwca 1997.r. – Kodeks karny (Dz..U.. Nr.88,.poz..553.z.późn. zm.) – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z.dnia 2 kwietnia 1997.r. (Dz..U..Nr.78,.poz..483.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 26 czerwca 1974.r. – Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz..U..z.1998.r..Nr.21,.poz..94.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 14 czerwca 1960.r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz..U..z.2000.r..Nr.98,. poz..1071.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 17 listopada 1964.r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz..U..Nr.43,.poz..296.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 6 czerwca 1997.r. – Kodeks postępowania karnego (Dz..U..Nr.89,.poz..555.z.późn. zm.) – Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i.Politycznych otwarty do podpisu w.Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966.r. (Dz..U..z.1977.r..Nr.38,.poz..167) – Traktat o.funkcjonowaniu Unii Europejskiej – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską – ustawa z.dnia 16 września 1982.r..o.pracownikach urzędów państwowych (tekst jedn.: Dz..U..z.2001.r..Nr.86,. poz..953.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 24 sierpnia 2006.r..o.państwowym zasobie kadrowym i.wysokich stanowiskach państwowych (Dz..U..Nr.170,.poz..1217.z.późn. zm.; uchylona z dniem 24 marca 2009.r.) – ustawa z.dnia 23 maja 1991.r..o.rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz..U..Nr.55,.poz..236.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 21 listopada 2008.r..o.służbie cywilnej (Dz..U..Nr.227,.poz..1505.z.późn. zm.) – ustawa z.dnia 24 sierpnia 2006.r..o.służbie cywilnej (Dz..U.. Nr.170,.poz..1218.z.późn. zm.; uchylona z.dniem . 1 stycznia 2010.r.) Wykaz skrótów 10 u.s.c. z.1998.r. u.z.z. Periodyki – ustawa z.dnia 18 grudnia 1998.r..o.służbie cywilnej . (Dz..U..z.1999.r..Nr.49,.poz..483.z.późn. zm.; uchylona z.dniem 31 grudnia 2007.r.) – ustawa z.dnia 23 maja 1991.r..o.związkach zawodowych (tekst jedn.: Dz..U..z.2001.r..Nr.79,.poz..854.z.późn. zm.) – Acta Universitatis Lodziensis – Dziennik Praw Królestwa Polskiego – Dziennik Praw Państwa Polskiego – Dziennik Urzędowy Ministra Administracji Publicznej Acta UL Dz.Pr.K.P. Dz.Pr.P.P. Dz..Urz. Min. Adm. Publ. Dz..Urz. Min. Fin. – Dziennik Urzędowy Ministra Finansów Dz..Urz. WUG Dz..U. Śl. GSP GSP – Prz. Orz. M.P. MPP M. Praw. ONSA OSA OSNC OSNCK – Dziennik Urzędowy Wyższego Urzędu Górniczego – Dziennik Ustaw Ślaskich – Gdańskie Studia Prawnicze – Gdańskie Studia Prawnicze – Przegląd Orzecznictwa – Monitor Polski – Monitor Prawa Pracy – Monitor Prawniczy – Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych – Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izby Cywilnej i.Izby Karnej OSNP OSP OSS OTK OTK-A PiP PiZS RPEiS Inne ETS IPiSS KSAP MOP NSA PKWN SN TK – Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i.Spraw Publicznych – Orzecznictwo Sądów Polskich – Orzecznictwo w.Sprawach Samorządowych – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego; zbiór urzędowy, Seria A – Państwo i.Prawo. – Praca i.Zabezpieczenie Społeczne – Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i.Socjologiczny – Europejski Trybunał Sprawiedliwości – Instytut Pracy i.Spraw Socjalnych – Krajowa Szkoła Administracji Publicznej – Międzynarodowa Organizacja Pracy – Naczelny Sąd Administracyjny – Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego – Sąd Najwyższy – Trybunał Konstytucyjny Wstęp Kto ojczyźnie swej służy, sam sobie służy. Piotr Skarga Są ludzie i są czyny ludzkie tak silne i tak potężne, że śmierć przezwycięża- ją, że żyją i obcują między nami. Józef Piłsudski Zagadnienie zatrudnienia osób w.służbie cywilnej zasługuje na szczegól- ną uwagę ze względu na swą społeczną doniosłość. Reforma kadr administracji publicznej spowodowana została koniecznością uwzględnienia skutków zacho- dzących przemian społeczno-ekonomicznych w. naszym kraju w. warunkach transformacji ustroju. Powstanie służby cywilnej było związane z. dążeniem do zapewnienia kadr pracowniczych, które w.sposób fachowy i.kompetentny będą realizować zadania państwa. Ma to znaczenie zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej. Osoby zatrudnione w.administracji publicznej powinny bowiem być zdolne do stosowania prawa wspólnotowego oraz skutecznego działania w.zakresie wykonywania zobowiązań wynikających z.członkostwa w.Unii. W społecznej dyskusji nad przyszłym kształtem służby publicznej osta- tecznie opowiedziano się za zawodowym statusem wykwalifikowanych człon- ków korpusu służby cywilnej, dzięki którym zadania państwa będą efektywnie realizowane. Z tego punktu widzenia kwestią szczególnie ważną dla prawidło- wego funkcjonowania państwa jest właściwe unormowanie statusu prawnego osób zatrudnionych w.służbie cywilnej. Podejmując analizę problematyki statusu prawnego członków korpu- su służby cywilnej, należy zdawać sobie sprawę ze złożoności i. obszerności przedstawianej materii ustawowej. W pracy starano się ukazać aktualną sytu- ację prawną członków korpusu służby cywilnej w.oparciu o.dorobek polskiej literatury prawniczej i.orzecznictwa, a.także doświadczenia praktyczne. Praca ta nie mogła jednak wyczerpać i.nie wyczerpuje całości tej bogatej problematy- ki. Przedstawiono w.niej jedynie kwestie związane ze specyfiką pracy w.służbie publicznej. Jej celem jest bowiem naświetlenie wielu zagadnień związanych ze szczególnym rodzajem pracy w. służbie cywilnej. Kwestie te trudno poddają się analizie jurydycznej, a.prawna regulacja statusu prawnego osób zatrudnio- nych w.służbie publicznej jest nadal niedoskonała i.budzi liczne wątpliwości w.procesie stosowania prawa. W pracy dokonano interpretacji licznych prze- Wstęp 12 pisów prawnych, które są źródłem rozbieżnych wykładni oraz podjęto próbę rozwiązania wielu problemów praktycznych. Zostały w.niej natomiast świa- domie pominięte kwestie regulowane przepisami powszechnego prawa pracy. W tym zakresie można bowiem sięgnąć do licznych podręczników, monografii i.komentarzy z.zakresu prawa pracy. Praca łączy w. sobie elementy teoretyczne i. praktyczne. Dlatego zacho- wa ona swą wartość także po wprowadzeniu ewentualnych zmian w.ustawie o.służbie cywilnej jako że podstawowe konstrukcje prawa urzędniczego, wy- pracowywane przez dziesięciolecia, z.pewnością nie ulegną zmianom. Praca jest skierowana przede wszystkim do osób stosujących prawo pracy w.praktyce: sędziów sądów pracy, adwokatów, radców prawnych, pracowni- ków działów kadr, członków organizacji związkowych oraz osób zatrudnio- nych w.Państwowej Inspekcji Pracy. Niniejsze opracowanie może być również pomocne osobom zatrudnionym w. służbie cywilnej, studentom wydziałów prawa.i.administracji, a.także innym osobom zainteresowanym tematyką za- trudnienia w.służbie cywilnej. W pracy został uwzględniony stan prawny na dzień 1 maja 2010.r. Rozdział 1 Służba cywilna w Polsce 1.1. Uwagi wprowadzające Z dniem 24 marca 2009 r. weszła w.życie ustawa z.dnia 21 listopada 2008.r.. o.służbie cywilnej1, regulująca status prawny członków korpusu służby cywil- nej, który tworzą osoby zatrudnione na wyższych stanowiskach w.służbie cy- wilnej oraz stanowiskach urzędniczych: średniego szczebla zarządzania, koor- dynujących, samodzielnych, specjalistycznych i.wspomagających w.jednostkach administracji rządowej, enumeratywnie wymienionych w.art..2 u.s.c. Stanowi ona regulację prawną dotyczącą zatrudnienia wybranej grupy społeczno-zawo- dowej osób w.administracji państwowej2. Natomiast pracownicy samorządowi. nie wchodzą obecnie w.skład samorządowej służby cywilnej3.i.stanowią odręb- ną grupę społeczno-zawodową, której status prawny reguluje ustawa z.dnia 21 listopada 2008.r..o.pracownikach samorządowych4. Celem ustanowienia służby cywilnej było – zgodnie z. art.. 1 u.s.c. – za- pewnienie zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i. politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa5. Urzeczywistnianie tych zasad w. działalności administracji powinny zapewniać gwarancje prawne i. instytucjonalne. Ak- tualny kształt obowiązującej regulacji prawnej może bowiem utrudniać bądź ułatwiać osiąganie założonych przez ustawodawcę celów służby cywilnej. Od- rębną kwestią jest praktyczna realizacja zadań przez członków korpusu służby cywilnej zgodnie z.art..1 u.s.c.6 1. Dz..U..Nr.227,.poz..1505.z.późn. zm. 2 B.M. Ćwiertniak, O procesach przemian pragmatyk zawodowych w ostatnim dwudziestoleciu (Kilka refleksji) (w:) Z zagadnień współczesnego prawa pracy. Księga jubileuszowa Profesora Henryka Le- wandowskiego, red. Z..Góral, Warszawa 2009, s..33.i.n. 3. Por..H..Szewczyk, Zagadnienia prawne zatrudnienia w samorządzie terytorialnym, Samorząd Terytorialny 2005, nr.12, s..5.i.n. 4. Dz..U..Nr.223,.poz..1458. 5. Por..B..Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Warszawa 1998, s..31.i.n.; E..Bier- mann, N..Kammradt, Foderalismusreform In Kraft: öffentliches Dienstrecht vor dem Neuordnung, Der Personalrat 2006, nr.11, s..444–446; J..Ziller, Das öffentliche Dienstrecht aus der Perspektive der verglei- chenden Verwaltungswissenschaft, Die Öffentliche Verwaltung 2006, nr.6, s..233–241. 6 Por. J.. Jagielski, Jakość administracji publicznej – uwarunkowania i mierniki (kilka refleksji wprowadzających), Płock 2006, s..114; J..Oniszczuk, Prawo jednostki do dobrej administracji publicznej.. 14 Rozdział 1 Służba cywilna to określona struktura organizacyjna i.tworzący ją korpus zatrudnionych członków wykonujących zadania państwa. Sprawne funkcjono- wanie demokratycznego państwa zależy w.dużej mierze od jakości kadr urzęd- niczych, a.podstawowymi przesłankami tej jakości jest ich profesjonalny oraz apolityczny charakter. Wymóg bezstronnego i.politycznie neutralnego wykonywania zadań pań- stwa został podniesiony do rangi zasady konstytucyjnej7. W tym sensie apoli- tyczność służby cywilnej należy postrzegać w.dwóch aspektach – z.jednej stro- ny jako zakaz angażowania się członków korpusu służby cywilnej w.politykę, z.drugiej – wyeliminowanie pozaprawnego oddziaływania świata polityki na funkcjonowanie korpusu służby cywilnej. Neutralność polityczna służby cywil- nej wiąże się z.jej wyodrębnieniem strukturalnym i.ścisłym rozgraniczeniem stanowisk politycznych i.urzędniczych oraz z.respektowaniem bezstronności politycznej w.podejmowanych przez członków korpusu służby cywilnej dzia- łaniach w.imieniu państwa8. Każdy ma powszechny i.równy dostęp do służby cywilnej,.o.ile odpowia- da wymogom stawianym w.zakresie kwalifikacji i.umiejętności oraz postawy etycznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w. art.. 60 statuując to prawo, uznaje tym samym, że obywatele polscy korzystający z.pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach9. Zasadę tę należy uznać za szczególny wyraz dwóch innych zasad konstytucyjnych: za- sady równości oraz zasady dobra wspólnego. Zasadę równego dostępu obywateli do służby cywilnej formułuje także art..25.MPPOiP10 ratyfikowanego przez Polskę. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka uchwalona 10 grudnia 1948. r. przez Zgromadzenie Ogólne ONZ. w.art..21 stanowi również, że każdy człowiek ma prawo do równego dostępu do służby publicznej w.swoim kraju11. Na gruncie ustawy o. służbie cywilnej trudno mówić o. istnieniu prawa podmiotowego do uzyskania statusu członka korpusu służby cywilnej. Przepis art..6 u.s.c. stanowi, że każdy ma prawo do informacji o.wolnych stanowiskach pracy w.służbie cywilnej, a.nabór do służby cywilnej jest otwarty i.konkuren- cyjny. Nabór do służby cywilnej przeprowadza się na wolne stanowisko w.po- szczególnych urzędach oraz dotyczy on także absolwentów Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Nabór do służby organizują pracodawcy, którzy mają obowiązek upowszechniać informacje o. wolnych stanowiskach w. urzędach poprzez umieszczenie ogłoszeń o.naborze w.Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów drogą elektroniczną, za pomocą formu- larzy umieszczonych na jego stronach internetowych, z.zastrzeżeniem art..46. (w:) Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, red. J..Osiński, Warszawa 2008,.passim. 7 Zob. wyrok TK z.dnia 28 kwietnia 1999.r., K 3/99, OTK 1999, nr.4,.poz..73; wyrok TK z.dnia . 12 grudnia 2002.r., K 9/02, OTK-A 2002, nr.7,.poz..94; wyrok TK z.dnia 13 listopada 2003.r.,.K.51/02,. OTK-A 2003, nr.8,.poz..86. 8 Por. J..Stelina, Zasada politycznej neutralności służby cywilnej,.GSP.2007,.t..XVII, s..378–379. 9 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z.dnia 2 kwietnia 1997.r. (Dz..U..Nr.78,.poz..483. z.późn. zm.). 10. Dz..U..z.1977.r..Nr.38,.poz..167. 11. Prawa człowieka. Wprowadzenie, wybór źródeł, oprac. K..Motyka, Lublin 1999, s..77. 15 Służba cywilna w Polsce u.s.c. W świetle tego przepisu Szef Służby Cywilnej, zgodnie z.odrębnymi prze- pisami, wskazuje absolwentom kolejnych roczników Krajowej Szkoły Admi- nistracji Publicznej pierwsze stanowiska pracy w.służbie cywilnej. W świetle art..27 omawianej ustawy Główny Lekarz Weterynarii organizuje nabór na sta- nowiska granicznego lekarza weterynarii i.jego zastępcy, a.wojewódzki lekarz weterynarii organizuje nabór na stanowiska powiatowego lekarza weterynarii i.jego zastępcy. Jednakowy dostęp do służby cywilnej oznacza wolny i.równy dla wszyst- kich osób spełniających określone wymogi dostęp do określonej pracy w.służ- bie cywilnej12. Konkurencyjność i.otwartość w.dostępie do stanowisk powinna być realizowana na zasadach wykluczających wszelką arbitralność ocen speł- nienia przez kandydatów kwalifikacji zawodowych. Zakaz dostępu do służby cywilnej albo ograniczenie tego dostępu może wynikać tylko z.ustawy. Polegać to może na ustanowieniu ustawowych zakazów zatrudniania określonych osób w. służbie cywilnej, względnych ograniczeń w. podejmowaniu dodatkowych zajęć zarobkowych albo też sprowadzać się to może do uzależnienia dostępu do wykonywania określonych rodzajów prac od podjęcia odpowiedniego aktu przez właściwy organ. Ograniczenie dostępu do służby cywilnej może się też wiązać z.zakazem łączenia określonych funkcji z.pracą w.służbie cywilnej. Ograniczenia lub utrudnienia w.dostępie do służby cywilnej nie mogą przekroczyć granic potrzeby, ponieważ powodują uszczuplenie prawa do pracy, a.zatem jednego z.istotnych praw w.katalogu praw człowieka, chro- nionych normami prawa międzynarodowego. Istnienie takich ograniczeń i.utrudnień jest jednak konieczne ze względu na interes publiczny wiążący się z.apolitycznym, bezstronnym i.profesjonalnym wykonywaniem pracy w.służ- bie cywilnej. Służba cywilna powstała bowiem w. naszym kraju w. celu za- pewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i.neutralnego politycznie wykonywania zadań państwa. W związku z.tym na członków korpusu służby cywilnej nałożono obowiązek profesjonalizmu, przejawiający się w. powin- ności rzetelnego, terminowego wykonywania zadań oraz powinności stałego rozwijania wiedzy zawodowej, a. także poddawania się stałym lub okreso- wym ocenom. Z kolei obowiązek bezstronnego działania wiąże się z.uczciwym i.obiek- tywnym wykonywaniem obowiązków, przestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby cywilnej oraz z.god- nym zachowaniem się w.służbie oraz poza nią. Zadania z.zakresu administracji publicznej powinny być wykonywane bezstronnie, w.sposób wolny od naci- sków czy osobistych poglądów i.sympatii. Wiąże się to z.odejściem od oddania politycznego oraz wierności ideologicznej rządzącej partii jako podstawowego kryterium naboru i.awansu, które obowiązywały w.czasach realnego socjali- zmu. Natomiast podstawowymi kryteriami naboru powinny być kwalifikacje zawodowe i. umiejętności13. Istotą utworzenia służby publicznej jest bowiem 12. Por.. M.. Jabłoński, Prawo dostępu do służby publicznej (w:) Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, red. B..Banaszak, A..Preisner, Warszawa 2002, s..625.i.n.; A..Reich, Die Abmahnung und das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz, Die Personalvertretung 2006, nr.12, s..452–456. 13. Por..E..Łętowska, J..Łętowski, O państwie prawa, administrowaniu i sądach w okresie prze- kształceń ustrojowych, Warszawa 1995, passim. 1 Rozdział 1 zapewnienie ciągłości profesjonalnego wykonywania zadań państwa w.warun- kach zmieniających się ekip rządzących. Podstawowym warunkiem utrzyma- nia tej ciągłości jest zapewnienie członkom korpusu służby cywilnej neutralno- ści politycznej i.stabilizacji zatrudnienia. Obowiązek neutralności służby cywilnej urzeczywistnia się przede wszyst- kim przez nałożenie na członków korpusu służby cywilnej zakazu publicznego manifestowania przekonań politycznych, zakazu uczestniczenia w.strajkach czy też zakazu łączenia pracy w.służbie cywilnej z.pełnieniem funkcji politycznych. Dążąc do profesjonalizmu kadr zatrudnionych w.służbie cywilnej, nie na- leży zapominać o.kwestii etyki urzędnika i.o.tym wszystkim, co tworzy etos pracownika administracji publicznej. Należy w.pełni podzielić pogląd, że pracę w.administracji publicznej powinno się traktować jak misję publiczną, jako pra- cę dla dobra ogółu, z.której nie można wywiązać się inaczej niż tylko całkowicie i.uczciwie14. Osoba starająca się o. posadę w. służbie cywilnej, gdzie oczekuje się od osób zatrudnionych właściwej postawy etycznej i.moralnej oraz profesjonali- zmu, powinna więc spełniać nie tylko ustawowe wymogi w.zakresie kwalifika- cji zawodowych, ale i.predyspozycji osobistych. We współczesnej administracji pożądana jest również umiejętność rozwiązywania konfliktów, asertywność, empatia czy też wrażliwość społeczna15. Wymogom etycznym, jakie powinien spełniać członek korpusu służby cywilnej, nadaje się obecnie znaczną rangę. W krajach Europy Zachodniej opracowywane są kodeksy etyki osób zatrud- nionych w.administracji publicznej. Celem tych działań jest przeciwdziałanie korupcji, nepotyzmowi, interesowności, nieuczciwości i. innym nadużyciom funkcji publicznych16. Dnia 20 kwietnia 2000.r. Szef Służby Cywilnej zarządzeniem nr.3/2000. powołał specjalną komisję do opracowania projektu kodeksu etyki zawodowej korpusu służby cywilnej. Komisja przeanalizowała niektóre zagraniczne ko- deksy etyki zawodowej, a.także przepisy Unii Europejskiej, a.w.szczególności rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr.R/2000/617. Komitet Ministrów Rady Europy 24 lutego 2000.r. przyjął rekomendację nr.R/2000/6.w.sprawie statusu pracowników publicznych w.Europie przygo- towaną przez grupę ekspertów z.zakresu prawa administracyjnego należącą do Europejskiego Komitetu Współpracy Prawnej. Rekomendacja wyznacza po- żądany kierunek prac legislacyjnych i.praktyki. Podkreśla ona ważną rolę pra- cowników publicznych, znaczenie ich kwalifikacji i.umiejętności oraz koniecz- ność stworzenia im odpowiednich warunków wykonywania szczególnych obowiązków i. zadań. Rekomendacja, nie będąc aktem normatywnym, służy wprowadzeniu do ustawodawstw krajowych wspólnych reguł dobrej praktyki 14. Por..H..Izdebski, M..Kulesza, Administracja publiczna – zagadnienia ogólne, Warszawa 1998, s..254; B..Kudrycka, Dylematy urzędników administracji publicznej, Białystok 1995, passim. 15. Por.. I.. Macek, Tendencje zmian w procesie zarządzania zasobami ludzkimi w administracji.. (w:) Administracja i polityka. Administracja publiczna w procesie przemian, red. A..Ferens, I..Macek, Wrocław 2002, s..17.i.n. 16 Zob. Z.. Leoński, Wyodrębnienie zawodu urzędniczego i swoistych jego cech, Administracja.. Teoria – Dydaktyka – Praktyka 2006, nr.2, s..14. 17 Zob. T..Górzyńska, Służba nie drużba, Rzeczpospolita z.29 marca 2001.r. 1 Służba cywilna w Polsce administracyjnej18. Jedna z.zasad określonych w.rekomendacji stanowi, że pra- wa polityczne i.związkowe pracowników publicznych mogą być ograniczone w.drodze ustawy lub umowy zbiorowej jedynie w.zakresie wymaganym w.de- mokratycznym państwie prawnym z.uwzględnieniem uzasadnionego interesu służby publicznej. Natomiast 11 maja 2000.r. Komitet Ministrów Rady Europy przyjął rekomendację nr.R/2000/10.w.sprawie kodeksów postępowania pra- cowników publicznych19. W przyjętej w.grudniu 2000.r..w.Nicei Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej zawarto w.art..41 prawo do dobrej administracji. „Prawo do dobrej administracji” stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i.zachowań urzędników20. Rozwinięciem tej zasady jest uchwalony 6 września 2001.r..w.formie uchwały przez Parlament Europejski Kodeks Do- brej Administracji, którego powinny przestrzegać instytucje i.organy Unii Eu- ropejskiej, ich służby administracyjne i.urzędnicy w.kontaktach z.obywatelami. Unormowania w.nim zawarte zawierają standardy właściwego postępowania organów administracji oraz urzędników i.mogą być podstawą do ocen zacho- wań pracowników administracji21. Każdy pracownik służby publicznej powi- nien być poinformowany o.istnieniu kodeksu i.od momentu przyjęcia go do wiadomości ma obowiązek zachowywania się zgodnie z.jego przepisami. „Pra- wo do dobrej administracji” stanowi prawo podmiotowe jednostki do żądania określonych uprawnień i.zachowań urzędników. Każdy obywatel ma prawo, by jego sprawy były rozpatrywane przez instytucje i.organy Unii Europejskiej bezstronnie, rzetelnie i.w rozsądnym terminie. W państwach Unii Europejskiej przywiązuje się duże znaczenie do wy- magań etycznych w.stosunku do osób zatrudnionych w.służbie cywilnej. W państwach tych opracowano specjalne kodeksy etyki urzędników. W niektó- rych krajach działają specjalne komisje ds. etyki. Wspólnym celem tych działań jest stworzenie mechanizmów przeciwdziałania korupcji i.nadużyciom funkcji publicznych, kreowania pozytywnych wartości w.administracji oraz ochrona uczciwie pracujących urzędników22.. 18 Zob. T.. Górzyńska, Standardy europejskie dotyczące pracowników administracji publicznej,. Studia Prawnicze 2001, nr. 3–4, s.. 129–130; J.. Staupe, Beamtenrecht. Innere Sicherheit und Katastro- phenschutz (w:) Die Reform des Bundesstaates, Baden-Baden 2007, s..161–172. 19 Zob. T..Górzyńska, Standardy europejskie..., s..132–133. 20. Por..A..Jackiewicz, Prawo do dobrej administracji w świetle Karty Praw Podstawowych,.PiP. 2003,.z..7, s..73.i.n.; J..Janczak, Prawo do dobrej administracji w Karcie Praw Podstawowych Unii Europej- skiej (w:) Prawa podmiotowe. Pojmowanie w naukach prawnych, red. J..Ciapała, K..Flaga-Gieruszyńska, Szczecin 2006, s..289.i.n. 21 Szerzej na ten temat: E.. Ura,. Prawo urzędnicze, Warszawa 2007, s.. 231. i. n.; J.. Świątkie- wicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Warszawa 2005, s..7.i.n.; J..Szreniawski, Zagadnienia stosunku między urzędnikiem a interesantem (w:) Gwarancje prawne ochrony praw jednostki wobec działań administracji publicznej, red. E..Ura, Rzeszów 2002, s..479; E.G. Makarewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, Casus 2007, nr.45, s..33.i.n.; Administracja publiczna na progu XXI wieku. Wyzwania i oczekiwania, red. J..Osiński, Warszawa 2008, passim. 22 Por.: G..Rydlewski, Służba cywilna w Polsce. Przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Warszawa 2001, s..26.i.n.; B..Kudrycka, Neutralność polityczna urzęd- ników..., s..7.i.n.; H.R Wilson, Etyka i konflikt interesów (w:) Służba cywilna a etyka w życiu publicznym. Materiały z konferencji zorganizowanej z okazji 6-lecia Krajowej Szkoły Administracji Publicznej w dniach 14–15 marca 1996 r., red. J..Jacki, Warszawa 1996, s..90–95; R..Stefanicki, Apolityczność urzędników 1 Rozdział 1 W oparciu o.rekomendację nr.R/2000/10 przygotowano projekt polskiego kodeksu etyki służby cywilnej. Projekt ten wprowadzono w. życie zarządze- niem nr.114 Prezesa Rady Ministrów z.dnia 11 października 2002.r..w.sprawie ustanowienia Kodeksu Etyki Służby Cywilnej23. Kodeks ustanawia standardy postępowania dla członków korpusu służby cywilnej. Wśród przewidzianych w.kodeksie zasad znalazły się: rzetelność, kompetentność, bezstronność, neu- tralność polityczna oraz przestrzeganie prawa. Kodeks Etyki Służby Cywilnej ustanowiono, mając na względzie podstawowe kryteria wykonywania zadań państwa w.urzędach administracji rządowej, wyrażone w.art..153 ust..1 Kon- stytucji RP oraz w.art..1 u.s.c., oraz konieczność ich pełnej realizacji w.praktyce działania korpusu służby cywilnej24. Należy zauważyć, że pod rządami ustawy o. służbie cywilnej z. 2006. r.. Kodeks Etyki Służby Cywilnej nie znajdował zastosowania do osób zatrud- nionych na wysokich stanowiskach państwowych, o.których mowa w.ustawie z.dnia 24 sierpnia 2006.r..o.państwowym zasobie kadrowym i.wysokich stano- wiskach państwowych25. Obecnie w.Polsce służba cywilna funkcjonuje wyłącz- nie w.urzędach administracji rządowej. Warto więc zastanowić się nad rozsze- rzeniem zakresu stosowania tego kodeksu również w.odniesieniu do innych osób zatrudnionych w.administracji publicznej. W doktrynie postuluje się, by zakresem art..153 Konstytucji RP objąć także administrację samorządową26. Zagadnienia te wiążą się z.etyką urzędniczą jako odrębną dyscypliną na- ukową, której przedmiotem są rozważania etyczne, dotyczące regulacji etyki urzędniczej i.moralności urzędników27. Etyka w.administracji jest to układ powinności moralnych wyznaczających sposoby postępowania osób zatrudnionych w.administracji podczas wykony- wania stosownych czynności i.zadań wynikających z.pełnienia funkcji, a.także określających sposoby zachowań w.życiu prywatnym28. Wśród ważnych zadań w świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka,.PiP.2005,.z..5, s..43.i.n.; S..Goodings, Konieczność tworzenia służby cywilnej na zasadach etyki zawodowej (w:) Służba cywilna..., red. J..Jacki, s.. 107–121; Ch. Vigouroux, Walka z korupcją w administracji francuskiej (w:) Służba cywilna..., red. J..Jacki, s..153–158; D..Dzienisiuk, Sytuacja urzędników w prawie Unii Europejskiej (w:) Stosunki pracy w służbie cywilnej i samorządzie terytorialnym, red. W..Sanetra, Białystok 2001, s..267.i.n.; U..Battis, Hergebrachte Grundsätze versus Ökonomismus: Das deutsche Beamtenrechtals Moderniesierungsfalle?, Die Öffentliche Verwaltung 2001, nr.8, s..310–317; H.U. Derlien, Öffentlicher Dienst im Wandel, Die Öf- fentliche Verwaltung 2001, nr.8, s..322–328; M..Michel, Beamtenstatus im Wandel: vom Amtsdauersy- stem zum öffentlichrechtlichen Gesamtarbeitsvertrag, Zurich 1988, passim; N.V. Redecker, Der neue Zivile Dienst nach dem Gesetz von 1998, Jahrbuch für Ostrecht 2000, nr.XLI 2000, s..7.i.n.; L..Gramlich, Folgen beseitigung im Beamtenrechr?, Neue Justiz 2002, nr.6, s..292.i.n. 23. M.P..Nr.46,.poz..683. 24 Szerzej na ten temat E..Ura,.Prawo urzędnicze..., s..189.i.n. 25. Dz..U..Nr.170,.poz..1217.z.późn. zm. (uchylona z.dniem 24 marca 2009.r.). 26. Por..A..Dębicka, Biurokracja (III Międzynarodowa Konferencja Naukowa, Krynica Zdrój, 2–4 czerwca 2006 r.). Sprawozdanie,.PiP.2006,.z..10, s..117; H..Szewczyk, Propozycja samorządowej służby cywilnej (w:) Stosunki pracy pracowników samorządowych, red. M..Stec, Warszawa 2008, s..141.i.n. 27. Por..T..Ślipko, Zarys etyki ogólnej, Kraków 2004, s..395.i.n. 28. Por..B..Pogonowska, Elementy etyki gospodarki rynkowej, Warszawa 2004, passim; J..Kotap- ka, Etyka w administracji publicznej (służbie cywilnej), Przegląd Prawa i.Administracji, t..LXVII, red. B..Banaszak, Wrocław 2005, s. 100 i.n.; W..Mikułowski, O potrzebie wspólnych ogólnych zasad i standar- dów cywilnej służby publicznej w Polsce (w:) Standardy administracji publicznej w Unii Europejskiej, red. B..Kudrycka, P..Suwaj, Białystok 2005. Służba cywilna w Polsce 19 stojących przed służbami publicznymi w.krajach Unii Europejskiej dominuje zadanie podnoszenia poziomu moralnego urzędników w. całym procesie ich kształcenia i.wykonywania zawodu. Zadanie to zwane jest etyczną profesjo- nalizacją urzędników, realizowaną za pomocą złożonej infrastruktury etycznej w.administracji publicznej. W modelowym ujęciu tej infrastruktury znajdują się następujące składniki: pojęcie profesjonalizacji, edukacja, wchodzenie do zawo- du, awansowanie i.degradowanie, zestawy wartości i.celów oraz koordynacja tych elementów29. Ze względu na sprawowanie służby publicznej istotna jest więc dbałość o.wysoki poziom etyczny kadr w.służbie cywilnej. Osoby, które nie spełniają wysokich wymagań etycznych, nie powinny wiązać swojej przy- szłości z.pracą w.służbie cywilnej. Już przy naborze do pracy w. służbie cywilnej powinna być brana pod uwagę właściwa postawa etyczna kandydata. Następnie postawę etyczną oso- by zatrudnionej w.służbie cywilnej należy weryfikować w.okresie pozostawa- nia w.zatrudnieniu30. 1.2. Ewolucja idei służby cywilnej Przed czerwcem 1918.r. niektóre zagadnienia dotyczące urzędników pań- stwowych regulowała Rada Regencyjna Królestwa Polskiego w.drodze dekre- tów. Pierwszą generalną regulacją porządkującą te kwestie były Tymczasowe przepisy służbowe dla urzędników państwowych. Stanowiły one załącznik do Reskryptu Rady Regencyjnej Królestwa Polskiego z.dnia 11 czerwca 1918.r.31 Stosownie do postanowień przepisów tymczasowych stosunek prawny urzędnika z.państwem pozostawał wyłączną domeną prawa publicznego do tego stopnia, że samo jego ustanowienie, zmiana, zawieszenie i. rozwiązanie następowało nie w.drodze umowy lub jednostronnej czynności urzędnika, lecz tylko „na zasadzie ustawy i.prawnych zarządzeń władzy”. Pomimo nieco archaicznego języka, generalne przesłanie, a. nawet kon- kretne przepisy są podobne do współczesnych regulacji w.tym zakresie. Przy- kładem tego może być art.. 23 Tymczasowych przepisów służbowych, który stanowi: „Urzędnik powinien zawiadamiać władzę służbową o.swoich dodat- kowych zajęciach zarobkowych w.godzinach pozabiurowych i.zaniechać tych, które uznane będą przez zwierzchność za nie licujące z.obowiązkami, charak- terem lub bezinteresownością urzędnika”. Porównując go z. art.. 51 obecnie obowiązującej ustawy o.służbie cywilnej, możemy stwierdzić, że niezależnie od okresu historycznego wymogi stawiane osobom zatrudnionym w.służbie publicznej pozostawały niemal identyczne, zwłaszcza w.zakresie przestrzega- nia zakazu prowadzenia działalności zarobkowej podważającej zaufanie do służby cywilnej. Oczywiście szereg zagadnień unormowanych w. aktualnie obowiązujących przepisach nie ma swoich odpowiedników w.Tymczasowych 29 Szerzej na ten temat: R..Tokarczyk, Etyka prawnicza, Warszawa 2005, s..257.i.n. 30. Por..M..Kotulski, Etyka pracownika administracji samorządowej (w:) Stosunki pracy pracowni- ków samorządowych, red. M..Stec, Warszawa 2008, s..159.i.n. 31. Dz.Pr.K.P..z.1918.r..Nr.6,.poz..13; Dz.Pr.P.P. Nr.6,.poz..13; A..Górski, Ustawa o służbie cywil- nej z 18 grudnia 1998 r. w świetle aktów prawnych o państwowej służbie cywilnej z lat 1918–1922, Służba Cywilna 2000–2001, nr.l, s..73. Rozdział 1 20 przepisach służbowych. Należy jednak zdawać sobie sprawę, że była to pierw- sza próba powołania do życia pragmatyki urzędniczej na ziemiach polskich po . I wojnie światowej. W Polsce do idei służby cywilnej nawiązywano już w.okresie międzywo- jennym, w.toku prac nad uregulowaniem statusu prawnego urzędników pań- stwowych. Trudno nie zauważyć, że obecna regulacja ustawy o.służbie cywilnej (z 2008.r.) jest głęboko zakorzeniona w.ustawie o.państwowej służbie cywilnej z.1922.r. Publicznoprawny model służby państwowej po raz pierwszy ukształto- wał się w.naszym kraju w.1922.r. Uchwalona przez Sejm Ustawodawczy 17 lutego 1922.r. ustawa o.państwowej służbie cywilnej32 nawiązywała do założeń biurokratycznego modelu służby państwowej opartego na wzorach austriacko- pruskich. Poza zagadnieniami związanymi z.organami służby cywilnej, obsa- dzaniem wysokich stanowisk, a.także ze szkoleniem i.rozwojem w.służbie cy- wilnej zakres regulacji ustaw z.1922.r..i.z.2008.r. jest zbliżony. W ustawie z. dnia 17 lutego 1922. r. pojawiło się pojęcie służby przygo- towawczej, której rangę doceniono już w.okresie międzywojennym. W wyjąt- kowych wypadkach „właściwa władza naczelna” mogła skrócić okres służby przygotowawczej lub zwolnić z.obowiązku jej odbywania. Zwłaszcza w.okre- sie rządów sanacji w.dużym zakresie korzystano ze zwolnień od obowiązku posiadania wyższego wykształcenia lub odbycia służby przygotowawczej, co umożliwiało szybsze obsadzanie stanowisk w.administracji. Przywilej zasługi politycznej zaczynał mieć wówczas pierwszeństwo przed cenzusem wykształ- cenia33. W ustawie z.dnia 17 lutego 1922.r. odrębnie uregulowano sytuację prawną urzędników oraz niższych funkcjonariuszy państwowych. Korpus funkcjona- riuszy państwowej służby cywilnej dzielił się na dwie kategorie: urzędników i.niższych funkcjonariuszy państwowych. W istocie więc ustawa ta regulowa- ła dwa odrębne typy stosunków służbowych. Pierwszym z.nich był stosunek służbowy urzędników, drugim – stosunek służbowy niższych funkcjonariuszy służbowych. Oba stosunki służbowe nawiązywano w. drodze mianowania. Przepisy o.urzędnikach stosowano analogicznie do państwowych funkcjona- riuszy niższych, z.nielicznymi wyjątkami34. Na gruncie ustawy o. państwowej służbie cywilnej stosunek służbowy urzędników i. niższych funkcjonariuszy państwowych miał charakter pub- licznoprawny. Podstawową konsekwencją takiej kwalifikacji prawnej była wyłączna właściwość prawa publicznego w. regulowaniu statusu prawnego funkcjonariuszy państwowych. W odniesieniu do urzędników przyjęto zasadę nawiązywania stosunku pracy w. drodze mianowania. Ustawa gwarantowa- ła urzędnikom mianowanym na stałe stabilizację zatrudnienia. Mogli oni być zwolnieni tylko na podstawie przepisów ustawy lub orzeczenia komisji dyscy- plinarnej. W stosunku do niższych funkcjonariuszy państwowych obowiązy- 32. Dz..U..Nr.21,.poz..164.z.późn. zm. 33 Zob. E..Ura,.Pozycja prawna pracowników terenowej administracji rządowej i samorządu teryto- 34 Zob. W..Hekajło, Ustawa o państwowej służbie cywilnej (pragmatyka służbowa), Warszawa rialnego, Lublin 1995, s..17. 1924, s..57. 21 Służba cywilna w Polsce wały tylko niektóre przepisy dotyczące urzędników, mniejsze były też w.ich przypadku gwarancje stabilizacji zatrudnienia. Zgodnie z.art..21 ustawy o.państwowej służbie cywilnej urzędnik służby cywilnej obowiązany był wiernie służyć Rzeczypospolitej, przestrzegać ściśle ustaw i. przepisów, wypełniać obowiązki swego rządu gorliwie, sumiennie i.bezstronnie oraz dbać według najlepszej woli i.wiedzy o.dobro sprawy pub- licznej i.spełniać wszystko, co temu dobru służy, a.unikać wszystkiego, co by mogło szkodzić. W razie naruszenia obowiązków służbowych oraz nagannego zachowania się poza pracą urzędnicy pociągani byli do odpowiedzialności po- rządkowej lub dyscyplinarnej. Urzędnicy dzielili się z.kolei na trzy kategorie, w.zależności od stopni wy- kształcenia. Kandydaci na objęcie pierwszej, najwyższej kategorii, musieli legi- tymować się wyższym wykształceniem i.odbyć roczną służbę przygotowaw- czą zakończoną egzaminem. Kandydaci do kategorii drugiej musieli posiadać wykształcenie średnie ogólnokształcące lub zawodowe, a.do kategorii trzeciej – wykształcenie powszechne lub ukończone niższe klasy szkoły średniej. Oprócz stosunków służbowych nawiązywanych z.urzędnikami i.funkcjo- nariuszami niższymi istniała możliwość zatrudniania w.administracji państwo- wej pracowników kontraktowych. Z pracownikami tymi zawierano umowy o.pracę. Ich status prawny regulowany był przepisami prawa cywilnego i.prawa. pracy. Ponadto dość często stosowaną praktyką było zatrudnianie tzw. dietariu- szy, czyli pracowników doraźnych, z.którymi zawierano umowy o.pracę35. Zasadnicze przeobrażenia ustroju społecznego w. Polsce, począwszy od połowy lat 40. ubiegłego stulecia, doprowadziły do faktycznej deprecjacji przy- jętych w.ustawie o.państwowej służbie cywilnej rozwiązań prawnych. Było to przede wszystkim związane z.przyjętą przez nową władzę zasadą recypowa- nia przedwojennego ustawodawstwa, pod warunkiem że nadawało się ono do . adaptacji w. zmienionych warunkach politycznych36. Normatywnym przeja- wem omawianego procesu były dwa dekrety PKWN: z.dnia 27 grudnia 1944.r.. o.tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego i.zaszeregowania funk- cjonariuszów państwowych37.oraz.z.dnia 14 maja 1946.r..o.tymczasowym unor- mowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych38. Oba te akty nie zmieniały formalnie ustawy o.państwowej służbie cywilnej, wprowadza- ły jednak istotne modyfikacje statusu prawnego urzędników mianowanych. Chodziło tu przede wszystkim o.odstąpienie od dość rygorystycznych wymo- gów selekcyjnych (głównie wykształcenia i.obowiązku przedłożenia egzami- nu urzędniczego), a.ponadto – o.umożliwienie na szerszą skalę przenoszenia w.stan spoczynku i.dokonywania zwolnień ze służby po uprzednim trzymie- sięcznym wypowiedzeniu. Obok tego upowszechniano zatrudnianie urzędni- ków także na podstawie umowy o.pracę. 35 Zob. J.. Kościółek, Państwowa służba cywilna. Jednolity tekst pragmatyki i komentarz, Łódź 36 Zob. W..Jaśkiewicz, Pracownicy administracji (w:) System prawa administracyjnego,.t..2, red. 1947, s..15. tomu J..Jendrośka, Ossolineum 1977, s..386. 37. Dz..U..Nr.16,.poz..89.. 38. Dz..U..Nr.22,.poz..139.. 22 Rozdział 1 Ustawa o.państwowej służbie cywilnej została, po dostosowaniu jej prze- pisów do zmienionych warunków ustrojowych, przyjęta za obowiązującą po wojnie. Dekret z.dnia 14 maja 1946.r..o.tymczasowym unormowaniu stosunku służbowego funkcjonariuszów państwowych, który wszedł w. życie, z. mocą wsteczną, od 29 grudnia 1945.r., znowelizował jej przepisy, przewidując m.in. możliwość dokonywania zmian w.treści stosunku pracy z.pominięciem warun- ków i.zasad przewidzianych w.tekście pierwotnym ustawy. Celem tych zmian było głównie zwolnienie z.pracy nieprzydatnych dla nowej władzy urzędników okresu sanacyjnego. W pierwszym okresie po wojnie do służby przyjmowano bowiem zarówno dawnych urzędników mianowanych, jak i.funkcjonariuszy niższych, z.tym że nowa władza dokonywała ponownego mianowania. Sam jednak fakt zgłoszenia się do pracy nie przesądzał jeszcze o.ponownym zatrud- nieniu – decyzja zależała od swobodnego uznania nowych władz. To stwarza- ło okazję do selekcji byłych urzędników. W przypadku odmowy ponownego przyjęcia uważano daną osobę za zwolnioną ze służby, z.zachowaniem przez nią nabytych praw emerytalnych. W tym czasie na stanowiska kierownicze i.inne wysokie stanowiska w.strukturach administracji powoływani byli przede wszystkim działacze partii komunistycznej39. Dekret nowelizujący ustawę w.art..10 upoważniał władze służbowe do podejmowania decyzji bez zachowania warunków i. terminów określonych w. przepisach służbowych: zwalniania urzędników po uprzednim trzymie- sięcznym wypowiedzeniu z.zachowaniem przysługujących im praw emerytal- nych; przenoszenia w.stan spoczynku; zmiany grupy uposażenia i.stanowiska służbowego; zwolnienia od obowiązku odbycia egzaminu praktycznego. Decy- zje w.tym zakresie nie musiały być uzasadniane. To ułatwiało wymianę kadry administracji, ponieważ ustalony termin obowiązywania dekretu (do 31 grud- nia 1947.r.), do którego władze mogły wykorzystywać przysługujące im z.tego artykułu uprawnienia, był potem parokrotnie przedłużany..Kolejna zmiana ustawy z.1922.r..o.państwowej służbie cywilnej nastąpiła dekretem z.dnia 25 października 1948.r..o.zmianie ustawy z.dnia 17 lutego 1922.r..o.państwowej służbie cywilnej40. Na mocy jego postanowień przemianowano urzędników i.niższych funkcjonariuszy na pracowników państwowych, dokonując jedno- cześnie ich podziału na pracowników służb specjalnych i.pracowników służby ogólnej. Przyjęcie do poszczególnych służb uzależnione mogło zostać od ukoń- czenia odpowiednich studiów, odbycia służby przygotowawczej i. złożenia egzaminu kwalifikacyjno-praktycznego niezależnie od ukończenia studiów. Z.pracownikami administracji zawierano z.reguły umowy o.pracę. Z mianowa- nia korzystano tylko w.stosunku do pracowników na wyższe stanowiska, przy czym mianowanie na stałe mogło zostać uzależnione od złożenia specjalnego egzaminu kwalifikacyjnego. Takie zasady zostały ustalone w.okólniku nr.1 Prezesa Rady Ministrów z.31 stycznia 1949.r.41 W okólniku tym korzystanie z.tej podstawy zatrudniania uzależniono każdorazowo od zgody Prezesa Rady Ministrów, a.w.przypad- 39 Szerzej: E..Ura,.Prawo urzędnicze..., s. 46. 40. Dz..U..Nr.50,.poz..381. 41. Dz..Urz. Min. Adm. Publ. nr.12,.poz..57. 23 Służba cywilna w Polsce ku mianowania prowizorycznego – od zgody ministra resortowego. Okólnik zawierał bardzo ogólną dyrektywę, że w.drodze mianowania mogą być obsa- dzane stanowiska tylko w.razie koniecznej potrzeby, ze względu na charakter tych stanowisk. Warto zauważyć, że wiele z.nowo przyjmowanych osób nie miało żadnych kwalifikacji i.były one uzupełniane później w.różnym systemie dokształcania42. Po II wojnie światowej ustawa o.państwowej służbie cywilnej została więc recypowana przez nową władzę i.po dokonaniu w.niej licznych zmian mają- cych na celu adaptację zawartych w. niej rozwiązań do potrzeb ustrojowych w.PRL obowiązywała do dnia wejścia w.życie kodeksu pracy. W okresie powojennym koncepcje zatrudnienia w.administracji przeszły jednak swoistą ewolucję od modelu publicznoprawnego, opartego na stosunku służbowym łączących funkcjonariuszy z.państwem, do modelu zatrudnienia pracowniczego. Powojenne regulacje wyraźnie nawiązywały do klasycznych koncepcji prawa urzędniczego, niemniej jednak cały czas zatrudnienie osób w.administracji publicznej następowało w.ramach stosunku pracy. W tym okre- sie dokonał się w.naszym kraju proces, który polegał na stopniowym włączaniu prawa służby publicznej do prawa pracy, co łączyło się ze zmianą charakteru prawnego zatrudnienia w.służbie publicznej w.stosunku do okresu międzywo- jennego. Ustawa z.dnia 1922.r..o.państwowej służbie cywilnej i.wymienione dekre- ty uchylone zostały dopiero uchwalonym 26 czerwca 1974.r. kodeksem pracy, który wszedł w.życie od 1 stycznia 1975.r. Na mocy art..XV przepisów wprowa- dzających kodeks pracy stosunek pracy pracowników mianowanych podlega- jących ustawie z.1922.r. przekształcił się z.mocy prawa w.stosunek pracy oparty na umowie o.pracę na czas nieokreślony lub na stosunek pracy na podstawie powołania – w.odniesieniu do pracowników na stanowiskach kierowniczych. Od tego czasu praca na stanowiskach zapewniających udział w.realizacji impe- rium państwa upodobniła się do pracy umownie podporządkowanej, chociaż elementy władcze będą miały tu jeszcze ciągle przewagę nad pierwiastkami zobowiązaniowymi43. Dekretem z.dnia 25 czerwca 1954.r..o.powszechnym zaopatrzeniu emery- talnym pracowników i.ich rodzin44 zrównano status ubezpieczeniowy pracow- ników państwowych i.pracowników podlegających powszechnym regulacjom prawa pracy, znosząc przywileje emerytalne pracowników państwowych. Ostatecznie ograniczono zakres podmiotowy ustawy o.państwowej służ- bie cywilnej, wyłączając spod jej zakresu pracowników urzędów terenowych, czego dokonano ustawą z.dnia 15 lipca 1968.r..o.pracownikach rad narodo- wych45, która weszła w.życie z.dniem 1 stycznia 1969.r. Aktem prawnym ponownie wyodrębniającym grupę urzędników admi- nistracji stała się ustawa z.dnia 16 września 1982.r..o.pracownikach urzędów 42 W. Jaśkiewicz, Rozwój sytuacji prawnej pracowników administracji państwowej w Polsce Ludo- wej (w:) Pracownicy administracji w PRL, red. J..Łętowski, Ossolineum 1984, s..57. 43 T. Zieliński, Problem stosunków służbowych a kodyfikacja prawa pracy w PRL,.PiP.1974,.z..6,. s..54. 44 Tekst jedn.: Dz..U..z.1958.r..Nr.23,.poz..97.z.późn. zm. 45. Dz..U..Nr.25,.poz..164. 24 Rozdział 1 państwowych46. Ustawa ta, kilkadziesiąt razy nowelizowana, nadal obowiązuje w.odniesieniu do niektórych osób zatrudnionych w.administracji państwowej. W swych pierwotnych rozwiązaniach nawiązywała ona do ustawy z.1922.r.,. przywracając m.in. mianowanie jako podstawową formę zatrudnienia, zwięk- szała dyspozycyjność urzędników oraz wzmacniała stabilizację ich zatrudnie- nia. W ustawie o.pracownikach urzędów państwowych z.1982.r. zachowano stosunek pracy jako podstawę zatrudnienia w.administracji publicznej. W usta- wie tej przyjęto rozwiązanie polegające na wyodrębnieniu spośród wszystkich pracowników administracji kategorii urzędników i. odpowiednim ukształto- waniu ich sytuacji prawnej. Osobom tym zagwarantowano większą niż innym pracownikom stabilizację zatrudnienia, a.także zwiększono ich podporządko- wanie i.dyspozycyjność. W tym celu oparto stosunek pracy urzędników na no- minacji47. Wyrazem powrotu do klasycznych koncepcji prawa urzędniczego miało być uchwalenie w.dniu 5 lipca 1996.r. ustawy o.służbie cywilnej48, co zakoń- czyło długotrwałe prace legislacyjne nad ukształtowaniem korpusu służby cy- wilnej49. Ustawa ta nawiązywała do przedwojennych regulacji oraz do trady- cji legislacyjnej państw kontynentalnych Europy. Obowiązywała ona do dnia wejścia w.życie ustawy z.dnia 18 grudnia 1998.r..o.służbie cywilnej. Ustawa z.1996.r. zawierała przepis, w.świetle którego organem właściwym w.sprawach służby cywilnej był Szef Służby Cywilnej podlegający premierowi. Organem opiniodawczym i.doradczym była Rada Służby Cywilnej, powoływana przez Prezesa Rady Ministrów. System wyboru do służby cywilnej oparto na postę- powaniu kwalifikacyjnym. Postępowanie prowadziła Komisja Kwalifikacyjna, a.odwołanie od jej decyzji rozpatrywała Komisja Odwoławcza. Ustawa z.1996.r. opierała się jednak na założeniu, że służba cywilna bę- dzie kształtowana ewolucyjnie. W okresie przejściowym pracownicy admini- stracji rządowej mieli być zatrudnieni na dotychczasowych zasadach. Dopiero po przejściu z. wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego mieli być mianowani, w.imieniu państwa, do jednej z.trzech kategorii urzędniczych korpusu służby cywilnej, a.następnie wyznaczeni na poszczególne stanowiska. Szef Służby Cywilnej dokonywał mianowań na wniosek dyrektora generalnego urzędu, w.którym dany pracownik miał być zatrudniony50. Przepisy ustawy z. 1996. r. stanowiły, że urzędnik służby cywilnej przy wykonywaniu obowiązków służbowych nie mógł kierować się swoimi prze- konaniami politycznymi ani religijnymi, ani też interesem jednostkowym lub 46 Tekst. jedn.: Dz..U..z.2001.r..Nr.86,.poz..953.z.późn. zm. 47. Por..W..Jaśkiewicz, Pracownicy administracji (w:) System prawa…,.t..2, red. tomu J..Jendroś- ka, s..386–398; tenże, Rozwój sytuacji prawnej… (w:) Pracownicy administracji…, red. J..Łętowski, s..43– 85; T..Górzyńska, J..Łętowski, Urzędnicy administracji państwowej, Warszawa 1986, s..25–35; L..Florek, Uwagi o sytuacji prawnej urzędnika państwowego,.PiP.1984,.z..4, s..44.i.n.; T..Górzyńska, W sprawie nowej regulacji prawa służby państwowej w Polsce,.PiP.1983,.z..9, s..62.i.n.; J..Łętowski, Podstawowe problemy nowego prawa urzędniczego,.PiP.1983,.z..8, s..17.i.n.; E..Ura,.Prawo urzędnicze..., s..31.i.n.; T..Liszcz . (w:) R..Borek-Buchajczuk, T..Liszcz, W..Perdeus, Prawo urzędnicze, red. T..Liszcz, Lublin 2005, s..16.i.n. 48. Dz..U..Nr.89,.poz..402.z.późn. zm. 49 Szerzej na ten temat: E..Ura,.Wyższe stanowiska w służbie publicznej (w:) Prawo. Administracja. Policja. Księga pamiątkowa Profesora Wincentego Bednarka, red. J..Dobkowski, Olsztyn 2006, s..210.i.n. 50 Zob. G..Rydlewski, Służba cywilna w Polsce..., s..32–33. 25 Służba cywilna w Polsce grupowym. Ustawa zawierała też zakaz publicznego manifestowania przez urzędnika służby cywilnej swoich przekonań politycznych51. Ustawa o.służbie cywilnej z.1996.r. praktycznie nie zaistniała w.rzeczywi- stości prawnej. Po pierwszym naborze, jaki miał miejsce w.1997.r., zaniechano rekrutacji kadr do służby cywilnej na podstawie jej przepisów. Jak zauważa się w.literaturze prawniczej, zadecydowały o.tym wzglądy merytoryczne, wyni- kające z. niedostatków legislacyjnych tego aktu oraz polityczne, związane ze zmianą układu politycznego. Zastosowaniu tej ustawy w. praktyce towarzy- szyły również różnego rodzaju negatywne zjawiska52. Wobec powyższego nie zdecydowano się na nowelizację ustawy z.1996.r., lecz na uchwalenie nowego aktu prawnego. Ustawa z.dnia 18 grudnia 1998.r..o.służbie cywilnej53, która we- szła w.życie z.dniem 1 lipca 1999.r., uchyliła dotychczas obowiązującą ust
Pobierz darmowy fragment (pdf)

Gdzie kupić całą publikację:

Stosunki pracy w służbie cywilnej
Autor:

Opinie na temat publikacji:


Inne popularne pozycje z tej kategorii:


Czytaj również:


Prowadzisz stronę lub blog? Wstaw link do fragmentu tej książki i współpracuj z Cyfroteką: